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제269회 국회
(정기회)

통일외교통상위원회회의록

(법안심사소위원회)

제5호

국회사무처

(10시05분 개의)


진영소위원장진영
좌석을 정돈해 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 제269회 국회(정기회) 제5차 법안심사소위원회를 개의합니다.
지난 20일 제4차 법안심사소위원회에서 정부가 제출하고 임종석 의원이 대표발의한 2건의 남북교류협력에 관한 법률 일부개정법률안에 대해서 해당 분야 전문가들의 의견을 들어 볼 필요가 있다는 위원님들의 의견에 따라 오늘 이렇게 공청회를 개최하게 되었습니다.
참고로 정부 측에서는 김중태 남북경협본부장이 출석하기로 했으나 남북경협공동위원회 회의 참석 관계로 김형석 경협기획관이 출석하였음을 알려 드립니다.
 

1. 남북교류협력법에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 공청회상정된 안건

- 남북교류협력에 관한 법률 일부개정법률안(정부 제출)상정된 안건

- 남북교류협력에 관한 법률 일부개정법률안(임종석 의원 대표발의)상정된 안건

진영소위원장진영
그러면 의사일정 제1항 남북교류협력에 관한 법률 일부개정법률에 대한 공청회의 건을 상정합니다.
바쁘신 일정에도 불구하고 시간을 내셔서 오늘 공청회에 참석해 주신 진술인 여러분께 감사드립니다.
그러면 오늘 공청회 진행 순서에 관해서 말씀드리겠습니다.
오늘 주제와 관련해 진술해 주실 분이 모두 두 분이십니다. 두 분의 진술이 모두 끝난 다음 위원님들께서 질의하는 순서로 진행하겠습니다. 위원님들께서는 공청회가 능률적으로 진행될 수 있도록 진술 도중에 질의하는 것을 가급적 자제해 주시기 바랍니다.
진술 시간은 10분으로 하겠으니 가능한 한 시간을 지켜 주시기 바랍니다.
그러면 진술할 순서에 따라 진술인을 소개해 드리겠습니다.
먼저 연세대학교 법학과 교수이신 신현윤 진술인을 소개합니다.
다음은 법무법인 지평의 변호사이신 임성택 진술인입니다.
(진술인 인사)
진술인들에 대한 보다 자세한 내용은 배부해 드린 유인물을 참조해 주시기 바라며, 지금부터 진술인의 진술을 듣도록 하겠습니다.
먼저 신현윤 진술인께서 의견을 발표해 주시기 바랍니다.
신현윤진술인신현윤
남북교류협력법 개정안에 대한 의견서를 읽겠습니다.
우선 이 법률 개정안의 의의를 보면 남북교류협력에 관한 법률은 지난 1990년 제정된 이후에 그동안 아홉 차례 부분적인 개정이 이루어졌지만 대부분 관련 법령의 개정 또는 명칭의 변경 등을 반영하기 위한 것이어서 현재 남북 관계의 발전 상황을 반영하는 데는 미흡한 것으로 지적되어 왔습니다.
이번에 정부가 발의한 교류협력법 개정안은 남북한 간의 교역의 대상을 물품에서 용역 및 전자적 형태의 무체물까지 확대해서 법률 제정 이후 양적․질적으로 발전하는 남북 교류의 현실을 반영하고, 방문증명서 종류의 일원화, 북한주민 접촉 시 신고제도의 개선, 협력사업자 승인제도의 폐지 등을 통해서 남북 교류․협력이 보다 활성화될 수 있도록 하고 있습니다. 이는 그동안 확대 발전된 남북 간의 교류․협력을 반영하기 위한 취지에서 비롯한 것으로 보입니다.
이하에서는 남북교류협력법 개정에 관한 주요한 정부안과 임종석 의원님 안에 관해서 몇 가지 소견을 밝히고자 합니다.
첫 번째, 정부안의 개별적 검토에 관한 문제입니다.
첫째 안으로서 남북한 간의 교역 대상의 확대에 관해서 말씀드리겠습니다.
정부 개정안 제2조2호에서는 현재 물품만으로 한정된 교역 대상을 대외무역법상 무역과 같이 물품 이외에도 용역․전자적 형태의 무체물까지 확대하고 있습니다.
이는 현재 농수산물, 제조업 위주로 이루어지고 있는 교역을 보다 다양한 분야에서 이루어질 수 있도록 법적으로 보장하기 위한 취지로 보입니다.
교역 대상의 확대에 따라서 종전의 물품을 포함해서 용역, 영화․애니메이션 등 다양한 분야에서 교역이 가능해질 것으로 기대되고 있습니다.
다만 전자적 형태의 무체물의 반출에 따르는 기술 유출 등의 우려는 전략물자 통제의 범위 내에서 여전히 규제가 가능하다 할 것입니다.
두 번째 주요 안건으로서 방문증명서 종류의 일원화에 관한 문제입니다.
개정안 제9조3항에서는 현재 단수방문증명서를 폐지하고 수시방문증명서로 일원화해서 방문 기간 동안에는 별도의 방북 신고 없이 방문할 수 있도록 하고 있습니다.
이는 1회에 한해서 사용할 수 있는 방문증명서는 이를 발급받은 자가 방문목적 달성을 위해서 다시 방문증명서를 발급받는 사례가 많은 현실을 반영한 것으로 보입니다.
또한 단수방문증명서와 수시방문증명서는 발급 비용, 발급 소요기간, 구비서류 등이 동일하고 수시방문증명서만 존치하더라도 적절한 기간의 방문 기간 부여를 통해서 단수방문증명서의 기능을 흡수할 수 있을 것으로 보입니다.
