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제259회 국회
(임시회)

행정자치위원회회의록

제6호

국회사무처

(10시10분 개의)


이용희위원장이용희
좌석을 정돈해 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 제259회 국회(임시회) 제6차 행정자치위원회를 개의하겠습니다.
의사일정에 들어가기 전에 양해 말씀을 드리겠습니다.
오늘 의사일정은 오전에 주민소환법에 관한 공청회, 법안소위, 전체회의를 하고 오후 3시에 지방세법 관련 공청회가 예정되어 있습니다.
특히 공청회는 외부 진술인의 진술을 시간에 맞추어 듣도록 해야 하기 때문에 이러한 점을 감안하실 것을 위원님들께 부탁드립니다.
 

1. 주민소환에 관한 법률안에 관한 공청회상정된 안건

이용희위원장이용희
의사일정 제1항 주민소환에 관한 법률안에 관한 공청회를 상정하겠습니다.
먼저 위원장으로서 간단히 인사말씀 드리겠습니다.
바쁘신 가운데도 불구하고 주민소환에 관한 법률안 제정과 관련해서 도움 말씀을 주시고자 귀한 시간을 내 주신 진술인 여러분께 위원회를 대표해서 진심으로 감사하다는 인사말씀을 드립니다. 아울러 본 공청회에 관심을 가지고 방청석에 자리하신 여러분께도 매우 감사하다는 인사를 드립니다.
오늘 공청회의 주제가 되는 3개의 법률안은 선출직 지방공직자 및 지방의회의 견제를 위한 주민의 직접참여를 확대하고 주민복리를 증진하고자 주민소환제도를 도입하고자 하는 것입니다.
현재 주민투표제도, 주민감사청구제도, 주민소송제도 등을 도입 운영하고 있는 것으로 압니다. 여기에 실효성이 보다 강화될 것으로 보는 주민소환제도는 도입에 따른 순기능도 있지만 역기능 또한 있으리라고 봅니다.
아무쪼록 진술인 여러분께서는 주어진 짧은 시간 동안이지만 주민소환제에 관한 다양하고 적합한 의견을 제시함으로써 우리 의원들이 입법을 하는 데 많은 도움이 될 수 있기를 바라 마지않습니다.
그러면 오늘 공청회에 참석하신 진술인 여러분을 소개해 드리겠습니다.
진술인의 좌석은 성명의 가나다 순서에 따라 배치하였음을 미리 양해 말씀 드립니다.
먼저 경상대 행정학과 김영기 교수님을 소개합니다.
다음은 한국YMCA 전성환 기획실장님을 소개합니다.
다음은 동국대 법학과 최봉석 교수님을 소개합니다.
끝으로 고려대 공공행정학부 최창수 교수님을 소개합니다.
(진술인 인사)
감사합니다.
이상으로 진술인 소개를 마치고, 다음은 공청회의 진행 순서와 방법에 대하여 말씀드리겠습니다.
먼저 네 분의 발표를 모두 들은 다음에 우리 위원회 위원들과 진술인 간의 질의 답변을 하도록 하겠습니다. 진술인 여러분께서는 사전에 알려 드린 바와 같이 10분 범위 내에서 발표해 주시면 감사하겠습니다. 진술이 모두 끝나면 질의와 답변을 주고받게 되는데 국회법상 공청회는 위원회의 회의로 보기 때문에 질의는 본 위원회의 위원들만 하실 수 있다는 점을 미리 양해 말씀 드립니다. 방청석에 계신 분들께서는 이 점 양해해 주시기 바랍니다. 진술 순서는 배부해 드린 유인물에 따르도록 하겠습니다.
그러면 지금부터 고견을 들어 보도록 하겠습니다.
맨 먼저 김영기 교수님 발표해 주시기 바랍니다.
김영기진술인김영기
국정에 노고가 크신 여러 위원님, 정말 수고가 많으십니다.
저는 지방자치를 공부하는 사람의 입장에서 이러한 제도의 필요성을 굉장히 절감하고 있었던 한 사람이었는데 이런 자리에서 제 소견을 말씀드릴 기회를 주시고 갖게 되어서 대단히 고맙게 생각합니다.
저는 작년에 여의도 렉싱턴호텔에서 시민연대와 함께 주민소환제에 관련해서 공부한 내용들을 발표했고, 그러한 내용들이 아마 강창일 의원님이라든지 이영순 의원님 등이 대표발의한 법률안에 많이 소화가 되었다고 생각하고 있습니다.
그런 가운데서 저는 생각을정리하기를, 우선 이 소환 법률이 5월 31일 지방선거 전에 제정되어야 되겠다는 생각을 말씀드려 보고, 그다음 순서로 구체적으로 제안하신 법률안 조항들과 관련된 제 소견을 한번 말씀드려 보고자 합니다.
대표민주주의의 전제는 우리가 이미 다 지실하고 있는 바와 같이 유권자로부터 권력을 받아서 일단 정부를 구성했고, 그 구성한 정부의 대표기관이 유권자의 공공의사를 책임지고 실현한다, 이 전제에서 출발한다고 저희들 모두 알고 있습니다.
그런데 91년에 지방에서 교육위원 가운데 한 분이 처음 선출되어 가지고 임기에 들어갔는데 지방언론에, 일단 언론도 좀 과잉 보도가 된 것 같습니다마는, 과태료 끊긴 일이라든지 이런 것까지 포함해서 기사 내용은 ‘전과 9범이다’ 이런 쪽으로 보도가 나갔던 것 같습니다.
그러고 나서 정말 수치를 느낀 그 교육위원은 사실 그 이후에 임기 4년 동안 한 번도 회의에 출석하지 않고 임기를 마쳤습니다. 바로 그 교육위원을 선출한 군민들은 사실 소중한 대표권 하나를 완전히 손 묶인 채 속수무책으로 잃어 버린 그런 결과를 제가 목격하였고, 그래서 우리 지방자치가 부활되고 나서 정말 이래도 되는 것인가…… 그래서 저는 주민소환제를 포함한 직접참정제에 대해서 그때부터 관심을 가지고 제 공부의 주제로 삼고 공부를 하다 보니까 미국의 주민소환제도를 중심으로 책을 읽고 번역서를 내고 관련된 논문들을 발표하고, 그러한 결과가 오늘 이 자리에서 여러 위원님들께 짧은 소견을 말씀드리는 계기가 된 것 같습니다.
(이용희 위원장, 최규식 간사와 사회교대)
결국은 우리가 인간을 선한 존재로 보느냐 악한 존재로 보느냐, 이런 인간관에 따라서 제도들이 많이 달라져 왔고, 처음에는 선한 존재로 가정하고 시작되었지만 결국 현실에 드러나고 있는 우리 대표들, 지방 선출직 공직자들의 도덕적 해이 현상이라든지 이런저런 많은 문제들을 제대로 설명할 수 없는⋯⋯ 선하고 공익에 봉사하는 분들이 왜 저럴까 이해가 안 되었지만 결국 그것은 이론의 한계였고, 오늘날 공공선택론이라는 이론이 인간을 현실적으로 이기적이고 경제적인 인간으로 보고 설명을 시도하면서 결국 많은 부분을 설명하고 이해시킬 수 있었고, 그렇게 해서 그 대표적인 학자는 노벨경제학상까지 받는 현상에까지 와 있습니다.
그런 가운데 저는 또 경상남도 인사위원 역할을 수행하면서 지방의회의원의 고집스러운 주장 때문에 결국 그 주장을 그대로 따랐던 한 지방공무원이 징계에 올라오는 것을 본 적이 있습니다. 제 손으로 징계를 하는 입장에까지 있었던 것입니다. 그래서 이러한 지방공직자들의 도덕적 해이는 계속해서 이루어지고 있는 것입니다.
그런 가운데 공부를 하던 중 우리보다 훨씬 더 오랜 경험을 가지고 있고 또 제도적 장치들을 많이 가지고 있는 미국에서조차, 선거제도 자체의 불완전성 그런 것들 때문에 직접참정제를 채택하고 있는 매사추세츠를 비롯한 뉴잉글랜드 타운 미팅(town meeting)을 운영하는 곳에서조차 주민소환제라고 하는 직접적 인적 통제장치를 만들어서 쓰고 있는 경험들을 읽을 수가 있었습니다.
그런데 우리는 어떻습니까? 지연․혈연․학연, 이런 연고주의 정치문화 때문에 그야말로 올바른 대표들을 뽑지 못하는, 선거제도 자체의 결함과 정치문화의 결함 때문에 우리는 실패한 선거들을 굉장히 많이 만들어 내고 있다⋯⋯ 그런 지방공직자들에 의해서 이루어지고 있는 많은 문제들을 언제나 유권자들보고 견뎌야 한다고 강조할 수는 없는 것 아니겠습니까?
뿐만 아니라 현재 대세는 대표제를 보완하는 장치로 참여민주주의, 직접참정제, 이런 것들이 확대되는 추세를 이루고 있습니다. 그런 가운데 우리가 이러한 많은 문제들을 겪으면서도 보완적인 장치들을 적극적으로 고려하지 않고 과연 언제까지 참고 견뎌야 하는 것인지, 그런 생각이 들고⋯⋯
그다음에 소환제에 관해서는 많은 문제들과 장단점들이 있습니다마는 어느 제도든지 간에 다 장점․단점은 있는 것이고, 결국 우리가 많은 지방공직자들이 만들어 내고 있는 문제들을 치유하기 위해서, 또 보다 더 건강한 대표제를 만들어 내기 위해서는 주민소환제의 장점은 살리고 문제점들은 적극적으로 관리하고 통제하는 선택이 필요한 시기이지, 그 장점․단점을 가지고 끊임없는 논의를 이루어 간다는 것은 굉장히 비생산적이라는 생각을 하게 되었습니다.
그런 가운데 주민소환․주민발의․주민투표, 이 근간이 되는 직접참정제 가운데서 주민발의제도는 결국 정책을 관리하는 제도이고, 주민소송제라든지 조례개폐청구제도라든지 정책을 통제하는 주민발의제도는 이미 우리에게 제도화되어 있습니다.
그러나 많은 문제를 만들어 내는 지방공직자들을 통제하는 인적 장치로서의 주민소환제는 따로 필요하다는 것을 저는 강조해 드리면서, 결국은 아까 말씀드린 대로 5월 31일 새로운 임기의 지방공직자가 선출되기 전에 이 법률이 제정되어서 유권자들에게 제대로 된, 책임지는 공직자들을 가질 권리를 만들어 드려야 되겠다, 이렇게 생각을 하게 되었던 것입니다.
그런 내용들을 좀 말씀드려 놓고, 구체적인 법률안 내용에 관해서 제 의견을 말씀드리고 싶은 부분은, 이 주민소환제는 어디까지나 사법적 절차가 아니고 정치적 절차입니다. 그렇기 때문에 이 사안 자체를 정치적 성격의 절차요 사안으로 전제하고 제도적 장치들이 이루어져 가야 되겠다⋯⋯
그런 점에서 미국을 중심으로 본다면 판사들에게 소환제를 적용하기도 하고 임명직 공직자에게도 적용하는 극히 예외적인 경우는 있습니다마는, 제 의견으로는 대개 선출직 공직자들에게 적용을 한정하는 것이 바람직하겠다는 생각을 갖게 되었고, 그러면 우리가 의회까지 소환 대상으로 삼아야 하겠느냐에 대해서는 열심히 잘 봉사하고 있는 의원들까지도 대상으로 삼을 수 있기 때문에 선의의 피해자를 낼 필요는 없겠다⋯⋯ 그래서 지방의원, 지방자치단체장, 그리고 선출하는 교육감을 소환 대상으로 한정하는 것이 좋겠다는 생각을 갖게 되었습니다.
그다음에 투표권자는 19세 이상으로 맞추어서 하면 되겠고, 소환청구 사유도 앞에서 정치적 절차이고 정치적 사건이라고 그랬으니까 이 경우에도 결국은 직권남용이라든지 직무유기, 부당한 행위, 이렇게 여러 의원님들께서 적시하고 있는 그 의견을 저는 지지하고 싶습니다.
그다음에 여기에서 소환청구 요건이 제가 볼 때는 이것을 좀더 인구 규모나 이런 것에 의해서 세분화해서 발동 요건을, 비율을 높여 놓으면 이것은 소환제 하지 말라는 것입니다. 제도 만들어 놓고 쓰지 말라는 것과 마찬가지가 될 수 있습니다. 그런 것이기 때문에 인구비례에 따라서 평균은 25%를 잡지만 10%부터 시작해서 인구가 많은 곳에서는 비율을 낮추어 주고 인구가 작은 곳에서는, 인구가 한 3000명 정도 되는 선거구의 경우에는 요건 비율을 높여서 적용하는 것이 좋겠다는 생각이 들었고요.
그 외에 다른 부분들보다는 여기 법률안을 읽으면서 제 의견을 말씀드려 보고 싶었던 부분들이 소환 비용인데 소환을 찬성하거나 반대하는 경우에 거기에는 반드시 찬성 비용, 반대 비용이 들어가게 되는데 이 경우에 결국은 ‘비용을 각자 부담한다’ 이렇게 규정을 하고 있더라고요.
이렇게 되는 경우에 그러면 공직 임기를 받아 가지고 수행하고 있는 사람이 다른 어떤 소환 청구자들에 의해서 소환 반대 운동을, 자기는 보호운동을 펼치면서 치르지 않아도 될 비용을 치르는 결과가 되기 때문에 이 경우에 비용부담은 공평하지 않다, 그래서 우리 선거가 공영제로 치러지고 있고, 그다음에 또 하나는 지금 우리가 소환이 남발할까 싶어서 굉장히 우려하는데 그런 점에서도 신중을 기할 수 있도록, 생각하는 기회를 만들어 주기 위해서는 소환 찬성․반대 운동 비용을 지방정부 재정으로 부담할 수 있도록 되어야 되겠고, 특히 소환 청구를 당해 가지고 자기의 직위를 성공적으로 지키는 공직자의 소환 운동 비용은 반드시 지방정부가 부담을 해 주어야 결국은 공평하다 이런 생각을 갖게 되었습니다.
최규식위원장대리최규식
김 교수님, 정리해 주시기 바랍니다.
김영기진술인김영기
예, 다 마쳤습니다.
그래서 짧은 시간입니다마는 이렇게 제 좁은 소견을 말씀드려 보았습니다.
경청해 주셔서 대단히 감사합니다.
최규식위원장대리최규식
김영기 교수님 수고하셨습니다.
다음에는 전성환 기획실장님 발표해 주시기 바랍니다.
죄송하지만 앞으로 진술인들께서 시간은 지켜주시면 고맙겠습니다.
전성환진술인전성환
알겠습니다.
저희 시민단체에서 주민소환제입법운동본부를 만들게 된 것은, 일단 첫 번째로 주민소환제를 만든 것에는 정치인들의 여러 부패 문제나 여러 가지 그동안의 부정적인 부분에 대한, 불신에 대한 부분도 컸지만 실제로는 정치인들이 스스로 주민소환제를 만듦으로써 국민들이 주인이라고 하는 헌법정신에 기초하고 또 스스로 예방하는 기능으로서의 주민소환제를 저희는 더 선호했었습니다.
그런 의미에서 이것이 있는 것 자체만으로도 임기 중에 성실히 직무를 수행할 수 있다, 또 그런 정신을 늘 가질 수 있다라고 하는 것을 정치인이 각인할 수 있는 제도로서 유효하다고 생각하고요.
주민소환제의 구체적 도입 방안을 몇 가지 쟁점을 중심으로 말씀드리겠습니다.
첫 번째로는 소환 대상의 문제입니다. 두 번째는 소환 사유입니다. 세 번째는 서명 요건에 대한 부분이고요. 네 번째는 남용 방지에 대한 부분입니다.
첫 번째, 소환의 대상은 저희는 일단 지방의회 해산청구까지도 포함한 소환 조건을 지지하는 편입니다. 그것은 지금 정당공천제가 획일적으로 실시되고 있고 아마도 일당지배 지역들이 실제로 많이 나타날 가능성이 있고, 실제로 행정부와 의회의 균형과 견제와 감시라고 하는 기능들이 무력화되는 지역들도 발생할 가능성이 충분히 있다, 그런 속에서 견제와 균형이라고 하는 것이 온전히 되기 위해서는 지방의회 전체 해산 청구까지도 되는 소환이 되면 좋겠다는 생각을 가지고 있습니다. 그런 의미에서 강창일 의원안에 동의하고요.
주민소환의 사유는, 일단 쟁점은 위법 혹은 부당 그리고 그런 것에 대해서 위법한 것은 동의를 하겠는데 부당한 것에 대해서 소환하는 것을 어떻게 볼 것이냐 하는 문제인데요.
결론적으로 말씀드리면, 사유를 제한하거나 명시하는 것은 하지 않는 것이 좋겠다는 생각입니다. 그 이유는 실제로 아까도 옆에서 김영기 교수님도 말씀하셨지만 이것이 기본적으로 정치적 행위이고 주민들이 정치인을 뽑을 때 그 사람을 왜 뽑는가에 대해서 묻지 않는 것처럼 사실은 소환할 때도 왜 소환하는가를 묻지 않는 것이 기본적으로 소환권을 가진 국민들에 대한 권리라고 보여지고요. 또 하나는 내용에 대해서 일일이 기술하는 것은 쉽지 않다라고 하는 부분입니다.
그리고 또 하나는 이것이 실제로 위법한 경우에도, 물론 예전에 직무정지라고 하는 부분은 도입이 되었습니다마는 실제로 대법원까지 가면 3년 이상씩 끌고 가고 했던 것들은 잘 아실 테고요.
그 외에 각종 지역의 중요결정을 하는 경우나 예산을 낭비하는 사례나 그런 것들이 단체장의 전횡에 의해서 그렇게 되는 경우가 실제로 많았습니다. 그런 부분을 제대로 견제하려면 실제로 주민소환제의 사유 부분에서 부당한 부분, 직무유기나 혹은 직무를 과잉해서 하는 경우에는 반드시 소환의 대상으로 할 수 있도록 하는 것이 소환제를 도입하는 사유에 맞다고 생각하고요.
서명 요건에 대한 부분입니다.
주민소환투표를 청구하기 위해서 유권자 몇 %의 서명을 요구할 것인지는 제도의 실효성과 연관되는 부분입니다. 그런데 이 부분은 아마도 지금 의원님들도 많이 고민하시고 이 부분이 주요쟁점이 될 것 같은데요.
저희는 기본적으로는 유권자의 10%선이 맞다고 생각하고요. 그 선 내에서 자치단체장은 8%～12% 정도로 하는 것으로 하고 인구비율에 따라서 조금씩 차등을 두는 제도를 기본적으로 찬성합니다.
그리고 지방의원의 소환은, 예를 들면 10% 서명을 하더라도 다만 상한선 제도를 두는 것이 좋겠다고 생각하고요. 이렇게 하더라도 인구 500만 이상의 지방자치단체장에 대해서 소환을 하기 위해서는 25만 명 이상의 서명을 받아야 합니다. 그런데 이것이 남용될 우려는 저희 경험으로서는 별로 없다라고 생각합니다.
왜냐하면 주민발의제도가 도입된 이후로 주민서명을 받는 사례들이 많은데요, 25만 명 이상 서명받은 사례가 대도시에서는 없었습니다. 서울에서도 학교급식조례 때 겨우 14만 명 서명받았고요. 부산광역시에서도 6만 명 서명을 받았고, 이것도 대략 한 3개월 이상의 서명기간을 다 거쳐서 이렇게 한 것입니다.
이유는 여러 가지 이유 중의 하나가 주민등록번호를 기재하게 되어 있기 때문에 실제로는 이것이 굉장히 어려운 과정입니다. 그리고 대부분 낮시간에 이것을 해야 되기 때문에 이 운동을 하는 사람은 거의 자기 일을 접어놓고 일을 해도 사실 어렵다는 것이지요.
그런 면에서 현재의 주민소환제는 서명요건이 이것보다도 조금은 높은 수준에서 진행되고 있기 때문에 제가 볼 때는 경험상 이것이 남용될 우려는 없다고 생각하고요.
마지막으로 남용방지장치에서 주민소환투표 청구의 제한 부분입니다.
이 부분은 지방의회의원이 취임 후 6개월 경과 혹은 잔여임기 6개월 이하인 경우에는 소환청구를 할 수 없고요. 그리고 주민소환투표가 실시된 날로부터 2년 이내에는 동일인 또는 동일 지방의회에 대해서 다시 소환청구서를 제출할 수 없도록 함으로써 반복적인 소환투표 청구를 원천적으로 불가능하게 했습니다.
그것은 임기 중에 어떤 사람이 소환을 당하더라도 임기 중에 한 번 외에는 더 이상 못 하도록 한 것이고요.
그런데 이 부분이 아까 정치적 행위라고 한 것처럼, 우리가 탄핵 때 경험한 것처럼 예를 들면 탄핵행위에 대해서 국민들이 분명히 그것을 보고 있고 탄핵을 한 정치 주체에 대해서는 소환이 실패할 경우에는 반드시 유권자가 그다음에 정치적 책임을 묻게 되어 있는 구조로 되어 있습니다.
주민소환도 마찬가지라는 것이지요. 그런 의미에서 어떤 일방의 정치적 주체에 의해서 소환을 하더라도 그것이 실패할 경우에는 반드시 그것에 대한 정치적 책임을 묻게 되어 있고요.
성공한 경우에는 상당한 정도 소환이유를 유권자들이 동의했다는 것이기 때문에 어떤 정치적 주체가 움직였다고 하더라도 그것은 당연하게 주민들의 힘으로 그것이 되었다고 인정해 주는 것이 맞다라는 것이지요. 그런 의미에서는 주민소환의 절차나 행위 자체는 내부의 정치적 역동성에 의해서 만들어지는 것이지 일률적으로 무엇인가 기준을 만들어서 되는 것은 아니다라고 생각합니다.
이상으로 말씀 마치겠습니다.
최규식위원장대리최규식
전성환 실장님 수고하셨습니다.
다음에는 최봉석 교수님 발표해 주시기 바랍니다.
최봉석진술인최봉석
소개받은 동국대학의 최봉석입니다.
저는 무엇보다도 주민소환법이 국회에 계류되어서 조만간 통과가 될 것이라고 예측되는 정가의 보도들을 들으면서 상당히 반갑기도 하고 우려스럽기도 한 그런 면이 있는데, 어쨌든 그동안 노고하신 존경하는 의원님들께 먼저 감사하다는 말씀을 드리면서…… 저는 주민소환법에 대해서 제가 1997년에 한국에서는 최초로 논문을 썼었습니다.
그리고 나서 지난 2003년도에 행정자치부가 주관이 되어서 주민소환법을 만들려고 하는 움직임이 있었는데 중간에 어떻게 하다가 두세 차례 회의를 하고 좌절된 경험이 있습니다. 그런데 그 이후에 의원입법 형식으로, 그것도 세 가지 법안이 한꺼번에 올라온 세계적으로도 유례가 없는 적극적인 열기 속에 있다는 것이 굉장히 고무적이지 않나 하는 생각이 듭니다.
왜냐하면 주민소환제라고 하는 것은 대의민주제를 근간으로 하고 있는 대한민국 국회뿐만 아니라 의회제도를 전제로 할 때는 아주 예외적입니다. 그래서 통상의 국가에서는 아무리 NGO에서 고함을 질러도 한 10년, 20년 동안 묵묵부답이다가 굉장히 교섭과정을 거쳐서 겨우겨우 맨 나중에 제도가 만들어지는 것이 보통인데 의원입법으로 세 가지 법안이 만들어졌다는 것에 대해서 상당히 놀랍기도 하면서도 또 관련되어서 국회나 행자부에서 보내 준 자료들을 보면서 조금 우려스러운 면이 있습니다.
왜냐하면 주민소환제라고 하는 것이 주민이 뽑은 대표를 해직시키는, 또 비리가 있는 사람을 쫓아내는 정도의 제도로 지금 많이들 오해하고 있는 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다.
왜냐하면 이 주민소환제라고 하는 것은 일종의 재선거의 전 단계입니다. 그래서 어떤 사람을 뽑았는데 그 사람이 비리가 많더라, 그러면 그 사람은 더 이상 안 되겠으니까 내보내고 새로운 사람을 뽑아야 합니다. 그래서 주민소환제라고 하는 것을 전제로 할 때는 내보내는 것뿐만 아니라 새로 뽑는 것까지를 전제로 해야 됩니다.
즉 이 얘기는 선거와 소환제라고 하는 것은 동일한 하나의 축 속에 있다는 것이지요. 그래서 주민소환제에서 소환 투표에 참가자격이 있는 사람들은 원래 선거권이 있는 사람들, 그 투표에 참여했던 사람들이 소환의 자격이 있는 것이지요. 그런데 지금 그 법안에 보면 지금 통합선거법에서는 19세 이상 유권자가 뽑게 되어 있는데 일부 법안 중에서는 외국인이 소환할 수 있게 되어 있는 그런 괘가 맞지 않는 모습들도 나타나고 있습니다.
그렇게 되면 우선 통합선거법을 개정하고 나서 주민소환법에 이 내용을 반영하고 이런 식으로 해서 입법적인 괘를 맞추는 작업이 있어야 될 것이고요. 또 주민소환에서 소환청구 금지기간에 관해서도 지금 일부 법안에서는 취임 후 6개월, 또 임기 종료 전 6개월, 도중에 2년으로 잡고 있는데 의원님들 잘 아시지만 지방의회뿐만 아니라 국회도 마찬가지로 의회가 구성되고 나면 원이라는 것을 구성하게 되고 나름대로 소관 상임위를 배정받고 그리고 또 맨 마지막에 임기가 종료될 때가 되면 임기를 종료하고 다음 선거를 준비하는 과정에서 사실 앞뒤의 6개월이라고 하는 것은 없는 것이나 마찬가지 기간이 될 수도 있습니다.
그리고 실제 6개월 이내 또는 1년 이내에 이루어지는 소환청구라는 것은 선거에 패배한 사람들이 신원소송적인 의미에서 하는 경우도 많이 있지요. 그래서 지금 6개월 이내 소환청구 불가라고 하는 것은 그야말로 너무나도 가벼운 것이 아닌가, 적어도 그 양반이 1년 정도 하는 것은 봐야 하지 않는가, 또 1년 후에 2년 동안 하지 못하게 되어 있는 규정이 있습니다. 그런데 2년은 또 기간이 너무 길다는 거지요.
어떻게 보자면 현재 주민소환법에 나와 있는 소환청구 금지기한이라는 것은 최초의 선거에서 낙선한 사람들이 신원적인 조치를 하지 못하게 하자라고 하는 분풀이성제도를 방지하는 내용 외에는 별 내용이 없는 것 같습니다.
그래서 적어도 1년을 보장해 줘서 취임 후 1년 동안은 청구하지 못하게 하고, 또 임기 종료 전 1개월 전에는 못하게 하고, 또 임기 중 1년 동안 재청구를 하지 못하게 하는 그래서 적어도 임기 중 한 번이 아니라 두 번까지도 가능할 수 있게끔 하는 그런 것들이 제도적으로 필요하지 않겠나 하는 생각이 듭니다.
더더욱이 제가 말씀드리고 싶은 것은 비례대표의원에 대한 소환제에 관해서 지금 규정이 나와 있는데 이 비례대표라는 것은 정당이 뽑는 것입니다. 현재 기초의원까지도 비례대표의 경우에 정당의 추천을 받게 되어 있고, 일반 의원들 선출직도 전부다 정당의 추천을 받게 되어 있는데 정당에서 비례대표를 뽑는데 지금 정당에 대한 소환제나 마찬가지 현실을 가지고 있기 때문에 실제 비례대표의원에 대해서 소환제를 실시한다는 얘기는 정당과 정당의 운영과 활동 자체에 대한 소환의 의미를 담고 있기 때문에 설사 제도화한다 하더라도 이것은 정당에 대해서 비례대표 교체 청구 정도를 할 수 있는 것이지 비례대표의원에 관해서 소환의 대상으로 삼는다는 것은 현실적으로 있을 수도 없는 것이고 있지도 않은 것이고, 학술적으로는 더더욱이 불가능한 것이고, 전세계적으로 입법례를 찾아보기 힘든 것이라고 제가 말씀을 드리고 싶습니다.
그리고 소환 사유에 관한 부분인데 일반적으로 말씀하실 때 위법에 관한 문제들 당연하다 그러나 정치적이라고 얘기하는데, 아닙니다. 위법한 사람을 소환시키는 것은 법원이 하는 사법부의 고유한 권한입니다. 그리고 그것은 사법적인 절차뿐만 아니라 현행 탄핵이라든지 여러 가지 절차 속에서 여기에 관한 것은 충분히 견제와 감독이 가능합니다.
소환제를 둔 가장 큰 까닭은 선거를 둔 것과 마찬가지 이유지요. 선거에서 후보를 뽑을 때 그 사람이 적법하기 때문에 뽑는 것이 아니라 적법성 플러스 그 사람의 여러 가지 도덕성과 정치적 능력, 또 행정적 능력을 다 보고 있는 거지요.
마찬가지로 소환을 하는 것도 그 사람을 더 이상 그 자리에 못 있게 하기 위해서는 위법하기 때문에 나가라는 것이 아니고―위법하기 때문에 나가라는 건 법원에 소송하라는 거지요―그것 외에 나머지 행정적․정치적․사회적 범위까지를 포함하기 때문에 일반적으로 외국의 입법례를 보면 소환 사유에 관해서는 규정을 하고 있지 않거나 규정을 하더라도 상당히 포괄적 규정을 통해서 예시적으로 정리하는 경우가 대부분입니다.
그렇기 때문에 여기에 관해서 위법에 해당하는 직무유기라든지 직권남용이라든지 비리라든지, 이런 것들은 언급이 꼭 필요한 것은 아니다라고 하는 점들을 말씀드리고 싶습니다.
그리고 더불어서 소환에 관해서 필요한 소환청구정족수, 그리고 소환의결정족수에 관한 부분인데 소환청구정족수가 너무 높게 되면 실제 소환제도를 활용할 가능성이 아주 낮아집니다. 그런데 여기서 주목할 점은 소환청구정족수를 낮추어서 소환제를 청구할 수 있는 여지는 충분히 만들어 줄 수 있고 기회를 보장한다라고 할 수 있습니다.
그런데 이런 경우에는 대상이 되는 지방자치단체장이나 지방의회의원에 대해서 직무집행 정지를 하면 안 됩니다. 왜냐하면 가볍게 누구나 또는 그리 어렵지 않은 절차를 통해서 소환의 청구가 가능하다면 적어도 그 사람이 현직을 유지할 수 있게끔 균형을 맞춰 줘야 됩니다.
그리고 소환청구를 무겁게 해서 어지간한 비리자가 아니고 어지간한 지방 민심의 이탈이 아니면 소환청구가 안 되게 하는 상황이라면 당연히 직무집행 정지라든지 감독청에 의한 직무대행자의 선임이라든지 이런 조치가 직접적으로 반영되어야 됩니다. 그렇기 때문에 그냥 인구 비례로 해서 기회 보장이라는 차원에서 가볍게 접근할 문제는 아니라는 말씀을 드리고 싶고요.
그리고 소환 의결에 관한 부분인데 현재 대부분 소환 의결에 관해서 3분의 1의 투표 참가, 또는 30%의 투표 참가를 요구하기 때문에 대동소이하고 크게 차이는 없습니다.
그런데 여기서 문제가 된 것은 여기 국회에서 나온 자료에서도 있고 행자부 자료에도 있지만 독일의 일부 주 같은 경우는 상당수의 지자체장이, 한 10%의 지자체장이 소환된 전력이 있다는데 이런 경우는 대부분 다 인구 5만 이하의 기초자치단체가 대부분이었습니다.
그런데 우리의 경우는 인구 5만 이하의 기초자치단체에서 선거를 통해서 뽑는 경우는 없기 때문에 그런 외국의 부정적인 예를 상정할 필요가 없고요. 다만 30%의 투표참가자라고 하지만 의결할 때 과반수로 지금 결정하게 됐는데 이것은 한번 재고해 봐야 된다는 거지요.
왜냐하면 선거의 과정은 적어도 여러 명의 후보가 나옵니다. 그중에 1명을 고르는 일이기 때문에 적어도 어떤 투표자가 찍은 그 투표의 구속력이나 효과라고 하는 것이 n분의 1이 되게 되어 있습니다.
그런데 소환 같은 경우에는 한 사람의 대상자에 대해서 O, X를 묻는 문제이기 때문에 이 경우에는 혹시라도 그 사람에 대해서 감성적인, 부정적인 측면이 있는 경우 언제든지 X가 나올 확률이 크다는 거지요.
그렇기 때문에 기초자치단체에서 인구 규모가 적은 경우에는 50%가 아니라 외국의 예 같은 경우는 75%를 요구하는 경우, 3분의 2를 요구하는 경우도 있다는 거지요.
그래서 우리가 흔히 아는 의결과는 다른 O, X 방식이라는 것, 단일 후보에 대한 방식이라는 것을 염두에 두고 적어도 광역 같은 경우는 과반수로 한다 하더라도 기초와 같은 경우에는 그 의결비율을 높여서 50%에서 60%, 인구 비례에 따라서 3분의 2, 또는 75%까지도 올리는 외국의 입법례들을 참고할 필요가 있다는 생각이 듭니다.
또 하나 마지막으로 말씀드리고 싶은 것이 선거캠프의 문제입니다.
그래서 소환투표를 하는 우리의 경우는 선거와 마찬가지로 누구 붙이는 것과 마찬가지 식의 캠페인 기간을 두고 있는 것으로 보여지는데 외국의 입법례는 소환청구가 이루어진 그 당시 유권자의 민심을 전제로 하기 때문에 가능한 즉시 투표하게 하고 있습니다.
그렇기 때문에 아까 앞에서 누가 비용의 문제를 말씀해 주셨는데 이 비용의 문제는 큰 문제가 되지 않는다라고 하는 말씀을 드리고 싶습니다.
이상입니다.
최규식위원장대리최규식
최봉석 교수님 수고하셨습니다.
다음에 최창수 교수님 발표하시기 바랍니다.
최창수진술인최창수
감사합니다.
저는 각설하고 앞에서 말씀해 주신 분들과 기본적으로 동일한데 조금 제가 다른 의견이 있는 부분에 대해서만 말씀드리겠습니다.
원래 소환제도의 기본적인 취지는 말하자면 선출직을 통해서 당선된 분들이 대리인이기 때문에 대리를 위임한 주권자들의 의사에 반하거나 또는 위법한 상황이 있을 경우에, 넓게 보면 유권자들의 의사에 반하는 경우에도 소환의 대상이 될 수 있는 것입니다.
그것이 가장 기본적인 취지인데 중요한 것은 외국의 입법례도 굉장히 중요합니다마는 외국의 입법례가 만들어진 그 제도의 내용이 어떠한 정치․사회적 문화 속에서 어떠한 목적을 가지고 만들어졌는지 정확히 고찰을 해야 합니다.
단순히 그래서 기계적으로, 기술적으로 제도의 내용만 따 가지고 오는 것은 현실적으로 굉장히 작동되지 않을, 또는 부작용을 양산할 가능성이 많이 있다는 점을 말씀드리고 싶고요.
먼저 소환 대상 같은 경우는 지방의회까지도 포함해서 하는 경우가 있는 것으로 되어 있는데 저는 여기에 반대합니다. 왜냐하면 지방의회라고 하는 것이 현실적으로 일당지배적인 광역 차원에서 나타나는 경우도 있고, 기초 같은 경우는 앞으로 어떻게 될지 모르겠습니다마는 의결 과정에서 사실은 만장일치를 통해서 의사결정이 이루어지는 것이 아니고 다수결에 의해서 이루어지는 것이기 때문에 어떤 총체적인 의회 전체를 대상으로 해서…… 상당히 내각적인 의회를 포함하고 있는 것이기 때문에 적절하지 않다고 판단이 됩니다. 그래서 지방의회의원하고 단체장을 대상으로 하는 것은 저는 동의를 하고요.
그다음에 지병문 의원님 안에 보면 소환청구자 중에서 공무원이라든가 지방의회의원, 그다음에 소환 대상자를 선출했던 선거의 후보자로 출마했던 자는 청구의 주체가 되지 못하도록 하고 있는데 이 부분은 굉장히 타당하다고 봅니다.
그다음에 소환투표권자의 문제는 논리적으로 따지면 최봉석 교수님께서 말씀하신 것이 맞습니다. 그러나 현재 추세가 외국인에 대해서도 영주권을 가진 사람에 한해서 투표권을 주는 방향으로 가고 있기 때문에 말씀하신 대로 관련 법을 같이 개정해서 외국인에게도 그 지역에 살고 있으면, 왜냐하면 뽑은 사람이 소환시키는 것은 맞지만 추후에 그 지역에 들어간 사람이라도 세금을 내고 마찬가지로 그 지역에 대한 주권을 행사할 수 있는 권한이 있기 때문에 외국인의 경우에도 만약 세금을 내고 있고 일정한 자격이 주어진다면 충분히 그전 선거에 참여하지 않았다고 하더라도 자격을 주는 것은 타당하다, 다만 관련 법의 개정은 필요하다고 생각합니다.
그다음에 또 하나 중요한 쟁점 중의 하나가 주민소환청구 사유입니다. 아까 말씀드린 것처럼 이 안의 기본적인 취지는 청구 사유의 제한을 두지 않는 것이 원래 취지입니다. 그러나 현실적으로 볼 때 과연 우리나라에서 어느 정도 적절하게 활용될 수 있을 것인가, 오히려 남용의 가능성도 많지 않을까라는 생각을 해 봅니다.
현재 지방자치단체법을 보면 주민소송제라는 것이 있습니다. 주민소송제 내용에 공급의 지출이라고 해서 예산 사용 관련 부분에 대해서도 필요하다면 주민감사청구를 먼저 할 수 있고, 그다음 거기에 불복할 경우에 소송을 제기할 수 있도록 되어 있습니다. 현재까지 소송까지 가는 경우는 거의 없는 것으로 제가 알고 있는데요.
이 주민감사청구의 청구 요건을 보면 500인, 300인, 200인 정도로 굉장히 수가 적습니다. 그래서 이 부분을 굉장히 활용할 수 있다 그러면 직접적으로 청구 못지않은, 청구보다는 못하겠지만 굉장히 중요한 계기를 가져올 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있기 때문에 저는 현실적으로, 원래 취지는 그렇다고 할지라도 우리나라의 경우에는 직무유기라든가 직권남용 부분 해서 청구의 사유를 아주 넓게 두는 것은 조금 제한할 필요가 있다는 생각이 듭니다.
그래서 일단은 소환청구제도 도입 자체에 굉장히 중요한 의미가 있고, 또 그것이 갖는 상징성이 굉장히 크기 때문에 일단 처음에는 조금 사유를 제한해서 도입을 하고 어느 정도 운영이 된 이후에 큰 부작용이 없다고 생각된다면 점차적으로 개정을 통해서 그 범위를 확대해 나가는 것이 바람직하지 않느냐는 생각을 해 봅니다.
그다음에 청구 요건에 관해서는 여러 가지 의견이 있는데요. 저는 인구 비례에 관한 것은 상당히 타당하다고 보고요. 외국의 경우에 보면 주민발안제도보다는 훨씬 더 높은 비율로 청구 요건을 만들어 놨습니다. 그 이유는 그만큼 이것이 정치적인 충격이 크기 때문에 그렇습니다.
실질적으로 소환청구가 됐을 경우에, 소환청구라는 것 자체는 어떻게 보면 최봉석 교수님도 말씀하셨습니다마는 정치적인 사망선고 비슷한 영향을 줄 수도 있습니다. 그렇기 때문에 비율을 어느 정도 높게 만드는 것은 저는 타당하다고 보고요.
실질적으로 우리가 인구수를 기준으로 하는 것이 아니라 투표권자를 기준으로 합니다. 현실적으로 보면 광역 같은 경우는 크게 염려가 되지 않지만 기초 수준으로 가면 실제 투표권자의 수가 3만에서 5만인 경우가 굉장히 많습니다, 군 단위로 가면.
그러면 실질적으로 여기서 또 투표 참여하는 율은 더 떨어지거든요. 평균 50% 정도 내외의 투표율밖에 되지 않는데 예를 들어서 10% 정도로 맞춰 놓게 되면 인구 3만인 경우 3000명이면 소환청구가 가능합니다.
그러면 실질적으로 지방자치단체 소환청구에 대한, 특히 단체장 같은 경우는 완전히 정치적으로 휘말리게 되고 모든 지방행정의 업무가 소환청구로부터 벗어나기 위한 데 노력이 집중될 가능성이 굉장히 큽니다.
지방 전체의, 지방자치행정의 마비뿐만 아니라 실질적인 피해는 주민들이 보게 될 가능성이 굉장히 크기 때문에 이 비율을 조금 상향하는 것이 좋다고 생각해서 약 100만 이상의 자치단체의 경우는 10%～15% 정도, 그다음에 투표권자 수가 50만～100만 인 경우는 15%～20%, 그다음에 총투표권자 수가 50만 미만인 경우는 2, 30% 정도로 정해 놓고 이 해당 범위 내에서 각 지방자치단체가 조례로서 결정하는 것이 타당하지 않나 하는 생각을 해 봅니다.
소환 결정의 경우에는 저는 3분의 1, 30%…… 외국 사례가 굉장히 의미가 있다고 생각되고 우리나라의 경우에도 의미가 있다고 생각이 됩니다. 왜냐하면 현실적으로 선거의 투표율이 40%에서 지방선거는 60% 정도, 평균 50% 내외의 투표율을 보이고 있습니다.
이런 점을 고려한다면 30%나 3분의 1 정도가 참여해서 그중에 과반수 이상으로 확정하는 것도 상당히 쉬운 일은 아니겠다는 생각을 해 보고요. 그래서 이 정도의 기준이 적절할 것이라고 생각되고요.
소환투표의 효력과 관련해서 여러 가지 법률적인 이의를 제기할 수도 있는데 가능한 한 이 기간을 단축하는 것이 필요하겠다는 생각이 듭니다. 그래서 투표일부터 14일 이내 대법원에 소를 제기해서 단심으로 끝나게 하고 가능한 한 소송에 따른 기간을 3개월 이내로 한정해서 그 피해가 장기화되지 않도록 하는 것이 필요하겠다는 생각을 해 봅니다.
그다음에 후임자를 위한 보궐선거의 경우에 우리가 지금 논의 안 하고 있습니다마는 미국 캘리포리아나주 같은 경우는 지난번 주지사 소환 경우에 나타난 것처럼 주지사 소환과 후임자 선거를 동시에 실시합니다.
이 경우에는 현실적으로 소환의 청구 자체, 주민투표까지 가는 행위 자체가 또 다른 선거가 되어서 사실 핵심적인 쟁점이 희석화되고 선거전으로 몰입할 가능성이 있기 때문에 소환에 대한 투표와 보궐선거는 따로 분리해서 하는 것이 좋겠다는 생각이 듭니다.
그리고 가장 중요한 것은, 이 제도가 의미가 있는 것은 우리가 여태까지 지방자치단체가 상당히 나름대로 문제점이 있습니다마는 비교적 잘 정착되고 있다고 판단하고 있고요.
우리가 분권을 이야기하면서 주로 중앙정부로부터 지방자치단체로의 분권만을 이야기합니다. 지방자치단체로의 분권을 이야기하면서 문제점을 지적하는 가장 큰 이유 중의 하나는 뭐냐 하면 지방자치단체에만 권한이 주어지지 주민들에게 어떤 관심과 권한이 가지 못하기 때문에 실질적으로 지방자치단체의 문제점을 제어하거나 견제할 수 있는 장치가 없다는 것입니다.
주민들이 왜 지방자치에 관심을 갖지 않느냐 하는 부분은 우리가 문화적으로 굉장히 중앙집권화된 문화를 가지고 있고, 또 실질적으로 지방자치단체의 의사결정이 지역주민들의 직접적 생활에 피해를 미치는 결정이 생각보다 눈에 드러나는 것은 많지 않습니다, 가시적으로 보이는 것이.
그렇기 때문에 오히려 지방자치에 대한 관심이 떨어져서 투표율도 떨어지고 여러 가지 문제가 있는 것인데 주민소환제 같은 경우는 주민들에게 직접 권한을 주는 것이기 때문에 그 자체가 상징적인 의미가 있고 권한을 중앙정부로부터 시민에게 준다는 의미에서 상당히 도입이 바람직하다고 생각합니다.
다만, 아까 서두에서 말씀드린 것처럼 외국의 사례를 무작정 좋다고 해서 들여오는 것은 현실적으로 제대로 작동되지 않을 가능성이 굉장히 많다, 그래서 외국의 안을 참고로 하되 우리의 정치․사회․문화적 조건 속에서 이것이 작동할 수 있을 것인가, 또는 부작용을 최소화할 수 있을 것인가의 관점에서 법안 내용을 다듬어야 될 거라고 생각합니다.
이상으로 마치겠습니다.
최규식위원장대리최규식
최창수 교수님 수고하셨습니다.
이상으로 진술인의 의견 발표를 마치겠습니다.
다음에는 질의와 답변을 주고받을 순서입니다. 질의와 답변은 일문일답 방식으로 하고 질의하실 위원님께서는 답변하실 공술인을 지정하셔서 말씀해 주시기 바랍니다.