그 밖에도 무엇보다 단수방문증명서 발급 후에 재방북 시 다시 단수방문증명서를 발급받는 절차를 거치지 않게 됨으로써 민원인 입장에서도 중복적인 절차로 인한 불편을 해소할 수 있을 것으로 보입니다.
세 번째로 북한주민 접촉 시 신고제도 개선에 관한 안입니다.
개정안 제9조의2에서는 왕래의 목적 범위 안에서 당연히 인정되는 접촉 등의 경우에는 사전신고 대상에서 제외하고 사후신고 또는 신고 면제할 것을 규정하고 있습니다.
이는 현행 시행령 규정을 법률에서 직접 규정하고자 하는 것으로서 국민의 권리․의무와 관련된 사항을 가능한 한 법률에서 직접 규정하는 것이 법체계상 바람직한 것으로 보입니다.
또한 북한주민의 접촉에 대한 신고제도가 개선됨에 따라서 남북 교류․협력이 보다 원활하게 추진될 수 있을 것으로 기대됩니다. 다만 왕래의 목적 범위 안에서 당연히 인정되는 접촉 이외에도 대통령령으로 접촉신고를 하지 않을 수 있는 경우를 정할 수 있도록 위임하고 있는바, 위임입법의 범위를 넘어선 것이 아닌가 하는 의문이 제기될 수가 있습니다.
그러나 다양하고 예측 불가능한 접촉의 모든 경우를 법률에서 직접 열거하는 것은 입법기술상 불가능하고, 위임입법의 구체성․명확성의 요구 정도는 규율 대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하거나 또는 국민의 의무 부과를 완화하는 것일 때에는 완화되는 것이고, 시행령 규정 시 지침이 되는 기준으로 왕래의 목적 범위 안에서 또한 당연히 인정되는 접촉이라고 하는 그러한 기준이 분명히 제시되고 있기 때문에 위 개정안은 위임입법의 한계를 벗어나는 것으로 보기는 어렵습니다.
다만 유의할 것은 사후신고 의무까지도 면제할 수 있도록 함으로써 자칫 시행령 등에서 위임입법의 범위를 넘어서는 경우가 있다면 그것은 신고제도 자체를 무력화할 우려도 없지 않다는 점은 우리가 유의할 부분이라 하겠습니다.
네 번째로 협력사업자 승인제도의 폐지에 관한 문제입니다.
개정안에서는 제16조 교역 당사자 지정제도 그리고 협력사업자 승인제도를 폐지하고 있습니다.
이것은 교역 당사자 및 협력사업자 관련 조항은 교류협력법 제정 당시 무역업 허가를 받은 사람만이 무역업을 할 수 있다고 자격을 제한하던 대외무역법의 체계를 원용한 것으로 보입니다. 그렇지만 협력사업자와 협력 사업에 대한 승인이 동시에 진행되는 경우가 많아서 협력사업자 승인제도가 사전적․예비적 심사로서 기능을 하지 못하고 있고, 이미 대외무역법 관련 조항은 폐지되었을 뿐만 아니라 반출․반입 승인 및 협력사업의 승인을 통해서 충분히 관리․감독할 수 있기 때문에 현재와 같이 별도로 교역 당사자 지정제도 그리고 협력사업자 승인제도를 두는 것은 불필요하고 이중적인 규제를 폐지한다는 점에서 의미가 있다 하겠습니다.
그다음에 임종석 의원님 안에 대한 검토입니다.
임종석 의원님 안에 따르면 북한의 노선에 따라 활동하는 국외단체의 구성원을 북한주민으로 간주하는 북한주민 의제 조항은 죄형법정주의에 반하므로 동 조항을 삭제하도록 하고 있습니다.
그러나 제 개인적인 생각으로는 북한의 노선은 그 의미상 평균적 일반인이 이미 알고 있는 내용으로 명확성의 원칙에 반드시 반하는 것으로 보기는 어렵습니다. 즉, 교류협력법 제30조(북한주민 의제) 조항을 삭제하는 것에 대해서 죄형법정주의에 반할 우려가 있다는 견해는 위의 북한의 노선에 따라 활동하는 국외단체를 특정할 수 없는 경우에 문제로 될 수 있을 것입니다.
그렇지만 조총련과 같이 해외에서 북한의 인공기를 국기로 사용하고 북한 김일성 부자의 초상화를 소중히 여기며, 북한을 조국으로 인식하면서 북한의 노선에 동조하는 국외단체의 구성원은 해외에 체류만 하고 있을 뿐 사실상 북한주민과 같은 의식과 노선에 따르고 있다고 볼 수밖에 없습니다.
또한 만약에 그 조항을 삭제할 때에는 북한주민과의 접촉을 제한하기 위해서 신고 제도를 두고 있는 교류협력법 제9조의2의 본래의 취지 자체가 몰각될 우려가 있다는 점에서 현 시점에서 동 조항을 삭제하는 것은 신중하게 검토할 필요가 있다고 보입니다.
그 밖에 이 조항을 삭제할 경우에 얻을 수 있는 이익과 잃을 수 있는 불이익을 비교 형량한다면 삭제 안은 아직까지는 시기상조인 것으로 판단됩니다.
결론적으로 종합 의견을 말씀드리면 정부의 개정안은 남북 교류를 활성화하고 우리 국민들의 방북 그리고 대북 사업에 따르는 불편을 제거하고자 하는 점에서 바람직한 방향으로 평가가 됩니다.