질의는 1인당 5분 이내로 하겠습니다.
먼저 질의하실 위원님 계십니까?
노현송 위원님 먼저 질의하시기 바랍니다.
노현송노현송위원
노현송 위원입니다.
오늘 바쁘신 중에도 주민소환법을 도입하기 위한 공청회에 참여해 주신 여러분들께 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.
다만 유감스러운 것은 오늘 보시다시피 한나라당 측에서 전혀 참여하지 않아서 유감스럽게 생각합니다마는, 이 법의 도입 자체는 굉장히 중요한 것이므로 어느 한쪽이 참여하지 않았다고 해서 소홀히 할 수 없는 법안이라고 판단돼서 이렇게 진행하게 됐습니다. 이 점 널리 양해해 주시기 바라고요.
그런데 공술하신 교수님 또 시민단체에서 오신 분 얘기를 들어 보면 전부 다 취지 자체에 대해서 찬성하시고 다만 몇 가지 사안에 대해서, 예를 들면 청구사유나, 또는 청구요건, 또는 제도의 남용방지를 위해서 어떤 대책이 필요한가 이런 것들에 대해서 조금씩 이견이 있을 뿐이지 전체적으로 이 제도를 도입해야 된다는 부분에 대해서는 대부분 찬성하신 것으로 생각됩니다.
먼저 주민 남용 우려를 걱정하는 소리가 높습니다. 이 제도 도입은 좋은데 이것이 도입됨으로 해서 혹시 남용돼서 주민들이 선출한 단체장이나 의회 의원들을 이 제도에 의해서 또 피해를 보도록 하는 것 아니냐 하는 우려가 높아요.
사실 한나라당 측에서도 주장하는 것이 바로 그것이었습니다. ‘제도의 남용 우려가 있기 때문에 신중히 검토해야 한다’ 그러나 사실 신중히 검토하기 위해서는 이렇게 토론이 필요한 것입니다. 토론을 통해서 어떤 제도적 장치가 필요한가를 논의해야 대책, 대안이 마련되는 것이지 참여하지 않고 남용만 우려한다는 것은 결국 남용을 핑계로 해서 제도를 도입하지 않겠다는 것으로밖에 해석할 수 없다고 생각됩니다.
따라서 실제적으로 남용의 정도가 어느 정도 있으며, 남용 우려가 있다면 현실적으로 어떤 대책, 대안을 제시해서 이 법을 효율적으로, 제도적으로 도입하고 시행할 수 있을 것인지 이 점에 대해서 전성환 실장님 답변해 주시겠습니까?
전성환진술인전성환
우선 제 경험으로, 급식조례 같은 것을 실제로 서명해 보면 주민등록번호를 받는 게 굉장히 힘듭니다. 10명 중에 한 명 정도가 실제 서명을 해 주고 갑니다. 그런데 이 경우 사실은 시골 같은 경우 노인들이 많을 텐데 주민등록번호를 기억하지 못합니다. 아마도 끌어내기까지 굉장히 힘들 것입니다. 이렇게 해서 대체적으로 50대 이후, 60대 이후 이런 분들의 서명받기는 제가 볼 때 거의 불가능할 가능성이 있습니다. 그런 인원수를 다 빼고 했을 때는 이게 굉장한 정도로 사회적 이슈가 되어야 가능한데요.
또 하나는 무작위로 정당인이나 이런 사람들이집에 가서 받고 이런 행위 자체가 아마 어려울…… 다 등록하게 되어 있고요, 등록한 순간 바로 선관위가 따라다니면서 감시하게 될 것입니다. 그런 의미로 보면 주민투표법에 의해서…… 물론 지난번 주민투표법에 부작용이 있었기는 하지만 공무원들이 직접 하는 것도 다 금지되어 있고요.
제가 볼 때는 단계단계별로 보완장치가 실제로 많이 작동되게 되어 있습니다. 또 누가 나서면 어떤 사람이 나선다, 저 사람이 지난번 선거 때 어떤 사람을 지지했다……
노현송노현송위원
잠깐만요, 시간 때문에……
그러니까 시행되는 과정에 제도적 장치에 의해서 걸러지기 때문에 그런 것을 전혀 염려하지 않아도 된다, 그런 취지로 받아들여도 되겠습니까?
전성환진술인전성환
예, 기우일 거다……
(최규식 간사, 이용희 위원장과 사회교대)
노현송노현송위원
알겠습니다.
그다음에 주민소환 사유에 대해서, 사유를 제한적으로 규정하는 경우와 그렇지 않은 경우로 의견이 대립되는 것 같아요. 그러니까 원래 취지를 살리자고 한다면 제한하지 않는 것이 옳다는 주장과 또 전적으로 거기에 동의하지만 처음 도입되고 하니 우선 제한적으로 실시해 보고…… 왜냐하면 거기에 대해서 우려하는 사람들이 많이 있으니까, 우려하는 목소리가 높으니까 일단 제도적으로 도입해 보고 점차적으로 제한사유를 없애자 하는 주장도 제기됐습니다. 최창수 교수께서 그렇게 제안해 주셨지요.
그런데 한정적, 명시적으로, 제도적으로 운영해 본 다음에 그것을 확대하자는 의견에 대해서 최봉석 교수님께서는 어떻게 생각하십니까?
최봉석진술인최봉석
아까 제가 공술 도중에 말씀드렸지만 저는 기본적으로 소환사유에 대해서 규정할 필요가 없다는 입장입니다.
노현송노현송위원
그러니까 도입 초기에도 제한적으로 할 필요가 없다?
최봉석진술인최봉석
예.
노현송노현송위원
우선 해보자는 데……
최봉석진술인최봉석
전혀 문구 없이 하기 곤란하니까 추상적이고 포괄적인 내용을 거기에 넣어서 이것이 확대될 수 있는 가능성만 두면 되는 것이지 거기에다가 위법이니 이런 것 써 가지고 안 됩니다. 왜냐하면 지금 외국 같은 경우에 소위 경고적 소환청구라고 해 가지고 거기에 몇 개 나와 있으니까 ‘이것 딱 걸렸다’ 해 가지고 일단 소환청구해 보고, 자기 당 조직력 이용해 가지고 소환청구 들어가서 사실상 직무를 막아 놓고 재선거를 준비하고 하는 식의 왜곡된 플레이들이 있었거든요. 그렇기 때문에 거기에 열거적인 조항은 곤란하고 포괄적인 개념 규정 정도로 족하지 않나 하는 생각이 듭니다.
노현송노현송위원
감사합니다.
이용희위원장이용희
노현송 위원님 수고 많으셨습니다.
다음에는 심재덕 위원님께서 질의하시겠습니다. 그다음에 박기춘 위원님……
심재덕심재덕위원
심재덕 위원입니다.
오늘 중요한 자리에 제1야당인 한나라당 전체 위원들께서 참석하지 아니한 속에서 이러한 공청회가 진행되는 게 매우 가슴이 아픕니다. 혹시 오늘 이 자리에 참석하지 못하신 위원님들은 5월 31일 지방선거를 대비해서 각자 자기 지방 아니면 연고지역에 가서 선거운동하시느라고 못 오시지는 않았나 하는 생각을 해 봅니다.
우리가 지금 중요하게 생각하는 것은 지방자치의 성공입니다. 지방자치가 바로 성공하기 위해서는 어떻게 하느냐 하는 문제를 가지고 그동안 군사독재 시대 이후에 엄청나게 많은 변화가 지속되고 있습니다마는, 우리 눈앞에 보이는 현실은 그렇지가 못합니다.
중앙정치는 그야말로 중앙정치만 해야 된다고 생각합니다. 지방자치는 그 지역에 의원감이 있고, 군수감이 있고, 시장감이 있고 다 있습니다. 이것을 중앙정치가 정당공천을 하고, 자기가 공천한 사람을 당선되게 하기 위해서 전력을 경주하다 보니까 우리가 지금 느끼는 대로 일부에서 공천 헌금을 가지고 여론에, 또 사법부에 문제가 되고 있기도 합니다. 참으로 안타깝기 그지없는 현상이라고 생각합니다.
전성환 YMCA실장님께 묻습니다.
아까 발표하시면서 어느 지역에서는 어느 정당을 가진 사람이 단체장과 의회를 싹쓸이할 수 있다는 말씀을 하셨습니다. 그게 현실이 될 것입니다. 분명 그렇게 되는 지역이 많이 있을 것입니다. 그렇다고 할 적에, 제가 전성환 실장께 질의하는 것은 이러한 제도가 자체가 잘못됨으로 해서 지방자치가 주민들이 순수한 의욕을 가지고 지방 발전을 위해서 노력하는 것이 아니라 중앙정치의 노리개감이 돼서 하는 것이 발생하지 않나 이렇게 생각해 봅니다.
심지어 의회 해산까지 말씀하셨지만 제가 많이 봐 왔습니다. 의회와 집행부를 다 장악한 입장에서는 모든 게 일사불란하게 진행됩니다. 단체장 한 사람의 의견이 잘됐든 잘못됐든 그냥 돼 버립니다. 여기서 오는 폐해가 그대로 있어서는 안 되지 않나 생각하는데, 혹시 실장님께서는 이런 것보다는 정당공천을 배제하는 것이 마땅한 것이 아니냐 하는 논리는 생각할 수 없으신지 여쭈어 봅니다.
전성환진술인전성환
시민단체는 본래 정당공천제 자체보다 선거구제 문제하고 연동해서 생각했습니다. 중선거구제가 제대로 되고, 비례대표제가 제대로 도입되면 정당공천제 무방하다고 생각했고요. 지금 같이 비례대표를 지역구에 한 명 정도 뽑는 정도로 가지고는 정당공천제를 하는 것은 취지가 제대로 안 되고 또 게리맨더링이 실제로 되고 있는 상황 속에서는 정당공천제 폐해가 있다고 생각합니다. 그래서 패키지 프로그램인 것 같고요. 정당공천제 자체가 나쁘다 좋다고 지금 얘기하기는 어려운 것 같습니다.
심재덕심재덕위원
문제는 우리 앞에 있는 현실 전개가 눈에 보이지 않습니까? 당장 이 자리에서도 눈에 보이지 않습니까?
정당을 따지지 않고, 생각하지 않고 지방자치 나름대로 되어야 되는데 중앙정치가 지방자치의 발목을 잡는다거나 허리띠를 붙잡고 하는 것은 있어서는 안 된다는 의미로 본 위원은 생각합니다.
김영기 교수님은 어떻게 생각하십니까?
김영기진술인김영기
저는 처음부터 기초자치단체장과 지방의회의원의 공천제를 반대하는 입장을 가지고 있습니다. 지금 현실적으로 기초의원까지 공천제로 확대하다 보니까…… 사실 우리가 지방선거제도의 지방의원 유급제라고 하는 아주 중요한 제도의 변화를 채택하고 있는데, 유급제라고 하는 것은 결국은 전문적인 능력을 가지고 지역을 위해서 봉사하고자 하는 열정을 가지고 있는 사람들이 뜻을 펼칠 수 있는 유인제도로서 굉장히 중요한 의미를 가지고 있고, 실제로 도청에서 과장급의 인사들이 지방의원 출마를 준비하다가 결국은 그 지역 국회의원에게 공천을 매달려야 하는 상황이 되면서 그 뜻을 접은 사례들이 많이 있습니다.
그렇기 때문에 결국은 제도의 변화를 이루었고 그 효과를, 유능한 인재들이 지방의원으로 출마할 기회를 만들어 주자는 것인데 정당공천제는 결국은 그 제도의 취지, 효과를 완전히 절하시켜 버리는 결과를 만들어 내고 있습니다.
그래서 앞으로도 가능하다면 저는 기초자치단체장까지 포함해서 지방공직자들의 공천제를 배제했으면 하는 생각을 가지고 있습니다.
심재덕심재덕위원
감사합니다.
이용희위원장이용희
다음에는 박기춘 위원님……
그다음에 홍미영 위원님 먼저 하시고 양영일 위원님이 하실까요?
박기춘박기춘위원
박기춘 위원입니다.
개인적으로 존경하는 심재덕 위원님의 기초단체장을 비롯한 기초의회의원 공천 배제하자는 것에 동의하겠습니다.
30년 만에 우리나라에 지방자치가 부활됐습니다. 그리고 11년이 지났습니다. 올해가 꼭 그해가 되는 것 같습니다. 그동안 정부 혁신과 지방분권을 통해서 우리나라의 지방자치가 제대로 정착되어 가고 있다는 것에 대한 자부심 내지는 희망이 국민 가슴속에 자리 잡아 가고 있다고 생각합니다.
그러나 최근에 지방정부에 대한 감사 결과 드러난 것을 보면 각종 비리와 단체장의 전횡뿐만 아니라 단체장의 3분의 1 이상이 각종 비리나 법률 위반으로 기소 또는 구속되었다고 하는 현실을 보면서 우리가 과연 자치역량 강화라는 목표 때문에 견제뿐만 아니라 감시 부분을 소홀히 한 게 아닌가 하는 반성을 해 보기도 해야 된다고 생각합니다.
얼마 전에 여론조사를 봤습니다. 결과를 보니까 특정 지역의 자치단체장을 한 정당이 차지할 경우가 되면 그 자치단체가 부패할 가능성이 높다고 하는 의견이 72.2%나 되는 것을 봤습니다.
예컨대 그렇습니다. 자동차 경우에 결함이 있을 때 우리는 이것을 쉬쉬할 때가 있습니다. 리콜을 하지 않을 경우 자칫하면 대형 인명사고로 이어질 수 있다는 것은 자명한 사실입니다. 하물며 부패하고 무능한 공직자를 방치한다는 것이야말로 주민과 자치단체에 막대한 손실을 불러일으킬 수 있는 위험의 소지가 크다고 생각하고 있습니다. 이런 의미에서 제1야당인 한나라당의 의사일정 거부에도 불구하고 이번 국회에서 주민소환제 입법이 추진되고 있는 것은 매우 다행스런 일이라고 생각하면서 먼저 고려대학의 최창수 교수님께 견해를 듣고 싶습니다.
진술 내용으로 보면 위법 부당한 사유, 그리고 직권남용뿐만 아니라 선거공약을 지키지 않을 경우도 소환청구사유가 될 수 있다는 미국의 사례를 들었습니다. 그리고 우리나라의 경우는 정치현실에 비추어 중대한 법령상 직무 위반과 직권남용, 그리고 범죄 관련 행위로 소환청구사유를 제한하자는 의견을 내신 것으로 알고 있습니다. 그리고 말씀하시는 과정에서 처음에는 여러 가지 부작용이 있을 수 있으니 이것을 점차적으로 시행하면서 개정하고 그래 가지고 확대 도입하자는 그런 의견을 내신 것 같습니다.
잘 아시겠습니다만 최근에 매니페스토 운동을 우리 사회가 같이 함께 의견을 모아 가고 있습니다. 정치 전반에 걸쳐서 새로운 반향을 불러일으키기도 합니다. 기대와 우려가 함께 제기되기도 합니다.
이미 중앙선거관리위원회는 지난 3월 16일 5당 대표와 매니페스토 협약식을 갖고 이미 300여 명의 지방선거 예비 후보자들이 자발적으로 매니페스토 운동에 참여를 선언하고 있는 상황입니다.
여야 의원들에 의해 발의된 매니페스토 운동 관련 공직선거법 개정안이 어제 행자위원회에서 대체토론을 통해서 지금 법안심사소위원회로 넘어가고 있는 상황입니다.
최근 여론이나 법 개정 움직임을 볼 때 선거공약이 당선 후 제대로 지켜지지 않고 실천하지 않는 것에 대한 여부에 대해서 우리 주민들의 많은 감시와 견제가 강화될 것으로 예상되고 있습니다. 그렇다면 선거공약의 실천 여부도 주민소환제 사유가 될 수도 있다라고 하는 생각을 저는 갖고 있습니다. 또 그 부분에 대해서 개인적으로 동의합니다. 여기에 대해서 최 교수님의 견해는 어떤지 제가 의견을 한번 듣고 싶습니다.
최창수진술인최창수
제가 진술문에 쓴 것처럼 미국 경우에는, 미국 위스콘신주 상원의원의 예를 들었습니다. 이 상원의원이 선거전에서 그 지역에, 제가 알기로 야구구장인 것으로 알고 있는데, 그 지역에 홈 스타디움을 짓는 데 지역소비세를 도입하는 문제가 이슈가 되어서 이 사람이 반대하겠다고 선언을 했고 그것을 통해서 당선이 되었습니다. 물론 그것만이 당선 이유는 아니었겠지요. 그런데 이분이 실제 의원이 된 이후에, 주의회의 얘기입니다, 주의회 상원에서 논의하는 과정에서 어떤 논란에 휩싸이면서 결국 찬성표를 던졌습니다. 그게 밝혀져서 반대를 해 가지고 문제가 되었거든요. 이것은 미국의 현실입니다.
우리 같은 경우는, 아까 매니페스토 운동 말씀하셨는데 300명 정도 참석, 제가 얘기를 들었습니다. 현재 지방자치단체장만 250개입니다. 그러면 3명씩만 출마해도 750명이에요. 반밖에 지금 참석을 안 한 겁니다. 그리고 실질적으로 제가 매니페스토 운동에 참여하는, 또 이 정책평가를 한 여러 교수님하고 얘기를 해 봤는데 현실적으로 공약 중에 한 7, 80%는 거의 의미가 없는 공약입니다. 못 하는 공약들이 굉장히 많아요, 당선된다고 하더라도.
박기춘박기춘위원
때문에 제가 말씀드린 이런 사유가……
최창수진술인최창수
저는 현실적으로 굉장히 큰 부작용을 낳을 것이라고 생각합니다. 예를 들어서 어떤 공약을 했는데 당선된 다음에 그것을 지킬 수 없는 상황이 발생할 수 있어요.
박기춘박기춘위원
이런 것들이 통과가 된다고 하면, 많은 의식을 통해 가지고 많이 개선될 수 있다고 생각하는데……
최창수진술인최창수
저는 그렇게 생각하지 않습니다. 우리나라 주민들이 과연 그 정도로 현재 지방자치에 대해서 관심을 가지고 있느냐? 그렇게 생각하지 않습니다. 왜 지금 지역주의적인 성향이 선거 결과로 나타났겠습니까, 동원 투표가 상당히 많거든요, 지역 정서 때문에. 이것은 합리적인 기준에 의해서 투표하지 않는다는 얘기입니다.
박기춘박기춘위원
하여튼 말씀 잘 들었습니다.
제가 시간이 다 되었기 때문에 이것으로 마치겠습니다.
이용희위원장이용희
박기춘 위원님 수고 많으셨습니다.
다음에는 홍미영 위원님께서 질의하시겠습니다.
홍미영홍미영위원
열린우리당 홍미영입니다.
우선 지방자치 발전에 대한 관심 아래서 이렇게 애써 주신 것에 대해서 진술인들께 감사드리고요.
제가 질의 들어가기 전에 김영기 교수님이 잠깐 말씀하신 기초단체장이나 기초의원의 공천 배제에 대한 제 의견을 잠깐 덧붙일게요. 저도 거기에 동의를 하면서 그렇게 되기 위해서는 지금의 4대 동시선거를 분리선거를 해야 한다고 생각합니다. 공천과 비공천이 함께 있고 거기에 이번에 기초까지 비례가 들어가서 투표의 유형들을 막 복잡하게 해 놓고 사람들한테 올바른 풀뿌리 대표자를 선출하라고 그러는 것은 굉장한 숙제여서 저는 분리선거가 되어야 한다고 보고, 이번에 기초가 공천이 된 것 중 하나는 여성을 단 10%라도 집어넣자고 하는 것 때문에 받아들인 건데 그런 점에서 앞으로 여성 경우에는 남녀 동반 선출제처럼 일정 기간 여성이 많이 참여할 수 있는 그것이 되면 저는 기초나 단체장의 경우 배제되는 것을 적극…… 같이 되어야 된다고 봅니다.
그리고 말씀 잘 들었는데요, 여러 진술인 다 들어 봐야 하지만 그냥 시간상……
한나라당하고 제가 대체토론하면서 가장 부딪힌 문제가 이거였습니다. 지금까지 사실 겉으로는 대외적인 공약이나 금년도 안에 계속적으로 주민소환제 필요하다고 하면서 정작 상정되어서 대체토론하니까 그럴 경우에는 낙선자에 의해서 당선자의 발목을 잡는, 그래서 계속 정쟁의 도가니로 이끌어지지 않겠는가 하는 질의들을 하셨는데 그런 점에서 독일에서 공부하신 최봉석 교수님께 이런 주민소환제가 실제로 악용된 사례가 있었는지, 미국 경우도 다 나오기는 했지만 잠깐 독일 얘기를 듣고 싶습니다.
최봉석진술인최봉석
감사합니다. 제가 말씀드리겠습니다.
독일 같은 경우도 주민소환제가 실시된 지는 얼마 되지 않았습니다. 한 10년 정도 경험이 있습니다. 왜냐하면 독일이 통일되고 나서 동독을 끌어안으면서 동독에 있었던 어떤 사회주의적인 문화들을 정착시키기 위해서 주민소환제가 되었는데 1990년대 초반에 이게 처음 도입되었을 때에는, 독일의 경우는 게마인데(Gemeinde)나 크라이스(Kreis)라고 하는 굉장히 작은, 우리나라 동 한 2, 3개 정도 규모의 그런 기초자치단체들이 있습니다. 여기에서 낮은 청구정족수로 인해서 실제 주민소환 청구가 되고, 다른 글에서 나왔지만 브란덴부르크주 같은 경우는 전체 자치단체장 중에 약 10% 이상이 소환되는 그런 소환의 홍수를 경험하기도 했습니다.
그런데 그 이후에 독일 같은 경우는 관련된 법규를 바꾸어서 소환청구요건을 좀 엄격히 했습니다. 그런데 소환청구요건을 엄격히 하니까 또 소환의 기회 보장이라는 차원에서 국민의 참정권을 침해한다라고 해서 헌법재판소에 헌법소원도 올라오고 했는데 거기에 대한 대응책으로 마련했던 것이 선거비용 공탁제도입니다. 그래서 소환투표를 할 때 소환의 대상이 되는 사람에 대해서 소환선거를 하는 어떤 시민단체나 아니면 전체적으로 이걸 이끌어 나가는 주체가 있지요. 그러면 이 주체가 소환에 필요한 선거비용을 선관위에 공탁을 하게 합니다. 그러고 나서 우리 지금 현재 일반선거처럼 5% 이상 득표를 하게 되면 그 돈을 돌려준다든지 해서 재정적 뿐만 아니라 실질적으로도 소환 청구를 제한하는 여러 가지 부가 방편들을 활용하고 있습니다.
홍미영홍미영위원
어떤 측면에서는 독일의 경우가 최근에 이런저런 것을 경험한 부분에서 한국에서 좀 많이 참고할 사례가 될 것 같네요.
그다음에 전성환 사무처장한테 한번 여쭤 보겠습니다.
저도 지방의원을 죽 오래 하면서, ‘강 단체장, 약 의회’입니다. 그리고 단체장 경우에는 집행의 상당 부분에 권한이 있고 의회는 심의 의결기구고요. 그다음에 최근 들어서 국고보조금을 단체장이 남용한 경우는 수의계약을, 국가에서 내려온 부분들을 친척한테 주거나 또는 부인이 뇌물을 받고 하는 부분도 소환의 대상이 안 되었기 때문에 그간 그냥 넘어간 것이 많습니다.
그런 점에서 보면 다른 진술인들은 대체로 지방의회의 경우는 좀 완화하거나 이렇게 해야 한다고 하는데 전 처장 경우는 그냥 그렇지 않은 입장이라는 것하고, 그다음에 또 비례의 경우는 만약 소환을 한다 하더라도 차이를 두거나 아니면 대상이 아니지 않는가, 저는 이런 생각을 하거든요. 그런 점에서는 어떻게 생각하시는지 답변 듣고 싶습니다.
전성환진술인전성환
우선 도시하고 시골 지역, 예를 들면 송파구만 하더라도 제가 볼 때 50만 인구에 예산이 한 2000억이 안 되는 것으로 알고 있거든요. 그런데 예를 들면 아산 같은 경우는 20만 인구인데 예산이 5000억입니다. 지방의원들이 실제로 그동안에 나누어 먹기를 많이 해 왔고요, 그 과정에서 단체장과 일정 정도 서로 좋은 일들을 실제로 많이 해 온 게 사실이었고요. 그러면서 개발과 관련된 지역의 콩고물들을 실제로 지방의원들이 그동안 많이 해 온 게 사실입니다.
지역마다 차이는 있을 테지만 그런 의미에서 지방의회 전체가 그런 무기력증에 빠지는 경우를 지역은 실제로 많이 경험합니다. 그러면서 지방의원에 대한, 전체에 대한, 아까 일당에 대한 부분도 얘기를 했지만 지방의원들의 그런 도덕적 해이가 실제로 있는 것이 사실입니다. 그래서 그런 부분이 필요하다는 거고요.
비례대표 부분은, 예를 들면 이영순 의원안 중에서 각 지역 읍․면․동의 100분의 1, 이런 형식으로 해서 하는 것으로 처리해도 저는 괜찮을 것 같다고 생각하고요. 그렇게 하면서 골고루 다 나오게 하는 방식과 또 일반 선출직 의원하고는 좀 다른 방식으로 청구요건을 만드는 것도 하나의 방안이라고 생각합니다.
홍미영홍미영위원
지방의원 경우에 포함시키는 것도 가능할 수는 있는데 규제를 똑같이 해야 된다고 봅니까? 아까 말한 선의의 피해자 이야기도 있고, 그래서 단체장하고 청구 요건․사유 등등의 부분들을 좀 완화하는 것에는 지금 동의하시지 않느냐 하는 겁니다.
전성환진술인전성환
그것은 정하기 나름일 것 같은데요.
홍미영홍미영위원
그것까지 세분해서 생각하시지는 않았다?
전성환진술인전성환
예.
홍미영홍미영위원
알겠습니다.
이용희위원장이용희
홍미영 위원님 수고하셨습니다.
다음에는 원혜영 위원님께서 질의하시겠습니다.
원혜영원혜영위원
이렇게 저희 공청회에 참석하셔서 귀한 의견을 내 주신 진술인 여러분께 감사 말씀을 드리겠습니다.
이 논의를 할 때 주목하고 무엇보다도 우선적으로 고려해야 될 게 기이 제주특별자치도특별법에 주민소환제도가 도입되어 있다는 점입니다. 제주특별자치도가 자치의 허용 범위와 기준에 있어 일반 시․도 내지는 시․군․구와 다른 점은 있겠습니다만 역시 지방정부와 주민의 관계가, 소환 문제는 그건데요, 그것에 대해서는 크게 달라야 할 근거가 없지 않은가, 그런 점에서 법의 일관성, 통일성이라는 점에서 여러 가지 견해차가 있지만 기이 제주특별자치도특별법에 규정된 여러 가지 기준과 원칙이 일관되게 적용되어야 하지 않겠느냐, 그리고 만일 바꾸면 제주특별자치도법에 관한 소환제도도 함께 앞으로 바꿔 나가야 되지 않겠느냐, 이런 생각이 들고요.
그리고 참 유감스러운 자리가 되었습니다만, 이것은 정말 여야 간에 상관없이 다루어야 될 문제인데 이렇게 제1야당이 참여하지 않은 상태에서 논의를 하고 있습니다만 그 논의의 시각의 차는 결국 도입 여부를 신중하게 해야 된다라는 주장과 도입하되 그 내용에 대해서 여러 가지 규정을 좀 신중하게 해야 되지 않느냐 하는 차이가 있는 게 아닌가 싶은데 지금 어쨌든 국민이 보기에 뭔가 정말 잘못된 부분에 대해서 유권자들의, 그 지역 주민들이 뭔가 행사할 수 있는 권한이 근본적으로 안 된다는 점에서 지금 여기에서 우리가 가져야 할 원칙은 도입을 적극적으로 하되 여러 가지 발생되는 부작용이나 또 예상치 못한 경우의 발생에 대한, 우리가 충분한 사회적 경험을 확보하고 있지 못한 상태에서 내용에 대해서는 좀 신중한 입장을 가지면 좋겠다, 이렇게 정리할 수 있지 않을까 싶습니다.
다만 제가 잘 판단을 못 하겠는 게 캠페인의 허용 여부인데, 최봉석 교수님은 캠페인을 허용 안 하는 게 좋겠다, 그 당시에 형성된 여론으로 하면 좋겠다 싶은데 혹시 그 부분에 대해서 조금 다른 의견 있으면 말씀해 주시고요.
제가 먼저 말씀드리면, 제주특별자치도법에 소환제의 어떤 기준과 원칙이 정해진 이상 통일성을 유지하는 게 무엇보다도 우선적인 고려 아니냐 하는 제 의견에 또 다른 의견 있으면 말씀해 주시기 바랍니다.
최창수진술인최창수
제주특별자치도법과 일관성을 갖는다는 면에 대해서는 굉장히 중요하다고 생각이 되고요. 그래서 만약에 주민소환법의 내용을 좀 다듬어서, 여야 협의를 해서 제대로 된 우리 현실에 맞는 법을 도입한다고 그러면 거기에 따라서 제주특별자치도법도 개정할 필요가 있다고 생각됩니다.
그다음에 저는 조금 주의해야 될 게 어떤 소환 청구가 이루어졌을 때 그 지역의 분위기라든가 또는 그 이슈에 따라서 사실은 언론 매체를 통해서 상당히 왜곡될 가능성도 굉장히 많이 있습니다. 그래서 그 기간이 길어서는 절대 안 될 것 같고요. 그래서 소환 청구가 되면 가능한 한 빠른 시간 내에 주민투표를 하는 것이 바람직한데 적어도 단체장에게 소명의 기회를 어떤 방식으로든지 주는 것은 필요하다고 생각됩니다. 그렇지 않으면 일방적으로 몰려서 여론이나 이런 매체에 의해서 왜곡된 의사나 내용이 전달되어서 실질적으로 유권자들이 오판할 수 있는 가능성이 상당히 있다, 그런 의미에서는 필요하다고 생각합니다.
원혜영원혜영위원
저도 사실 시장을 해 보고 그러면서 큰 걱정이 소각장, 하수종말처리장, 이런 것 들어가는 지역 주민들 틀림없이 소환할 겁니다. 심지어는 이번에 행정도시 내지는 공공기관 이전하는 도시가 우리 지역이나 가까운 쪽으로 안 오고 멀리 있는 쪽으로 온다는 이유 때문에도 나는 나올 수가 있다고 봅니다. 그래서 이것에 대해서는 정말 신중할수록 좋겠다는 생각이 드는데 그런 견해를 포함해서 말씀해 주시기 바랍니다.
김영기진술인김영기
저는 소환 반대․찬성 운동기간을 충분하게 주지 않거나 활동할 기회를 주지 않으면 굉장히 위험하다고 봅니다. 오히려 악용되어서 부작용을 낳을 우려가 굉장히 크다고 보기 때문에 충분하게 그런 기회를 주어야 된다고 생각합니다.
이용희위원장이용희
원혜영 위원님 수고 많으셨습니다.
다음에는 양형일 위원님께서 질의하시겠습니다.
양형일양형일위원
오늘 행정자치위원회에 나오셔서 여러 가지 유익한 말씀을 해 주신 진술인 여러분께 먼저 감사의 말씀을 드립니다.
주민소환제도가 지금 국민들의 초미의 관심사가 되어 있고, 사실 이 제도의 도입에 대해서 만시지탄이라는 생각을 가지고 있는 사람 중의 한 사람입니다. 그렇지만 다른 나라에 비해서 정치적 갈등, 사회적 갈등 요인이 굉장히 큰 나라가 우리나라입니다. 특히 정쟁에 의한 갈등 요인이 굉장히 큰 나라가 우리나라다 하는 생각이 듭니다.
또 이 제도를 도입하면서 절차 자체를 대단히 까다롭게, 복잡하게 했을 경우에 이 절차로 인해서 이 제도 자체가 사장되어 버리는, 사문화되어지는 그런 측면을 우리가 간과할 수도 없다 하는 이런 이중 구조 속에서 여러 가지 문제가 마음속에 끊임없이 제기되어지고 있는 것도 제 솔직한 심정이라고 말씀을 드립니다.
그런 차원에서 소환 청구 제한 기간의 문제, 최봉석 교수님께서 임기 시작 1년 이내에는 하지 않는 것이 바람직스럽다, 이렇게 진술하신 것으로 기억하고 있습니다. 거기에 대해서 김영기 교수님은 6개월로 말씀하시고 계신데 어떻게 생각하십니까?
김영기진술인김영기
그 지역의 이런저런 정치적으로 내거는 공약들, 그다음에 쟁점들이 대개 지방 수준에서, 시․군․구 단위에서는 굉장히 빠르고 쉽게 쟁점사항들이 파악이 됩니다. 그렇기 때문에 결국은 6개월, 1년도…… 물론 미국이라든지 이런 경우에 보면 다양하게 선택을 하고, 정말 그들의 선택 폭은 너무나 다양하다라는 것을 책을 읽으면서 느낍니다마는 6개월이면 다 능력 발휘되고 또 검증할 시간이 충분하다고 보기 때문에 저는 6개월로 해도 아무 문제가 없겠다, 이렇게 생각하고 있는 입장입니다.
양형일양형일위원
좋습니다.
그다음에 이번에 주민소환제도를 저희가 미룰 수 없는 과제로 생각해서…… 보시다시피 한나라당 위원들이 국민께 얘기할 때는 찬성한다고 하고 실질적으로 법안을 심사하는 과정에는 이렇게 불참을 하고, 여야가 모양새 좋게 이 법안을 처리하면 참 좋겠다 하는 생각이 있지만 지금 나오지 않아서 저희가 단독으로 이 공청회를 하고 법안을 심사하고 있습니다, 더 미룰 수 없다는 것 때문에.
그렇지만 주민소환제도, 이 부분은 앞으로도 다듬어야 할 부분들이 꾸준히 제기될 것으로 저는 생각하고 있습니다. 한술 밥에 만족할 수 없는 제도라고 생각합니다. 그래서 이 부분은 우리가 점진적 접근이라는 차원에서 여유를 가지고 접근하는 것도 한 방법이 아닌가 하는 생각을 해 봅니다.
그런 차원에서 지방의회 해산청구제도도 함께 도입하는 것은 지금 단체장이나 지방의회의원에 한정해서 도입하는 방안이 있고, 교육감의 문제는 별개로 말씀드리겠습니다. 그리고 임기 종료 6개월 이내에 지방의회 해산청구를 한다는 것은 사실상 기술적으로 어려운 문제입니다. 이런 점도 우리가 세부적으로 들여다 볼 필요가 있지 않느냐 하는 생각인데 최봉석 교수님 한 말씀 해 주시기 바랍니다.
최봉석진술인최봉석
지금 굉장히 위험스러운 것 중의 하나가 지방의회 해산에 관한 문제인데 원래 대표제 원칙 중의 하나가 이중 대의 원칙입니다. 그게 뭐냐면 국민의 의사를 하나는 의회가 하나는 단체장이 대표한다, 그래서 한쪽의 독주를 막는다, 상호 견제한다…… 그리고 주민은 제3자입니다. 이 둘이 다 썩었을 때 이 둘을 견제한다, 그래서 이런 트라이앵글 관계를 구상해서 놓는 것이 지방자치제와 관련된 대의제의 기본구조입니다.
그런데 지방의회가 잘못되어서 지방의회를 해산한다, 이것은 인적인 소환이 아니라 하나의 집단적 소환이 되는 것이지요. 이것에 관한 역할을 할 수 있는 것은 단체장이지요. 상호 견제 시스템이지요. 그리고 국민은 중간에서 보는 건데 국민은 인적 소환을 합니다. 그런데 지금 단체 소환을 의미하기 때문에 원칙상으로도 잘 맞지 않을 뿐만 아니라 과연 지방의회 전체를 해산하는 것을 주민소환의 권한으로 둔 나라가 어디에 있느냐도 우리가 한번 볼 필요가 있고, 또 이것이 가능한가도 또한 볼 필요가 있습니다.
양형일양형일위원
최봉석 교수님이 주장하시는 ‘비례대표 지방의원에 대한 소환은 별개의 방안으로 접근해야 된다’, 이것은 우리가 논리적으로 생각해 보아도 충분한, 주민의 직접선거에 의해…… 정당명부, 지금 정당에 대한 투표에 의해서 선출되는 비례대표, 지역구를 갖거나 하지 않는 이런 비례대표의원에게까지 지역구를 가지고 있는 지방의원과 동일하게 주민소환을 적용한다는 것은 대단히 무리라고 생각합니다. 그래서 서로 법리적으로든지 정치적 논리상에 충돌이 없게 이 부분을 소화할 수 있는 방안이 있다면 어떤 방안이 있다고 생각하십니까, 최봉석 교수님이 비례대표에 관해서 안을 하나 제시하신다면?
최봉석진술인최봉석
상당히 어려운 문제이기는 한데 실제 비례대표에 관해서 소환제를 두고 있다는 얘기를 아직은 들은 적이 없는데 현재 소환의 범위가 점점 넓어지고 있습니다. 예전에는 선출직에 한정되어 있었는데 일부 국가들 같은 경우에는 선출직을 넘어서서 임명직까지, 그리고 주요 공직자에 관한, 그래서 실제 소환제가 어떤 선출제를, 또는 대의민주주의를, 대표제를 보완하는 긴급 제동장치적 역할을 넘어서서 전체적인 국민의 주권 성립에, 주권적인 구성 의사의 철회, 이런 정도로 받아들이고 있습니다. 그래서 그런 경우까지를 본다면 장래적으로는 비례대표의원들도 주민소환이 가능하리라고 봅니다.
그런데 이때 주민소환을 할 때 문제가 되는 것이 선거구가 있는 일반 의원들의 경우는 선거구에서 투표해서 소환하면 됩니다. 그런데 비례대표의원들 같은 경우는 당해 지방자치단체 전체를 대표하고 있기 때문에 그 비례대표 1명을 소환하기 위해서 전체 구역을 상대로 한 소환 투표가 이루어져야 된다라고 하는 그 부담 또한 많지 않은가?
그래서 오히려 일부 국가에서 지금 잠정적으로 제도화를 하기 위해서 준비하고 있는 것이 정당을 상대로 한 투표입니다. 정당 불신임 투표를 해서, 그 정당에 대해서 비례대표 소환청구제도라는 게 있습니다. 그래서 이 정당으로 하여금 비례대표를 소환하게 만들어라. 왜? 정당에서 비례대표를 두었기 때문에. 그래서 정당에 대한 투표를 요구하는 경우가 있는데 이것도 역시 우리에게는 좀 무리가 되지 않나, 그러나 긴 안목으로서는 한번 연구해 볼 만한 과제다라고 생각됩니다.
양형일양형일위원
대안을 제시해 달라고 그랬더니 장기적으로 연구해 볼 만한 사안이라고 그러는데……
좋습니다. 감사합니다.
이상입니다.
이용희위원장이용희
양형일 위원님 수고 많으셨습니다.
더 질의하실 위원님 계신가요?
조성래 위원님 말씀하시지요.
조성래조성래위원
지금 한나라당 위원들이 참여하지 않은 것은 이 법안에 대한 불만이 있어서가 아닌가, 저는 그렇게 생각합니다. 그래서 열린우리당 위원들이 이와 같이 일방적으로 공청회를 갖는 것이 일방적인 의견만 수렴하는 것이 아닌가 하는 생각이 있어서, 저는 다른 각도에서 좀 질의를 하겠습니다.
주민소환제도 아니면 국민소환제도라고 하는 제도의 인식 자체가 국민주권의 행사, 국민의 직접참여, 이런 것을 중시한 나머지 이것을 선출직에 한정할 것인가, 아니면 임명직에도 확대할 것인가 하는 것은 각국의 정치적 판단에 의존한다 이렇게 생각합니다. 그렇기 때문에 교육감이나 법관에 대해서 국민소환제도를 인정하는 나라도 있고, 아니면 선출직에 대해서만 인정하는 나라도 있고, 또 나아가서 의회해산권까지 인정하는 경우도 있고 여러 가지 경우가 있을 수 있다고 생각되기 때문에 이것은 국민의 정치적인 현실, 나라의 정치적인 특수 사정, 아니면 민주적인 기본질서나 민주주의 전체의 발달, 이런 것하고 결연되어 있는 것이 아닌가, 저는 이런 생각이 듭니다.
한나라당에서 지금 내심으로 반대하는 것은 우리의 현실 여건에서 이 주민소환제도라고 하는 것을 인정하는 것은 그 폐해가 너무 큰 것 아닌가 하는 생각을 갖게 합니다.
실제로 저의 개인적인 느낌은, 어느 지방자치단체의 장이 선출직인데도 불구하고 주민의 일방적인 요구에 따라서⋯⋯ 다른 정책 집행은 잘하는데도 주민의 일방적인 요구, 다시 말해서 ‘님비 같은 것은 우리 고을에 되지 않는다’ 이런 것 때문에⋯⋯ 이 제도가 없었기 때문에 소환을 받지 않았지, 만약에 이와 같은 제도가 있었다고 할 것 같으면 아마 그 기초단체장은 소환받았을 것이 틀림없는 현상을 제가 경험한 바가 있습니다.
그렇기 때문에 김 교수님께 좀 여쭈어 보겠는데, 아까 교육위원의 경우를 두고 ‘비리가 있었음에도 불구하고 끝내 그 자리를 지킨 이런 것은 소환 대상이 되어야 된다’ 이런 주장을 하셨는데, 실제로 이 제도의 폐해도 클 수 있다는 것을 저는 조금 말씀드리고 싶거든요. 이 부분에 관련된 조화로운 해결점은 무엇이라고 생각하십니까?
김영기진술인김영기
우선 사람 자체가 불완전한 존재이고 불완전한 존재인 사람이 만들어 쓰는 제도는 불완전할 수밖에 없습니다. 음지가 있으면 양지가 있고 또 장점이 있으면 단점이 있는 것입니다.
그런데 저는 주민소환제도가 우리보다 앞서서 지방자치를 한 나라들에서 충분히 검증되었다고 봅니다. 그런 것이기 때문에 우리가 우리의 지금 현실을 목격하고도⋯⋯ 사실 지방자치단체장이 지배하는 지방정부, 우리 권력구조를 보면 딱 그렇습니다. 지방의원들도 사실 포섭되어 가지고 견제 기능을 못 하고 있지요.
그런 가운데서 우리 지방자치의 현실은 지방자치단체장의 권한을 법 제정을 통해서라도 균형을 맞춰 주는 역할들이 국회에 필요한 것 같고, 그런 가운데서 검증된 지방자치제도, 우리가 여기에서 논의하고 있는⋯⋯ 제가 오늘 짧은 시간 때문에 사실 제 논문이나 이런 것들을 다 말씀 못 드립니다마는, 견제하는 장치들이 결국은 요건을 비례적으로 갖추어 나가자, 지역 균형 요건을 포함시키자, 그다음에 비용 문제도 결국은 지방교부금으로⋯⋯
조성래조성래위원
알겠습니다. 그 부분은 아까 말씀하셨기 때문에⋯⋯
제가 시간이 없어서 전성환 실장님께 한마디만 더 묻겠습니다.
지금 “소환 사유에 관한 제한을 둘 필요가 없다”, 또 어떤 분은 “재판이 계속 중인 부분에 관해서는 사법적 판단의 대상이 되므로 문제가 안 된다” 이러는데, 사실 비리라고 하는 것이 사법적 판단의 대상이 될 때는 시간이 너무 오래 걸립니다. 그렇기 때문에 이런 부분은 사실 제가 생각할 때는 주민소환의 요건이 되어야 된다고 생각하거든요. 다만 의회해산 청구 같은 것은 본래의 취지를 좀 넘어서는 것이 아닌가 이런 생각을 합니다.
이런 부분과 관련해서 전 실장님께서 시간이 없지만 한 말씀만 해 주시기를 부탁드리겠습니다.
전성환진술인전성환
주민소환제가 만들어지면 아마 시장들이 직접적 의사결정을 하는 부분을 상당 부분 나누려고 할 것입니다, 위원회를 활성화하거나. 그래서 보다 투명하게 하는 기제가 작동할 가능성이 커서 그것이 큰 효과로 나타날 것이라고 보여지고요.
저는 의회해산권도 그런 면에서 보면, 의회도 그런 부분의 기능 분담을 하게 되기 때문에 상당 정도 기능이⋯⋯ 나중에는 필요 없을 가능성도 실제로 있을 것이라고 생각합니다.
현재는 제가 아까 말씀드렸다시피 지역, 특히 농촌지역 이런 데서는 의회의 나눠 먹기 식 예산 분배 이런 것이 실제로 많이 있고요, 그런 부분에서 전체적인 기능이 아예 작동 안 되는 의회들이 실제로 발생해 왔기 때문에 그것을 넣었던 취지고요, 실제로 소환제가 만들어지면 의회 해산은 아마도 작동을 안 할 가능성이 있어서 나중에는 거의 필요 없는 것이 될 가능성이 있다고 생각합니다.
조성래조성래위원
이상입니다.
이용희위원장이용희
조성래 위원님 수고하셨습니다.
더 질의하실 위원님 계신가요?
(｢없습니다｣ 하는 위원 있음)
더 이상 질의하실 위원이 안 계시면 이것으로 질의를 마치도록 하겠습니다.
짧은 시간이지만 진지하게 진술과 답변을 해 주신 진술인 여러분께 다시 한번 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 진술인 여러분께서 다양하게 제시해 주신 고견들은 앞으로 우리 위원회가 주민소환에 관한 법률안을 심의하는 데 많은 도움과 참고가 되리라고 생각합니다. 귀한 시간을 내 주신 진술인 여러분께 다시 한번 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
이상으로 주민소환에 관한 법률안에 관한 공청회를 마치도록 하겠습니다.
좌석을 떠나지 마시고, 위원회는 잠시만 정회를 하겠습니다.

(11시42분 회의중지)


(13시08분 계속개의)


이용희위원장이용희
좌석을 정돈해 주시기 바랍니다.
회의를 속개하겠습니다.
그러면 효율적인 의사진행을 위해 사안별로 묶어서 상정하되 안건 심의는 건별로 하도록 하겠습니다. 건별 명칭은 배부해 드린 유인물을 참조해 주시기 바랍니다.
 

2. 자치구․시․군의 장 선거후보자의 선거 관련 비용보전에 관한 특별법안(양형일 의원 대표발의)(양형일․염동연․강창일․김동철․이목희․조성래․노현송․류근찬․최재천․강봉균․원혜영 의원 발의)(계속)상정된 안건

3. 地方公企業法 일부개정법률안(최규식 의원 발의)(최규식 의원 외 141인 발의)(계속)상정된 안건

4. 지방세법 일부개정법률안(양형일 의원 대표발의)(양형일․유인태․원혜영․김동철․박기춘․염동연․이광철․조성래․지병문․김선미 의원 발의)(계속)상정된 안건

5. 선출직지방공직자의주민소환에관한법률안(지병문 의원 대표발의)(지병문․원혜영․김태홍․김태년․노웅래․구논회․최철국․이인영․이호웅․장복심․정봉주․윤호중․유시민․홍미영․최순영․권선택․주승용․배기선․강기정․임종석 의원 발의)(계속)상정된 안건

6. 주민소환에 관한 법률안(강창일 의원 대표발의)(강창일․김태홍․엄호성․김재윤․이광철․임종인․박기춘․양형일․한명숙․우제항․김우남․강혜숙․서혜석․박찬석․노현송․이원영․김원웅 의원 발의)(계속)상정된 안건

7. 주민소환에 관한 법률안(이영순 의원 대표발의)(이영순․강기갑․권영길․노회찬․단병호․심상정․임종인․천영세․최순영․현애자 의원 발의)(계속)상정된 안건

8. 주민소환에 관한 법률안(대안)상정된 안건

9. 地方自治法中改正法律案(지병문 의원 대표발의)(지병문․원혜영․김태홍․김태년․노웅래․구논회․최철국․이인영․이호웅․장복심․정봉주․윤호중․유시민․홍미영․최순영․권선택․주승용․배기선․강기정․임종석 의원 발의)(계속)상정된 안건

10. 지적법 일부개정법률안(이영순 의원 대표발의)(이영순․강기갑․권영길․노회찬․단병호․심상정․조승수․천영세․최순영․현애자 의원 발의)(계속)상정된 안건

11. 소방시설공사업법 일부개정법률안(이영순 의원 대표발의)(이영순․강기갑․권영길․노회찬․단병호․심상정․조승수․천영세․최순영․현애자 의원 발의)(계속)상정된 안건

12. 소방시설설치유지및안전관리에관한법률 일부개정법률안(이영순 의원 대표발의)(이영순․강기갑․권영길․노회찬․단병호․심상정․조승수․천영세․최순영․현애자 의원 발의)(계속)상정된 안건

13. 위험물안전관리법 일부개정법률안(이영순 의원 대표발의)(이영순․강기갑․권영길․노회찬․단병호․심상정․조승수․천영세․최순영․현애자 의원 발의)(계속)상정된 안건

14. 유선 및 도선사업법 일부개정법률안(이영순 의원 대표발의)(이영순․강기갑․권영길․노회찬․단병호․심상정․조승수․천영세․최순영․현애자 의원 발의)(계속)상정된 안건

15. 의무소방대설치법 일부개정법률안(이영순 의원 대표발의)(이영순․강기갑․권영길․노회찬․단병호․심상정․조승수․천영세․최순영․현애자 의원 발의)(계속)상정된 안건

16. 공직선거법 일부개정법률안(강봉균 의원 대표발의)(강봉균․이방호․김효석․이영순․류근찬․박기춘․원혜영․홍미영․조성래․우제항․강창일․양형일․유인태 의원 발의)(계속)상정된 안건

17. 공직선거법 일부개정법률안(대안)상정된 안건

(13시08분)


이용희위원장이용희
의사일정 제2항～제17항을 일괄해서 상정합니다.
법안심사소위원회 우제항 위원장님 나오셔서 보고해 주시기 바랍니다.
우제항소위원장우제항
법안심사소위원회 위원장 우제항 위원입니다.
법안심사소위원회의 심사 결과를 보고드리겠습니다.
먼저 양형일 의원이 대표발의한 자치구․시․군의 장 선거후보자의 선거 관련 비용보전에 관한 특별법안에 대해서는 수정의결하였습니다.
수정된 내용을 말씀드리면, 특별법안은 공직선거법 관련 규정의 적용을 배제하고 있으나 그 적용 배제가 무의미하거나 선거비용 제한액을 두도록 한 취지가 퇴색될 우려가 있어 이를 삭제하고 이 법에 의한 보전 대상 선거 관련 비용을 명확히 하여 공직선거법상 선거비용 보전 대상과 중첩이 되어 이중으로 보전되지 않도록 하며 무소속 후보자와의 형평성을 고려하여 정당의 자동차운영비는 보전 대상에서 제외하고 이 법에 의한 비용보전에 있어서도 공직선거법상의 선거비용보전의 제한규정이나 당선 무효된 자 등의 보전비용 반환규정을 적용하는 것이 타당하므로 이들 규정을 준용하도록 하고 그 밖의 체제상 미비점을 보완하였습니다.
지방공기업법 일부개정법률안은 수정의결하였습니다.
수정안의 주요 내용을 말씀드리면, 지방자치단체의 장은 산하 지방공기업 사장 등에 대해 경영성과 계약 또는 경영평가 결과에 따라 연임 또는 해임할 수 있도록 하고 근거조항을 신설하여 경영성과와 인사조치를 연계할 수 있도록 하고 이와 관련하여 평가 시 공익성을 고려하도록 하였습니다.
다음, 지방세법 일부개정법률안은 수정의결하였습니다.
수정된 주요 내용을 말씀드리면, 자경 농민의 농지 대체 취득 시 농지 경작을 위해 함께 구입할 필요가 있는 주택에 대하여 농지와 달리 비과세 지역을 과도하게 제한할 경우 불합리한 점이 있다고 보아 자경 농민이 농지 경작을 위해 취득하는 주택의 경우에도 농지와 동일하게 비과세 대상에 포함하도록 하였습니다.
다음으로 지병문 의원이 대표발의한 선출직지방공직자의주민소환에관한법률안, 강창일 의원과 이영순 의원이 각각 대표발의한 주민소환에 관한 법률안은 각각 본회의에 부의하지 아니하도록 하고 이들 3건을 병합심사하여 위원회 대안을 제안하기로 하였습니다.
대안의 주요 내용을 말씀드리면,
첫째, 소환 대상은 단체장 및 지방의회의원으로 하되 비례대표의원을 제외하였습니다.
둘째, 주민소환투표권자는 주민소환투표인 명부 작성 기준일 현재 당해 지방자치단체의 장과 지방의회의원에 대한 선거권이 있는 자로 하였습니다.
셋째, 주민소환투표청구권자는 전년도 12월 31일 현재 주민등록표 및 외국인등록표에 등록된 당해 지방자치단체의 장과 지방의회의원에 대한 선거권이 있는 자로 하였습니다.
넷째, 선출직 지방공직자가 임기 개시일부터 1년 이내, 임기 만료일부터 1년 미만일 때, 해당 선출직 지방공직자에 대한 주민소환투표를 실시한 날부터 1년 이내에는 주민소환투표 실시를 청구할 수 없도록 하였습니다.
다음으로 지병문 의원이 대표한 지방자치법중개정법률안은 수정의결하였습니다.
주민소환제도 도입을 위한 근거규정을 두되 법률체계를 감안하여 별도의 조항으로 규정하였습니다.
끝으로 소방시설공사업법 일부개정법률안, 소방시설설치유지및안전관리에관한법률 일부개정법률안, 위험물안전관리법 일부개정법률안, 유선 및 도선사업법 일부개정법률안, 의무소방대설치법 일부개정법률안은 파산자의 결격사유와 관련된 사항으로 개정안 취지를 모두 수용하여 원안 의결하였습니다.
다음은 공직선거법 일부개정법률안에 대한 소위원회 심사 결과를 보고드리겠습니다.
강봉균 의원이 대표발의한 공직선거법 일부개정법률안에 대하여서는 본회의에 부의하지 아니하기로 하고 개정안의 취지와 실무적으로 개정이 필요한 부분을 통합 위원회 대안을 제안하기로 하였습니다.
대안의 주요 내용을 말씀드리면, 첫째 지방자치단체의 장 선거에 있어서 후보자는 선거운동을 위하여 선거공약서 일정을 작성 배부할 수 있도록 하고, 둘째 지역방송시설의 범위에 당해 시․도의 관할구역 안에 지역방송시설이 없는 서울특별시 인접한 시․도의 경우 서울특별시 안에 있는 방송시설도 포함토록 하며, 셋째 언론기관은 자치구․시․군의 장 선거에 있어서 선거일 전 60일부터 선거일 개시일 전일까지 후보자가 되고자 하는 자를 초청하여 대담 토론회를 개최하고 이를 보도할 수 있도록 하며, 넷째 정당은 자당의 정책과 선거에 있어서 공약을 게재한 정책공약집을 발간 배부토록 하였습니다.
보다 자세한 내용은 배부해 드린 유인물을 참고해 주시기 바랍니다.
이용희위원장이용희
다 끝나셨어요?
그러면 주민소환에 관한 법률안에 대해서 하실 말씀 있으면 하시지요?
이영순 위원 하시라고요.
이영순이영순위원
주민소환제가 세 분의 의원님들 의견을 대폭 수용해서 대안으로 만들어진 것에 대해서 굉장히 다행스럽게 생각합니다.
그런데 어쨌든 이 법이 다른 주민참여 법안처럼 주민투표나 아니면 주민발의제도나 여러 가지 제도처럼 만들어지고 나서 실효성 없이 운영돼서는 안 되겠다는 생각이 듭니다. 그래서 여러 가지 여건이나 이런 부분들에 대해서 일단 차후에도 적합한지에 대해서 많은 논의가 필요하지 않을까라는 생각입니다.
우선은 법이 만들어지고 나서 그런 부분은 함께 더 관심을 가지면서 보완해야 될 부분은 보완할 수 있도록 해 나갔으면 좋겠습니다.
이용희위원장이용희
잘하셨습니다.
그러면 의사일정 제2항 자치구·시·군의 장 선거후보자의 선거 관련 비용보전에 관한 특별법안은 법안심사소위원회에서 심사보고한 대로 수정한 부분은 수정한 대로, 나머지 부분은 원안대로 가결하고자 하는데 이의 없으시지요?
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
가결되었음을 선포합니다.
의사일정 제3항 지방공기업법 일부개정법률안에 대한 의견이 있으시면 말씀하시지요?
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
없으시면 의사일정 제3항 지방공기업법 일부개정법률안은 법안심사소위원회에서 보고한 대로 수정한 부분은 수정한 대로, 나머지 부분은 원안대로 가결하고자 하는데 이의 없으시지요?
(｢예｣하는 위원 있음)
가결되었음을 선포합니다.
다음 의사일정 제4항 지방세법 일부개정법률안에 대해서 의견 있으신 위원님 계시면 말씀해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
의사일정 제4항은 법안심사소위원회에서 심사보고한 대로 소위원회에서 수정한 부분은 수정한 대로, 나머지 부분은 원안대로 가결되었음을 선포합니다.
의사일정 제5항～제8항에 대해서 토론에 들어가겠습니다.
주민소환에 관한 법률안은 제정법안이므로 국회법 제58조제5항의 규정에 따라 축조심사를 하게 되어 있습니다.
먼저 제1조부터 제10조에 대하여 의견이 있으시면 말씀해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
없으시면 다음은 제11조부터 제20조에 대하여 의견이 있으시면 말씀해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
없으면 제21조부터 제30조에 대하여 의견이 있으시면 말씀해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
다음 제31조부터 제38조에 대하여 의견이 있으시면 말씀해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
다음 부칙에 대하여 의견이 있으시면 말씀해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
더 질의할 위원이 안 계시면 의결하도록 하겠습니다.
의사일정 제5항～제7항은 법안심사소위원회에서 심사보고한 대로 본회의에 부의하지 아니하고 대신 제8항 주민소환에 관한 법률안을 우리 위원회안으로 채택하고자 하는데 이의 없으시지요?
(｢예｣하는 위원 있음)
가결되었음을 선포합니다.
다음 의사일정 제9항 지방자치법중개정법률안에 대해서 의견 있으시면 말씀해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
더 질의하실 위원이 안 계시면 의사일정 제9항 지방자치법중개정법률안은 법안심사소위원회에서 심사보고한 대로 수정한 부분은 수정한 대로, 나머지 부분은 원안대로 가결하고자 합니다.
가결되었음을 선포합니다.
다음 의사일정 제10항～제15항에 대해서 의견 있으시면 말씀해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
질의하실 위원이 안 계시면 의결하도록 하겠습니다.
의사일정 제10항 지적법 일부개정법률안, 제11항 소방시설공사업법 일부개정법률안, 제12항 소방시설설치유지및안전관리에관한법률 일부개정법률안, 제13항 위험물안전관리법 일부개정법률안, 제14항 유선 및 도선사업법 일부개정법률안, 제15항 의무소방대설치법 일부개정법률안은 법안심사소위원회에서 심사보고한 대로 원안 가결하고자 하는데 이의 없으시지요?
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
가결되었음을 선포합니다.
다음 의사일정 제16항 및 제17항에 대해서 의견 있으면 말씀해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
안 계시면 의사일정 제16항 공직선거법 일부개정법률안은 법안심사소위원회에서 심사보고한 대로 본회의에 부의하지 아니하고, 대신 제17항 공직선거법 일부개정법률안을 우리 위원회안으로 채택하고자 하는데 이의 없으시지요?
(｢없습니다｣하는 위원 있음)
가결되었음을 선포합니다.
행정자치부장관 잠깐 나오셔서 인사하시지요.
이용섭행정자치부장관이용섭
존경하는 위원장님, 그리고 위원님 여러분!
이번 회기 중 심도 있는 논의를 통해서 지방공기업법 일부개정법률안 등 여러 법률안을 심의 의결해 주신 데 대해서 진심으로 감사의 말씀을 드리겠습니다.
법안 심의과정에서 위원님들께서 주신 충고와 지도의 말씀은 법을 시행해 나가면서 개선 발전시켜 나가도록 최선의 노력을 다하겠습니다.
감사합니다.
이용희위원장이용희
이 장관님 수고 많으셨습니다.
다음은 소방방재청차장 나오셔서 인사해 주시기 바랍니다.
황정연소방방재청차장황정연
존경하는 이용희 행장자치위원장님, 그리고 위원님 여러분!
이번 회기 중 심도 있는 논의를 통해서 소방시설공사법 일부개정법률안 등 파산자 관련 여러 법률안을 심의 의결해 주신 데 대해서 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.
법안 심의과정에서 위원님들께서 주신 충고와 지도의 말씀은 법을 시행해 나가면서 개선 발전시켜 나가도록 노력하겠습니다.
감사합니다.
이용희위원장이용희
차장 수고 많으셨습니다.
다음은 선관위사무총장 인사해 주시기 바랍니다.
김호열중앙선거관리위원사무총장김호열
존경하는 이용희 위원장님, 그리고 여러 위원님!
오늘 공직선거법 개정안을 심의 의결해 주신 데 대하여 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.
제4회 전국 동시지방선거를 앞두고 정책선거를 염원하는 여러 위원님의 뜻을 받들어 공정한 선거관리와 정치문화 개선을 위해 우리 위원회에 주어진 역할을 더욱 충실히 수행해 나가도록 모든 노력을 다하겠습니다.
감사합니다.
이용희위원장이용희
김호열 총장님 수고 많으셨습니다.
이제 장관님, 차장님, 총장님 이하 모든 공무원들은 돌아가셔도 되겠습니다.
수고하셨습니다.
그러면 잠시 정회하였다가 오후 3시에 속개하여 공청회를 개최하도록 하겠습니다.
정회를 선포합니다.

(13시25분 회의중지)


(15시15분 계속개의)


이용희위원장이용희
좌석을 정돈해 주시기 바랍니다.
오전에 이어 회의를 속개하겠습니다.
 