임종석 의원님 안은 우리 사회에서 북한 체제에 대한 긍정적 시각이 확산되고 북한 체제에 대한 불안감이 해소된 이후에 추진하는 것이 바람직할 것으로 생각됩니다.
이상입니다.
진영소위원장진영
신현윤 교수님 수고하셨습니다.
다음은 임성택 진술인께서 의견을 발표해 주시기 바랍니다.
임성택진술인임성택
먼저 정부안에 대한 검토 의견을 말씀드리겠습니다.
2007년 남북 정상회담에 이어 총리회담의 결과 남북 사회의 교류와 협력은 크게 확대되리라 예상되고 있습니다. 특히 6자회담 및 북․미 간 대화를 통해 핵문제 해결의 돌파구가 마련되었을 뿐만 아니라 북․미 관계의 획기적인 개선까지 예상되고 있습니다.
이러한 시기에 남북 사회의 교류와 협력에 관하여 규율하고 있는 이 법률 개정안을 마련한 것은 시의적절하고 바람직하다고 생각합니다.
그러면 정부안의 주요 내용에 대해서 의견을 말씀드리겠습니다.
우선 정부안은 크게 남북한 왕래에 관한 부분과 교역 및 협력 사업자에 대한 부분으로 나누어지고 있습니다.
우선 남북한 왕래에 관한 규정을 살펴보겠습니다.
현재 남한주민이 북한을 방문하기 위해서는 여섯 단계의 절차를 거쳐야 합니다. 방문증명서를 방북 10일 전까지 발급받아야 하고 방북 2일 전까지 출입통행계획서를 작성 제출해야 합니다. 수시방문증명서를 가진 사람은 방문 때마다 방문신고를 해야 하고 북한 방문 안내 교육을 통일교육원 등에서 받아야 합니다.
아울러 방북 10일 전까지 주민 접촉 신고를 해야 하고 출입 장소에서 출입 심사를 받아야 합니다. 방문 후에는 마찬가지로 출입 심사를 받아야 하고 경우에 따라서는 방문 결과 보고 및 주민 접촉 보고를 하여야 합니다.
반면 우리 국민이 외국을 방문할 때에는 유효한 여권을 소지하고 출입국 심사를 받으면 족하고 작년부터는 그나마 출입국 심사 때 작성 제출했던 출입국신고서 절차도 폐지되었습니다.
이처럼 남북한 왕래 절차가 지나치게 복잡하고 번거로워 남북 간 교류․협력, 특히 경협에 걸림돌이 되고 있다는 지적이 많습니다. 특히 개성공단을 비롯해 경제협력이 활성화되기 위해서는 통신 통행 통관과 같은 3통 문제의 개선이 시급하다고 합니다.
근본적으로 남북 사이의 왕래는 국가 간 이동이 아니라 지역 간 이동이며 민족 내부의 교류입니다. 따라서 자유로운 왕래와 접촉은 민족 내부 통행의 대원칙이라고 볼 수 있습니다.
이에 1992년에 발효된 남북 사이의 화해와 불가침 및 교류․협력에 관한 합의서에서도 이와 같은 원칙에 합의한 바 있습니다. 이러한 통행의 자유는 헌법상 보장된 기본권이며, 헌법상 통일 조항의 요청이기도 합니다. 물론 국가 안보의 목적이나 기타 목적으로 남북 간 통행의 자유를 제한할 합리적인 필요가 있습니다. 그러나 이는 국가보안법과 형법에 의해 그 목적을 달성할 수 있습니다.
한편 교류협력법은 국가보안법과는 달리 남북 교류․협력을 보장하고 이를 촉진하기 위한 법률입니다.
다만 형사적 규율 이외에 행정적 규율을 통해 통행 절차에 일정한 제한을 가할 필요가 있더라도 이는 필요 최소한의 범위 내에서 가장 실효성 있는 방법으로 이루어져야 할 것입니다.
따라서 왕래 절차 개정안에 대한 개인 의견은 다음과 같습니다.
우선 방문증명서 발급, 방문 신고, 주민 접촉 신고, 출입 심사 및 출입통행계획서 제출과 같이 복잡하고 중첩적으로 되어 있는 규제 장치를 외국 방문의 절차와 유사하게 간소화할 필요가 있다고 판단됩니다.
즉, 남북 왕래 절차를 여권에 갈음하는 방북증명서 발급과 출입국 심사에 대응하는 출입 심사의 두 단계로 줄이는 것이 바람직하다고 생각합니다. 이렇게 두 단계로 절차를 줄이더라도 필요한 경우 방문증명서 발급 거부 또는 발급 취소, 나아가 출입금지 처분을 통해 국가 안보, 기타 목적에 따른 남북 왕래 제한의 목적을 충분히 달성할 수 있습니다. 또한 출입심사 시 방문 목적, 접촉할 상대방 등을 신고하게 함으로써 행정적 관리 목적도 이루어 낼 수 있다고 판단됩니다.
이러한 관점에서 볼 때 방문증명서를 수시방문증명서로 일원화하고 방문 기간 내 재방북 시 방문 신고를 면제하기로 한 정부 개정안은 바람직하다고 생각됩니다. 다만 주민 접촉 신고에 대한 개정안에 대해서는 다시 말씀드리겠습니다.