18. 서울특별시와 자치구간 세목교환 또는 공동세 도입 관련 법안에 관한 공청회상정된 안건

이용희위원장이용희
의사일정 제18항 서울특별시와 자치구간 세목교환 또는 공동세 도입 관련 법안에 관한 공청회를 상정하겠습니다.
먼저 위원장으로서 간단히 인사말씀 드리겠습니다.
여러 가지 일로 바쁘신 가운데에도 불구하시고 서울특별시와 자치구간 세목교환 또는 공동세 도입 관련 법안과 관련하여서 좋은 말씀을 주시고자 귀한 시간을 내 주신 진술인 여러분께 위원회를 대표해서 진심으로 감사하다는 인사말씀을 드립니다.
아울러 본 공청회에 관심을 가지고 자리를 함께해 주신 방청석 여러분께도 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회의 주제가 되는 동 법안은 서울시 자치구 간에 문제가 되고 있는 재정상의 불균형을 완화하기 위한 방안으로 세목교환이나 공동세를 도입하려는 것입니다. 이러한 방안을 추진함에 있어 문제점이나 부작용은 없는지 등에 대하여 염려되는 바도 많습니다.
아무쪼록 진술인 여러분께서는 주어진 시간이 짧겠지만 다양하고 핵심적인 의견을 제시함으로써 우리 의원들이 입법을 하는 데 많은 도움을 주시기 바라겠습니다.
그러면 오늘 공청회에 참석하신 진술인 여러분을 소개해 드리겠습니다.
진술인의 좌석은 성명을 가나다순에 따라 배치하였음을 미리 말씀드립니다.
먼저 한성대학교 행정학과 권해수 교수님을 소개합니다.
감사합니다.
다음은 서울시립대 세무대학원 김완석 교수님을 소개하겠습니다.
감사합니다.
다음은 이화여자대학교 법학과 옥무석 교수님을 소개하겠습니다.
감사합니다.
끝으로 경복대학 세무회계정보과 차동준 교수님을 소개하겠습니다.
고맙습니다.
(진술인 인사)
이상으로 진술인 소개를 마치고 다음은 오늘 공청회의 진행 순서와 방법에 대하여 말씀드리겠습니다.
먼저 네 분 모두의 발표를 들은 다음에 우리 위원회 위원들과 진술인 간에 질의 답변을 하도록 하겠습니다.
진술인 여러분께서는 사전에 알려 드린 바와 같이 10분 범위 내에서 발표해 주시면 감사하겠습니다.
진술이 모두 끝나면 질의와 답변을 주고받게 되는데 국회법상 공청회는 위원회의 회의로 보기 때문에 질의는 본 위원회 위원들만 하실 수 있다는 점을 미리 말씀드립니다. 방청석에 계신 분들께서는 이 점 양해해 주시기 바랍니다.
진술인 순서는 찬반 의견을 고려하여 정하였으니 양해하여 주시기 바랍니다.
그러면 지금부터 고견을 들어 보도록 하겠습니다.
맨 먼저 차동준 교수님 발표해 주시기 바랍니다.
차동준진술인차동준
저는 세목교환을 지지하는 입장에서 나왔습니다. 세목교환이 필요한 이유에 대해서는 위원님들이 잘 알고 계실 겁니다.
강남․북의 생활 격차가 크기 때문에 그 원인이 주된 게 무엇인가를 따졌을 때 재정적인 측면이 좀 크다, 이렇게 봤습니다.
참고로 지금 자치구에 구세로 되어 있는 재산세 경우에 최저 구하고 최고 구의 세수 차이가 13배 정도 납니다. 재산세 차이라는 것은 결국 자치구의 지방세 차이라고 봐도 무방합니다. 왜냐하면 자치구세는 지금 사업소세 면허세 재산세의 3개의 세목으로 되어 있는데 재산세가 차지하는 비중이 86% 이상 됩니다. 그래서 재산세에 대한 문제를 해결하지 않고는 지방재정 자체에 대한 지원이 어렵게 된다, 이렇게 볼 수가 있겠습니다.
자치구 재정 살림살이를 볼 때 기준재정수요충족도라는 것도 볼 수가 있는데 이 경우에는 최저 구하고 최고 구의 차이가 한 7배 정도 차이가 납니다. 아까 재산세 차이는 13배 정도였는데 7배 차이로 줄어든 이유는 서울시에서 집행하는 조정교부금이라는 게 있기 때문에 그렇습니다. 만약 이러한 조정교부금이 없었다고 하면 13배 차이가 유지되고 그로 인해서 강남․북 간의 생활 격차는 더욱 커진다는 그러한 말씀을 드릴 수가 있겠습니다.
많은 사람이 이 세목교환을 하게 되면 과연 어느 정도의 효과가 있는가, 이렇게 질의하실 텐데요.
유인물 7페이지를 보시면 좋겠습니다. 서울시에 25개 자치구가 있는데 세목교환을 할 경우에 강남구는 593억이 감소하고 중구가 54억이 감소하고 서초구가 91억이 감소하고 나머지 22개 자치구는 모두가 늘어나는데요. 평균적으로 한 158억 정도가 늘어나는 것으로 조사가 되고 있습니다.
그다음에 세목교환을 하게 되면 지금까지 자치구별로 재산세 감면으로 인해서 사회적으로 좀 갈등이 있었는데 그러한 부분도 치유할 수 있게 됩니다. 그 이유는 재산세의 과세권이 서울시로 넘어가기 때문에 자치구별로 경쟁적으로 싸움이 날 수가 없겠지요.
그다음에 또 하나의 문제를 해결할 수가 있는데 지금 강남을 중심으로 해서 부동산 투기가 몇 년 동안 진행되어 왔습니다. 그렇게 투기가 진행되는 데 하나의 요인으로 작용한 게 뭐냐 하면 재산세 문제였습니다. 왜냐하면 개발이 많아질수록 그로 인한 재산세가 늘어나기 때문에 자치구별로 경쟁적으로 재산세를 많이 거둬들이려는 노력을 해 왔지요. 그래서 재정 여력이 넉넉한 강남구 같은 경우는 계속 개발이 이루어졌고 제가 주로 살아왔던 강북이나 도봉 이쪽은 전혀 개발이 안 되고 있지요. 그럴 만한 여력도 없고요. 이러한 문제를 다소 해결할 수 있다는 데 의미가 있겠습니다.
그리고 또 많은 분이 질의하는데 과연 세목교환은 법적 정당성이 있는가?
5페이지를 보시면 되겠습니다.
먼저 재산세는 서울특별시세로 적합한가를 볼 때 유인물에는 여러 가지를 써 놓았지만 핵심적인 말씀을 드린다고 하면, 스웨덴은 재산세가 국세로 되어 있습니다. 그다음에 우리하고 행정체계나 조세체계가 가장 같다고 볼 수 있는 일본의 경우는 동경도의 도세, 즉 우리나라의 경우는 서울특별시세로 되어 있는 겁니다. 그렇게 봤을 때 재산세가 서울특별시세가 되는 데는 전혀 문제가 없고, 또 서울특별시세든 자치구세든 같은 지방세이기 때문에 지방세 원칙에 대한 논의는 불필요하다, 이렇게 생각됩니다.
그다음에 두 번째로 담배소비세 자동차세 주행세는 자치구세로 적합한가? 이런 질의를 던졌을 때 지방세 선정기준 원칙이라는 게 여러 가지가 있습니다. 보편성, 안정성, 신장성, 지역성, 응익성, 이런 것들이 있지만 이런 것들을 모두 충족시키기는 현실적으로 불가능합니다. 그래서 국가별로 그 국가가 처해 있는 상황에 따라서 우선순위를 정하고 있습니다.
우리나라 경우와 같이 지금 지방 세수 격차가 이렇게 엄청나게 차이가 나는 상황이라고 하면 무엇보다 중요시되어야 할 부분이 보편성입니다. 그러니까 세금을 적게 걷는 구하고 많이 걷는 구하고 분포의 차이가 별로 없는 보편성이 중요시되는데 그 보편성 측면에서 담배소비세 자동차세 주행세가 좋다는 거지요.
그 상하 차이를 말씀드리면, 담배소비세는 한 3배 정도의 차이가 나고 자동차세는 주행세의 5배 정도 차이가 나는데 아까 말씀드렸던 재산세는 13배의 차이가 나기 때문에 기초단체의 세금으로 우리나라 현실에는 좀 맞지 않다, 특히 서울특별시 경우에는. 그렇게 생각했고요.
그다음에 또 이런 말씀을 하시는 분들이 많습니다.
하나 덧붙이면 담배소비세 자동차세 주행세는 같은 기초단체이면서 형태가 달리 되고 있는 시․군의, 기초단체의 기간세―지방세로 되어 있습니다, 이미. 서울특별시인 경우에만 지금 별도의 세율 체계를 갖고 있지요, 광역시하고. 그랬을 때 자치구세로 가는 데 별다른 문제가 없다, 이렇게 추가적으로도 말씀드릴 수가 있고요.
그다음에 세목교환은 중장기적으로 자치구 재정을 하향 평준화시키는가, 여기에 대한 논란이 굉장히 많았습니다. 그러나 분명한 것은 종합부동산세는 과표 현실화가 이미 진행이 되고 있지만 종합부동산세의 과세표준 대상이 되지 않는 나머지 사항에 대해서는 2008년부터 과표 현실화를 시키도록 되어 있는 것으로 알고 있습니다. 그래서 매년 5%씩 증가된다 하더라도 적어도 2012년까지는 역전현상이 없다, 그러니까 세목교환으로 인해서 자치구의 세원 자체가 줄어드는 현상은 없다는 것을 분명히 말씀드릴 수 있고요.
그다음에 무엇보다 더 중요한 것은 1년의 세수 추계도 잘 맞지가 않는데 장기적인 세수 추계가 과연 옳은가, 추계를 할 수 있을까, 이렇게 봤을 때 저는 현실적으로 굉장히 어렵다, 담배소비세 같은 경우에도 잘 아시겠지만 세금 인상을 얼마든지 할 수 있는 입장에 있지요, 지금 금연 운동으로 인해서요.
그래서 현재 이 시점에서 교환되는 금액이 가장 중시되는데 그랬을 때 자치구로 이관할 재산세 같은 경우는 대략 1조 3000억 정도 되고요, 담배소비세 주행세 자동차세 같은 경우는 약 1조 정도 됩니다. 그래서 3000억 정도가 자치구에 많이 이전되기 때문에 당장의 역전 현상은 전혀 나타날 수가 없다는 것을 분명히 말씀드리고요.
그다음에 공동세에 대해서 말씀을 드리도록 하겠습니다.
한나라당 쪽에서 아마 공동세 주장을 펴고 있는 것으로 알고 있는데요.
8페이지 보시면 되겠습니다.
공동세 세원의 바람직한 선택 기준에 위배가 된다고 말씀드렸는데 왜 그러느냐 하면 공동세라는 것은 지금 실시하는 나라가 많지 않습니다. 독일하고 대만 일부, 그다음에 일본 일부, 이렇게 되어 있는데 제가 아는 바로는 제대로 실시되고 있는 것은 독일같이 연방제 국가에서 실시가 되고 있고 그랬을 때 공동세의 세원으로 다루고 있는 것이 법인세 소득세 부가가치세입니다. 재산세를 공동세화한 경우는 제가 알기로 없습니다. 그런 측면에서 좀 맞지 않다, 이렇게 볼 수 있고요.
그다음에 공동세제가 도입되게 되면 조세 체계에 커다란 변화를 가져오게 됩니다. 사실 공동세는 앞으로 검토해 볼 가치가 있다고 보지만 그 자체에 대한 것이 우리가 지금 검토하고 있는 재산세의 공동세화가 아니라 소비세, 뭐 부가가치세라든가 특별소비세 또는 경우에 따라서는 소득세, 이런 것들은 검토를 충분히 해 볼 수 있다고 생각되는데 그러기 위해서 세목교환을 통해서 어느 정도 지방재정에 대한 출발선은 비슷하게 맞춰 놓은 상태에서 나중에 추가적인 세원을 받을 때 공동세를 검토하는 것이 옳지 않은가, 이렇게 보고 있습니다.
끝으로 한나라당이 주장하는 재산세 공동세화의 가장 커다란 문제점은 뭐냐 하면 공동세 자체만 가지고 논의하지를 않고 지방자치법, 지방재정법을 통해서 교부금을 추가로 증액하는 방안을 같이 논의하는 것으로 알고 있습니다, 한나라당에서는.
그런데 이 조정교부금이라는 것은 결국 자치구 입장에서 봤을 때는 의존재원입니다. 우리가 지금 지방세법 개정을 통해서 재산세를 서울특별시세로 보내고 나머지 3개 세목을 자치구에서 받는 커다란 목적이 뭐냐 하면 자치구의 자주적인 재원을 많이 확보해 주자, 이것이 가장 커다란 의미를 갖고 있는데 조정교부금을 오히려 받아 오는 입장이 된다는 것은 지방자치 지방재정을 굉장히 악화시키는 안이다, 이렇게 말씀드릴 수 있습니다.
(이용희 위원장, 최규식 간사와 사회교대)
그래서 저는 재산세를 가지고 공동세를 만드는 것은 맞지 않다, 이렇게 분명히 말씀드릴 수 있겠습니다. 이상입니다.
감사합니다.
최규식위원장대리최규식
차동준 교수님 수고하셨습니다.
다음에는 김완석 교수님 발표해 주시기 바랍니다.
김완석진술인김완석
저는 재산세의 공동세 방안에 찬성하는 진술인으로 나왔습니다.
앞의 일반적인 서론은 생략하고, 15페이지부터 간단히 발표를 하겠습니다.
우선 재산세의 공동세 방안과 세목교환 방안의 이론적 근거를 보면, 물론 양 방안이 모두 자치구 간의 재정 불균형을 해소하기 위한 수단으로 제안되고 있는 것만은 분명한데 그 이론적 근거에는 현저히 차이가 있습니다.
재산세는 여러분 잘 아시는 것처럼 주택 부분하고 상업용 부분으로 나눌 수 있는데, 주택 부분은 기초단체의 행정 서비스와 아주 밀접한 관련을 갖고 있습니다. 반면에 상업용 건물 등의 경우에는 광역단체의 행정 서비스하고 밀접한 관련이 있기 때문에 실제 상업용 건물 부분은 특별시세로 하고 주택 부분은 기초단체세로, 그러니까 자치구세로 하는 것이 이론적으로 타당합니다.
그런데 그것을 엄격히 구분해서 따로 제정하는 것은 문제가 있기 때문에…… 대체로 주거용 재산과 비주거용 재산의 구성 비율이 약 50% 정도씩 됩니다. 그래서 일단 재산세로 거두어서 특별시에 50%, 자치구에 50%, 이와 같이 재원을 배분해서 공동세로 하는 방안을 제시했습니다.
이 경우는 재산세의 이론적 근거에 아주 부합하는 제도라고 할 수 있고, 이와 같은 전형적인 예는 영국의 경우를 들 수 있습니다. 주거용 부동산은 카운슬(council)세라고 해서 기초단체에서 징수하고 있고, 반면에 사업용 레이트(rate)는 국가에서 징수해서 조정교부금으로 활용하고 있습니다. 인구 비례에 따라서 지방자치단체에 배분을 하고 있습니다.
반면에 세목교환 방안은 실제 그 이론적 근거가 아주 미흡합니다. 지금 재산세하고 세 가지 세목을 교환하는데 어떤 이론적 근거에 바탕을 두기보다는, 단지 재산세 세수 규모하고 단일 세목으로서 같은 세목이 없기 때문에 묶음으로 담배소비세 등을 한 세트로 묶어서 맞교환하는 형태를 취하고 있습니다. 그래서 이론적 근거가 미흡하다고 볼 수 있습니다.
그다음에 지방세의 과세원칙이라든지 지방자치의 원리에서 본다면 재산세는 기초단체 행정 서비스의 질과 연계해서 운영할 수 있는 아주 적합한 세금입니다.
그래서 미국 같은 경우에는 실제 이 재산세가 기초단체세로서 아주 적절하게 잘 운영되고 있습니다. 예를 들면 양질의 교육 서비스를 제공하는 대신에 재산세 세율은 아주 높여서 거의 실효세율이 2% 가까이 되는 자치단체도 아주 많습니다. 그래서 이와 같은 응익과세에 아주 부합하는 세금이라고 할 수 있고……
그래서 외국의 입법례를 보면 거의 대부분의 국가들이 재산세와 토지세는 기초단체세로 운영을 하고 있습니다. 독일의 토지세라든지 제2주택세, 그다음에 일본의 고정자산세와 특별토지보유세……
일본의 고정자산세는 기초단체세로 운영하고 있습니다. 시정촌세로 운영하고 있고, 대규모의 고정자산에 한해서만 다시 도도부현에서 고정자산세를 부과해서 그것을 시정촌의 교부금으로 활용하고 있습니다. 그래서 기본적으로 일본의 고정자산세는 시정촌세에 해당됩니다. 기초단체세에 해당되고……
그다음, 미국의 재산세라든지 영국의 카운슬 텍스(council tax)라든지, 어느 나라든지 예외 없이 재산세나 토지세는 거의 기초단체세로 운영하고 있습니다.
아까 차 교수님이 지적한 것처럼 “공동세의 세목에 재산세가 채택되고 있는 나라는 없다”고 얘기하는데, 그럴 수밖에 없는 것이 재산세는 기초단체세로 활용되기 때문에 공동세의 대상이 되지 않습니다. 그 경우는 기본적인 원리에 지나지 않습니다.
반면에 구세로 전환하는 담배소비세 등의 경우에는 실제 이것이 기초단체하고 전혀 관계가 없습니다. 여기에 진술했지만 실제 관련성이 거의 없습니다. 그래서 이 경우는 단지 재산세의 세수 규모하고 거의 같은 규모이고 세원 자체가 대체로 고르게 분포해 있다는 논리 이외에는 실제 타당한 논리가 전혀 없습니다.
그다음, 만약에 양 방안에 의해서 재정 불균형을 시정한다고 했을 때 어느 정도의 효과가 있는가 하는 문제입니다.
지금 이미 지적한 것처럼 2006년도 예산 기준으로 보면 기준재정수요 충족도는 강남구가 가장 높습니다. 약 196%가량 되고, 반면에 중랑구가 가장 낮습니다. 26%로 그 편차가 약 7.5배 정도 됩니다.
그런데 이것을 만약에 지금 주장하는 재산세의 공동세 방안에 의해서 해결하게 되면 4.2배로 줄어들게 됩니다. 반면에 세목교환 방안을 취하게 되면 3.2배 정도가 됩니다. 그러니까 실제 그 방안 자체는 세목교환 방안이 조금 우월하다고 얘기할 수 있는데, 대신 그 편차 자체는 그렇게 크지 않습니다.
그다음에 세수액 기준에 의해서 비교하더라도 거의 같은 결과를 얻을 수 있습니다.
재산세의 세수 차이가 강남구가 강북구의 13.1배에 해당되는데, 만약에 재산세 공동세 방안을 채택하게 되면 강남구가 강북구의 4.2배 정도로 줄어들게 됩니다. 그다음에 세목교환 방안을 취하게 되면 한 3.5배 정도로 줄어들게 됩니다.
물론 세목교환 방안이 우월하지만, 그렇다고 해서 편차 자체가 그렇게 크지 않기 때문에 지방세의 과세원칙이라든지 이런 것들을 희생하고 반드시 이렇게 세목교환을 해야 할 필요성이 있는가라는 문제점을 지적할 수 있습니다.
그다음에 지방자치단체 의사의 수렴 여부와 관련되는 문제입니다.
지금 25개 자치구와 서울특별시가 세목교환 방안에 대해서 반대 의사를 분명히 하고 있습니다. 반면에 서초구를 제외한 나머지 자치구와 서울특별시는 재산세 공동세 방안에 찬성하고 있습니다.
특히 지방자치제도의 기간이 되고 있는 재정의 틀을 짜면서 그 법의 수요자인 지방자치단체의 의사를 무시하고 세목교환 방안을 강행한다는 것은 아주 모순이라고 할 수 있지요. 그래서 제가 보기에는 타당한 방안이라고 생각하지 않습니다.
그다음에 지방자치단체 지방세수의 안정성과 관련된 문제인데, 지금 이 세목교환 방안이라는 것은 실제 임시방편에 지나지 않습니다. 예를 들어 나중에 또 편차가 커지게 되면 또 세목교환으로 해결해야 할 문제가 생기게 됩니다.
그래서 이 경우는 사실 세목교환으로 해결할 문제는 아니지요. 지방세의 과세원리에 투철하면서 이런 편차를 줄일 수 있는 방안을 채택하는 것이 바람직하다고 생각합니다.
그다음에 공동세 제도의 합헌성 문제인데, 지금 재산세를 공동세로 한다는 것은 입법자인 국회의원들의 입법재량사항입니다. 예를 들어 이 세목을 공동세로 할 것인지, 아니면 어떻게 배분할 것인지 하는 문제는 전적으로 입법자의 입법재량에 속하는 사항이지, 이것이 위헌 문제로 제기될 여지는 없다고 생각합니다. 이미 독일이라든지 다른 외국에서도 시행을 하고 있습니다.
그다음에 참고로 더 첨언한다면, 차 교수님이 조금 전에 발표할 때 “스웨덴이라든지 스위스에서는 재산세 제도를 국세 또는 주세로 운영하고 있다”고 얘기했는데 스웨덴이나 스위스의 재산세는…… 특히 스위스 같은 경우는 페어 뫼겐스토이어(Ver mögensteuer)라고 해서 그 재산세는 우리 재산세하고 전혀 다릅니다. 우리가 일반적으로 얘기하는 부유세를 얘기합니다. 모든 재산을 플러스하고 합산해서 채무를 공제한 순재산에 대해 매기는 세금이기 때문에 그 경우는 국세라든지 광역단체세로 운영하지 않을 수 없습니다.
우리도 만약에 부유세를 도입하면…… 종합부동산세 같은 경우도 지금 국세로 운영하고 있고, 특히 만약에 부유세를 도입한다고 하면 국세로 운영할 수밖에 없습니다. 왜냐하면 그 합산이라든지 재산의 파악이 국가 단위로 행해지지 않으면 할 수 없기 때문에 그렇습니다.
그래서 제가 생각할 때는 세목교환 방안보다는 지방세의 과세원리라든지, 아니면 지방자치 원리에 철저한 공동세 방안을 관철하는 것이 오히려 타당하지 않은가 하는 생각을 갖습니다.
이상 마치겠습니다.
감사합니다.
최규식위원장대리최규식
김완석 교수님 수고하셨습니다.
다음에는 권해수 교수님 발표해 주시기 바랍니다.
권해수진술인권해수
반갑습니다. 한성대학의 권해수라고 합니다.
기본적으로 오늘 공청회가 공동세안이든 세목교환이든 서울시 자치구 간의 재정력 격차가 상당히 심하다고 하는 문제 인식에 공감을 하고 그 문제를 어떻게 풀 것이냐 하는 데 있어서 노력을 한 데 대해 상당히 고맙게 생각하고 있습니다.
어떤 방식으로 해결이 되든 간에 우리는 이런 문제를 분명히 해결해야 되고, 특히 자치구 간의 재정 불균형이 기본적으로 세원의 불균형에서 초래되었다, 이런 점들도 사실은 다 공감하고 있는 측면이다 이렇게 말씀드릴 수 있겠습니다.
우리가 애초에 세목을 결정할 때, 또 편성할 때 다소 행정편의적인 측면이 있었기 때문에 특별시․광역시와 자치구세, 그다음에 도․시․군세를 나눌 때 지방세 체계가 좀 다르게 되어 있는 것을 여러분들이 확인하실 수 있을 것입니다. 그것이 약간의 도시 공공 서비스의 성격이나 여러 가지 측면들을 감안해서 고려된 것이라고 생각하지만 다소 행정편의적인 측면도 있었다, 이렇게 생각할 수 있겠습니다.
그래서 지방세가 가지고 있는, 근본적으로 지역성과 응익성 여기에 기초해야 된다고 하는 것은 다들 공감하실 것이고, 현재 논의되고 있는 크게 세 가지 측면의 지방세의 특징을 보면 다음과 같은 특징이 있다 이렇게 말씀드릴 수 있겠습니다.
첫 번째, 담배소비세는 소위 생활권의 확대 및 직주 분리에 따른 편익과 비용 부담의 불일치를 해소한다는 측면에서 자치구세로서의 적합성이 인정되고 있습니다.
다만 이것에 대한 반론으로 ‘위생에 대한 책임이 광역자치단체에 있기 때문에 광역시세․특별시세로 하는 것이 적합하다’ 이런 의견도 물론 상존하고 있습니다.
‘담배소비세가 점차 감소할 것이다’ 이런 주장들을 하시는데, 사실은 외형적으로 흡연율 자체는 감소할 것으로 예측되고 있습니다.
다만 우리가 최근의 사례에서도 알 수 있듯이 세율 자체는, 선진국의 동향을 살펴봐도 세율은 올라갈 것이다 이렇게 감안한다면 세액 자체가 감소할 것이다⋯⋯ 예를 들어 한 10년 안에 세액이 감소할 것이라는 생각은 좀 잘못된 생각이 아니냐, 저는 그렇게 생각하고 있습니다.
두 번째, 자동차세는 자동차의 소유에 대한 과세라고 할 수 있기 때문에 일종의 재산과세적 성격이 있다⋯⋯
물론 여기에 대해서 ‘도로 훼손의 부담금이라는 측면에서 광역자치단체에 맞는 세원이다’ 이렇게 보는 시각도 있습니다마는, 최근에 자동차의 등록 업무를 자치구에서 담당하고 있다는 점을 고려한다면 자치구세로서의 적합성이 더 인정될 수 있고, 특히 주행세를 도입함으로써 자동차세는 재산과세의 성격이 더욱 분명해졌다 이렇게 말씀드릴 수 있겠습니다.
이에 비해서 주행세는 상대적으로 특별․광역시세로서의 성격이 조금 더 많다 이렇게 말씀드릴 수 있고, 그다음에 담배소비세․자동차세․주행세는 자치구의 재정 불균형을 완화시킬 수 있는 보편성이 높은 세원으로서 자치구 간의 불균형이 심하지 않다는 측면에서 교환 대상으로 선정되었다 이렇게 볼 수 있고, 뿐만 아니라 지방행정의 전문화로 주민에 대한 혜택, 즉 응익성이 분명한 서비스는 공기업이나 특별회계에 의해 움직이고 있으며 수익자 부담 원칙이 강조되고 있기 때문에 응익성의 원칙은 다소 약화되는 경향을 보여 주고 있다고 말씀드리겠습니다. 서울시도 마찬가지이고 시설관리공단이나 각종 도시관리공단 이런 것들을 설치함으로써 응익성이 강한 공공 서비스에 대해서는 수익자 부담 원칙을 조금 더 강조하고 있다, 이런 측면들입니다.
그래서 세목교환을 반대하시는 분들은 재산세가 토지와 건물을 기반으로 주민이 낸 세금을 가지고 지역 발전을 위해 재투자되는 지역성과 응익성에 기초한 구세라고 말씀하고 계십니다. 일견 이 주장이 상당히 타당하게 들리지만 도시 공공 서비스가 갖고 있는 광역성, 이런 측면들을 생각하면 이것이 더 확대되고 있다고 하는 사실을 우리가 애써 무시하는 것이 아니냐 이런 생각이 듭니다.
서울시가 인구 기준으로 구의 경계를 책정하고 있기 때문에 구의 면적은 굉장히 좁습니다. 즉 인구밀도가 매우 높다고 하는 것이지요. 이는 각종 도시 공공 서비스의 외부효과가 상대적으로 커질 수밖에 없다, 구의 경계를 넘나들 수밖에 없다고 하는 것을 의미합니다. 즉 도시 공공 서비스의 편익이 제한적으로만 이루어지지 않는다는 것이지요. 여기에는 광역개발사업 등의 영향을 많이 받고 있습니다. 즉 광역적 도시계획의 필요성이 점증하고 있기 때문에 심지어는 ‘수도권광역청’ 이런 것의 신설마저도 논의될 정도입니다. 이것은 서울시가 광역적 차원에서 계획, 재정 동원 및 집행이 이루어져야 한다는 것을 의미한다고 생각합니다.
뿐만 아니라 능력에 따른 조세 부담이 이루어져야 한다는 응능의 원칙도 상당히 중요한데, 이것은 결국 조세를 통한 소득 재분배 및 재정 형평화 기능 또한 현대 복지국가에서 상당히 중요한 역할을 할 수밖에 없다⋯⋯ 특히 서울시 입장에서 최저기준―소위 우리가 서울시민으로서 누려야 될 각종 최저기준―및 균형성이 확보되어야 할 필요성, 이런 것들이 강력하게 제기되고 있다고 말씀드리겠습니다.
이것은 과거 강남권 개발이 서울의 균형 개발 차원에서 이루어졌다는 측면을 고려한다면 상황 변화에 따른 정책 변화는 불가피한 측면도 있다⋯⋯ 물론 초기 강남 개발 재원이 토지지구 구획정리사업에서 일부 충당되었지만 이것으로 현행 강남권 정책의 유지가 정당화되기는 상당히 어렵다, 이렇게 말씀드릴 수 있겠습니다. 오랫동안 교육을 비롯한 다양한 정책 수단들이 강남 이전을 목적으로 집행되었음은 우리가 이미 잘 알고 있는 사실입니다.
그다음에 한나라당이 제시하고 있는 공동세 제도도 일부 타당성을 인정할 수 있지만, 그러나 자치구 재산세의 일정 비율을 공동세 재원으로 한다고 했을 때 비율 결정을 둘러싼 논란은 많은 사회적 소모를 가져올 것입니다. 이미 강남구는 20% 정도의 안을 제시하고 있는데 사실 20% 정도의 공동세율 자체는 상당히 무의미한 비율이 아니냐 이렇게 생각하고 있습니다.
이러한 제도를 도입하기 전인 현재도 이 비율을 얼마로 할 것이냐에 대해서 상당히 다양한 의견들이 개진되고 있고, 이에 대한 사회적 합의가 쉽지 않을 것으로 예상됩니다. 나아가 특정 자치구가 비율 결정에 합의하지 않았을 때 제도는 도입 초기부터 좌초될 것이고, 또한 현재와 같이 자치구가 탄력세율을 적용⋯⋯ 지금 탄력세율을 적용해서 재산세를 굉장히 낮추어 주고 있는데, 이러면 선심성 세율 인하 경쟁이 더 가속화될 가능성이 있습니다. 그러면 이 제도의 실효성은 더 확보되기 어려울 것으로 생각됩니다.
이상입니다.
최규식위원장대리최규식
권해수 교수님 수고하셨습니다.
다음은 옥무석 교수님 발표해 주시기 바랍니다.
옥무석진술인옥무석
이화여자대학교 옥무석 교수입니다.
저는 미리 나누어 드린 유인물을 읽는 것으로 대체하도록 하겠습니다.
존경하는 국회 행정자치위원회 위원장님, 그리고 위원 여러분!
오늘 세목교환 또는 공동세 도입에 관한 지방세 개정안에 대하여 의견을 개진할 기회를 얻게 된 것을 기쁘게 생각합니다.
금년은 민선 지방자치 제4기 선거가 있는 해여서 지방자치의 발전 방향에 대해서 많은 주민과 국민들이 특히 관심을 가지고 있는 때이기도 합니다.
뒤돌아보면 우리 지방자치의 출발은 원래 ‘3할 자치’였습니다. 민선 자치의 출발 당시 중앙정부에 대하여 지방자치단체들이 가지고 있는 역량들을 비교하면 3할에 불과하다는 비판의 관점에서 사용된 말이기도 합니다.
민선 4기를 시작하는 오늘의 지방자치단체의 역량은 어떠한가를 살펴보는 데서부터 오늘의 주제인 바로 이 문제에 대하여 접근해야 된다고 저는 생각하고 있습니다.
국가의 권한 이양과 그에 따른 인원의 재배분 문제에 대해서는 현재 국가 지방분권추진위원회가 나름대로 상당한 노력을 하고 있어서 그 점에 있어서는 언급을 생략하도록 하겠습니다.
다만 오늘의 주제와 관련되어 있는 재정 문제를 보면, 국세와 지방세 간의 세원 배분은―여기서 이야기하는 지방세는 광역과 기초를 다 포함한다 하더라도―잘 알고 계신 바와 같이 77% 대 23% 정도밖에 되지 않아서 이제는 3할을 훨씬 하회하는, ‘2할 자치’라고 해도 좋을 만큼 전체적으로 보면 지방자치단체의 자주재원이 오히려 줄어들어 있는 상태입니다. 제가 생각건대 오늘 논의하는 문제의 근본적인 문제도 바로 이 지방자치단체의 자주재원이 점점 축소되고 있다고 하는 점에서부터 생기는 문제라고 봅니다.
특별시 자치구 간의 재정이 불균형하다고 하는 것에 대한 인식을 먼저 새롭게 해야 될 필요가 있지 않을까 이렇게 생각이 듭니다. 자치구 간에 재정 불균형이 생기면 원칙적으로 어떤 형태로든지 이를 시정하려고 하는 노력은 필요하다고 봅니다.
다만 재정이 불균형하다고 하는 의미를 우리가 어떻게 이해할 것인가 하는 점에 있어서는, 이것을 자주재원으로 전부 다 충족하는 상태를 가리켜서 재정의 불균형이 해소되었다 이렇게 이해를 해야 되고, 아마 오늘의 이 검토안들도 모두 이 점을 전제로 하고 있다고 봐집니다.
그러나 별첨 자료에서 볼 수 있는 바와 같이 재정자립도를 보면 서울에 있어서 큰 구, 다시 말하면 재정력이 많다고 하는 구든지 아니면 그렇지 아니한 구든지 간에 비율과 비율에 있어서 다소간의 차이는 있을지 모르지만 의존재원에 상당 부분 의존하고 있다는 사실을 생각하면 재정 불균형에 대한 생각도 보다 다른 차원에서 이해를 해야 할 것 같고, 그렇게 본다면 별첨자료 2번에서 나오는 바와 같이 소위 1인당 예산액을 기준으로 해서 실제적으로 우리가 이 문제에 접근해 보는 것도 새로운 다른 방법 중의 하나가 아니겠는가 이렇게 생각이 됩니다.
별첨자료 2를 보게 되면 주로 상업지역이 많고 고궁, 소위 중요한 문화재를 가지고 있는 종로구와 중구를 제외하고 나면 그렇게 많은 격차를 보이지 않고 있다는 점에 우리가 일단 유념해 볼 필요가 있지 않을까 생각이 듭니다.
다시 돌아와서 말씀을 드리면, 이 문제에 과연 어떻게 접근할 것인가⋯⋯ 다시 말하면 먼저 우리가 이를 시정하려는 노력을 어떻게 해야 될 것인가 하는 점에 대한 근본적인 원칙을 세우고 이와 같은 재정 불균형에 대한 문제에 접근해야 되지 않을까, 저는 이렇게 생각합니다.
그래서 첫째, 중앙정부․광역단체 그리고 기초단체 간의 가장 바람직한 세목의 배분이 과연 어떠한 것인가 하는 점에 대한 논의를 먼저 해야 할 것이라고 생각이 됩니다.
지방세에 있어서는 일부에서 ‘논리가 없다’ 이렇게도 이야기할 수가 있겠지만, 논리가 없는 것이 아니라 이 세상의 모든 일은 다 논리가 있지 않나 하는 점을 전제로 해서 먼저 논의를 하고, 그다음에 이와 같은 합리적인 세목 배분을 전제로 해서 재정 불균형이 어떻게 생기는지를 보고 시정할 방안을 강구하는 것이 합리적이고 타당한 결론을 얻을 수 있는 방법이라고 생각됩니다.
특히 앞의 문제에 있어서는 지방세제의 제 원칙을 감안하여⋯⋯ 지방세제의 제 원칙에 대해서는 앞에서 많은 분들이 보편성에 대한 이야기, 신장성에 대한 이야기들을 하셨습니다. 그렇게 해서 결정하면 다 될 것으로 보입니다.
그리고 한 가지 미리 말씀을 드리면, 재정 불균형의 해소 방안에 대한 것도 재정 불균형에 대한 의미를 어떻게 이해하느냐에 따라서 일단 그 상태는 한시적인 것으로 고쳐야 된다는 점도 아울러 첨언해 드리겠습니다.
결국 특별시 내 자치구 간의 재정 불균형과 그 시정방안에 대한 논의에서는 서울과 동일한 생활권을 가지고 있는 거대 도시 내에서 자치구들이 가지고 있는 각자 자기책임성과 상호 경쟁을 통한 경쟁력의 강화와 동일 생활권 내에 있는 이들 단체들 간의 사회적 연대성, 이와 같은 것들을 어떻게 균형지어서 이해할 것인가 하는 문제가 결코 잊어서는 안 될 중요한 사항이라고 생각하고 있습니다. 결국 이 점은 재정에 있어서 자기확보의 원칙과 보충성의 원칙, 그리고 사회적 연대성에 따라 다양한 계층의 재정 조정 방법과 균형 수단을 통해서 보충해 나가야 하는데, 이 점에 있어서 이들 원칙들을 어떻게 이해할 것인가 하는 점이라고 할 수 있을 것 같습니다.
이와 같은 점을 전제로 해서 먼저 세목교환안에 대한 의견을 검토하도록 하겠습니다.
이 안은 주지하시는 바와 같이 세 가지 특별시세를 구세로 하고 한 가지 세목을 특별시세로 상호 교환하자는 안이라고 할 수 있습니다.
그런데 이와 같은 세목교환안을 우리가 법률로 채택하자면 다음과 같은 추가적인 검토들이 필요하다고 생각합니다.
첫째, 교환하고자 하는 세목들의 성격이 세목 배분에서 광역과 기초 간의 긴밀성과 연관성을 각각 어떻게 가지느냐 하는 문제를 우리가 봐야 될 것 같습니다.
현재 2단계 계층구조를 가지고 있는 지방자치의 단위에 있어서 주민에 대하여 보다 직접적인 활동을 전개할 수 있는 것은 광역보다는 원칙적으로 기초에 있다, 이렇게 우리가 이해를 하게 된다면 기초가 주민에게 필요한 행정 서비스를 제공해서 부가가치를 높일 수 있는 대상을 기초단체의 재원으로 하는 것이 보다 논리적이라고 할 수 있지 않을까 이렇게 생각이 됩니다. 그리고 담배소비세와 주행세는 소비를 세원으로 하는 것이기 때문에 기초자치단체의 응익성과도 부합하지 아니하는 문제점들도 있어 보입니다.
그리고 나머지 문제들에 대한 것들은 앞에서 여러 분이 다 설명을 하셨기 때문에 굳이 따로 설명을 하고 싶지는 않습니다. 생략을 하도록 하겠습니다.
그다음에 두 번째는 공동세안에 대한 검토입니다.
이 공동세안에 대해서는 제가 36페이지에서 간단히 언급을 해 두고 있는 바와 같이, 원칙적으로 이 안은 우리가 흔히 ‘역교부세 제도’ 이런 식으로도 부릅니다마는 수평적 재정조정제도라고 할 수 있습니다.
그래서 기본적으로 이것은 같은 계층에 속하는 지방자치단체 간의 재정을 조정하는 제도이고 이런 차원에서 보면 재원의 출연과 관리도 동일한 계층에 속하는 지방자치단체 상호간의 협의체에서 하는 것이 정도라고 생각이 됩니다.
그런데 지금과 같은 현행 안대로만 하게 되면 이 재원은 또 다른 조정교부금의 형태라고 생각이 됩니다. 그래서 그 성격을 어떻게 이해할 것인가 하는 점이 있고 그리고 이와 같은 안을 마련함에 있어서 최근에 생긴 소위 균특회계 그리고 종합부동산세로 인해서 새로이 도입되어 있는 그와 같은 재원을 통해서 기준 재정소요를 충족하거나 또는 사업비를 충족하는 문제에 대한 고려들이 되어 있지 않고 지금 이와 같이 단순히 이 점에 국한해서 퍼센티지를 정한 점이 조금 문제가 있다고 생각합니다.
실제적으로 서울특별시구청장협의회가 2005년 9월에 공동세원의 편입 비율을 35%로 결정한 바가 있다고 하고 있습니다. 현재 우리나라의 경우에도 다른 나라들처럼 국가와 지방자치단체 간에, 그리고 지방자치단체 상호간의 협약에 의해서 사물을 처리하고 있는 방안들을 적극적으로 강구할 필요가 있고 또 이와 같은 것들을 인정할 필요가 있어 보입니다.
이상 저의 의견 개진을 마치도록 하겠습니다.
감사합니다.
최규식위원장대리최규식
옥무석 교수님 수고하셨습니다.
이상으로 진술인 의견 발표를 마치겠습니다.
다음은 질의와 답변 차례입니다.
질의는 위원 1인당 7분 이내로 마쳐 주셨으면 좋겠습니다.
질의하실 위원들께서는 미리 답변하실 진술인을 지명해 주시기 바랍니다.
질의하실 위원님 계십니까?
노현송 위원님 질의하십시오.
노현송노현송위원
노현송 위원입니다.
우선 오늘 바쁘신 중에도 서울시의 재정 불균형을 해소하기 위한 방안인 세목 교환안 그리고 또 공동세안 공청회에 참석해 주신 진술인 여러분께 감사의 말씀을 드립니다.
다만 오늘 이 법안이 사실 굉장히 우리 서울시민의 민생과 관련된 중요한 법안임에도 불구하고 여러분께서도 보시다시피 한나라당 측에서는 한 분의 위원도 지금 참석하지 않고 계십니다. 그 이유는 잘 아시는 바와 같이 사립학교법 개정과 연계해서 오늘 이 공청회 회의도 보이콧 하고 있는 실정입니다. 이 점에 대해서 심히 유감스럽게 생각을 하고 또 진술을 위해서 참석해 주신 진술인 여러분께도 죄송스럽게 생각을 합니다.
오늘의 이 공청회는 서울시 강북․강남 간에 극심하게 나타나고 있는 재정 불균형을 해소하기 위해서 먼저 세목 교환의 안이 대두가 되었고 거기에 대해서 자칫하다가 세목 교환이 이루어지면 강남이나 서초에서 중요한 세원인 재산세를 빼앗기게 될 것 같으니까 공동세안을 제출하게 됐습니다.
그러니까 불균형을 해소하기 위해서 처음부터 공동세안이 대두된 것이 아니고 세목 교환이 대두가 되니까 그때서야 부랴부랴 공동세안을 대안으로 제출했습니다. 그러니까 어떻게 보면 이것은 한나라당 안이라고 보기보다는 강남구청이나 서초구청의 안이다 이렇게 보는 것이 옳다고 볼 수 있겠습니다.
그런데 지금 진술하신 여러 교수님들의 의견을 들어보면 같은 학문을 연구하시는 분들인데도 입장이 상당히 상이하게 다릅니다. 그래서 좀 난처한 부분이 있는데요.
우선 재산세의 응익성 부합 여부를 이야기하면서 ‘재산세는 역시 기초자치단체에 가장 부합하는 세원이다’ 이런 논리로 해서 세목 교환은 정당하지 않다고 자치단체에서 주로 그런 얘기들을 많이 하는 것 같아요.
그런데 오늘 말씀을 들어 보면, 김완석 교수님 의견에 보면 주거용 부동산과 비주거용 부동산을 분리를 해서 주거용 부동산은 아무래도 기초자치단체의 행정서비스와 밀접하고 또 비주거용 부동산에 대한 재산세는 광역자치단체 서비스와 관련이 깊다, 그렇게 보면 우리가 주거용으로 사용하고 있는 부동산은 모르겠습니다마는 비주거용인 경우에는 오히려 응익성이 기초자치단체보다는 오히려 더 서울특별시에 있는 것이 아닌가, 그래서 결론적으로 김완석 교수님께서는 공동세화 이론이 더 타당하다 이렇게 말씀을 하셨는데 응익성이 서울시와 더 부합하기 때문에 오히려 특별시세로 관리하는 것이 더 맞는 것이 아닌가 이러한 생각도 해 볼 수 있을 것 같은데 이 점에 대해서는 김완석 교수님 어떻게 생각하십니까?