주민 접촉 신고에 대한 정부 개정안은 일정한 경우에 접촉 신고를 면제하거나 사후에 신고하도록 하고 있습니다. 그러나 개인적 의견으로는 방문 심사 또는 출입 심사에 더해 주민 접촉에 대한 심사 절차를 두는 것은 이중적 규제이며 불필요한 규제라고 생각합니다. 즉, 남한주민이 북한을 방문할 경우 북한주민과 접촉하는 것은 당연히 예견되는 것입니다. 따라서 방문증명서 발급이나 출입심사 등을 통해 방문 목적과 방문의 정당성에 관하여 심사하면 족한 것이지 다시 별개의 주민 접촉 신고 절차를 둘 필요는 없습니다.
다만 정부 차원에서 남한주민이 누구를 접촉하는지 파악할 필요가 있다거나 방문의 합법성을 심사할 때 접촉의 상대방을 알 필요성이 제기될 수 있습니다. 그렇다면 방문증명서 발급 또는 출입 심사의 절차에서 접촉할 상대방을 신고하도록 하면 될 것입니다.
다만 주민 접촉 신고 절차를 존치한다면 개인적 의견으로는 외국에서 또는 통신수단을 통하여 북한주민을 접촉하는 경우와 같이 북한을 방문하지 않고 북한주민을 접촉하는 경우로 제한하는 것이 바람직한 입법 방향이라고 생각합니다.
왜냐하면 외국에서나 통신수단을 통하여 북한주민을 접촉할 때에는 방문증명서 발급이나 출입심사 없이 북한주민을 접촉하게 되므로 그에 관한 합리적 통제가 가능하지 않기 때문입니다.
한편 정부안이 포괄적 위임입법이 아닌가라는 문제와 관련해서는 아까 신현윤 교수님이 말씀해 주신 것처럼 위임입법의 한계를 넘는 것은 아니라고 판단됩니다. 오히려 개정안은 이제까지 법률의 위임 없이 시행령에서 같은 취지의 규정을 두었던 문제점을 해결하기 위한 것이므로 합헌성을 강화하는 바람직한 방향이라고 생각됩니다.
다음으로 교역 및 협력 사업에 관한 규정에 관한 의견입니다.
교역 대상을 확대하거나 교역 당사자 규정을 삭제하거나 협력사업자 승인 제도를 폐지하고 있는 정부안은 남북 교류․협력의 현실에 비추어 볼 때 타당하다고 생각합니다.
또한 반입․반출 승인 취소 규정을 신설하고 교역과 협력사업에 관한 조정명령의 요건과 내용을 보완하는 것도 타당하며 합리적인 개정이라고 생각합니다.
마지막으로 임종석 의원 대표발의안에 대한 의견을 말씀드리겠습니다.
이 개정안은 북한의 노선에 따라 활동하는 국외단체의 구성원을 북한주민으로 의제한다는 규정을 삭제하자는 것입니다.
북한의 노선에 따르는 국외단체의 개념은 우선 ‘노선’ 및 ‘따른다’는 개념이 불명확하다고 생각됩니다. 특히 ‘따른다’는 것은 매우 다양한 수준이 있을 수 있기 때문에 객관적 판단 기준이 모호합니다. 과거 국가보안법에도 이와 유사한 규정이 있었으나 그 의미가 불명확하다는 이유로 이미 삭제되었습니다.
그런데 현행 규정대로라면 남한주민이 협력 사업 승인을 받지 않고 북한주민으로 의제되는 자와 협력 사업을 할 경우에 형사 처벌을 받게 됩니다. 이는 죄형법정주의상 명확성의 원칙에 반할 염려가 있다고 생각됩니다. 특히 교류협력에 관한 법률을 제정할 당시에는 국가보안법에 이러한 취지의 규정이 있었기 때문에 교류협력법이 그 규정을 그대로 따랐던 입법 배경을 보더라도 이미 국가보안법에서 같은 취지의 규정이 삭제된 마당에 이러한 규정을 존치할 이유는 없다고 생각합니다.
또한 국가보안법의 경우 국내외를 불문하고 국가 안보에 위협이 되는 요인을 제거하기 위한 것인 반면 남북한교류협력에 관한 법률은 기본적으로 군사분계선 이남 지역과 이북 지역 사이, 그리고 그곳에 거주하는 남한주민과 북한주민 사이의 교류와 협력을 규율하기 위한 것입니다.
이는 법률의 목적이나 정의나 각종 규정에 나타나고 있습니다. 따라서 북한주민의 개념을 국외로 확대하고 나아가 국적과 거주지를 불문하고 북한의 노선에 따르는 국외단체의 구성원으로 확대한 것은 이 법의 목적에도 맞지 않는다고 생각합니다. 뿐만 아니라 해외의 반국가단체 구성원과 접촉하거나 교류하면서 국가안보를 위협하는 행위를 한 자에 대해서는 국가보안법이 엄연히 적용되기 때문에 교류협력법에 이와 같은 규정을 둘 필요성도 없다고 생각됩니다.
한편 남한주민 중 국가보안법에 위반되지 않는 정당한 목적범위 안에서 국외단체(예컨대 조총련 등)의 구성원과 교류한 때에는 북한주민 의제규정이 없더라도 문제가 될 것이 없습니다.
따라서 이 규정이 오히려 조총련 등과의 접촉을 적법하게 보장하는 측면이 있다는 견해 또한 타당하지 않다고 생각합니다. 특히 남한주민이 외국에서 북한주민이 아닌 자를 접촉하는 것까지 국가가 관리하거나 통제할 필요성은 지금 단계에서는 없다고 생각합니다.
이상으로 진술을 마치겠습니다.
진영소위원장진영
임성택 변호사님 수고하셨습니다.
이제 두 분 진술인의 의견 발표가 모두 끝났습니다.