김완석진술인김완석
물론 재산 전체를 가지고, 예를 들면 그것을 획일적으로 특별시세로 할 것인가 아니면 구세로 할 것인가라는 논의에 대해서는 저는 기본적으로는 재산세는 비주거용이든 주거용이든 원칙적으로 기초단체세에 속해야 한다는 점에 동의를 하면서, 단지 서울시의 경우 특수한 사정에 있다 보니까 적어도 한 50% 정도의 공동세로 운영을 하면 상당한 정도로 재정 불균형을 해소하면서 제가 이야기한 그 논리에 비추어 보더라도 적어도 한 50 대 50 정도의 공동세로 운영하면 이론적으로 그렇게 모순이 없는 것이 아닌가 하는 취지에서 말씀을 드렸습니다.
노현송노현송위원
무슨 말씀이신지는 알겠습니다.
그래서 제 입장에서 보면 오히려 이렇게 응익성 여부를 가지고 기초자치단체 재원으로 해야 한다는 것을 주장하는 측면이 오히려 이론적인 근거가 미약한 것이 아닌가 하는 생각이 들어서 말씀을 드렸고요.
그리고 또 한 가지는 재산의 형성, 자기가 내는 세금은 자기가 주거하는 지역을 발전시키기 위해서 써야 한다는 논리가 강한 것 같아요. 그런데 그러한 측면에서 본다면 강남․서초구가 과연 강남에 거주하는 주민들의 세금에 의해서 개발된 곳인가 하는 것은 우리가 생각을 해 봐야 한다고 생각을 합니다.
말하자면 지금 현재의 강남이 이루어진 것이 강남주민들의 재산세에 의해서 스스로 일구어낸 것이 아니고 결국은 서울시의 정책으로 해서 서울시가 지금의 강남 개발을 이루어 놓은 것이나 마찬가지거든요.
그렇게 볼 때는 강남에서 우리 스스로 내는 재산세에 의해서 강남을 더욱 발전시켜야 한다는 논리는 조금 논리적 근거가 약하지 않나 그런 생각도 드는데 그 점에 대해서는 김완석 교수님은 어떻게 생각하세요?
김완석진술인김완석
물론 지금 강남 개발은 국가의 계획도시로 시작이 되었고 또 실제 국가의 기여가 크다고 생각합니다. 그렇다고 하더라도 일단 재산세의 경우는, 물론 당초의 개발이라든지 그 경우에는 국가나 아니면 광역단체에 재정적인 바탕을 두고 있다고 하더라도 실제 도시가 형성되고 난 다음부터는 기초단체와 아주 밀접한 관련을 갖고 있고, 또 비단 강남뿐만 아니고 예를 들면 지방세의 경우는 전국적인 세원으로서 이야기를 해야 되기 때문에 주거용 재산의 경우는 당연히 기초단체의 행정서비스하고 아주 밀접한 관련을 갖고 있다라고 생각을 하고 있습니다.
노현송노현송위원
차동준 교수님께 한 가지 질의를 드리겠는데요.
지금 공동세 세율을 보면 한나라당은 50%를 이야기하고 있는데 서울시하고 서울시구청장협의회에서는 35% 공동세안을 내놓고 있어요. 그리고 실제로 가장 해당되는 곳인 강남구에서는 ‘20% 이상은 절대 합의할 수 없다’ 이렇게 주장하고 있습니다.
따라서 우선 실제로 공동세를 부담해야 되는 자치구 입장에서 이렇게 양보 내지 합의가 이루어지지 않으면 이 제도의 실효성이 상당히 어렵다고 보는데 이 점에 대해서, 그리고 또 한 가지는 과연 몇%가 재정 불균형을 해소하는 비율이냐 하는 것도 산출하기 어려울 것으로 보는데 그 두 가지 점에 대해서 차 교수님은 어떤 견해를 가지고 계십니까?
차동준진술인차동준
먼저 공동세안이 추진이 되면 율에 관계없이 세목 교환의 효과가 반감, 그 율만큼 떨어진다는 얘기지요. 예를 들면 세목 교환을 실시하면 100%인데 20%의 공동세안을 내놓으면 20%의 효과밖에 발생하지 않는 것이지요. 그래서 그 측면에서 어차피 세목 교환을 하더라도 지방재정 격차 자체가 완전히 해소되는 것이 아닙니다, 완화되는 것뿐이지요. 완화의 노력을 최대한 보여 준다고 하면 역시 세목 교환이 의미가 있지 않을까 이렇게 생각됩니다.
노현송노현송위원
예, 감사합니다.
최규식위원장대리최규식
노현송 위원님, 수고하셨습니다.
다음 홍미영 위원님 말씀하십시오.
홍미영홍미영위원
잘 들었습니다. 저희 법안 심의할 때 좋은 참고가 되겠고요.
우선 차동준 교수께서는 세목 교환에 찬성을 하시는데 사실 자치구 중에서도 제일 잘 사는 강남구 중심의 재산세 공동화방안이 나왔다고 저희도 보는데 어쨌든 자치구 중심의 얘기들이 나온 부분에 대해서는 어떻게 생각하십니까? 그러니까 세목 교환 반대를 서울시자치구협의회 이름으로 내놓고 하잖아요. 이런 게 어떻게 보면 지방자치를 진행하는 데 있어서 ‘세목 교환에 공동으로 반대한다’ 이런 입장인데 우리가 원하는 것은 사실은 자치구가 제대로 된 재정을 하자고 하는 것인데 이런 자치구협의회에서 내놓은 입장에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
차동준진술인차동준
예, 알겠습니다. 답변을 하겠습니다.
사실 저도 명색이 학자인데 학자로서 정치적인 얘기를 하기에는 굉장히 곤란하지만, 잘 아시겠지만 서울시에 25개 구가 있는데 이 중에서 23개 구청장이 제가 보기에는 한나라당 소속 구청장인 것으로 알고 있습니다.
다음에 세목 교환이 진행된 역사는 10여 년이 넘고 있습니다. 지금 이제 와서 공동세안을, 제가 알기로는 그게 직접적으로 제시된 것은 1년이 채 안 된 것으로 알고 있는데 그러면 지연전술이 아닌가 이렇게 개인적으로 판단하고 있습니다.
그리고 또 역으로 한 가지 참석하신 분들한테 말씀드리고 싶은 것은, 재산세 자체가 국세가 될 수도 있는 것이고 또 서울특별시세가 될 수도 있는 것이고 시․군세가 될 수도 있는 겁니다. 거기에 대한 무슨 철칙이 있는 겁니까? 지방세 원칙이라는 것은 결국은 국가가 처해 있는 상황의 하위개념으로 봐야지, 아까도 말씀드렸지만 담배소비세 자동차세 주행세가 이미 다른 체계의 기초단체인 시․군의 기초단체세로 되어 있지 않습니까? 그런데 그것 자체가 서울특별시만 놓고 보았을 때 자치구세가 안 된다는 이유가 뭐고, 또 아시겠지만 지금 도․시․군 세금 체계하고 광역시하고 구의 세금 체계가 이원화되어 있어요. 그렇게 된 이유는, 광역시 이상 특별시의 행정 체계가 다른 이유가 뭡니까? 어차피 처음부터 출발 자체가 광역 개발을 하겠다는 데 의미를 두고 있었던 거예요. 그 점에 대해서는 생각을 안 하신 것 같은데 그 점에 대해서도 참석자 여러분께서도 생각을 많이 해 주셨으면 고맙겠습니다.
홍미영홍미영위원
알겠고요.
김완석 교수님 의견도 제가 충분히 잘 읽어 보면서 다른 진술인들이 걱정하는 부분은, 권해수 교수님 경우도 그렇고 옥무석 교수님 경우도 그렇고 일정 비율 공동세로 했을 경우에 비율에 대한 논란 때문에 질질 끌다가, 지금 25년 얘기했지만 결국은 지연하려고 하는 것에 말려드는 것이 아니겠는가 하는 것인데 이런 점에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
김완석진술인김완석
그 부분은 실제 상당히 실증적인 연구를 할 수 있습니다. 제가 지금 자료를 제시할 수 있습니다. 지금 서울특별시의 주거용 재산과 비주거용 재산의 분포 비율을 가지고 실제 세액을 계산해 보면 쉽게 분포비를 알 수 있고 대체로 저희들이 생각하기에는 한 50 대 50 정도가 아닌가 생각하고 있습니다. 만약에 그 비율이 정해지면 공동세액의 배분 비율을 아예 법에서 정해 버리면 실제 다툼의 여지가 있을 수 없는 것이지요.
그래서 제가 생각할 때는 배분 비율을 실질적인 어떤 분석에 의해서 검토를 하고 안을 만들어서 그 안에 의해서 법을 정하게 되면 실제 문제될 여지는 없다고 생각합니다.
홍미영홍미영위원
김 교수님은 이렇게 말씀하시지만 사실 옥무석 교수님 경우에는 공동화방안에 상대적으로 찬성을 하시면서도 계속 이 부분에 대해서 ‘실증적으로 입증하기 어렵다’ 이렇게 하셨거든요. 여기에 대해서는 교수님이 이 부분에 대한…… 저희들이 들으면서는, 그렇잖아요? 상대적으로 찬성하시면서도 50%의 부분이 어렵다고 하는 말씀을 교수님께서 하시니까 다시 한번 답변 듣고 싶습니다.
옥무석진술인옥무석
그 이야기는 다음과 같은 이야기입니다. 제가 오늘 이 의견을 발표하면서 일관되게 드리는 말씀은 뭐냐 하면 지방자치단체의 가장 근간이 되는, 소위 자기 책임이라고 하는 점이 훼손되어서는 안 된다고 하는 데 있습니다.
만약 그렇지 않으면 세목을 정하는 문제도 그렇고 아무렇게나 할 수 있습니다. 만약 그렇게 된다면 굳이 가지고 있는 세목을 옮겨 갈 필요도 없고 새로이 세목을 만들어도 될 것입니다. 그런데 왜 그렇게 하지 못하는가 하는 점에 대하여서는 우리가 같이 한번 참조해서 또 생각해 봐야 될 점이 좀 있을 것 같고요. 단순히 조세부담률이 늘어난다 그런 차원 이상의 의미가 그 안에 들어가 있다고 봅니다.
두 번째, 편입비율 35%에 대하여서는 아까 이 비율을 실증적으로 입증하기 어렵다고 하는 것은, 원래 통계라고 하는 것은 여기 있는 분들도 잘 아시는 것처럼 가장 대표적인 통계의 하나의 예지만 쥐 통계 내는 것과 마찬가지로 실은 통계가 그렇게 정확하다고 할 수는 없는 것이고, 다만 제가 35%를 왜 얘기했느냐 하면 이미 서울특별시구청장협의회, 아까 25개 중에서 23개가 한나라당이라고 얘기했는데 그런 탓인지는 모르겠습니다만 그래도 그 나름대로 공동 세원으로 가는 편입비율을 35%로 결정을 했습니다.
이렇게 결정했으면, 기초단체 상호간 이와 같은 정도의 비율로 가면 되겠다고 하는 것을 정했으면 그 나름대로의 의사는 존중해야 될 것으로 생각됩니다.
이것은 일반 주민들의 부담이 늘어나는 이야기는 아니고 각 구청들이 가지고 있는 세원 중에서 서로 간에 어떻게 적절히, 아까 제가 앞에서 말씀드린 바와 같이 서울시 내에서 가지고 있는 자치단체 상호간의 소위 연대성이라고 하는 측면에서 35% 정도면 서로 간 별 무리 없이 되겠다고 해서 합의했으면 그 합의를 존중해 줘야 되지 않겠느냐고 하는 차원에서 말씀드렸습니다.
그래서 저는 이 법에서 퍼센티지를 그렇게 단일한 숫자로 정할 것은 아니고 일정한 비율로 정하고 나머지 것은 상호 이와 같은 합의를 해서 그때그때마다 그렇게 정하는 비율이 타당하다고 생각하고 있습니다.
홍미영홍미영위원
다른 기회에 또 질의드리지요.
최규식위원장대리최규식
홍미영 위원님 수고하셨습니다.
다음은 조성래 위원님 말씀하십시오.
조성래조성래위원
조성래 위원입니다.
저는 조금 근본적인 문제가 있지 않나 싶은 생각이 드는데 우선 차동준 교수님께 한 말씀 여쭙겠습니다.
세목교환 방안에 대해서는 담배소비세 자동차세 주행세의 신장성이 미약해서 중장기적으로 봐서는 자치구의 재정 손실을 우려하는 견해가 있습니다. 이 점에 대해서 어떻게 생각하십니까?
차동준진술인차동준
중장기적으로 보면 그럴 소지가 있을 수도 있습니다. 그러나 잘 아시겠지만 지방세법 이런 것은 늘 개정할 수 있는 것이고요, 적어도 2012년까지는 그런 역전 현상이 아까도 말씀드렸지만 일어나지 않을 것으로 알고 있습니다. 만약 그렇게 해서 자치구의 세원이 줄어든다고 하면 그때 가서 추가적인 세원 조정에 대한 노력을 또 해야 될 것으로 알고 있습니다.
만약 지금처럼 계속 논의만 하고 그런다고 하면 과거에 그랬듯이 10년을 우리가 허송세월한 것처럼 또 몇 년을 허송세월합니다. 10년 전에 세목교환이 이루어졌다면 지금처럼 재정력 격차는 이루어지지 않았다는 것을 분명히 말씀드릴 수가 있습니다. 지금 빨리 해 주십시오.
조성래조성래위원
저도 그런 생각을 좀 하기는 합니다마는 좀더 근본적인 문제를 생각하기 위해서 이런 질의를 우선 드립니다.
차동준진술인차동준
세법은 수시로 개정이 되는 것입니다.
조성래조성래위원
알고 있습니다. 저도 법전 보면 세법만큼 별도의 법전으로 되어 나와 가지고 복잡하게 규제가 되어 있는……
차동준진술인차동준
제가 학자이기는 하지만 학자적인 입장에서 생각하면 답답한 게 뭐냐 하면 현실을 못 쫓아가는 부분이 있어요. 제가 순수하게 학자는 아니고요, 저도 직장생활을 죽 했었고요.
그렇게 봤을 때 논리를 따지다 보면 아무것도 못 합니다. 뭐가 우선인가를 생각해야지요. 재정격차 나는 것 해소하자는 것이 목적 아닙니까? 거기에 있어서 가장 확실한 것이 세목교환입니다. 공동세 이론적으로는 굉장히 합리적일 수 있지요. 합리적인 것을 따지다가 아무것도 해결하지 못할 수 있습니다.
조성래조성래위원
저도 원래 법률가입니다. 그런데 세법처럼 아주 기교적인, 그리고 규제가 치밀하게 이렇게 제정되거나 개정되고 규제를 하는 이런 법안이 과연 이렇게 되어서 될 것인가 하는 생각을 할 때가 가끔 있습니다. 그런 생각을 하고요.
다음에 옥무석 교수님께 묻겠습니다.
현재 문제되는 부분, 세목교환안이라고 한다든가 공동세안이라고 한다든가 이것은 다른 지방자치단체하고는 달리 서울시에서만 지금 문제가 되고 있는 것이거든요. 그런데 법 규정이 이원적으로, 아까 차 교수님께서 그런 말씀을 하신 것으로 알고 있는데 체계가 이원적으로 되어 간다고 하는 것도 다소간 법체계상 일관성이 없는 것이 아닌가 하는 생각을 갖게 됩니다. 이 점 어떻게 생각하십니까?
옥무석진술인옥무석
방금 위원님이 말씀하신 것처럼 저도 그 점은 동일하게 생각합니다. 그런데 제가 35페이지에서 아까 말씀을 드려야 되는데 드리지 못한 부분이 있습니다. 뭐냐 하면 제가 읽어 보겠습니다.
법체계에 관한 것으로서 과거와는 달리 서울특별시에 대하여 특별한 지위가 지금 인정되지 않습니다, 과거에는 법률이 없었으니까. 쉽게 말하면 그런데도 불구하고 이 안대로 서울특별시에 한해서만 이러한 형태로 세목을 재배분하게 되면 그만큼 그에 상응하는 긴절한 필요성에 대한 입론이 나름대로 있어야 된다고 생각하고 있습니다.
그래서 입법을 함에 있어서 아무런 이유도 없고 아무런 원칙도 없이 그냥 그때마다 그렇게 해서 한다고 얘기하면 국민이 어떻게 우리를 믿고 또 따르겠습니까? 그래서 제 생각으로는 그 점은 명백하게 반대합니다.
조성래조성래위원
그 점에서 제가 마지막으로 권해수 교수님께 질의하겠습니다.
자치단체의 재원 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 차라리 중앙정부가 획기적으로 세원을 배분하는 이런 조치를 취해야 될 것이 아닌가, 좀 근본적인 문제에 우리가 접근해야 될 것 같다 이런 생각이 듭니다.
결국은 공동세안이라든가 세목교환안이라고 하는 것이 대체적으로 말씀을 들어 보면 미봉책에 불과한 것이다 하는 그런 느낌을 갖게 됩니다. 이 점에 관한 의견이 어떻습니까?
권해수진술인권해수
전적으로 기본원칙에 공감하고 있습니다. 지방자치단체라고 하는 것이 참여정부에서도 로드맵을 만드는 등 상당히 발전계획안을 만들고 있음에도 불구하고 사실 그 실천이 적절하게 이루어지지 않고 있습니다.
지금 말씀하신 것처럼 부분적인 사무의 이양은 있는데 재정의 이양이 굉장히 취약합니다. 그렇기 때문에 지방자치를 발전시킨다는 명목으로 사무를 이전시키면서 실질적으로 재정 이전조치를 취하지 않으면 그것은 사실 지방자치단체에 굉장한 부담만을 넘겨주는 그런 결과를 초래하게 됩니다. 그래서 근본적으로 국세에 대한 지방세 이전조치는 조속한 시일 내에 이루어져야 된다 이렇게 생각하고 있습니다.
조성래조성래위원
사실은 지방자치단체의 재정자립도가 한 20% 정도에 미흡하다고 지금 말씀들을 하고 계시고 현상이 그런 것으로 알고 있는데 이런 점을 감안한다고 할 것 같으면 근본적으로 우리가 이런 점에 관한 고민을 가지고 지방자치단체의 재정 자립을 위한 어떤 방안을 연구해야 될 것이 아닌가 하는 생각을 갖습니다.
권해수진술인권해수
그 부분에 있어서 다만 한 가지만 더 말씀드리면, 우리가 현재 지방으로 재정을 이양하는 데 가장 큰 고민 중의 하나가 이전하면 할수록 서울시 재정이 풍부해지는 가장 큰 딜레마 중의 하나가 그것입니다.
실질적으로 이런 조치들을 사전에 취함으로써 재정적인 균형성을 더 담보할 수 있도록 하자라고 하는 것이 동시에 논의가 되면 우리가 조금 더 선행적으로, 지금 위원님께서 말씀하신 선행적으로 과감한 국세․지방세 이전조치가 조금 더 조속한 시일 내에 할 수 있다 이렇게 생각하고 있습니다.
조성래조성래위원
감사합니다.
이상입니다.
최규식위원장대리최규식
조성래 위원님 수고하셨습니다.
다음, 유인태 위원님 말씀하십시오.
유인태유인태위원
서울 출신이니까 한마디 안 하면……
옥무석 교수님, 여기 자료에 보면 세목교환이 되면 하향 평준화된다고 말씀하신 것은 조금 잘못된 것 아닌가요? 현재 통계를 보면 좀 올라가는 것으로 되어 있는데……
옥무석진술인옥무석
제가 그 말씀을 드리겠습니다.
그 말씀은 뭐냐 하면 지금 두 가지에 대한 논의를 좀 해야 될 것 같습니다.
한 가지는 뭐냐 하면 아까 원래 7 대 3에서 8 대 2 정도로 전반적으로 내려왔다고 말씀드리지 않았습니까? 다시 말하면 일에 대한 그 부분, 그 일을 다시 누가 가지고 있느냐 하면 광역과 기초가 같이 가지고 있지 않습니까?
현재 논의는 둘을 누가 어떻게 가지느냐라고 하는 논의에 불과한데 지금 안대로 하게 되면, 제가 이렇게 썼습니다. 바로 그 밑에 종전에 있었던 종합토지세와 재산세를 합해서 종합부동산세로 해서 일부는 국세로 가지고 갔습니다. 그렇지 않습니까?
유인태유인태위원
예.
옥무석진술인옥무석
절반쯤 이상은 가지고 가고 절반쯤 이제 남았는데 그 논의할 때 취지도 안 맞는 점이 좀 있기는 하지만 나머지 재산세까지도 광역단체세로 가지고 가게 된다면 토지에 대한 기본적인 모든 세는 이제 기초단체의 손을 떠나게 되는 문제가 됩니다.
현재 왜 떠나느냐, 지금 우리가 근본에서부터 출발한 것이 아니고 꼬리에서부터 지금 이야기를 하는 거거든요. 재정이 불균형하다, 원인은 뭐냐 하면 재정이 왜 불균형한가에 대한 논의를 먼저 하고 그래서 먼저 세원에 대한 합리적인 배분을 한 다음에 그래도 부족하냐 이렇게 가야 되는데 지금은 일단 부족하다, 부족한 상태를 어떻게 가야 될 것인가……
그런데 아까 위원님도 말씀하신 것처럼 기본적으로 이해의 부분을 늘이는 방법을 택하면 실은 이 문제들이 다양한 방법으로 해결될 수도 있다고 생각하고 제가 그래서 지금 이 공동세안에 있어서 50%라는 비율을 정할 때도 우리가 미처 최근에 있어서의 변화를 생각하지 못한 것이 있다고 하는 점을 제가 언급했습니다.
그럴 수밖에 없는 것이 종합부동산세 때문에 지금도 많은 논의가 있지만 아직도 충분히 그 재원을 어떻게 나눌 것인가 하는 점에 대하여서도 명백한 기준이 없는 것 같고요.
다음에 제가 말씀드린 것처럼 각종 지역균형발전특별회의에서도 다른 관계들에 있던 것들을 뭉쳐서 새로 만들기는 했는데 지금 이 재원도 어떻게 약하게 나눌 것인가 하는 것에 대한 것도……
유인태유인태위원
시간을 다 쓰시면 제가……
옥무석진술인옥무석
죄송합니다.
실은 따지고 보면 결국 그렇게 하면 기초자치단체는 다 주고 나면 결국 전체로 보게 되면 둘 중에서 얼마의 비율인지는 모르지만 그 비율이 오히려 더 내려간다 이런 취지가 되겠습니다.
유인태유인태위원
어쨌든 세목교환이 원칙에 맞지 않는다 대개 그런 취지라면 공동세안도 역시 원칙은 아니지 않습니까? 그것도 편법이기는 마찬가지 아닙니까?
옥무석진술인옥무석
예, 그렇습니다.
제가 그래서 제일 먼저 32페이지를 설명할 때 그 이야기를 했습니다. 그렇기 때문에 중요한 것은 무엇이 원칙인가에 대한 논의를 먼저 해서 정하고요, 다음에 그렇게 원칙을 정하고 밀고 나가는 데 있어서 어떠한 불균형과 불합리가 있는가를 보고 거기에 따라서 처방을 해석하는 것이 옳다 하는 것이 제가 그래서 말씀드린 것입니다.
유인태유인태위원
하여튼 둘 다 좀 원칙은 아닌 것 같고, 일종의 서울이 갖고 있는 문제의 처방으로서 이런 안들이 나오는 거고요. 35%도 강남구, 현 구청장이지요? 곧 선거로 바뀌겠습니다마는 밀고당기다가 이렇게 결정된 사실은 좀 알고 계시지요, 보도가……?
옥무석진술인옥무석
예.
유인태유인태위원
다른 구에서 더 내놓으라고 그러니까 못 내놓겠다고 결국 타협의 산물로 35%니 이렇게 결정이 됐던 것 아닙니까? 그런데 기왕에 둘 다 원칙에 위배되는 편법이라고 한다면 이런 불균형을 해소하는 데는 세목교환이 훨씬 더 효력은…… 큰 처방 아닌가요?
옥무석진술인옥무석
이 논의가 10년 동안 왜 이렇게 그냥 떠서 왔는가를 생각해 보니까…… 그래서 32페이지에 제일 먼저 이 문제에 접근하는 순서로 하고 하는, 짧은 몇 개의 문구지만 제가 그렇게 해서 그 말씀을 아까 처음에 드렸습니다.
그래서 뭐가 원칙인가를 먼저 정해야만 나머지 이와 같은 하고 있는 조치들은 일시적인 것으로 그쳐야 한다는 생각을 하게 될 수가 있는 것이고요. 그러나 아무것도 원칙이 없다 이렇게 하게 되면 실은 아무것을 가지고 와서 원칙으로 해도 된다는 반론이 되기 때문에 제가 그래서 제 나름대로 생각한 순서로서는 먼저 중앙정부부터 시작해서 가지고 있는 세목 배분에 대한 것, 또 그렇게 해서 자주재원으로만 각 행정 단위들이 가지고 있는 재정 불균형이 해소가 된다면 이제 그렇게 가야 되지 않겠는가 해서 그 문제부터 먼저 해야만 이 문제들이 해결될 수가 있고요.
그 나머지에 관한 일체 모든 방법들은 다 하지만 그래도 아까 제가 말씀드린 바와 같이 동일한 거대도시 내에 있는 각 기초단체들 간의 사회적 연대성이라고 하는 측면을 일단 강조한, 그래서 일시적으로 이 조치가 가야 된다고 하는 점, 이렇게 해서 제가 말씀드렸습니다. 이 점은 우리만 그런 것이 아니고 실은 독일에서 사회적 연대성 개념을 이야기하면서 각종 재정을 조정하는 방법으로서 그러한 방법들을 택하고 있는 것으로 알고 있습니다. 그래서 말씀드렸습니다.
유인태유인태위원
그리고 김완석 교수님은 신장성이 재산세가 크다고 하는 것은 가령 신장성이 그만큼 크니까 불균형은 점점 더 심화돼 가는 것 아닌가요? 지금 세목 교환을 안 했을 경우에……
지금 아시다시피 강남 부동산 저렇게 계속…… 잡히기를 바라지만 잡힐지 안 잡힐지 모르는데 한쪽만 저렇게 신장돼 가고, 그만큼 불균형은 더 심화돼 가는 것 아니겠어요?
김완석진술인김완석
그런데 제가 생각할 때는 현재 강남이 이상하게 부동산값이 올라가면서 강북은 부동산값이 오히려 하락한다든지 그렇게 높지 않은데 결국 정책의 주안점이 서울시를 강남만 팽대되도록 방치해서는 안 된다고 생각하고, 그래서 강북을 균형 개발한다고 했을 때 강북의 부동산값도 올라가게 되고 결국 그렇게 되면 강북의 재산세수도 늘어나게 되고 그래서 상당한 정도로 형평성을 회복할 수 있는 게 아닌가라는 생각을 가지고 있습니다.
유인태유인태위원
물론 그렇게 되면 좋겠습니다. 강북도 강남만큼 뛰어서 안 하고도 균형이 되면 좋겠는데 지금의 이 격차를 한시적으로라도 이런 편법을 동원하지 않고는 치유가 불가능한 상태라고 보니까 10년 전부터 이 법안이 나온 것 아닌가요?
말씀하세요.
김완석진술인김완석
현재 재산세가 어느 나라든 기초단체세가 아닌 나라는 없습니다. 조금 전에 이야기한 것처럼 소위 종합부동산세라든지 부유세의 형태가 아니라면 어느 나라든지 다 기초단체세로 존치하고 있습니다. 아무렇게나 그렇게 한 게 아니고 그 나라들이 숙고하고 숙고해서 기초단체세로 유지하고 있습니다.
우리 같은 경우도 마찬가지입니다. 조금 더 재정 불균형에 부합한다고 해서 원칙 없이 세목을 바꾼다는 것 자체는 실제 어떤 의미에서는 지방세 체계를 흔드는 문제가 될 것이라고 생각하고 있습니다. 그래서 아무리 이게 중요하다 하더라도 기본 원칙은 살리면서 가능한 한 균형을 이루는 방안을 채택하는 것이 바람직하다고 생각합니다.
유인태유인태위원
그러면 공동세안은 원칙에 위배되지 않느냐고요?
김완석진술인김완석
그 부분은 제가 이야기한 것처럼 재산세 부분 중에서 실제 비주거용 부분은 상당한 광역단체의 서비스 행정하고 밀접한 관련을 갖고 있습니다. 그래서 영국이라든지 일본 같은 경우도 일부 대형 부동산 같은 것, 아니면 상업용 건물에 대해서는 중앙정부나 광역단체에서 서로 흡수해서 조정하고 있습니다.
최규식위원장대리최규식
유인태 위원님 수고하셨습니다.
다른 위원님 질의하실 분 계십니까?
안 계시면 저도 한 가지만, 김완석 교수님한테 물어보겠습니다.
공동세의 경우에 해당 자치구에서 그대로 이행하지 않을 경우에 강제할 수 있는 방법이 있는지하고, 또 하나 특히 권해수 교수님도 말씀하셨습니다마는 요즘에 재산세 탄력세율 적용해 가지고 50%씩 선심으로 막 깎아 주고 있는데, 바로 그 자치구들이 재산세 많이 걷히는 데인데, 앞으로도 그런 식으로 깎아 주고 하면 재산세 덜 걷히고 공동세 세수도 줄어드는 것이고, 그러면 과연 이게 효과가 있겠느냐, 이런 부분에 대해서 강제할 수 있는 방법이 있습니까?
김완석진술인김완석
원칙적으로 공동세라고 할 때는 제가 생각하는 공동세는 서울특별시하고 각 구가 예를 들면 50%이든 일정한 비율을 정해서 공동세 형태를 취할 수 있다고 생각합니다. 그렇게 되면 서울특별시세 걷은 특별시세는 조정교부금의 재원으로 하도록 아예 지방자치법이라든지 거기에 못 박으면 해결될 수 있는 문제이고요,
그래서 그 비율 자체가 어느 정도로 하는 것이 합리적인가라는 문제는 조금 전에 말씀드린 것처럼 실제 거주용 재산과 비주거용 재산을 서울시의 경우에 실태를 파악해서 얼마든지 산정이 가능합니다. 실제 오래 걸리는 작업은 아니니까…… 그 비율에 꼭 맞춰서 한다는 게 아니고 그 비율을 보면 대체로 어느 정도의 공동세로 할 것인지는 결정할 수 있을 것입니다. 그렇게 해서 규정하면 될 것 같고요.
그다음에 탄력세율 문제는, 현재 탄력세율을 적용하게 되면 재산이 많은 사람들은 종합부동산세에서 환수가 돼 버리니까 실제 실익은 없습니다. 단지 재산이 낮은 계층의 경우는 상당히 문제가 될 수 있습니다. 그래서 지금 탄력세율제도는, 실제 원래 도입한 취지는 지방자치단체의 자주성을 제고하기 위해서 특히 그것을 가능하면 인상해서 재원 확충에 쓰라는 의미에서 만들어졌는데, 지금 이상하게 악용되고 있는 것 같습니다.
이 부분은 폐해가 있으면 얼마든지 조정하는 방향으로, 법을 개선하는 방향으로 하면 그 폐해는 방지할 수 있는 게 아닌가라는 생각을 갖습니다.
최규식위원장대리최규식
김 교수님 외 다른 세 분께 여쭈어 보겠는데 김완석 교수님이 공동세 이론적 근거로 말씀하시면서 나온 주거용하고 비주거용 할 적에 비주거용을 공동세가 아니라 시세로 해 가지고 그것을 바로 재정이 열악한 자치구에 보전해 주는 방안에 대해서는 권 교수님부터 어떻게 생각하십니까? 비주거용 부동산에 대해서만 시세로 해 가지고 그것은 전액 바로 보전해 주는 방안……
권해수진술인권해수
글쎄요. 저는 그 실효성이 그렇게 높지 않다 이렇게 생각하고, 기본적으로 그게 결국은 아까 말씀하셨다시피 공동세원의 비율을 정하는 문제인데 현실적으로 한 40% 정도 수준의 비율이다 이렇게 생각하고 있는데, 적어도 위원님들의 질의 과정에서도 나왔지만 공동세 제도나 세목 교환하는 문제나 실질적으로 공동세 자체를 100% 비율로 하면 그게 세목 교환의 형태로 되는 것이지요. 결국 그 부분은 비율의 적정성 문제로 나타난다, 이렇게 말씀드릴 수 있겠습니다.
최규식위원장대리최규식
옥 교수님은 어떠십니까?
옥무석진술인옥무석
앞의 두 분이 말씀하셨는데 저는 실은 공동세에 대한 이론적 근거가 비거주용 부동산이 50%쯤 된다고 해서 50%로 해야 된다는 견해에는 반대입니다.
저는 아까 말씀드린 것처럼 지방세에 있어서는 기본적으로 재정은 자기 확보원칙입니다. 지방자치를 위해서 구획을 별도로 다시 하지 않는 이상은 각자 그 범위 안에서 자기가 책임을 지고 자기가 나름대로 행정을 하고 다 그렇게 하라고 정해 놓은 것 아니겠습니까?
그렇다면 현재처럼 공동세 형식으로 가는 것은 사회적 연대성이라고 하는 입장에서 봐야 된다고 생각합니다. 그래서 이것은 다시 말하면 이웃이 되게 어려우면 내가 내 호주머니를 다 넣어서 보태 줄 수도 있는 문제일 것이고, 또 아니면 이웃이 거의 비슷하면 안 보태 줄 수도 있는 문제이고 이런 것 아니겠습니까?
그런데 지금 여기서 이야기하는 지방자치의 사회적 연대성에 관한 문제를 생각해 보면 이게 국민이 각자 밥 먹고 사는 문제하고는 크게 상관없는 문제라고도 할 수가 있습니다. 그러면 ‘이 점은 어떻게 하란 말이냐?’라고 어느 분이 이의를 제기할 수도 있을 것 같은데, 그게 뭐냐 하면 기준재정수요라고 하는 것을 어떻게 이해할 것인가 하는 것이 있을 수가 있습니다마는, 하여튼 사회적 연대성이라고 하는 개념과 그와 같은 것을 어떻게 일관되게 봐야 될지는 저도 마땅한 방안이 없습니다마는, 30% 또는 20%, 50% 이렇게 해서 각각 정하는 데 있어서는 다른 논리를 가지고는 설명하기 어렵다고 생각하고 있습니다.
그래서 일시적으로 이와 같은 제도를 두되 언젠가 다시 각자에게 그의 것을 주는 방안으로 돌아갈 수 있는 날이 와야 된다고 생각하고 있습니다. 그렇기 때문에 기본적으로 재산세는 어디까지나 나름대로 각 지자체가 갖고 있어야 된다고 생각하고 있습니다.
최규식위원장대리최규식
차 교수님!
차동준진술인차동준
언뜻 보기에는 거주자 비거주자 이렇게 나눈 것 자체가 논리적인 면이 있어 보입니다. 그러나 비거주자에 대한 부동산 자체도 꼭 그 사람이 서울특별시에 존재하라는 이유는 없습니다. 부산도 될 수 있고 제주도도 될 수 있고, 그렇게 했을 때는 40%든 50%든 그 자체의 논리가 모순이 생기지요. 정확하게 분석하기도 어렵고요. 그래서 100% 논리를 맞춘다는 것은 아까도 말씀드렸지만 어렵다 이렇게 말씀드릴 수가 있겠습니다.
권해수진술인권해수
추가적으로 한 가지만 더 말씀드리겠습니다.
물론 지방자치가 자기 책임성의 원칙을 가져야 된다고 하는 원론적인 입장에서 우리가 그런 입장들을 많이 제기하고 있는데, 현재 우리나라의 지방자치 현실을 보면 그것은 굉장히 이상적인 측면의 얘기입니다.
결국은 중앙정부나 한 단계 위 광역자치단체가 무엇을 해야 될 것이냐라고 하는 조정의 문제 이런 것들이 긴급하게 생길 수밖에 없는데, 사실상 이런 부분들에 있어서 중앙정부나 광역 자치단체가 손을 놓고 있다고 하면 우리가 갖고 있는 사회적 문제, 불평등의 문제 이런 것들이 더 심화되는 형태로 나타날 수밖에 없다 이렇게 말씀드리겠습니다.
최규식위원장대리최규식
알겠습니다.
추가로 질의하실 위원님 계십니까?
유인태 위원님!
유인태유인태위원
한 말씀만 드리겠는데요. 공동세라는 것이 결국 정치적으로 한나라당이 다수당이던 시절이었잖아요? 17대 국회 들어오기 전에…… 그때 소수당인 야당에서 세목 교환을 그랬을 때 한 10년 전쯤 양보해서 공동세안을 학계에서도 그렇게 하라고 권고하셔서 시행했더라면 지금 세목 교환 얘기가 아마 나오지도 않았을 것입니다.
이제 당 의석 수가 바뀌어 가지고 세목 교환이 통과될 듯 하니까 울며 겨자 먹기로 나오는 공동세안에 대해서 저는…… 왜 그러면 그것을 지지하시는 학계나 각계에 있는 분들이 진작에 이 불균형을 해소하기 위해서 세목 교환은 아니니까 이렇게 하자는 주장들이 있었는데도 제가 과문해서 못 봤는지 모르겠습니다.
그런 논의가 그전에도 있었습니까? 세목 교환이 전혀 안 되고 있던 시절에…… 이 공동세안이 울며 겨자 먹기로 한나라당 구청장들이 모여서 하기 전에 공동세안 논의가 학계든 어디서든 제기된 적이 있었나요?
차동준진술인차동준
재산세를 가지고는 논의된 적이 없는 것으로 알고 있습니다.
유인태유인태위원
없었지 않습니까? 그런 대목을 무척 아쉽게 생각합니다.
차동준진술인차동준
오히려 수년 전의 주장은 일관되게 세목 교환에 대한 필요성을 주장하는 논문들이 굉장히 많았었는데요. 외람되게도 서울시 자체가 한나라당 소속이 되다 보니까 2002년 이후에 사실 불균형 통계조차도 제공되고 있지 않습니다, 시정개발원에서. 그래서 통계 접근하는 게 상당히 힘들어서 연구하는 입장에서는 굉장히 어려움을 느끼고 있습니다.
최규식위원장대리최규식
유인태 위원님 수고하셨습니다.
더 이상 질의하실 위원이 안 계시면 질의 마치기 전에 제가 진술인 네 분하고 위원님들한테 양해 좀 구하겠습니다.
세목 교환 법률안을 발의한 우원식 의원이 방청을 하고 있습니다. 그래서 제가 재량으로 짧게 의견을 개진할 수 있는 기회를 드렸으면 하는데 어떻겠습니까?
(｢좋습니다｣하는 위원 있음)
우원식 의원님, 발언대에 가셔서 의견 개진해 주십시오.
우원식우원식의원
우원식입니다.
지난번에 얘기를 했기 때문에 특별히 얘기를 안 하려고 했는데 몇 가지만 아주 짧게 말씀드릴까 합니다.
지금 유인태 위원님께서도 말씀하셨지만 공동세안이 만들어진 과정을 간략하게 말씀드리면, 전에 16대 국회에서 한나라당에서 공동세안에 대한 이야기가 잠깐 있었습니다. 그러다가 세목 교환 법안 발의한 게 같이 폐기되고 말았는데, 17대 국회 들어오면서 이 법안을 발의하기 바로 직전 2004년에 세목 교환 얘기가 막 나오기 시작하니까 강남구에서 뭘 했느냐 하면 각 자치구마다 2억 5000만 원씩 줘서 CCTV를 설치하라고 지원해 주었습니다. 역교부세 형태 비슷한 것인데, 2억 5000만 원 주면서 각 자치단체장들한테 세목 교환에 반대해 달라 이렇게 해서 서명을 받은 적이 있습니다. 그래서 처음으로 자치단체장들이 세목 교환에 반대하는 서명을 하게 됐고요.
그리고 법안을 발의하는 단계에 가니까 신문에 광고를 ‘세목 교환 반대합니다’ 이렇게 해서 25개 자치단체장협의회에서 발표했는데, 제가 확인해 보니까 서울시에 있는 구청장들이 다 반대한 게 아니고요. 성동하고 관악구청장, 김희철 구청장하고 고재득 구청장에 대해서는 제가 전화를 했더니 본인들은 세목 교환에 반대한 적이 없다고 분명하게 말씀했고요.
그때 그러고서 두 번째 나온 안이 뭐였느냐 하면 세목 교환을 반대하는 대신에 서울시의 균형발전기금을 5000억 만들겠다 그래서 신문에 광고를 냈습니다. 구청에서 돈을 모아서 5000억의 균형발전기금을 만들어서 어려운 지역을 도와주겠다 이렇게 얘기했고요.
그리고 발의를 하고 나니까 그다음에 강남구에서 20% 공동세안이 나왔습니다. 20%를 떼어 주겠다…… 그러니까 세목 교환 요구가 점점 세지고 도봉 노원 이런 구청장들이 지역에서 압박을 받기 시작하고, 이런 과정을 거치면서 공동세안이 나왔는데 강남구에서 20% 하니까 강서구의 구청장께서―구청장협의회 회장이신데―그분이 강하게 주재를 해서 35%안을 냈습니다. 35%안이 나오면서도 세목 교환 논의가 계속되니까 한나라당과 서울시가 합의해서 지금 50%안이 나오거든요. 그러니까 세목 교환이 서울시민들의 요구를 무마하기 위해서 나온 것이지 이것이 무슨 원칙을 갖고 나온 게 아니다, 이런 과정을 말씀드리고요.
또 공동세는 저희가 그동안 죽 검토하면서 이런 문제가 있습니다. 하나는 이게 역시 기초세로 되어 있기 때문에, 기초세에서 20%든지 30%든지 걷어서 주는 거거든요. 그러니까 그 얘기는 뭐냐 하면, 이게 과세권은 구에 있는데 쓰는 것은 다른 구에 가서 쓰입니다. 그러니까 과세권자와 세금이 거둬져서 쓰이는 데가 다르기 때문에 법률적 불일치가 발생한다는 많은 법률학자의 견해가 있습니다.
또 하나는 탄력세율 문제에 대해서 이야기를 하시는데 작년에 강남구에서 주민들이 탄력세율 적용하자고 했을 때 강남구청장이 탄력세율 적용 못 하겠다고 해서 대판 주민들 간에 갈등이 생겼습니다. 굉장히 심각한 갈등이 생겼는데 그때 강남구청에서 탄력세율을 적용하지 못하는 이유를 홍보물을 만들어서 다 뿌렸습니다. 그때 뿌린 논리 중 가장 중요한 논리 중 하나가 ‘탄력세율을 적용하면 지금 세목 교환 요구도 굉장히 강해지고 있는데 세목 교환을 하자는 요구의 정당성을 부여하게 된다. 그렇기 때문에 지금은 탄력세율을 적용할 수 없다’, 이렇게 해서 홍보물을 만들어서 돌렸습니다. 제 홈페이지에도 들어와서 제가 그것을 보았는데요.
따라서 이것을 이런 상태에서 그대로 두면 어차피 50%는 다른 구에 의해서 쓰일 건데 뭐하러 탄력세율 적용 안 하겠습니까, 탄력세율을 적용해서 어차피 50% 다른 동네로 갈 것 우리 주민들 깎아 주지…… 이렇게 해서 탄력세율이 아주 무분별하게 남발될 소지가 굉장히 큽니다. 그래서 공동세안이 갖고 있는 이런 문제가 있고요.
그리고 지금 하나 나누어 드린 자료가 있는데 그 자료는 뭐냐 하면, 작년에 구청장협의회가 서울시립대학교 산업경영연구소에다가 의뢰를 해서 만들어 준 자료입니다.
신문에 주로 노원구 것을 중심으로 발표를 하면서 ‘세목 교환을 하면 하향 평준화됩니다’, 이렇게 얘기를 한 건데 강남구 것을 그때 발표 안 했습니다. 이 얘기는 2009년이 되면 노원구가 1113억 원이 되기 때문에 담배소비세 세목 교환 630억 정도는 2007년이면 뒤집어진다, 이런 이야기인데 자료 자체는 부풀려져 있습니다마는 그런 시기의 강남구를 보면 강남구가 훨씬…… 아까 유인태 위원님께서도 지적하셨지만, 훨씬 신장률이 높기 때문에 이것 문제 아니냐고 얘기하셨지만 노원구가 1113억이 될 때, 금천구가 140억에서 605억이 될 때 강남구는 얼마가 되느냐 하면 1822억에서 9471억이 됩니다.
그러니까 지금도 구 간 차이가 한 1500억 정도, 자치제를 시작한 95년부터 지금 2005년까지 한 10년 동안 강남구가 1년에 한 1500억 정도의 자주재원이 더 있어서 그것을 10년 동안 지속적으로 투자하니까 1조 5000억 정도가 더 투자되어서 이렇게 삶의 질 자체가 크게 차이가 나는데 이것을 그대로 두면 보유세가 충분히 다 성장하는…… 구청장협의회 자료에 의하면 강남구가 1조가 되는 겁니다, 그때 금천구는 한 600억 정도가 되는데요. 이것을 어떻게 그냥 둘 수 있겠는가?
공동세를 적용했을 때, 35% 공동세를 적용하니까 조금 줄어들지요. 그럴 때 격차는 얼마가 되느냐 하면 최고 구 강남구는 6855억이 되고 금천구는 1092억이 됩니다. 차이가 5763억이 됩니다. 강남구나 서울시나 한나라당이 50% 공동세안을 양보하더라도 앞으로 보유세의 신장률이 높기 때문에 이것은 굉장히 편차가 생깁니다.
또 하나는 하향 평준화된다고 얘기했는데 나누어 드린 자료 8페이지를 보면 노원구 같은 경우 현재가 256억이거든요. 그런데 세목 교환을 하면 607억이 됩니다. 총액으로 보면 이 두 가지 세금은 행자부 추계, 추계가 굉장히 불분명하기 때문에 앞으로 이게 명확하게 어떻게 된다 얘기할 수는 없지만 2012년까지는 변동이 없을 것이라고 보는데 보유세가 강화되면 결국에 가서는 역전될 것입니다.
역전될 것은 분명할 것으로 보이는데, 이를테면 강북 대부분의 구는 이것 바꾸면 한 2배 이상 늘어나거든요. 노원구의 재산세가 2배로 늘어날 시기가 언제인가? 몇 개 군은 바꾸면 굉장히 많이 손해를 보고 총액에 있어 재산세가 많이 늘어나겠지만 대부분 서울의 자치구는 바꿈으로 해서 지금의 2배 이상으로 늘어나는 게, 앞으로 10년 후에 재산세가 2배가 되겠어요? 저는 그렇게 안 된다고 봅니다.
그래서 총액에 있어 보유세가 강화되면 재산세와 나머지 3개의 세금이 역전되겠으나 대부분의 자치구 입장에서 보면 바꾸는 것이…… 저는 앞으로 10년, 20년 동안 바뀌지 않는다고 보거든요. 그래서 하향 평준화라는 말은 맞지 않다고 말씀드리겠습니다.
하여튼 주거용 재산세, 비주거용 재산세를 분리해서 하자는 것도 결국은 공동세 50%안이기 때문에, 50% 이하지요. 그래서 이런 문제 가지고는 앞으로 늘어날 보유세 때문에 발생하는 불균형 문제를 해소할 수 없다…… 다들 말씀하셨지만 지금 강남의 재산세가 강남 사람들만의 노력에 의해서 만들어진 것이 아니기 때문에 원칙을, 저도 재산세가 기초세로 가는 게 더 맞을 수는 있다고 생각합니다. 그렇지만 처음 지방자치가 출발할 때 이런 불균형을 해소하고 출발했으면 문제가 아닌데 불균형을 해소하지 않고 왔기 때문에 이제는 더 중요한 게 서울이라는 공동체를 유지하기 위해서는 균형을 맞추는 것이 지금 우리한테 주어진 원칙이다, 이렇게 생각합니다.
이상입니다.
최규식위원장대리최규식
우원식 의원님 수고하셨습니다.
이미경진술인이미경
먼저 여성 경찰관의 수사 전담 또는 동석 관련한 내용인데요, 저는 물론 여성이면 그만한 어떤 감수성은 있으리라고 봅니다마는 여성이라는 생물학적인 그런 것보다는 실제로 그 사람의 관점과 태도가 어떠냐에 따라서 달라지기 때문에 전문성을 지닌 전담 수사반을 체계적으로 교육하고 양성하는 것이 더 필요하다고 봅니다. 따라서 여성 경찰관의 의무화보다는 수사를 담당하거나 수사 과정에 입회하는 것은 피해자의 권리 중 하나로써 요청이 있을 때 반드시 배치하도록 하는 제도가 더 필요하다고 봅니다.
다음 두 번째, 피해자의 신원 및 사생활 보호 관련해서는 사실 방송 관련인이나 일반인에 대한 규제 조치는 지금 없습니다. 앞으로 이것을 적극적으로 도입해야 된다고 보는데요, 실제로 저희가 상담하다 보면 보도 과정에서 2차 피해를 입는 경우가 굉장히 많습니다. 이 부분에 대한 강력한 조처가 필요하다고 봅니다.
그리고 여기에는 피해자를 유추할 수 있는 여러 가지 정보도 포함되어야 한다고 봅니다.
그다음 세 번째로 진술녹화제 대상 확대 관련해서입니다.
여러 의원들께서 의견을 내놓으셨는데요, 대부분 여기서는 ‘할 수 있다’라고만 되어 있어서 여기에 대한 어떤 구체적인 해당 조항이 지켜지지 않았을 때 처벌조항이 필요하다고 보고요.
그리고 요즘 진술녹화가 되지만 촬영본이 분실되거나 삭제되는 문제가 있습니다. 여기에 대한 관리 책임을 명문화하는 것도 필요하다고 봅니다.
그리고 증거보전특례조항의 경우에 현재는 절차의 까다로움과 해당기관의 협조부재로 거의 활용되고 있지 않은데 저희 상담사례 중 하나는 검찰이 불기소해서 헌법소원까지 가 가지고 다시 재판을 받기까지 5년이 걸렸습니다. 그런데 이미 그때 여섯 살이던 아이가 열한 살이 되어서 다시 법정에 서야 되는 이런 문제가 있었습니다. 그래서 결국 그 부모님이 이것을 포기하고서 그것이 무죄가 되어 버린 이런 안타까운 것들은 이 증거보전특례를 확대해서 실시함으로써 해결할 수 있는 문제라고 봅니다.
그다음에 비디오 등 중계장치에 의한 증인신문 의무화 관련 부분인데요, 이것은 실제로 피해자들에게 너무나 필요한 조치입니다. 앞으로 좀 늘려서 이 부분이 다른, 더군다나 아동 성폭력뿐만 아니라 성인 피해자도 이렇게 늘려서 가야 된다고 저희들은 보고 있습니다.
그다음에 유사성교행위에 대한 처벌 강화 관련 부분인데요, 저희들은 일단 이러한 법 개정안이 나온 것을 환영합니다. 그런데 이 중에서 몇 가지 좀 드릴 말씀이 있습니다.
첫째로 이것을 여자에만 한정한 것은 문제가 있다고 봅니다. 실제로 남자 아이들의 피해도 많이 있고요.
그다음에 두 번째로 지금 여기에 보면 구체적인 안에서 이계경 의원과 이은영 의원 두 안에서 ‘구강, 항문, 그다음에 손가락 등 신체의 일부 또는 도구를 이용한 유사성교행위’ 이렇게 표현을 하셨습니다. 그런데 이것을 좀더 명확하게 할 필요가 있다고 보는데요, 여기 ‘구강, 항문, 성기에 손가락 등 신체의 일부 또는 도구를 이용한 유사강간행위’ 이렇게 가야 될 것 같습니다. 물론 여기에서 성기에 성기를 한 부분은 강간죄로 되기 때문에 그것은 빠지는 경우가 있습니다마는 어쨌든 지금 이 조항 가지고는 굉장히 애매한 부분이 많이 있습니다. 그래서 이 부분에 대해서 조금 더 손봐 주시기를 부탁을 드립니다.
그리고 이와 연관해서 지금 0세에서 7세, 그리고 7세에서 13세 이렇게 나누어서 지금 가중처벌 부분을 이야기하고 계시는데 저희들은 이렇게 피해자를 계층화하는 부분이 갖는 데 대해서, 그러한 필요성이 물론 충분히 있습니다마는 이 계층화가 자칫 성인의 경우에는 그러면 똑같은 피해를 입고도 훨씬 더 약화된 처벌을 받는 부분에 대한 문제 해결은 어떻게 할 것인지, 요즘 굉장히 많은 분들이 어린이 성폭력에 대해서는 문제 제기를 하지만 성인 성폭력은 별로 이야기하지 않습니다. 저는 이 부분도 함께 우리가 문제의식을 갖고 가야 되는 것이라고 봅니다.
그다음에 신뢰관계에 있는 자의 동석의무 부분인데요, 여기에서 중요하게 빠진 부분이 동석인의 역할입니다.
아까 오전에 진술인께서도 이 부분을 잠깐 말씀하셨지만 저는 여기에 대해서 동석한 사람이 실제 사례에 보면 아이가 아무 말도 못할 때, 울거나 할 때 손도 잡아주지 못하게 하거나 아무 말도 하지 않는 조건으로 입회하라는 이런 식의 것이 현실적으로 지금 되고 있습니다. 그래서 만약에 문제가 있을 때 이의 제기를 할 수 있고 그다음에 상담일지를 근거로 해서 당황해서 말하지 못하는 피해자를 도울 수 있는 정도의 동석인의 역할 부분을 좀 상정해 주셨으면 하는 것이 저희들의 바람입니다.
그다음에 지금 아동에 대한 것은 아닙니다마는 따로 저희가 말씀드릴 부분이 여기 빠져 있어서 몇 가지 말씀드리겠습니다.
먼저 장애인에 대한 부분인데요, 장애인은 장애인이라는 그 자체가 항거불능이라고 보기 때문에 여기에 구태여 ‘합리적 또는 진지한 저항이 불가능한 상태’ 이런 식으로 이야기할 필요가 없다고 봅니다.
다음에 이은영 의원께서 발의하신 부부강간죄도입 부분인데요, 저희들은 실제 상담사례에서너무나 많은 부부강간의 문제를 보고 있습니다. 이것은 성폭력특별법 제정하던 1994년 당시에도 저희가 문제 제기했던 부분인데 이것은 부부라고 하더라도 성적자기결정권을 포기한 것이 아니고 오히려 부부이기 때문에 이 문제를 아무도 관여할 수 없다는 문제에서 더욱 심각하기 때문에 이 부분은 꼭 이번에 개정될 수 있기를 바랍니다.
다음에 성폭력방지센터 관련인데요, 지금 이 거대 방지센터를 우리나라에 세우는 것이 필요한 것인지 아니면 현재 성폭력 피해자를 지원하고 있는 데서 무엇이 더 필요한지 저는 많이 논의를 해야 된다고 봅니다. 우리의 에너지와 재정과 인력은 한정이 되어 있습니다. 이 부분에서 실제로 피해자들이 의료 지원체계나 법률 지원체계를 더 보완하는 것이 필요하다고 보기 때문에 이런 식의 성폭력방지센터는 지금 현재로서는 저희가 찬성할 수 없습니다.
그다음에 기타 제언으로서 성적자기결정권의침해로 성폭력의 개념이 규정이 되어야 된다는 부분은 여기 자료집에 자세하게 나와 있고요.
다음에 아까 오전에 친고죄 폐지 부분을 이야기하면서 반의사불벌죄도 사실 없애야 한다는 이야기를 하셨습니다. 그런데 저희는 현장에서 실제로 피해자들이 자기가 원치 않는데 이것이 형사소송이 되었을 때 겪는 문제들을 염려하지 않을 수가 없습니다. 물론 친고죄는 폐지되어야 된다고 봅니다. 그래서 저희들이 요구하는 것은 이때 피해자를 보호할 수 있는 보완책이 마련되어야 된다는 것입니다. 이 부분은 좀 위원님들께서 함께 고민해 주시기를 부탁을 드립니다.
다음에 공소시효 배제, 연장․정지제도 도입 부분인데요. 자료집 169쪽에 보면 외국의 경우 어떤 식으로 공소시효를 두고 있는지 표로 나와 있습니다. 그런데 특히 어린이 성폭력의 경우에는 적어도 성인이 될 때까지는 공소시효 시계를 정지시키는, 그리고 성인이 된 이후에 그 시계가 돌아가도록 하는 최소한의 이런 장치는 필요하다고 봅니다.
그리고 양형기준 강화 부분에서 자료집 171쪽에 보시면 청소년위원회에서 신상 공개한 사람들, 그러니까 굉장히 중범죄라고 해서 신상 공개를 한 4624명 중에서 실형을 선고받은 사람은 37%밖에 되지 않습니다. 그래서 이런 솜방망이 식의 처벌을 방지할 수 있는 대안을 마련해 주시기를 부탁을 드리고요.
다음에 구속수사를 적극 고려해 달라는 요청을 드리는데요, 실제로 성폭력 피해자들이 고소를 해서 불구속 수사가 되었을 때는 저쪽 가해자 측에서 수사 단계에서 구속되지 않았다는 이유만으로도 피해자나 주변인들에게 이것을 근거로 피해자를 모함하거나 의심하거나 비난하게 되고 또 이것은 피해자를 위축되게 만드는 중요한 요인이 됩니다. 그래서 법적 과정을 거치는 많은 피해자들이 이러한 어려움을 호소하고 있다는 것을, 또 어떤 때는 어렵게 결심한 고소를 취하하는 이유가 된다는 것도 알아 주시기 바랍니다.
그리고 성폭력 피해자들의 대부분, 70% 정도는 아는 사람에 의한 성폭력입니다. 그러면 항상 아는 사람을 고소해 놓고 직장이나 학교에서 그 사람하고 대면해야 된다는 문제가 있는 것이고, 또 협박 수준의 합의나 강요가 자행되고 있다는 것도 알아 주시기 바랍니다.
그리고 마지막으로 인권의 사각지대에 있는 피해자에 대한 법적 고려도 함께 해 주시기를 요청을 드립니다.
그리고 저는 한 가지 꼭 말씀드리고 싶은데 오늘 물론 많이 바쁘시겠지만 여기 위원님들이 많은 분들이 불참하셨습니다. 물론 여기 자료집을 보시면 알겠지만 이런 현장의 소리를 좀 들으실 수 있는 기회에 많이 빠지신 부분에서 굉장히 유감을 표시합니다.
감사합니다.
安商守委員長安商守
수고하셨습니다.
우선 현장의 생생한 소리를 들으니까 아주 정신이 번쩍번쩍 듭니다.
또 일부 지금 빠지신 분들이 계시는데 지금 아마 여러 가지 사정이 있는 것 같습니다. 앞으로 꼭 참석 좀 해 주시기 바랍니다.
마지막으로 이호중 형사정책학회 한국외국어대 교수님께서 진술해 주시기 바랍니다.
이호중진술인이호중
외대 이호중 교수입니다.
제가 한 말씀 드리려고 했던 것을 이미경 소장님께서 먼저 말씀하셔서 저도 그냥 넘어가겠습니다.
발제를 하는 여기에 앉아 있는 사람도 굉장히 많이 고생했다는 것, 위원분들 못지않게 고생했다는 것을 알아 주시기 바랍니다.
저는 아동 성폭력 문제에 대해서는 개정안에 나와 있는 내용들 중심으로 간략하게 말씀드리겠습니다.
발제문이 길기 때문에 그냥 요약해서 말씀을 드리겠는데요, 우선 성폭력법에 13세 미만에 대해서 이은영 의원님께서 7세 미만 아동에 대해서 다시 한번 가중처벌하는 규정을 도입하는 안을 내놓고 계십니다.
그런데 사실 어떻게 보면 지금까지 우리 역사에서 보면 어떤 사회적인 이슈가 되는 범죄사건이 문제가 되면 항상 정치적으로는 가중처벌하는 방향의 입법을 채택해 왔던 것이 지금까지 우리 형사 정책의 실무의 대부분이라고 이야기할 수 있습니다. 그런데 이런 정책이 실효성이 없다는 것은 외국의 연구 결과, 또 국내에서의 여러 가지 연구를 통해서 많이 입증이 되고 있는 사실이기 때문에 이런 가중처벌 정책에 대해서는 저는 기본적으로 반대하는 입장이고요. 오히려 엄한 처벌보다 사실 더 중요한 것이 처벌의 가능성을 높이는 것이 훨씬 더 중요한 문제입니다.
지금 성폭력 같은 경우에는 특히 친고죄로 되어 있기 때문에 처벌되지 않는다는 인식이 가해자들 사이에서 굉장히 강합니다. 이런 것들이 재범으로 나갈 수 있는, 범죄를 오히려 조장하는 역할을 하고 있기 때문에 처벌의 가능성을 높이는 방향으로 법 개정이 추진되는 것이 훨씬 더 타당하다고 생각하고요.
또 지금 7세 미만에 대해서 형 가중이 이론적으로 근거가 있는가 하는 입장에서도 사실 의문입니다. 이렇게 연령에 따라서 세분화하자고 치면 사실 미성년자에 의해서 약취유인죄라고 하는 것이 있습니다. 미성년자 유괴죄이지요. 이런 것도 또 연령에 따라서 구별해야 하지 않는가 하는 논의도 갈 수 있고 한데 기본적으로 연령에 따른 구별이라는 것은 합리적인 근거를 가지는 경우가 사실 예외적이고요. 양형요소로서 연령이라는 것은 물론 중요합니다마는 연령 자체가 중요한 것이 아니고 연령에 따라서 범죄피해의 효과나 후유증이 다르기 때문에 중요한 의미를 가지는 것인데 일률적으로 말할 수 없기 때문에 그렇게 가중하는 것은 반대하는 입장이고, 또 이렇게 가중하다 보면 다른 구성요건들과의 관계에서 또 불균형의 문제가 발생한다는 것도 참작을 해 주셨으면 좋겠습니다.
그리고 중형주의라고 하는 것이 범죄 예방에 도움이 되느냐 하는 것과 관련해서는 우리나라의 연성진 박사가 연구한 결과가 있는데요, 182쪽입니다. 수형자들 대상으로 해서 낙인효과를 크게 느낄수록, 또 교도소 수감으로 인해서 사회적 긴장과 박탈감을 크게 느낄수록 향후 오히려 범죄 가능성은 더 증가하는 것으로 조사가 되었는데 이것은 결국 장기 격리를 하게 되면 그 후유증으로 오히려 사회생활에 적응하기가 더 어려워지게 되고 재범으로 들어서게 되는 악순환이 된다는 연구 결과를 제시하고 있습니다. 이 점도 참조해 주시기 바랍니다.
유사강간죄 규정에 대해서 말씀드리겠습니다.
이 유사강간죄 규정은 기본적으로 의미가 있다고 생각하고 찬성하는 입장인데 다만 이것을 성폭법에서 다루는 것보다는 사실은 성폭력에 관한 형법 규정에서부터 근본적인 개정이 필요하다고 생각합니다. 유사강간죄는 사실 지금 강제추행으로 분류가 되는 행위에 대해서 강간죄와 마찬가지의 불법으로 처벌하겠다는 것인데 이것은 결국 성폭력에 대한 개념의 변화이고, 불법에 대한 평가의 변화를 의미하는 것인데 이것이 아동에 대해서만 타당한 것이 아니고 전체적으로 성인을 포함해서 모든 성폭력 범죄가 이런 식으로 재편되어야 한다고 생각합니다. 그래서 근본적으로는 형법 개정의 문제로 다루어 주셨으면 하는 바람을 가지고 있습니다.
유사성교행위 개념에 대해서 좀 개념이 불명확하다라고 하는 비판점이 있기는 합니다마는 여기에서 저 개인적인 의견은 신체 삽입이라고 하는 것을 기준으로 삼는 것이 타당하지 않을까 하는 생각을 가지고 있습니다. 185쪽에 자세한 내용을 서술해 놓았습니다.
대체로 외국의 기준으로 보더라도 뭔가 신체 내부로의 삽입이라고 하는 기준이 대체로 전통적인 의미에서 강간과 같은 불법으로 취급되고 있고요. 다만 청소년 성보호법에서 논란이 되었던 것처럼 자위행위를 하게 만든다든지 이런 것들이 문제가 될 수 있는데 이것은 강제추행으로 다루는 것이 타당하다는 것이 저의 생각입니다.
그리고 형법 개정이 문제가 될 수밖에 없는 또 하나의 이유는 바로 이런 유사강간행위, 유사성교행위 개념을 도입하게 되면 결국 객체를 사람으로 해야 된다는 점입니다. 앞에서도 여러 분들이 말씀해 주셨는데 유사성교행위를 통해서 성폭력의 개념의 변화를 사람들이 이야기한 것은 그만큼 성이라는 문제가 남성 여성의 구별, 특히 여자에 대한 간음과 사람에 대한 추행이라는 이분법 자체가 문제가 있다는 비판에서부터 출발된 개념 변화이기 때문에 이것은 아동의 문제만도 아니고 여성의 문제만도 아닙니다. 근본적인 개정으로 나가야 될 것이라고 생각을 합니다.
비친고죄화의 문제에 대해서 앞에서도 많은 분들이 말씀을 해 주셨는데요, 사실 친고죄라고 하는 것이 지금 피해자를 보호한다는 측면보다는 오히려 가해자들에게 면책을 주고 오히려 성폭력 범죄를 더 은폐하거나 조장하는 데 기여한다는 사실은 많이 알려져 있고 이미 학계나 여성계에서 많이 문제 제기를 했던 부분들입니다. 이번 기회에 전반적으로 강간죄를 비롯해서 성폭력 범죄에 대해서 비친고죄로 하는 문제를 전향적으로 고려를 해 봐야 한다고 생각을 합니다.
다만 한 가지 지금 청소년성보호법이 작년 12월에 국회를 통과해서 개정이 있었고 7월부터 개정된 청소년성보호법이 시행될 예정입니다마는 거기에 보면 13세가 넘는 청소년에 대한 성폭력의 고소기간을 현행 1년에서 2년으로 연장하는 규정을 두고 있습니다. 이렇게 고소기간을 연장하는 것이 일종의 절충적인 방안으로 아마 모색이 된 것 같은데 별로 타당한 방법이라고는 생각하지 않습니다. 근본적으로 친고죄로 되어 있다는 것 자체가 문제이지 고소기간의 장단의 문제는 아닙니다.
구속수사에 대해서는 기본적으로 반대하는 입장입니다. 이것은 구속을 형벌로써 활용하겠다는발상이 기본에 깔려 있기 때문에 구속수사해야된다는 말이 나오는 것으로 생각하고 있고요. 구속의 문제는 구속사유에 해당하는가 하는 판단을 좀 철저하게 함으로써 해야 될 문제이지 어떤 범죄에서 죄질이 나쁘다든지 혹은 죄질이 중하다는 이유만으로 곧바로 원칙적으로 구속을 해야 된다는 방안에 대해서는 찬성하기 어렵습니다.
그리고 집행유예와 선고유예를 금지하는 법안을 문희 의원께서 제출하셨는데요, 이것에 대해서도 기본적으로 경직된 사고라고 생각을 합니다. 우리가 용산 초등학생 범죄사건을 접하면서 많은 사람들이 의분을 가지고 뭔가 대책이 필요하지 않느냐라는 생각을 하게 된 것은 사실입니다마는 아동에 대한 성폭력이 굉장히 극단적으로 심각한 범죄도 있지만 그렇지 않은 범죄도 많이 있습니다. 특히 청소년들이 초등학교 고학년이라든지 중학생 정도에 해당되는 청소년들이 어린 여자 아이들에 대해서 추행을 한다든지 하는 것들이 많이 있는데 이러한 다양한 스펙트럼을 포괄하는 데 있어서 과연 집행유예 선고유예 같은 것을 일률적으로 못 하게 하는 경직된 정책이 타당한가는 근본적으로 의문이고요.
오히려 용산 초등학생 사건 같은 경우에 문제의 초점은 뭐냐 하면 범죄자의 위험성을 법원이나 검찰이 제대로 가리지 못했다는 것입니다. 초점은 아동 성폭력 같은 경우에는 특히 소아기호증이라든지 이런 정신적인 질환에서 유발되는 경우가 많기 때문에 그런 범죄자와 그렇지 않은 범죄자를 재판 절차에서 혹은 기소 절차에서 좀 가려주는 위험성 평가 제도가 시급히 도입되어야 될 것이라고 생각을 합니다.
이상으로 마치겠습니다.
安商守委員長安商守
발표를 시간이 부족해서 충분히 못 하신 것 같은데 자료는 충분히 준비를 해 오셨는데 죄송하게 생각합니다. 발표하지 못한 부분은 우리 위원님들 질의 응답 중에 얼마든지 또 발표하실 수 있으니까 그 시간을 이용해 주시기 바랍니다.
이상으로 다섯 분 진술인의 진술이 모두 끝났습니다.
다음은 질의 답변의 순서로 들어가겠습니다. 질의 답변은 위원님들께서 일문일답의 방식으로 진행하도록 하겠습니다.
효율적인 회의 진행을 위해서 질의는 5분 이내에 간단히 요점 위주로 해 주시기 바라며, 회의 첫 머리에서도 말씀드린 바와 같이 질의하실 위원님은 답변하실 진술인을 특정하여서 질의해 주시기 바랍니다.
그리고 방청석에 계신 분들 가운데 질의하시고 싶은 내용이 있으신 분께서는 지금 자리에 앉아 계시는 법제사법위원회 위원님들이나 사회를 맡고 있는 저에게 질의 요지를 적어 주시면 대신하여 질의하도록 하겠습니다.
그러면 질의 순서에 따라서 먼저 이은영 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
이은영이은영위원
이은영입니다.
많은 준비를 해 오신 이호중 교수께 먼저 질의하겠습니다.
아까 유사성교행위의 경우에 피해자인 여성 또는 남성도 유사성교행위의 피해자가 될 수 있도록 보는데요, 그 피해자의 자기결정권을 침해하는 것으로 강간에 준해서 봐도 된다는 취지로 알아들었습니다. 그리고 형법 속에 아예 유사성교행위를 강간에 준해서 처벌하도록 말씀하신 것으로 알고 있는데 외국에도 그런 예가 있습니다.
이호중진술인이호중
예, 대체로 그런 추세로 가는 방향이고요. 제가 썼습니다마는 독일 형법 같은 경우에 1997년도에 형법 개정을 거치면서 기존에 우리처럼 되어 있던 강간 강제추행의 이분법을 완전히 바꾸어 가지고 간음 또는 간음에 유사한 성적인 행동이라고 이야기하고 있고 그것은 대체로 항문이라든지 구강이라든지 성기라든지 하는 데 뭔가를 집어넣는 것을 주로 그런 행위로 포석을 해서 강간과 동일하게 처벌하는 정책으로 가고 있고요.
미국도 섹슈얼 인터코스라고 하는 개념이 대체로 이런 구강 성교, 항문 성교 이물질 삽입 같은 것으로 확대하는 것이 대부분의 주요 일반적인 추세에 있습니다.
그리고 제가 말씀드린 기본 취지는 이것이 13세 미만에 대해서만 한다면 똑같은 행동이 13세가 넘는 아동에 대해서 했을 때는 그냥 강제추행죄로 되어버리는 그런 문제 때문에 전체적으로 형법의 기본적인 것을 바꾸어야 된다는 말씀입니다.
이은영이은영위원
그러나 지금 아동에 한하지 않고 성인의 경우에도 마찬가지이고요. 지금 이호중 교수 이론대로 하시면 삽입이 있는 경우에는 유사성교행위로 되어서 성폭행이라고 할까 강간죄에 준해서 처벌하는 것으로 하고요. 그 경우에 종전에는 성폭행과 성추행을 구별하지 않았습니까? 그래서 성기삽입이 없는 경우에는 추행 정도로 했는데 유사성교행위를 인정하는 경우에는 그 경계가 모호해지는 문제가 생기지 않을까요?
이호중진술인이호중
강제추행과의 관계에서 유사성교행위는 제가 개념을 설정해 놓았는데 저의 개인적인 생각입니다마는 앞에서 말씀드린 것처럼 일단 항문, 구강 이런 신체 내부로 뭔가 집어넣는 것을 의미하고 그렇지 않은 경우를 추행으로 보면 될 것 같습니다.
청소년성보호법과 관련해서 많이 문제가 되는 것이 세칭 말하는 애무를 하게 만든다든지 자위행위를 하게끔 강제한다는지 하는 행위는 기본적으로 강제추행 쪽으로 봐야 될 것이라고 생각합니다.
이은영이은영위원
알겠습니다.
이미경 소장께 묻겠습니다.
지금 정부가 성폭력상담 업무를 좀더 넓게 펼치려고 하는데 아까 이미경 소장께서는 기존에 있는 민간 성폭력상담소의 민간활동을 좀더 활용하면 되지 않느냐는 말씀을 하셨는데 자세히 설명해 주시지요. 많으면 많을수록 좋은 것 아닙니까?
이미경진술인이미경
우리나라는 지금 많으면 많을수록 좋은 단계는 벗어난 것 같습니다.
지금 현재 전국에 140여 곳에 성폭력상담소가 있습니다. 그리고 그 역사만 해도 근 20년 가까이 됩니다. 그런데 기존의 상담소에서 성폭력 피해자를 지원하는 것 뿐만 아니라 성폭력을 근본적으로 예방하기 위한 조사․연구라든지 교육․홍보 활동을 하고 있습니다.
그런데 지금 조배숙 의원안에 보면 그런 것은 전부 성폭력방지센터에서 가져가고 기존의 상담소에서는 피해자를 지원하는 것으로만 한정을 하고 있습니다.
아까도 제가 말씀드렸지만 실제로 상담활동을 하면서 정말 중요한 것은 피해자들이 마음 놓고 가서 진료받을 수 있는 병원이 많지 않습니다. 또 법률지원도 오히려 피해자가 역고소 당하고 피해자를 지원하는 저희들이 명예훼손으로 역고소를 당하고 있습니다.
이런 여러 가지 것들을 보았을 때 가장 필요한 부분은 정말 의료적인 시스템이 제대로 되고 가해자가 처벌받는 상식이 통하는 사회여야 된다고 보거든요. 그런 의미에서 저는 성폭력방지센터라고 하는 거대 센터를 세우는 것보다는 좀 전체적인 틀을 가지고 더 연구하고 빈 구석이 어딘지를 보는 것이 필요하다고 봅니다.
지금 현재 여성부에서 피해자를 지원하는데 의료지원비를 한 10억 정도 하고 있습니다. 그런데 그것이 너무나 많은 사람들이 쓰다 보니까 돈이 모자랍니다. 그러면 한정된 재정을 가지고 쓰기 위해서 어떤 일이 벌어지느냐 하면 1년 이내의 피해자에 한해서만 지원을 해 준다, 그 이전의 것은 위원회에서 통과가 되어야 한다, 이런 식으로 되고 있습니다.
그러면 피해자들은 상담소에 와서 지원받기 위해서 하는 절차도 굉장히 힘들어 하는데 이런 식으로 피해자 지원이 제대로 안 되고 있는 것을 먼저 보고 거기에 제대로 된 정부 예산을 쓰고 방지센터라든지 그런 것은 나중에 해야 된다고 봅니다.
이은영이은영위원
한정된 예산을 가지고 국가 예산은 보호를 받지 못하는 부분에 더 집중적으로 피해자 지원을 해 달라는 뜻으로 알겠습니다.
감사합니다.
安商守委員長安商守
나중에 보충질의 시간을 드리겠습니다.
다음에 장윤석 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
委員張倫碩委員
이번에 집행유예기간 중에 있는 성범죄 전과자가 어린이를 성추행하고 살해한 충격적인 사건이 있었습니다.
그래서 많은 사람들이 안타까워하는 것이 그것이 해결의 전부는 아니지만 그 범죄자가 전자팔찌를 끼고 범죄억제기능을 뭔가 하고 있었다면 혹시 이 범죄를 막을 수 있지 않았을까 하는 것이거든요.
그래서 정제숙 팀장님께 아동에 관한 것은 아닙니다마는, 성폭력범죄자 형의 선고유예나 집행유예 시에 보호관찰이 포함되도록 하면 좋았을 것이라는 견해를 피력하셨는데 이때 보호관찰의 내용에 주거제한 또 야간출입제한도 하면서 전자팔찌를―주거제한 또 야간출입제한을 감시할 수 있는 전자장치로서―차도록 법관이 보호관찰명령을 할 수 있으면 좋겠다는 생각이 드는데 현행법으로도 혹시 가능하다고 보시지 않습니까?
정제숙진술인정제숙
지금 현행법에서도 하고는 있지만요, 용산 아동 초등생 살해사건의 경우에는 야간출입을 제한한다든지 이런 부분은 별로 실효성이 없을 것 같습니다. 아동들의 행동반경은 주로 주간입니다. 그래서 야간에 하는 것이 그 부분에는 별로 실효성이 없었을 것 같고요. 전자팔찌라는 것은 다른 것을 하면서 병행해서 보조적으로 하는 것이고 사실 외국에서 도입된 사례가 감옥에 있는 것 대신에 자기 집으로 주거제한을 하기 때문에 지금 그 사람한테 전자팔찌를 해 놓으면 왔다갔다하는 것이 제대로 파악이, 그러니까 사전에 예방이 됐을 것이라는 그 부분에 대해서 사실 크게……
委員張倫碩委員
보장은 못 하지만 네가 있는 곳을 사직당국이 알고 있다고 메시지를 줬다면 범행에 나가기가 어려웠지 않겠나 하는 것이지요.
정제숙진술인정제숙
심리적으로 그런 것은 있겠지만 크게 그런 것은 아니라고 생각합니다.
委員張倫碩委員
이미경 소장님께 묻겠습니다.
신뢰관계에 있는 자를 동석시킬 필요가 있는 데에 저는 공감을 합니다. 그런데 제가 과거에 실무에 있을 때 또 경험 중의 하나는 굳이 성범죄가 아니더라도 예를 들어서 절도사범의 경우에 부모가 옆에 있으면 경우에 따라서는 내가 한 일을 그대로 말하지 못하는 경우가 있거든요.
우리 부모가 내가 남의 물건을 훔쳤다고 하면 얼마나 실망할까 하는 것 때문에 진실을 얘기 못 해 가지고 오히려 사법절차가 어려워지고 본인에게도 많은 고통스러운 과정이 생긴다는 말이에요.
그래서 성범죄 사건에도 심리적 부담을 줄여 주기 위해서 신뢰관계에 있는 사람의 동석이 필요한 것은 사실인데 그것이 진실 발견에 혹시 장애라도 되는 것은 아닌가 그런 생각도 해 봅니다.
어떻게 생각을 하시는지요?
이미경진술인이미경
절도하고 성폭력은 조금 다르다고 봅니다.
성폭력이라고 하는 것은 강제적으로 내가 피해를 입은 경우잖아요. 그래서 그 부분에 대해서 지금 염려하시는 것은 상당히 다르다고 봅니다. 실제로 어떤 경우가 있었느냐 하면 수사하시는 검사께서 아이한테 상대방 그러니까 강제추행한 사람의 성기를 그려보라고 했어요. 거기서 이것을 못 그리니까 그것 봐라, 네가 못 그리는 것을 보면 네가 성폭력을 당하지 않은 것 아니냐는 식으로 굉장히 부당한 수사를 진행할 때 거기서 어머니는 아무 말도 못 하고 있어야 되느냐는 것입니다.
委員張倫碩委員
그러니까 동석하는 분의 역할이 아동이 진술을 자유롭게 하는 데도 도움을 주지만 수사과정에서 수사관의 부당한 수사방법을 억제하는 역할도 기대한다는 말씀입니까?
이미경진술인이미경
그런 역할도 기대를 합니다. 그리고 심리적으로 아이나, 꼭 아이만이 아니라 성인도 마찬가지입니다.
저희도 2～3일 전에 있었던 일을 제대로 이야기하기 참 어렵잖아요? 그런데 성폭력 피해를 입은 후면 더더욱 여러 가지로 혼란스럽고 심리적인 상태가 아주 어려운 상태거든요.
이때 내가 신뢰하는 사람이 옆에 있다는 것 자체도 굉장히 중요하지요.
委員張倫碩委員
잘 알겠습니다.
이따 보충질의 때는 이호중 교수께 한 가지 물어보겠습니다.
安商守委員長安商守
보충질의 시간을 드리겠습니다.
다음에 양승조 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
양승조양승조위원
열린우리당 충남 천안갑 양승조 위원입니다.
안미영 검사님께 질의드리겠습니다.
안미영 진술인께서는 친고죄 폐지문제에 대해서 신중한 검토가 필요하다고 주장하셨지요?
안미영진술인안미영
예.
양승조양승조위원
그런데 성폭력 범죄에 대해서 고소가 있어서 수사를 개시했다가 고소취소로 인해서 수사가 종결된 통계가 있습니까?
안미영진술인안미영
그렇지 않아도 저도 그런 통계는 확인해 보고 싶었는데 정확한 통계는 확인 못 했습니다. 불기소된 정도의 통계는 알 수가 있는데 그것이 과연 고소가 취소가 돼서 그런 것인지에 대해서는 정확한 통계를 안 가지고 있지만 그리 많은 비율은 아닌 것으로 알고 있습니다.
양승조양승조위원
친고죄 폐지를 검토하려면 그런 통계가 먼저 잡혀야 될 것 같습니다.
안미영진술인안미영
예, 그렇습니다.
양승조양승조위원
그리고 실질적으로 보복이 두려워서 고소를 하지 못하는 경우―직장관계라든가 상하관계에서―도 상당히 있다고 보이지요? 또 수사개시 후 고소를 취소하는 것은 어떤 금전상의 수수가 있은 후에 합의를 본 경우가 대부분이잖아요?
안미영진술인안미영
제 수사 경험으로는 그런 것 같습니다.
양승조양승조위원
금전상 수수 없이 합의 보는 경우는 오히려 드물다고 봐야지요?
안미영진술인안미영
정확히 통계는 알 수 없지만 일반적으로 가족들이 피해보상을 하거나 그런 경우에 취소를 하는 것 같습니다.
양승조양승조위원
우리 이호중 교수님도 같은 취지로 진술하셨는데 친고죄를 유지한다면 피해자 보호에도 철저하지 못한 면이 있고요, 더구나 돈 많은 성폭력 범죄자의 실례는 시골에도 많이 있었거든요. 이것이 유리한 제도가 아닌가 해서 친고죄 폐지에 대해서는 폐지론자의 주장이 타당하다고 보는데 어떻습니까?
안미영진술인안미영
저의 사견으로는 상당 부분 공감하는 부분입니다.
사실 이 친고죄로 한 것 자체가 아까 오전에 어느 분이 말씀하셨지만 간단한 모욕이나 폭행 이런 간단한 범죄가 아님에도 불구하고 친고죄로 규정한 것은 사회적인 어떤 정조 개념에서 출발한 것이 아닌가 싶고 그런 의미에서 본다면 친고죄에 대한 재검토는 지금 위원님 말씀대로 충분히 검토할 필요가 있다고 생각합니다.
양승조양승조위원
친고죄의 취지가 성폭력 범죄에 있어서 피해자의 명예훼손이라든가 이런 것을 근거로 드시는데 수사나 재판에 있어서 우리가 철저하게 피해자 보호 방법을 찾으면 타당할 것이라고 봅니다. 그 점은 어떻습니까?
안미영진술인안미영
그 점에 대해서 많이 강구하고 있고 또 다음 주제로 발표하는 부분에서도 그 점이 많이 논의될 것이라고 생각합니다. 그런 점이 보완된다면 친고죄 폐지가 함께 아울러서 검토되어야 된다고 생각합니다.
양승조양승조위원
윤승은 판사님께 질의드리겠습니다.
개정안에 따르면 피해자가 7세인 경우에는 집행유예를 할 수 있고 6세인 경우에는 집행유예를 할 수 없다는 것에 대해서 비판의 견해를 취하고 있지요?
윤승은진술인윤승은
예.
양승조양승조위원
이렇게 대상자에 따라서 형사 처벌을 차별하는 형법 제305조 13세 미만자에 대한 강간, 의제강간에 대한 처벌이라든가 여러 가지 예가 있어서 특별히 합리성이 결여됐다고 볼 수도 없을 것 같은데 그 점에 대해서 어떻습니까?
윤승은진술인윤승은
지금 13세 미만자에 대한 형법상의 가중 규정은 하한형이 아닌 것으로 알고 있습니다.
양승조양승조위원
물론 그렇지요.
윤승은진술인윤승은
문제가 되고 있는 이 개정안 규정에서 7세를 기준으로 한 것은 제 추측으로는 아마도 취학연령을 기준으로 한 것이 아닌가 싶은데 지금 7년형이라는 것과 그렇지 않은 경우는, 아까 오전에도 논의가 된 바 있지만 예를 들어서 저희가 감경한다는 것이 모든 경우에 감경한다는 것은 아니고 이 행위자가 반드시 악성을 가진 어른이다라고 전제할 수 없는 것입니다. 소년일 경우도 있는 것인데 그런 경우에도 이 부분에 대해서 강간 행위만 규정하고 있는 것이 아니라 유사성교행위까지도 포함해 가지고 7년형으로 하고 있기 때문에 여러 가지 다양한 행위의 경우를 구체적인 사건에서 다 고려할 수 없게 형법에 규정하게 되는 것은 7세와 6세의 경우가 그렇게 큰 차이가 나느냐 그 부분에 있어서는 좀더 검토가 필요한 것이 아니냐 하는 의문입니다.
양승조양승조위원
말씀하신 취지는 충분히 알겠는데요. 꼭 7세, 6세가 아니고 12세하고 한두 살 차이도 있을 수 있으니까요.
그리고 이호중 교수에게 마지막 질의 드리겠습니다.
아동성폭력에 대해 집행유예를 못 하게 하는 것은 바람직한 정책 대안이 아니다 이렇게 진술하셨지요?
이호중진술인이호중
예.
양승조양승조위원
그 논거 중의 하나로 아동 성폭력 범죄 중에는 초등학교 고학년이라든지 중학생이 가해자인 범행도 많다고 들으셨는데요, 가해자가 초등학교 고학년이라든지 중학생 같은 경우는 소년법 규정을 따르면 되지 않겠습니까?
이호중진술인이호중
소년법에 의해서 가정법원으로 송치할 수도 있습니다마는 그것이 반드시 그래야 되는 것은 아니고 검사의 재량에 의해서 할 수 있도록 지금 되어 있기 때문에 항상 그렇게 갈 수 있는 것은 아니고요. 또 제가 그렇게 예를 들었습니다마는 성인의 경우도 죄질로 보면 상당히 경미한 경우들도 많이 있을 수 있기 때문에 그 스펙트럼이 굉장히 넓다는 것을 항상 염두에 두고 입법을 해야 될 것이라고 생각합니다.
양승조양승조위원
이상 마치겠습니다.
安商守委員長安商守
양승조 위원님 수고하셨습니다.
다음은 이원영 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
이원영이원영위원
열린우리당 경기 광명갑 출신 이원영 위원입니다.
묻겠습니다.
한국성폭력상담소 이미경 소장님께 묻겠습니다.
지금 온 국민을 경악케 하는 성폭력 사건을 근본적으로 근절하자는 취지에 국민들의 관심이 많습니다.