다음은 위원님들의 질의 순서가 되겠습니다.
질의하실 때에는 의견을 듣고자 하는 진술인을 지명하여 말씀해 주시기 바랍니다.
박진 위원님께서 질의해 주시기 바랍니다.
박진박진위원
제가 조금 늦게 와서 인사를 못 드렸습니다. 박진입니다.
우선 첫 번째 안에 대해서 방문증명서 문제는 부처 간에 긴밀한 협조가 필요하기는 하지만 이중규제를 완화한다는 측면에서 적절하다, 이렇게 생각을 합니다. 그래서 이 부분에 대해서는 신형윤 교수님하고 임성택 변호사님 의견이 큰 차이가 없으신 것 같아서 공감을 합니다.
임종석 의원 안에 대해서 두 분 의견이 다르신 것 같습니다.
지금 신 교수님은 명확성의 원칙에 반드시 반하는 것은 아니고 해외에만 체류하고 있지 사실상 북한주민으로 의제할 수밖에 없다 이렇게 생각하시는데 그래서 삭제하는 것은 시기상조이다, 저는 신현윤 교수님의 의견과 같은 생각을 하고 있습니다.
임성택 변호사님한테 질의를 드릴 것은 지금 해외의 반국가단체 구성원과 접촉하거나 교류하면서 국가안보를 위협하는 행위, 여기에 대해서는 국가보안법이 있기 때문에 교류협력법에 이런 규정을 둘 필요가 없다고 말씀을 하셨는데, 실제로 지금 북한의 노선에 따라서 활동하는 분들이 대부분 북한 국적을 가지고 있고 또 북한체제 유지를 위해서 활발히 활동하고 있는 것이 현실인데, 그런 상황에서 남북이 분단되어 있고 또 그런 문제를 보완할 수 있는 방안이 아직 갖추어지지 않은 상태에서 과연 이 조항을 없애는 것이 문제가 없겠는가, 이런 의문을 가지고 있습니다.
거기에 대해서 구체적으로 임성택 변호사님께서 혹시 말씀하지 않으신 내용이나 또 하고 싶은 말씀이 있으시면 말씀해 주시면 감사하겠습니다.
임성택진술인임성택
주로 이 규정의 실효성은 이른바 조총련 문제에서 가장 대표적으로 나타날 수 있으리라 생각됩니다.
사실 다른 나라에 다른 국적을 가진 외국인과 접촉하는 데 있어서 이런 개입을 할 실익이 없다는 것에 대해서는 많은 분들이 공감을 하고 있으리라고 생각되고요.
과거와는 달리 총련 문제도 상당히 상황이 변하지 않았는가 하는 것이 개인적 생각입니다. 작년에 총련과 민단 사이에 5․17선언을 굳이 거론하지 않더라도 그런 화해가 있었고요, 지금 북한에 총련 동포들이 입국하는 것이 허용되고 있습니다.
그다음에 총련의 입지나 일본 내에서의 상황이 상당히 어려운 것으로 알고 있고, 개인적 의견으로는 남한주민이 해외에서 해외동포와 접촉하는 것까지 과연 정부가 접촉신고…… 말이 신고지 실질적으로는 접촉승인 제도인데 이런 승인을 하여야 하는가, 이는 해외여행의 자유랄지 그런 것을 포함한 국민의 기본권을 제한하는 것이라고 생각이 되고요, 여러 가지 우려가 있을 수 있고 그런 우려에 대해서는 공감을 합니다.
다만 그런 우려는 주로 국가보안이랄지 질서를 위협할 염려 이런 것에 기인한 것인데, 저는 교류협력법에 이런 승인제도가 있다고 해서 우려나 이런 것이 제거되지는 않으리라고 생각합니다.
오히려 그런 범죄행위나 국가보안법 위반행위는 국가보안법의 개입으로 해결될 수 있는 것이고, 어떤 접촉 자체를 사전에 승인하거나 신고를 받도록 하는 것만으로 해결되지는 않는다는 의견입니다.
더욱이 교류협력법이라는 것은 제1조를 보더라도 국가분계선 이남지역과 이북지역 사이의 교류․협력에 관하여 규율하고 있습니다. 그런 점에서 보더라도 국가보안법에서 이 규정이 삭제된 마당에 이 규정이 삭제되는 것이 바람직하지 않을까 생각합니다.
진영소위원장진영
이화영 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
이화영이화영위원
우리 신현윤 교수님께는 지금 임성택 변호사님이 말씀하신 그 부분, 그러니까 실제로 국가보안법이나 형법에서도 충분히 규율할 수 있는데 이 협력법에서 굳이 접촉을 사전에 승인받고 이렇게 하는 것이 필요하겠는가에 대한 측면 하나하고, 실제 이 조항이 대개 조총련이 많이 해당되는데 조총련 사람들을 일본에서 수시로 접촉하게 된단 말입니다. 접촉하게 되고, 같이 얘기도 하게 되고, 술도 마시게 되고, 이런 일이 일상사처럼 이루어지고 있는데 과연 이게 실효가 있는가, 과연 누가 우리 국민 중에 조총련 사람들을 접촉할 때 사전에 승인을 받고 있는 사례가 있는지 나중에 정부에서 확인해 주셨으면 좋겠고요, 국민 개개인이 조총련 사람을 접촉하는데 정부에 승인을 신청한 사례가 있는지도 정부에서 좀 확인해 주시고, 그런 부분에 대한 의견을 신 교수님께 여쭙겠고요.