성폭력 개념과 관련해서 묻겠습니다.
여성인권운동에서는 성폭력을 폭행과 협박을 떠나 본인의 의사에 반하는 행위로 본다고 말씀하셨지요? 그런데 성폭력 여부가 전적으로 본인의 의사에 반했는지 안 했는지라고 할 경우에 행위 당시 본인의 의사는 무엇이었느냐라는 것을 정확히 밝힐 수 없는 실무상의 어려움이 있지 않겠습니까? 어떻습니까?
이미경진술인이미경
지금 주신 질의에 대해서 생각해 봤는데, 저는 성폭력 피해에 있어서 그 폭행과 협박, 그리고 얼마나 저항했는가를 피해자들이 수없이 증언을 해야 되거든요. 그런데 저는 이번에 용산 사건을 보면서도 그런 생각을 했습니다. 저희들이 아이들에게 가르칠 때 싫은 느낌을 받으면 ‘싫다’라고 이야기하고 거부하라고 가르쳤거든요. 그런데 그 아이는 그렇게 거부함으로써 죽임을 당했습니다. 그래서 이제 저희들은 오히려 아이들한테 만약에 그런 피해가 있다면 그냥 당하라고 교육해야 되는 것 아닌가 이런 생각을 합니다.
이원영이원영위원
성폭력 개념을 정확하게 세우는 것은 중요한 부분인데 지금 현재 입법론으로는 어떨지 몰라도 현행법의 해석에서 본인의 의사에 반한 행위를 성폭력으로 보는 것은 무리한 것 아닙니까?
이미경진술인이미경
위원님께서는 보시기에는 무리하다고 보실지도 모르겠지만 저희들이 지금까지 6만여에 가까운 상담을 하면서 얼마나 많은 피해자들이 본인의 의사에 반해서 이런 피해를 입고 있는지를 수없이 봐 왔기 때문에 이렇게 말씀을 드리는 것입니다.
이원영이원영위원
그러니까 입법론적으로 구성요건 부분을 좀 다양화해서 어떤 유형력의 행사가 있는 부분, 성적자기결정권을 침해한 경우, 이렇게 좀 세분화할 필요성이 있겠다 하는 생각이 됩니다.
이미경진술인이미경
세분화에는 저도 동의를 합니다.
이원영이원영위원
성적자기결정권을 보호하면서도 객관적으로 성폭력 여부를 판단할 수 있는 방안은 무엇이라고 보십니까?
이미경진술인이미경
어쨌든 본인이 그것을 동의했느냐 안 했느냐라는 것이지요. 본인의 의사라고 봅니다.
이원영이원영위원
좋습니다. 진술인은 법원이 구속 수사를 사실상의 처벌로 간주하여 범죄에 대한 응보나 일반 예방의 목적을 달성하기 위한 수단으로서 활용하는 측면에 대해서 우려하면서 일반인이 구속 여부를 유무죄 여부로 인식한다는 점을 들어서 피의자에 대한 구속 수사를 적극적으로 고려해야 한다고 주장하고 계시지요?
이미경진술인이미경
예.
이원영이원영위원
그러면 아까 얘기하고 조금 모순되는 것 아닙니까?
이미경진술인이미경
저희들이 그런 주장을 하는 동기가 무엇이냐 하면 성폭력 피해의 특성이라는 것이 있기 때문입니다. 아까 말씀드린 것처럼 70%가 아는 사람이고 어린이의 경우는 80%가 아는 사람들이라는 것이지요. 그리고 실제로 합의를 위한 협박이라든지 어떤 경우에는 병원에 입원해 있는데도 피고인의 변호사가 알아 가지고 병원까지 쫓아와서 합의해 달라고 그럽니다.
그리고 피고인 부모가 피해자한테 와 가지고 네가 뭔데 내 아들의 장래를 망치려고 하느냐면서 오히려 누가 피해자이고 누가 가해자인지 모를 정도입니다. 그렇게 심각한 성폭력 피해의 특성이 있기 때문에 구속 수사를 적극 고려해 달라고 저희가 요구하는 것입니다.
이원영이원영위원
아동 성폭행은 근절되어야 합니다. 저는 거기에 대해서 전적으로 동의하고 그 효과적인 방안을 찾으려고 지금 공청회를 하고 있습니다.
그런데 제가 보기에는 가장 근본적인 부분은 성에 대한 건전한 성문화, 성 의식의 확산, 그리고 철저한 양성평등 의식의 확산, 이 부분이 가장 주된 것이 되어야 되지 않느냐 생각합니다.
그다음에 아까 이호중 교수님이 이야기하셨듯이 처벌의 가능성을 높이는 일이 매우 중요하겠다, 그리고 아동성폭력의 피해자들이 이후 어떻게 올바르게 성장해서 사회에 적응할 수 있는 사회적 프로그램을 마련하는 일 이런 것이 중요한 부분입니다. 가중처벌을 한다고 해서 범죄를 예방할 수 있겠느냐, 그리고 그것이 효과적이냐, 하나의 감정적인 응보에 관련된 일차적인 만족을 얻을 수 있을지는 몰라도 가중처벌만이 효과적인 방안이라고 얘기할 수는 없지 않느냐 하는 생각입니다.
그런 의미에서 아까 구속 수사 문제나 집행유예나 선고유예 금지 등에 있어서 성폭력에서는 일반 형사범과는 다른 특례를 마련해야 한다는 주장에 대해 일응 공감은 되지만 형사 정책적으로 이런 부분들이 효과적인 것이냐, 일반적인 불구속 수사 원칙이라든가 이런 것을 무너뜨리면서 성범죄에 대해서만 구속 수사 또는 집행유예나 선고유예 금지 등을 하는 것은 너무 감정적인 것이 아니냐 하는 생각이 듭니다. 어떻습니까?
이미경진술인이미경
저는 형사법의 성 편향에 대해서 조금 말씀드리고 싶습니다.
물론 법이라고 하는 것은 많은 사람이 굉장히 객관적이라고 이야기합니다. 그러나 실제 저희들이 피해자를 지원하는 입장에서 보면 도대체 이 법이라는 것이 누구의 이름으로 객관성을 갖고 있는 것인가, 객관성이라는 미명하에 너무나 수많은 피해자들의 소리를 외면하고 있는 것을 저희가 현장에서 너무나 많이 보고 있습니다.
그런 측면에서 성폭력 피해의 특성을 충분히 이해를 한 여러 가지 법적인 절차라든지 이런 것이 필요하다고 봅니다.
그 예로 1994년에 성폭력특별법이 제정될 때 너무나 많은 법조인들이 반대를 했습니다. 그런데도 저희들은 정말 가해자에 대한 처벌과 피해자의 보호를 위해서 이 법이 필요하다는 것을 주장을 했었고요. 그래서 어느 정도는 법적인 틀을 지금 마련해 오고 있습니다. 저희들이 보는 것은 실제로 있는 법이라도 제대로 지켜졌으면 하는 부분이고요. 지금 말씀하신 어떤 일반적인 것을 깨고 가느냐라는 것은 그만큼 피해의 특수성이 있다라는 것으로 대신할 수 있다고 봅니다.
이원영이원영위원
한 가지만 더 물어보겠습니다.
아동성폭력을 근절하기 위해서 건전한 성문화, 양성평등의 의식 확산 부분에 대해서 노력을 많이 했습니까? 같이 노력해야 될 것으로 생각이 되는데……
이미경진술인이미경
그 부분에 대해 같이 노력을 해야지요.
이원영이원영위원
하나만 더 묻겠습니다.
이런 불구속 수사 원칙을 지키면서도 저는 확실하지 않은 문제점들은 보완하는 것이 바람직하다, 그래서 수사 단계에서 피의자가 피해자에게 접근할 수 없도록 한다든지 아니면 강압으로 합의를 요구할 때는 가중처벌을 한다든지 해서 전반적으로는 불구속 수사 원칙하에 이런 것들을 보완하는 것이 필요한 것 아니냐 하는 생각을 하는데요.
이미경진술인이미경
그 부분은 충분히 고려를 해서 적절한 선을 마련을 해야 된다고 저도 생각합니다. 모든 성폭력 가해자들을 구속 수사하라는 것은 아니거든요.
이원영이원영위원
수고하셨습니다.
安商守委員長安商守
이원영 위원님 수고하셨습니다.
마지막으로 우윤근 위원님 질의하시고 보충질의로 들어가겠습니다.
우윤근우윤근위원
전남 광양․구례 출신의 우윤근 위원입니다.
공청회 준비를 위해서 많은 노력을 기울이신 진술인 여러분들에게 감사를 드립니다.
이호중 진술인께 질의하겠습니다.
발제내용 중에 처벌의 강도를 높이는 것보다도 처벌의 가능성을 높이는 것이 더 효과적이다 이렇게 말씀하셨지요?
이호중진술인이호중
예.
우윤근우윤근위원
전적으로 동의를 하는데요. 아동성폭력과 성인성폭력의 피의자들에 대한 처벌의 가능성은 어떤 점에서 가장 큰 차이가 있다고 생각하십니까?
이호중진술인이호중
현실적인 문제를 지금 말씀하시는 것입니까?
우윤근우윤근위원
아동성폭력의 피의자에 대한 처벌 가능성이 더 낮은 것 아닙니까?
이호중진술인이호중
기본적으로 제가 드리고 싶은 말씀은 처벌의 가능성을 높여야 된다는 얘기는 피해자들이 좀더 쉽고 편하게 경찰이나 검찰에 가서 이야기할 수 있고 그 과정에서 여러 가지 불편함이라든지 추가적인 피해를 아까 이미경 소장님이 많이 말씀하셨는데 그런 것들을 막을 수 있는 장치들을 만들어 주고 정말 서비스로서 국민들이 느낄 수 있게 했을 때 피해자들이 다가갈 수 있지 않겠습니까? 그것을 말씀드리는 것입니다. 친고죄도 물론 중요한 문제입니다.
우윤근우윤근위원
여러 가지가 있겠지만 특히 아동성폭력 가해자들에 대한 처벌의 가능성이 낮은 것은 그 피해자로부터의 채증 증거를 얻기가 어렵다는 점 아니겠습니까?
이호중진술인이호중
예, 그렇습니다.
우윤근우윤근위원
특히 영유아의 경우에는 거의 증거를 찾기가 어렵다고 보여집니다. 그렇지 않습니까?
이호중진술인이호중
예, 맞습니다.
우윤근우윤근위원
오전 질의시간에도 말씀을 드렸는데 최근에 제가 아동성폭력 피해자의 치료를 위한 ‘해바라기아동센터’를 다녀왔습니다. 7세가 유의미한 기준이 될는지는 모르겠지만 변별능력이 아주 부족한 어린 유아, 아동들의 경우에 수사기관에서 증거를 모으기가 어렵다는 이유로 굉장히 소홀하게 방치되고 있다는 것을 느꼈는데 그 피해의 정도는 성인의 경우보다 어린이일수록 더 크다고 생각해요. 그렇지 않겠습니까?
어린 시절의 상처가 평생을 괴롭히는 것이기 때문에 평생을 두고 당하는 고통의 강도가 더 크다고 저는 생각을 합니다.
거기에 갔더니 피해아동의 부모가 이런 얘기를 하던데, 무혐의를 계속 받아서 항고․재항고를 준비 중인데 어린아이가 당했다는 것을 믿어주지 않고 다른 정황증거가 확보되지 않았는데, 하여튼 어린애가 아주 이상한 행동을 해서 해바라기아동센터에 넣었더니 거기의 전문 상담치료사가 틀림없이 성폭행을 당한 유형의 아이 행동을 발견했다고 얘기를 했는데, 이제 질의로 옮겨가겠습니다.
안미영 진술인, 검찰에서 특히 어린 아동들의 경우에 피해자들로부터의 증거를 채증하는 것에 어려움이 없습니까?
안미영진술인안미영
지금 말씀하신 것처럼 가장 어려운 점이 어린 아동으로부터, 어차피 피해자는 아동인데 또 유일한 증인이라고 할 수 있는 아동으로부터 진술을 이끌어 내는 것 자체도 힘들고 또 그것을 나중에 공소유지까지 하는 게 정말 가장 큰 어려움입니다. 현실적으로 어떤 법리를 적용하는 입장에서는 그렇습니다.
우윤근우윤근위원
그래서 그 경우에는 정말 과학적인 기법도 필요하지만 현실적으로 심리치료사랄지 정신과 의사들, 가서 보니까 노력만 한다면 충분히 가능하다고 보여지는 점도 있더라고요.
피해 아동에 대해서 상당 기간 관찰함으로써, 이건 틀림없이 어떤 성적 폭행을 당한 사례에 해당한다, 직접 증거를 채취하기 어렵다고 하더라도. 그런 기법이 동원되지 않고서는 제도로 아무리 엄한 처벌을 한다 하더라도 현실에서 그걸 적용하는 데 있어서 가능한 수단 방법을 동원하지 않으면 처벌 가능성이 더더욱 낮아진다고 생각하고 있는데 어떻습니까?
안미영진술인안미영
예, 저도 전적으로 공감합니다.
그런 제도적 기반하에서 아동성폭력이 정말 법정형만 높은, 현실적으로 어떤 처벌로 이어지기 위해서는 지금 말씀하신 제도적 기반이 마련되어야 한다고 생각합니다.
우윤근우윤근위원
특히 검찰에서, 수사기관에서 더군다나 아동의 경우에는 채증이 어렵다는 이유로 거의 소홀하게 취급해서 무혐의 사례가 훨씬 많으리라고 생각이 들어집니다.
이런 것들이 입법에 보완되도록 저희들도 노력하겠지만 현실에서 수사하는 사람들의 의지가 대단히 중요하다고 생각되고 더 나아가서는 어린 아동들이 성 피해를 당했을 때의 피해 정도가 굉장히 심각하다는 점에 있어서 법원이나 수사기관이 공감해야 된다고 생각합니다.
마치겠습니다.
安商守委員長安商守
우윤근 위원님 수고하셨습니다.
보충질의를 하고 그다음에 방청석에서 여러 가지 질의가 또 들어와 있기 때문에 방청석 질의를 대신 제가 나중에 낭독하도록 하겠습니다.
그러면 보충질의하실 위원님 계십니까?
먼저 장윤석 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
委員張倫碩委員
이호중 교수님께, 특히 아동 성범죄에 관해서 구속수사 견해가 많이 제기되고 있지 않습니까?
저는 구속할 만한 사안이면 당연히 구속을 해야 된다고 생각하지요. 그런데 그런 주장이 제기되는 근본적인 이유가 현행 형사소송법에서 구속사유로 제기하고 있는 것이 증거인멸, 도주우려만 규정하고 있거든요.
외국의 입법례를 보면 구속사유에 그 두 가지 외에도 사안의 중대성 또 재범의 위험성을 구속의 사유로 하고 있는 선진국이 적지 않지 않습니까?
그래서 실무에서도 부득이 도주우려, 증거인멸 우려를 판단하면서 사안을 자꾸 보고 있거든요. 아예 형사소송법의 구속사유를 도주우려, 증거인멸 외에 사안의 중대성도 하나로 넣고 또 수사하면서 재판이 확정될 때까지 그리고 실형이 선고돼서 수감할 때까지도 재범의 위험성은 있거든요, 특히 기질적인 성범죄의 경우에는.
그래서 재범의 위험성도 구속사유의 하나로 형사소송법 체계를 근본적으로 바꾸어 나가면 굳이 아동 성범죄에 관해서 구속수사해 주세요, 또 구속수사를 원칙으로 하는 입법을 해 주세요 하는 그런 문제 제기가 없을 것 아닌가 하는 생각을 해 봅니다.
형법학자로서 어떤 견해를 갖고 계신지요?
이호중진술인이호중
우선 사안의 중대성을 기준으로 해 가지고 구속사유로 설정하자는 그런 논의도 많이 있는 것은 사실입니다. 그런데 저는 개인적으로는 그건 바람직하다고 생각을 하지는 않고요.
아무리 중대한 범죄, 예를 들어 살인범죄를 저질렀다 하더라도 경우에 따라서는 구속을 하지 않고, 지금 우리나라 같은 경우에는 구속과 불구속으로 구별이 되어 있기 때문에 그렇지 이번에 사법개혁의 일환으로 제출된 형사소송법을 보면 구속의 대체수단으로서 보석제도를 곧바로 할 수 있도록 되어 있기 때문에 이런 미국식 시스템으로 가게 된다면 살인범죄를 저지른 경우에도 보석으로 할 수 있는 기회는 분명히 줘야 된다고 생각을 하고요. 그 판단은 결국 도주우려의 문제겠지요.
다만 사안이 중대하다면 그만큼 형량이 높을 것으로 예상될 수 있고 도주의 우려도 높다는 판단은 분명히 가능한 것은 사실이지만 그것을 사유로 명시하는 것은 바람직하지 않다고 생각합니다.
또 하나는 재범의 위험성 문제인데 미국 같은 경우는 1984년도에 구속에 관한 기준을 바꾸면서 재범의 위험성을 구속사유로 받아들이기 시작했습니다. 그러면서 학계에서 상당히 많은 논란이 제기됐는데 바로 이것을 학자들이 예방적 구속이라는 표현을 많이 씁니다. 범죄 예방을 위해서 구속을 수단으로 활용할 수 있느냐 하는 문제인데요.
입법화는 됐습니다마는 학계에서는 상당히 비판적으로 바라보는 측면들이 있기 때문에 저는 이것도 결국은 사안의 중대성과 비슷한 문제지만 높은 형량이 예상된다는 것의 한 사유 정도로 탄력적으로 판단할 수 있는 문제가 아닌가 생각을 하고요.
특히 우리나라 같은 경우에는 미국 같은 나라들보다, 미국이나 선진국들을 보면 재범의 위험성을 판단하는 여러 가지 과학적인 데이터라든지 판단기준을 세밀하게 만든다든지 하는 것들이 굉장히 잘 발달되어 있습니다. 이런 것이 전혀 없는 우리의 실정에서 재범의 위험성을 기준으로 해서 구속사유를 명시한다는 것은 남용의 우려가 상당히 클 수밖에 없기 때문에 조금 신중해야 된다는 생각을 하고 있습니다.
委員張倫碩委員
같은 문제에 대해서 성폭력 상담 경험이 축적되신 이미경 소장님 견해를 듣고 싶습니다.
이미경진술인이미경
지난번에 대검찰청에서 구속수사와 관련한 토론회를 했었습니다. 거기에서도 재범 위험성 부분은 앞으로 구속사유에 좀 넣어야 되지 않느냐는 게, 많은 참가자들이 그런 이야기를 했었는데요.
재범 위험성 부분, 아까 이호중 교수님께서는 그 부분에 대한 염려를 말씀하셨지만 저는 그 부분도 들어가야 되고 또 사안의 중대성 부분도 들어가야 된다고 봅니다.
그리고 앞에 증거인멸 부분에서도 성폭력 가해행위자들이 어떤 식으로 증거인멸을 하는가, 더군다나 성폭력은 두 사람밖에 없어서 사실 증인이 만약에 있다면 그게 너무나 필요한 부분이고 또 본인의 알리바이를 형성하고 다니고, 저희들이 그걸 너무 많이 보거든요.
그렇기 때문에 저는 구속수사에 조금 더 방점을 두고 주장을 하는 겁니다.
委員張倫碩委員
같은 문제에 관해서 실무에 계신 안미영 검사님이나 윤 판사님 견해를 짤막하게 듣고 싶습니다.
구속사유를 현행 형사소송법의 두 가지 외에 사안의 중대성이나 재범의 위험성을 추가해야 하지 않느냐입니다.
안미영진술인안미영
사견입니다마는 제 생각으로는 사안의 중대성은 추가하는 것도 괜찮다고 생각합니다. 하지만 재범의 위험성이라는 것은 상당히 추상적인 것 아닌가, 그리고 또 한편으로 그야말로 예방적인 수단으로서 형사구속이라는 것을 이용하는 것 아닌가 하는 입장에서는 그것은 좀 깊이……
委員張倫碩委員
재범의 위험성은 다른 말로 하면 상습성이 되지 않겠습니까?
안미영진술인안미영
예, 그렇습니다. 그것도 별도로 저희가 또 다른 구속요건이 있기 때문에 그 점을 구속사유로 넣기는 무리라고, 개인적인 견해입니다.
윤승은진술인윤승은
아까 이 교수님께서도 말씀하셨지만 사개추위 쪽에서 진행되고 있는 법안에도 보면 앞으로 기소 전 보석제도, 영장단계에서도 일정한 보증금을 조건부로 하는 제도도 마련하고 있는 것으로 알고 있습니다.
그래서 굳이 구속에 관한 규정을 둠에 있어서 사안의 중대성이나 재범의 위험성이라는 문구를 꼭 넣어야만 그것이 구속 여부를 판단하는 기준이 되느냐? 그 문구가 들어가고 안 들어감에 따라서 달라지느냐 그렇게 보지는 않습니다.
모든 것을 다 아울러 보아서 도주의 우려나 증거인멸의 우려가 있는지 없는지, 그것을 판단하는 한 자료로 사안의 중대성도 들어갈 수 있는 것이고 문구화되고 안 되고에 따라서 달라질 것이라고 생각하지는 않습니다.
委員張倫碩委員
법문화가 없더라도 실제로 그것은 검토되고 있다, 고려되고 있다는 말씀입니까?
윤승은진술인윤승은
고려될 수 있는 요소입니다.
委員張倫碩委員
잘 알겠습니다.
安商守委員長安商守
수고하셨습니다.
다음 또 질의하실 분 계십니까? 이원영 위원님 질의해 주십시오.
이원영이원영위원
이호중 교수님께 묻겠습니다.
이호중 교수님께서는 성폭력 범죄에 있어서 선고유예나 집행유예가 남발돼서 실패하는 것이 아니라 재범의 위험성에 대한 정확한 판단 없이 행해지는 것이 문제라고 지적하셨지요?
이호중진술인이호중
예.
이원영이원영위원
그럴 경우에 그러면 범죄자가 초범이고 중요한 범죄를 저지르지는 않았지만 성폭력 범죄에 관련돼서 한 모든 사항에 대해서 재범의 위험성이 있는지 위험한 인자를 가지고 있는지를 다 검사해야 되는 겁니까, 아니면 어떤 재범의 위험성을 정밀하게 할 수 있는 것은 어느 특정한 대상에 한정해서 해야 된다고 봅니까?
이호중진술인이호중
그것은 논의를 좀 해 볼 필요는 있다고 생각합니다마는 저는 장기적인 관점에서 성폭력 범죄에 대해서는 최소한 정신적인 질환이라든지 병적인 문제라든지 이런 것에 의한 지속적인 성향을 가지고 하는 것인지, 아니면 일회적인 것인지에 대해서 구별할 수 있는 기준을 모든 성폭력 범죄에 대해서 우리가 가지고 있어야 될 것이라고 생각을 하고요.
현재 범죄심리학 쪽이라든지 정신의학계에서 이러한 것들을 측정할 수 있는 수단들이 잘 개발되어 있지 않은 상태에서 모든 성폭력 범죄에 지금 당장 하기는 분명히 어려울 겁니다.
당장 일차적으로 한다면 그 대상은 우선적으로 아동 성폭력 문제가 초점이 되어야 될 것이라고 생각을 합니다.
이원영이원영위원
현재 정밀하게 검사할 수 있는 시스템 부분도 아직 미비되어 있어서 단계적으로 우선 아동 성폭력 범죄부터 수사해서 데이터나 여러 가지 할 수 있는 방안이……
이호중진술인이호중
원칙적으로 할 수 있는 한 최대한 하는 게 좋습니다.
이원영이원영위원
그리고 이런 것과 관련돼서 여러 가지 재범의 위험성에 대한 측정이나 또 초범의 재범률이라든가 이런 것에 대한 통계가 우리나라에 확보되어 있습니까?
이호중진술인이호중
통계는 분명히 있는데 제가 지금 가져오지를 않았기 때문에 말씀드리기는 좀 어렵고요.
재범의 위험성에 관련돼서는 사실 집행유예나 선고유예도 기준으로는 재범의 위험성이라는 것이 분명히 법적인 기준으로 설정이 되어 있습니다마는 이것을 어떻게 우리가 구체적으로 판단할 것인가에 대해서 현재 검찰이나 법원도 전혀 별다른 노력을 기울이지 않아 왔습니다. 단지 전과가 있느냐 없느냐 이 정도를 따지는 정도에 불과했던 것 같거든요.
앞으로는 범죄심리학이라든지 정신의학 쪽의 전문가 분들과 협력관계 속에서 이런 위험성들을 객관적으로 측정할 수 있는, 미국 같은 경우에는 마치 설문조사하듯이 리스트들이 있어 가지고 그것을 체크해 가면서 죽 조사를 하고 그래서 그 점수에 따라서 위험성이 어느 정도 되는지 위험성을 등급화하고 이런 것들이 양형에 반영되고 하는 시스템을 가지고 있는데 우리도 점차 그런 것들을 우리 실정에 맞는 매뉴얼이라든지 기준들을 세분화하는 작업들을 앞으로 해 나가야 될 겁니다. 지금까지는 그런 작업들이 거의 없었습니다.
이원영이원영위원
저도 재범 위험성 부분을 실증적이고 과학적인 조사를 해서 재범을 막는 부분에, 재범 위험성이 있다면 치료나 교정을 하게 하고―형벌이 아니고―또 이런 부분이 양형에서도 어느 정도 고려되어야 한다고 생각합니다.
말씀 고맙습니다.
安商守委員長安商守
우윤근 위원님 보충질의해 주시지요.
우윤근우윤근위원
이호중 진술인께 짧게 하나 묻겠습니다.
어린 아동들에 대한, 특히 7세라는 기준으로 더 가중 처벌하는 데 대해서 합리적인 기준이 없는 것 같다, 또 죄형 불균형의 문제가 있다는 점을 지적하고 계시지요?
이호중진술인이호중
예.
우윤근우윤근위원
그런데 제가 자신은 없습니다마는 독일 형법에 그게 아직 개정됐는지 모르겠어요. 존속에 대한 폭행이랄지 또는 살인의 경우하고 비속에 대한 경우하고, 어떻습니까? 존속에 대한 경우는……
이호중진술인이호중
구별하지 않습니다.
우윤근우윤근위원
구별하지 않고 비속에 대한 것은 가중……
이호중진술인이호중
구별하지 않는 것으로 제가 알고 있습니다.
우윤근우윤근위원
제가 자료가 없어서, 예전에 언뜻 생각이 나는데 비속에 대한 것은 가중되어 있지 않나, 다른 어린이들보다 자기 관리하에 있는 어린 아이에 대한 폭행이나 이런 경우에 그 근거 입법……
이호중진술인이호중
보호하에 있는?
우윤근우윤근위원
예.
이호중진술인이호중
저는 비속이라는 의미를 친족 직계 속에 있는……
우윤근우윤근위원
예.
이호중진술인이호중
있습니다. 성폭력 같은 경우에도……
우윤근우윤근위원
가중돼 있는 것으로……
이호중진술인이호중
가중은 아니고요. 구속요건이 별도로 되어 있어서 말하자면 일반 강간이나 강제추행에 해당되지 않는 비교적 경미한, 우리나라 식으로 하면 위계․위력에 해당되는 개념입니다. 그런 처벌규정은 있습니다.
우윤근우윤근위원
하여튼 독일 형법을 제가 다 자료를 지금 확인하지 못해서 죄송합니다.
그런데 제가 생각하기에는 7세나 13세 아동에 대한 가중처벌의 합리적 근거가 나름대로 있지 않나 하는 생각이 들어지는 것은 변별력이 전혀 없는 어린 유아, 아동들에 대해서는 자기 책임이랄까 자기 과실이 전혀 없는 상태에서 이루어지는 게 아닌가 싶어서 좀더 큰, 변별력이 좀더 나아지는 단계보다는 더 가중할 필요가 있지 않나, 합리적인 근거가 있지 않을까 하는 생각이 들어져서 질의를 드렸습니다.
이호중진술인이호중
연령에 따른 구별을 하는 게 합리적 근거가 있느냐 없느냐라고 하는 것은 판단하시는 분마다 많은 의견 차이가 있을 것이라고 생각을 합니다.
다만 저는 13세도 사실 지금 의미가 없는 게 청소년성보호법에 의하면 19세까지도 이미 제8조의2와 동일한 처벌규정을 가지고 있기 때문에 결국 청소년에 대한 성폭력과 성인에 대한 성폭력이 차이가 나는 건데 거기에 또 7세를 둔다고 하는 것이, 이게 왜 하필이면 7세가 또 필요한지 그리고 더군다나 5년 이상인데요. 5년 이상과 7년 이상은 사실 양형 과정에서, 아까 판사님도 말씀하셨지만 집행유예를 못 한다는 문제는 있지만 실제 처벌을 더 강하게 하고 싶을 때 못 하는 문제는 안 생깁니다, 5년 이상으로 뒀을 때요.
그러니까 이것은 구체적으로 법원이 양형기준을 세분화해 나가는 과정 속에서 충분히 해소될 수 있는 문제라고 생각하기 때문에 그래서 저는 7년 이상이라고 하는 기준을 둔다는 게 굉장히 상징적인 의미에 그칠 수밖에 없다는 생각을 가지고 있고 또 그렇기 때문에 합리적인 이유가 없는 측면도 있습니다.
우윤근우윤근위원
이 정도로 하지요.
安商守委員長安商守
수고하셨습니다.
위원장도 한 가지 물어보겠습니다.
한국성폭력상담소 이미경 소장님께서 약 40페이지에 이르는 방대한 자료를, 의견을 제시해 주셨는데 감사합니다. 많은 참고가 되겠습니다.
그런데 부부 강간 부분 사례가 그렇게 많습니까? 아까 말씀하실 때 많다고 심각하다고 그러던데요?
이미경진술인이미경
한국성폭력상담소에서는 그렇게 많지는 않습니다마는 가정폭력 문제를 상담하는 한국여성의 전화나 기타 다른 단체에서는 이 부분이 굉장히 많은 걸로 되어 있고요.
특히 잘 아시겠지만 정말 무자비하게 때리고 나서 화해나 이런 의미로 강간 행위를 하는 행태가 가정이라는 이름하에서 이루어지고 있다는 점에서 부부 강간 문제는 심각하게 고려를 해야 된다고 저희들은 보고 있습니다.
安商守委員長安商守
부부 강간이 있으면 너무 가정이 삭막해지는 면도 있을 것 같은데 상습으로 부부 강간을 한다.
예를 들면 상습성을 부가시킨다든지 이러면 되지 않는가요? 대체적으로 그런 사람들은 상습범들 아니겠습니까? 두세 번, 서너 번 계속하는 그런 사람들이겠지요?
한 번 실수한 걸 가지고 강간한다고 해서 처벌한다면 너무 가혹하지 않느냐 이런 얘기지요.
이미경진술인이미경
94년에 특별법 제정할 때 그때 공청회에서 했던 생각이 나는데요. 어젯밤에 자고 나서 오늘 마음에 안 들면 넥타이 끌고 경찰에 가라는 법이냐, 어떤 의원께서 그때 말씀을 하셨었습니다.
그런데 저희들이 지금 여기서 부부 강간을 이야기하는 것은 사실 싫어요라고 말한 것을 한 이 부분은 사실 부부관계에서는 그것까지는 저희들의 바람이고, 지금 너무나 무자비하게 폭행이 자행되고 이후에 일어나는 부분들 또 별거나 이혼 상태에서 와 가지고 강간하는 행위, 일단 단계적으로 그런 부분이라도 먼저 처벌이 되어야 된다는 이야기를 드리는 겁니다.
安商守委員長安商守
그러니까 치상의 결과에 이르는 정도 또는 상습적인 경우를 상정하고 하시는 말씀이시지요?
이미경진술인이미경
현재로는 그렇습니다.
그러나 저희들이 가장 바라는 것은 정말 성적자기결정권이라는 것이 부부 사이라고 하더라도 존중되는 사회이기를 바랍니다.
安商守委員長安商守
잘 알겠습니다.
방청석에서 질의가 나온 것을 가지고 제가 대신 질의를 하겠습니다.
중앙아동학대예방센터 이호균 소장님께서 질의하신 것을 보니까 특히 근친강간의 아동 피해자인 경우 신뢰관계에 있는 자의 동석 조항만으로는 부족하고 피해자에 대해서도 국선변호인제도의 도입이 매우 절실하다고 판단된다. 특히 가족이 가해자인 아동을 위한 국선변호사제도 도입의 가능성은 없느냐?
상당히 중요한 질의인 것 같은데 이 부분에 관해서 국선변호제도는 법원에서 또는 검찰에서 도입을 하는, 윤승은 판사님 한번 답변해 보시지요. 이것은 이호중 교수님한테 질의를 했는데 교수님보다 판사님한테 물어보시는 게 낫겠습니다.
윤승은진술인윤승은
지금 법원에서 국선변호인제도를 확대 도입하고 있는 과정 중에 있기는 합니다. 그런데 아직까지는 구속된 피고인에 대한 국선변호도 충분히 확보가 되지 않은 상태여서 솔직히 말씀드려서 피해자에 대한 국선변호인의 조력을 받을 권리에 대해서까지는 현재로서는 검토하지 못하고 있는 상태입니다.
다만 최근 들어서 언론에 보도되고 있는 친족관계 내지는 사실상의 친족관계에서 벌어지는 문제에 대해서 신뢰관계에 있는 자의 범위를 부모나 보호자로 할 경우에는 사실상 조력을 받을 수 없게 되는 결과가 있다는 점에 대해서는 문제가 있다고 생각합니다.
그래서 그 부분에 대해서도 앞으로 검토하도록 하겠습니다.
安商守委員長安商守
제한적으로 국선변호제도를 도입하는 부분은 검토할 충분한 가치가 있다고 생각이 되네요.
그다음에 진수희 의원실에서 조동호 씨가 질의하셨는데 경찰․검찰 수사 단계에서 아동 보호를 위한 각종 제도가 현재도 수사지침 등의 규정에 의해서 시행되고 있으나 실제 행해지지 않고 있다. 현재 계류 중인 개정법률 중에서도 처벌규정이 있는 경우는 거의 없다.
말하자면 경찰․검찰 수사 단계에서 각종 제도가 있는데 이것을 제대로 시행을 하지 않는다. 시행을 하지 않으니까 강제할 방법은 없느냐? 아마 이런 것 같은데 이 부분은 검찰에서 좀 지휘를 잘 해야 될 것 같은데요? 검사님 한번……
안미영진술인안미영
이미 이 점에 대해서는 저희가 13세 미만 아동 성폭행사건, 장애인 피해자에 대해서는 수사지침이 이미 내려가 있는데 지금 질의하신 취지는 그게 잘 지켜지지 않으니까 문제다, 이렇게 말씀하시는 것 같습니다.
사실 현실적으로 저희가 이게 많이 중요하다는 것을 일선 검사들도 다 인식하고 있고 법무연수원 같은 데서도 해마다 검사를 상대로 이런 사건 수사에 대한 교육을 실시하고 있습니다.
그래도 현실적으로 현장에서 부딪치는 분들은 굉장히 미흡하게 느껴지실 것이라고 생각되고 또 그런 점은 현실적인 수사여력 문제에도 부합된다고 봅니다. 예를 들어서 초동에 검사가 피해자를 조사하는, 13세 미만의 아동이 있는 현장으로 가는 것이 현실적으로 검사 수 또 지금 가지고 있는 여러 사건 수 이런 문제 때문에 그런 욕구가 충족되지 않을 것이라고 보는데, 앞으로 이 점은 계속 검토할 계획이 있는 것으로 알고 있습니다.
安商守委員長安商守
지금 그런 규정이 있으면 각종 제도를 강제하는 방법이 있어서 강제하지 않을 때 어떤 징계조치라든지 처벌규정이라든지 또 감시할 방법이 뭐가 있는지 검토해 달라는 취지입니다. 참고해 주시기 바라고요.
안미영진술인안미영
예, 알겠습니다.
安商守委員長安商守
그다음에 아동 성폭력 전담 센터인 해바라기아동센터 최경숙 소장님께서 이호중 교수님께 질의하셨는데 아동 대상 성폭력 범죄에 대해서 원칙적 구속수사 방안에 대한 의견은 충분히 이해가 가지만 수사 및 재판이 진행되는 동안 범죄자에게 노출되어 있는 피해 아동과 보호자의 심리적, 신변에 대한 보호가 필요하다, 보호할 수 있는 대안이 있으면 답변을 부탁드립니다라고 했는데 어떤 대안이 있습니까?
이호중진술인이호중
구속을 하지 않을 때요?
安商守委員長安商守
범죄자에게 노출이 되어 있는 피해 아동과 보호자의 심리적 보호, 신변에 대한 보호의 대책인 것 같은데요. 그런 취지이시지요? 그런 취지라고 말씀하시는데요.
이호중진술인이호중
일단 법적으로만 말씀드리면 특정강력범죄의 처벌에 관한 특례법에 의해서 신변보호 요청이 가능한 부분이 있는데 현실성은 별로 없어 보입니다.
그리고 또 한 가지 말씀드릴 수 있는 것은 보석을 할 때 보석조건으로 저는 피해자에 대한 접근금지 같은 조건을 많이 활용하는 것이 굉장히 중요한 요소가 될 수 있을 것이라고 봅니다.
그 이상은, 사실 피해자들의 감정적인 문제를 한편으로 이해하면서도 동시에 그런 것들이 구속을 엄격하게 하는 사유로 작용하는 것에 대해서는 저는 좀 의문을 가지고 있기 때문에 별도로 한번 논의를 해 볼 필요는 있다고 생각합니다.
安商守委員長安商守
이 부분은 나중에 피해자 구호 대책, 수사절차에서의 피해자 보호 방안에 대한 토론이 예정되어 있거든요. 이 부분에서 상세히 논의하도록 하겠습니다. 이 부분은 저희들도 입법을 하면서 깊이 참조하겠습니다.
그다음에 미성년 성폭력 피해자 부모님 한 분이 질의를 해 주셨는데요. 구속수사를 반대하시는 것에 대해서 좀 불만이 있는 것 같은데…… 아마 취지를 잘못 이해하시고 계신 것 같은데요. 구속수사 자체를 반대하는 것은 아니고 구속수사를 하는데 구속수사에 대한 원칙은 법에 정해진 그대로 해야 되지 않느냐 이런 뜻이었지요?
이호중진술인이호중
예, 소송법 원칙에 따라서 그냥 하면 됩니다. 특별히 이것을 따로 규정할 필요가 없다는 생각입니다.
安商守委員長安商守
사실 성폭력범에 관해서는 구속수사가 원칙이지요? 거의 지금……
그다음에 미성년 성폭력 피해자 부모님 한 분이 안미영 검사님한테 질의를 하셨는데요.
‘현실에서 아동 성폭력범죄를 수사기관에서 어떻게 처리하고 계신지 아시나요? 기소율이 얼마나 되는지 아시나요? 통계수치는 신고하고 기소된 사건에 한한 것이지 전체적인 수치가 아니고 신고율이 2～6% 정도밖에 안 되는 현실에 90% 이상이 무혐의 처리되는 현실을 어떻게 보시는지요? 또 신고의무자가 신고를 하지 않고 오히려 은폐하고 있는 현실에 대해서 어떤 방책이 있는가?’ 이렇게 질의를 하셨네요.
안미영진술인안미영
질의가 두 가지이신 것 같은데요.
첫째, 13세 미만 미성년자에 대한 성폭력사건 처리현황은 제가 참고로 통계는 가지고 왔습니다.
또 지금 질의하신 것이 접수된 사건에서 90%가 무혐의로 된다는 그런 질의이셨는지요, 아니면 이미 사장된 것을…… 그런 의미로 질의하신 것이지요?
安商守委員長安商守
아마 90% 이상이 무혐의 처리된다 이런 뜻인 것 같은데요.
안미영진술인안미영
감성적으로는, 피부로는 그렇게 체감을 하셨는지 모르겠는데 저희 통계상으로는…… 2003년부터 있는데 2005년도를 말씀드리면, 13세 미만 성폭력사건입니다. 684명이 접수되어서 그중 337명이 구속되었습니다. 그리고 기소된 사건이 총 438명이고 그중 구공판, 그러니까정식 재판에 회부된 것이 394명입니다. 나머지 구약식, 그러니까 벌금 처리된 것이 44명입니다. 그리고 684명 중에서 불기소된 것은 혐의없음이 59명, 기소유예가 55명, 기타 21명, 소년보호사건 송치된 게 52건 이렇게 되어 있습니다.
지금 말씀하신 것처럼 90%가 무혐의된 것은 통계상으로는 아닌 것으로 알거든요. 그런데 지금 질의하신 분은 아마 주변 경험상 그렇게 느끼신 것은 또 사실인 것 같습니다. 통계상으로는 그렇습니다.
그리고 두 번째 질의가……
安商守委員長安商守
‘학교 학원 의사 등등 신고의무자가 신고를 하지 않고 오히려 은폐하고 있는 현실에 대해서 어떤 방책이 있는가’ 이런 질의가 있네요.
안미영진술인안미영
그 질의는 제가 선뜻 답하기는 좀 어려운 부분인데요. 신고의무자가 신고하지 않은 그 점을 저희가 지금 검찰 또는 법무부 입장에서 금방 답변드리기는 좀 어려운 부분인 것 같습니다.
安商守委員長安商守
이 부분은 우리 입법 과정에서 깊이 연구를 해 보겠습니다. 피해자 부모님께 그렇게 말씀을 드릴게요.
한국여성의전화연합 신영숙 씨를 마지막으로 제가 소개를 하겠습니다.
성범죄 피해실태 조사에 관한 건의인데 ‘성범죄 피해자들은 사건 발생 직후 상담소뿐 아니라 일선 경찰서에 피해상담을 하는 것으로 알고 있습니다. 이 피해상담 과정에서 경찰관의 자의적 판단에 의해서 사건 접수가 거부되는 사례가 빈번히 발생한다고 알려져 있습니다.’
경찰서에서 이렇게 사건접수를 거부할 수 있는가요?
‘일선 경찰서의 피해상담 건수, 경찰조사과 신고 건수, 경찰 사건접수 건수, 검찰의 고소 건수․기소 건수에 대한 통계는 성범죄 피해실태를 밝히는 데 가장 기초적인 도구라고 생각합니다.’
질의 1 ‘안미영 검사는 피해실태 중심의 통계 수립의 필요성에 대해서 어떻게 생각하십니까?’
피해실태 이런 부분도 통계를 좀 내 보라는 그런 취지인 것 같은데요.
안미영진술인안미영
검토해 보겠습니다.
安商守委員長安商守
그다음에 ‘현재 법무부에서 내놓는 성범죄 통계는 고소 과정을 거친 가해자 중심의 성범죄 실태조사라서 피해실태 통계라고 보기 어렵다고 본다, 성폭력특별법 주무부서인 법무부가 피해자 중심의 성범죄 실태조사를 위한 정책사업에 좀더 많은 예산을 책정해 달라’ 이런 취지입니다. 아마 피해자들의 경우도 충분히 조사를 해 달라 이런 질의인 것 같습니다.
안미영진술인안미영
예, 충분히……
安商守委員長安商守
제가 보기에도 아까, 고소해 가지고 고소 취하되는 율도 한번 조사해 볼 필요가 있을 것 같습니다.
그러면 방청석의 질의도 대강 끝났습니다.
이제 더 이상 질의하실 위원이 계시지 않은 것 같습니다.
다섯 분 진술인들의 고견은 앞으로 우리 위원회가 성폭력 예방 및 처벌에 관한 법률안을 심사하는 데 있어서 많은 참고가 되리라고 생각하며 오랜 시간 진지하게 공청회에 임해 주신 진술인 여러분들께 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 바쁘신데도 나와 주셔서 감사합니다. 그리고 성실히 대답해 주셔서 감사합니다.
그러면 오늘 아동성폭력방지 대책에 관한 공청회는 이상으로 마치고 잠시 정회하였다가 4시 40분부터 성폭력범죄 수사절차에서의 피해자보호방안 부분에 관한 공청회를 속개하고자 합니다.
정회를 선포합니다.