임성택 변호사님께는 지금 북한 방문 절차가 여섯 단계로 상당히 복잡하지 않습니까? 그러니까 임 변호사님께서는 크게 두 단계로 줄이는 것이 좋겠다 이렇게 말씀하셨는데, 두 단계로 줄였을 경우에 현실적으로 어떤 게 절차상 가능한 것인지, 현실에 근거해서 말씀해 주시면 좋겠고 통일부에서도 그에 관련된 의견을 주셨으면 좋겠습니다.
신현윤진술인신현윤
우선 북한주민 접촉승인 제도 자체에 대해서 과연 존치 필요성이 있는가 하는 말씀을 하셨습니다.
이화영이화영위원
아니, 조총련……
신현윤진술인신현윤
우선 조총련 그 문제는 전제조건으로서 지금 현재 교류협력법상 북한주민에 대한 접촉승인 제도가 과연 필요한가 필요하지 않은가 하는 문제를 전제로 해서 만약에 그것이 필요 없다면 결국 지금 얘기가 나오는 제30조 의제조항도 필요가 없겠지요.
우선 북한주민 접촉승인 제도 관련해서는 사실 북한에 입북을 하게 되면 그 이후에 누구를 접촉하는지는 사실은 정부에서 파악하기는 어려울 것으로 생각이 됩니다. 따라서 이 제도가 사실상 실효를 거두기는 어렵다고 저는 생각을 합니다.
다만 이 제도를 그대로 저는 존치해야 된다고 보는 것이, 만약에 이 제도를 폐지했을 경우에 이 제도가 가지고 있었던 본래의 의미, 다시 말하면 이 제도는 그 승인을 신고하지 않았다는 것 때문에 어떤 규제를 가하려는 목적보다는 요즘에 있어서는 일종의 북한주민에 대한 무차별적인 접촉을 하지 않도록 하는 주의 환기 또는 경고의 의미가 상당히 강하다고 봅니다.
따라서 만약에 지금 이 단계에서 이 조항을 삭제해 버린다면 그러한 최소한의 주의 환기 또는 경고의 의미도 없애는 것이고, 자칫 잘못하면 그것이 무차별적인 북한주민의 접촉, 결과적으로 남북 교류․협력 관계를 자칫하면 오히려 부정적인 방향으로 이끌어 갈 그러한 우려도 있기 때문에 그 제도 자체를 존치하는 것에 대해서는 저는 아직까지는 필요하다 이렇게 생각이 됩니다.
두 번째, 조총련과 같이 북한 노선에 따라서 활동하는 국외단체, 과연 이들 구성원을 접촉하는 것에 관해서 사전승인을 할 필요가 있느냐? 물론 저희가 중국도 가 보면 북한 음식점에 가서 냉면도 먹고 북한 접대원들과 대화를 하기도 합니다.
다만 여기서 문제를 삼는 것은 통상적이고 일시적인 그러한 접촉보다는 뭔가 북한의 노선에 따라서 활동하는 국외단체의 구성원을 만남으로써 그것이 자칫 우리의 안보라든가 또는 그러한 측면에서 오히려 좀 위험스러운 경우를 대비해서 이 규정을 만든 것이 아닌가, 이렇게 생각이 됩니다. 또 우리가 실질적으로 보더라도 조총련 구성원들은 해외에 체류하고만 있을 뿐이지 실제로 모든 사고와 행동을 북한주민과 같은 의식을 가지고 있기 때문에 실질적으로 보더라도 북한주민과 크게 다르지는 않다, 저는 이렇게 생각을 합니다.
때문에 그러한 점을 고려한다면 적어도 죄형법정주의에서 얘기하는 명확성의 원칙 그 정도는 충족을 하고 있는 것이 아닌가 이렇게 생각되고, 그런 측면에서 본다면 이것은 앞으로 남북 관계가 좀 진전이 되면 완화할 필요는 있겠지만 현재 단계에서는 우리가 좀 유의해야 되지 않느냐 하는 그런 생각을 가지고 있습니다.
이화영이화영위원
임 변호사님!
임성택진술인임성택
방북 절차, 남북한 왕래 절차에 관해서 지금 여섯 단계로 되어 있는 절차를 개인적으로 두 단계로 흡수 통합할 필요가 있다고 말씀드렸습니다.
지금 사실 출입통행계획서를 내는 것이랄지 방문신고를 하는 것, 그다음에 주민 접촉 신고를 하는 것, 출입심사를 하는 것은 좀 중첩되어 있습니다. 그래서 해외여행을 할 때에는 여권을 발급하고 그 여권을 소지하고 출입 장소에서 출입심사를 받는 2단계로 구성이 되어 있는데, 마찬가지로 방북에 있어서도 저는 2단계로 할 수 있고, 그 2단계로 하더라도 여타 우려나 염려들을 불식시킬 수 있다고 봅니다. 특히 주민 접촉 신고가 문제가 되고 있는데요, 사실 방북증명서를 발급하거나 혹시 출입심사를 하는 단계에서 방북의 목적이나 접촉할 상대방 이런 것들이 신고가 될 수 있습니다.
그래서 그러한 것을 판단해서 혹시 방북이 국가안보나 다른 목적에 저해가 될 염려가 있다고 한다면 방북증명서 발급을 거부하거나 출입을 금지시키는 처분으로 해결할 수 있다고 봅니다.
그래서 지금 중복된 절차를 두 단계로 통합해서 간소화하는 것이 바람직하다고 생각되고요.
개인적으로는 그렇습니다. 그러니까 서독이 분단 상황에서 가졌던 정책이 근본적으로 ‘접촉을 통한 변화’입니다. 그래서 서독주민이 동독을 왕래하거나 방문하거나 하는 것에 관해서 거의 아무런 제한을 가하지 않고 허용했고요.
과거와는 달리 남북 관계에 비추어 볼 때 더 이상 우리 남측 주민이 북측 주민을 만나고 접촉하는 것을 염려하거나 우려할 단계는 저는 넘어갔다고 생각합니다. 오히려 많이 만나고 많이 접촉해서 그쪽을 변화시킬 수 있다고 생각하고요, 그것이 오히려 통일로 가는 지름길이라는 점에서 보더라도 주민 접촉 신고 제도를 폐지하거나 혹은 적어도 현행 정부 개정안처럼 사후신고나 신고면제를 두는 것이 바람직한 방향이라고 생각하고 있습니다.
이화영이화영위원
정부에서도 지금 질의에 대해서 답변해 주시기 바랍니다.
김형석통일부남북경제협력본부경협기획관김형석
일단은 저희가 남북 관계의 특수성과 이중성을 기본전제로 생각을 해야 될 것 같습니다.
현재의 상황에서 양 진술인의 의견이 엇갈리는데, 결국은 상황 인식에 대한 판단에 따른 것으로 봅니다.
그래서 정부로서는 그러한 상황에서 최대한 할 수 있도록, 지금 예를 들어서 북한주민 접촉과 관련돼서 저희가 여행하는 도중에 북한 상점에 가서 접촉을 하는데 그런 경우는 신고를 하지 않도록 하는 등 현실적으로 합니다.
다만 문제되고 있는 상황이 제30조(북한주민의제)와 관련해서는 저희 정부 내에서도 각각 의견이 다른데, 정부의 기본적인 입장을 말씀드리면 법무부라든지 경찰청, 약간의 보안을 강조하는 부서에서는 아직까지는 시기상조다, 이런 게 대체적인 정부 입장입니다. 그래서 저희로서는 신중하게 접근해야 된다, 이런 쪽으로 말씀드리고 국회에서 의견이 모아지는 대로 정부 측에서도……
이화영이화영위원
제가 질의드린 것은 실질적으로 이 조항에 근거해서 우리 국민이 해외의 반국가단체 구성원들과 접촉하려고 사전에 접촉승인을 신청한 사례가 있느냐는 것을 묻고 있는 겁니다.
김형석통일부남북경제협력본부경협기획관김형석
실제로는 우발적으로 이루어지는 경우가 많기 때문에……
이화영이화영위원
그렇게 되면 이게 명확성의 원칙에 입각해서 보더라도 어떤 사람은 일상적으로 하더라도 문제가 안 되고, 특히 그것을 문제 삼자 하면 또 문제가 되고, 이런 문제는 있지 않습니까?
통일부남북경제협력본부경협기획관
예,그래서 위원님 말씀이 타당하십니다.
지금 진술인 두 분의 의견도 엇갈리는 것처럼 결국은 상황 인식에 근거하기 때문에 이 부분은 저희가 공감대를 확보하는 상태에서 하는 게 적절하다고 판단됩니다.
이화영이화영위원
알겠습니다.
진영소위원장진영
우리 정의용 위원님 질의하실 것 있으세요?
정의용정의용위원
질의 없습니다.
진영소위원장진영
지금 문제가 되는 게 두 조항입니다.
제9조의2 주민 접촉 신고 면제를 어떻게 할 것이냐 하는 부분이 있고, 임종석 의원이 발의해 주신 국외단체를 삭제할 것이냐 말 것이냐, 2개가 문제인데 우리 진술인께서 말씀하셨듯이 현재의 상황을 어떻게 보느냐, 과연 접촉을 아직도 제한할 필요가 있느냐, 아니면 보다 더 확대를 할 필요가 있느냐 하는 상황 인식이 어떻게 보느냐가 하나 있고요.
그다음에 저는 제9조의2는 조항 자체가 좀 어색한 조항 아니냐 이런 생각이 좀 들어요. 의무면 의무고 아니면 아니지, 의무같이 ‘접촉 때 신고하거나’ 했다가 또 ‘안 할 수 있다’ 그러면 이게 의무도 아니고, 마치 앞에는 의무같이 정해 놓고 뒤에는 권리같이 정해 놓아 가지고 이런 법이 과연 있나, 이런 생각이 들어서……
임성택 변호사님께서는 어떠세요? 이것을 법률적으로 봐서, 아까 의견 주신 것을 보면 방문증명서에, 정부 측 얘기도 방문증명서 받을 때 이미 만날 사람을 다 적는다, 적혀 있는 사람을 만나는 것 자체는 신고를 안 해도 되지 않나, 이 부분은 충분히 저도 동의를 할 수 있고, 그런 취지라면 여기에다가 방문증명서를 발급받을 때 신고된 사람에 대해서는 면제를 한다든지 아니면 보다 더 완전히 면제할 수 있는 경우는 면제를 시켜 버리는 게 낫지, 신고를 하거나 아니할 수 있다는 걸로 하면 당사자는 이게 의무 같기도 하고 의무가 아닌 것 같기도 하고 오히려 더 혼란이 오지 않을까 싶은데, 우리 임성택 변호사님 생각은 어떠십니까?
임성택진술인임성택
이게 입법기술상 참 어려운 점인데요, 의무를 부과하지만 그 예외를 인정하는 것을 어떻게 기술할 것인가의 문제인 것 같습니다.
진영소위원장진영
아니, 이 부분이 의무를 인정하고 전체를 인정하고 그 대신 예외로 ‘이런 사람은 아니다’ 이렇게 하는 것은 입법기술상 당연히 하는 것인데, 같은 경우를 놓고 의무로 규정하고 ‘안 할 수 있다’ 하는 것 자체가 좀 어색하지 않나요?
그러니까 본인의 선택에 맡기는, 그러니까 이것은 신고하는 게 하나의 권리같이 되는 것도 아니고, 내가 마음먹으면 할 수도 있고 또 그것은 안 할 수도 있고 하니까 완전히 의무에서 벗어나는 것인데, 조항 자체가 그렇지 않나요?
그러니까 차라리 이렇게 할 바에야 그냥 면제할 것은 면제시켜 버리는 게 명확하지, 그러면 신고를 해야 되느냐 안 해야 되느냐가 본인도 자꾸 혼동이 되고……
이화영이화영위원
차라리 신고사유를 특정화하는 게 낫지.
진영소위원장진영
본인이 혼동될 것 같아요. 누구는 신고하러 가고 누구는 안 하러 가고 그러면 정부에서는 ‘안 해도 되고 오려면 와라’ 이런 것이기 때문에……
임성택진술인임성택
이 조항은 굉장히 오랫동안 논란이 되어 왔습니다. 제가 이것을 준비하면서 과거에 나왔던 연구 자료나 논문들을 찾아보니까 이미 95년 이때에 게재된 논문에서 신고제를 말 그대로 신고제로 바꾸거나 아니면 일정한 범위에서는 폐지하는 것이 좋다라는 의견이 있었고요.
최근 언론에서 보도한 제성호 교수님도 폐지하는 게 좋다라는 의견을 95년에 발표를 하셨더라고요.
그러니까 위원님 말씀처럼 제가 보기에는 이미 방문 목적을 심사하거나 출입심사를 할 때 접촉할 상대방을 오히려 신고하게 하는 것을 시행령이나 이런 데서 명확하게 하고 접촉신고 자체는 안 하는 것을 원칙으로 하되, 예외적으로 아까 제가 말씀드린 것처럼 예를 들어서 외국에서 사람을 만나거나 아니면 통신을 통해서 만나거나 이런 것들이 논란이 될 수는 있겠지만 그런 접촉의 상대방을 파악하기 어려운, 또 파악할 필요성이 있는 이런 경우에만 오히려 제한해서 신고하게 하는 것이 국민들이 보기에도 어떤 경우에 내가 신고해야 되고 어떤 경우에는 신고하지 않아도 되는지 명확하게 하는 장점이 있다고 생각됩니다.
진영소위원장진영
그래야 될 것 같아요.
저는 정부가 이렇게 규정을 만든 것은 그냥 딱 면제시켜 버리려니까 부담이 되고, 그러니까 죽도 아니고 밥도 아닌 것을……
신현윤 진술인 말씀하시지요.
신현윤진술인신현윤
지금 상당히 신고제도 폐지 쪽으로 말씀하시는 부분들은 좀 이상론적인 말씀을 하시는 것 같습니다. 왜냐하면 북한에 한 번씩은 다 갔다 오셨을 것이라고 생각됩니다마는, 북한에 가서 관광이라든가 가족상봉이라든가 봉사활동이라든가 원래의 목적 외에 다른 주민을 다른 목적으로 만나는 것은 북한 당국에 의해서 여전히 규제가 되어 있습니다. 마음대로 만날 수가 없어요.
그런데 그런 목적을 벗어나서 만났다라고 하는 것은 적어도 본인이 대단한 용기를 가지고 있거나 또는 최소한 북한 당국의 용인이 있어야만 그것이 가능한 겁니다.
그렇다면 지금 우리가 얘기하는 ‘폐지’라고 하는 문제는 우리가 북한주민을 누구나 목적 외에 자유롭게 만날 수 있다는 것을 전제로 했을 때 그것이 가능한 얘기인데, 현실적으로 목적 외에 주민을 접촉할 수 있는 경우는 그것은 두 가지밖에 없다는 겁니다.
그렇기 때문에 지금 이것을 폐지를 한다고 하는 것은 북한 내에서 우리 방북인사들이 활동할 수 있는 공간을 생각하지 않고 마치 자유롭게 누구나 만날 수 있는 것을 전제로 해서 하는 것이지만 현실은 그렇지 않은 것 같습니다.
다만 거기에 대해서 분명히 워닝(warning)을 하고 사전이든 사후든 거기에 대해서 신고를 하도록 하는 것은 거기에 대한 분명한 경고적인 의미가 담겨 있는 것이 아닌가, 저는 입법취지를 그렇게 이해를 하고 있습니다.
그렇기 때문에 그러한 입법취지를 생각한다면 이 문제는 조금 더 우리가 시간이 지난 다음에, 적어도 우리 국민들이 북한을 방문해서 자유롭게 만날 수 있는 상황이 됐을 때 그러한 문제를 논의해도 늦지 않다 하는 것이 제 생각입니다.
진영소위원장진영
더 이상 질의하실 위원님이 안 계시면 이상으로 질의를 마치도록 하겠습니다.
오늘 공청회에서 논의된 내용들은 현재 소위원회에 계류되어 있는 남북교류협력에 관한 법률 일부개정법률안을 심의하는 데 많은 도움이 될 것으로 생각합니다.
공청회 진술인으로 참석해 주신 신현윤 교수님, 임성택 변호사님 수고 많으셨습니다.
위원님 여러분께서도 수고하셨습니다.
그러면 이상으로 남북교류협력에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 공청회를 마치겠습니다.
산회를 선포합니다.

(10시48분 산회)


 

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