(16시22분 회의중지)


(16시41분 계속개의)


安商守委員長安商守
의석을 정돈하여 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 회의를 속개합니다.
이번 공청회 역시 앞서 진행한 공청회와 동일한 방식으로 진행하고자 합니다.
우리 위원님 여러분께 죄송스럽다는 말씀을 드립니다. 오늘 일정을 너무 빡빡하게 잡아서…… 이것은 다 여야 간사들 책임 아닙니까? 이틀에 걸쳐서 해야 될 것을 하루에 그냥, 아마 시민단체에서 막 재촉하니까 이렇게 오늘 하루에 다 몰아서 하고 있는데 너무 괴로움을 드려서 죄송합니다.
또 오전에 나오셨던 진술인 여러분들, 계속 기다리셨던 분들에게는 정말 죄송스럽게 생각합니다. 계속 여기 계셨어요?
이용구진술인이용구
예, 대기하고 있었습니다.
安商守委員長安商守
정말 죄송합니다.
그러면 오늘 세 번째 주제, 제가 하루에 이렇게 공청회를 세 번 해 보는 것도 처음입니다. 세 번째 주제 공청회에 참석해 주신 진술인들을 소개해 드리겠습니다.
이번 공청회의 세 번째 주제는 성폭력범죄 수사절차에서의 피해자보호방안입니다. 여기에 대해서는 관련 법률안의 집행과 관련된 법무부, 대법원 및 경찰청 등 국가기관과 법조계, 학계, 시민단체 등에서 모두 여섯 분을 이 자리에 모셨습니다.
그러면 한 분 한 분 소개해 드리도록 하겠습니다. 앉으신 순서에 따라 소개하되 약력은 생략하도록 하겠습니다.
먼저 조금 전에도 진술인으로 참여하신 안미영 법무부 여성정책담당관님을 소개합니다.
다음은 오전에 참여하셨지요. 이용구 대법원 사법정책실 판사님을 소개합니다.
다음은 홍태옥 경찰청 여성청소년과 과장님을 소개합니다.
다음은 오전에 참여하셨지요. 김서현 대한변호사협회 소속 변호사님을 소개합니다.
또 오전에 참여하셨지요. 오창익 인권실천시민연대 사무국장님을 소개합니다.
또 조금 전에 참여하신 이호중 한국형사정책학회 한국외국어대 교수님을 소개합니다.
(진술인 인사)
다음은 오늘 마지막 주제 공청회의 진행순서와 방식 등에 관하여 말씀드리겠습니다.
먼저 여섯 분 진술인들의 진술을 모두 듣는 것으로 하겠습니다.
진술인들의 진술이 모두 끝난 후에 질의 답변 순서가 되겠는데 그 진행방법은 지금까지 진행한 것과 같이 할 겁니다.
진술인들께서는 이미 충분히 준비해 오셨고 또 책자로 이렇게 나와 있기 때문에 가능한 한 공청회의 효율적인 진행을 위하여 의견진술은 요점 위주로 해 주시되 진술인들은 7분의 범위 내에서 해 주시면 감사하겠습니다.
그리고 나머지 점에 대해서는 아까 말씀드린 바와 비슷합니다. 방청인들의 발언하실 기회는 아까 말씀드린 것처럼 우리 위원회 위원님을 통하거나 사회자인 위원장에게 그 질의요지를 전달해 주시면 그 내용을 검토한 후 대신해서 질의를 해 드리도록 하겠습니다. 위원님들께서도 그렇게 양해하여 주시기 바랍니다.
진술순서는 배부해 드린 책자에 수록된 순서대로 진행하도록 하겠습니다.
그러면 먼저 안미영 법무부 여성정책담당관님 진술하여 주시기 바랍니다.
안미영진술인안미영
방금 소개받은 안미영 검사입니다.
방금 전 제2 주제에서도 얘기가 됐었습니다마는 최근 성폭력 범죄가 빈발하면서 그동안 법적․제도적 개선이 꾸준히 이루어져 왔으나 수사 및 재판 실무에서 피해자 보호가 부족하다는 비판이 지적되어 온 것으로 알고 있습니다. 나아가 피해자가 수사 및 재판 과정에서 제2차 피해를 입는 사례가 빈발하고 있다면서 여성단체 등에서 지속적으로 또 문제를 제기해 온 것으로 알고 있습니다.
성폭력 범죄 근절에 대한 이러한 사회적 공감대를 토대로 성폭력 범죄에 대한 피해자 보호방안을 법무부는 다각도로 검토 중에 있습니다.
성폭력 사건, 특히 아동 성폭력 사건은 수사 초기단계부터 피해 진술 녹화, 전문가 참여 등 피해자 보호가 절실하다고 하겠습니다. 또한 수사 및 재판 과정에서도 피해자 보호제도의 보완을 요한다고 하겠습니다.
우선 법무부에서는 범죄피해자 보호법인과 법률구조공단을 통해 피해자 지원을 모색하고 있습니다.
먼저 민간단체인 범죄피해자 보호지원법인에서 성폭력 피해자에 대한 상담, 경제적 지원, 병원 후송, 응급진료, 수사기관 및 법정 동행 활동을 수행코자 합니다. 조만간 시행 예정인 범죄피해자보호법에 따라 법무부에서는 보조금 지급 등으로 범죄피해자 보호지원법인의 활동을 지원할 예정으로 있습니다. 우선 금년도에 41억원의 보조금을 지원하고 향후 지원규모를 계속 확대해 나갈 계획으로 있습니다.
또한 법률구조공단에서는 성폭력 범죄 피해자에 대한 무료법률상담, 소송대리 등 법률구조를 강화하기로 계획 중에 있습니다.
그다음에 지금 가장 문제가 되고 있는 수사 및 재판 과정에서의 성폭력 피해자의 2차적 피해 방지를 위한 방안을 보겠습니다.
먼저 이번 개정안을 보면 성폭력 전담검사, 전담수사관 제도를 의무화하고 있는 안이 있습니다. 증거 수집의 어려움이나 2차적 피해를 예방할 필요성 등 성폭력 범죄 수사의 특수성을 감안할 때 성폭력 범죄를 전담하는 검사나 수사관을 지정하고 수사교육을 의무적으로 실시함으로써 수사의 전문성 제고와 함께 범죄 피해자 보호를 강화하자는 개정 취지에는 전적으로 공감하고 있습니다. 다만 용어 선택에 있어서 전문검사, 전문수사관보다는 전담검사, 전담수사관으로 호칭하는 것이 보다 자연스럽지 않을까 생각합니다.
아울러 수사는 고도의 전문성을 요하는 분야임을 감안할 때 법률에 의무교육 조항을 두더라도 교육시기, 횟수, 방법, 내용 등 교육과 관련한 구체적 사항에 대해서는 수사기관 자체적으로 시행토록 하는 것이 바람직하다고 생각됩니다.
또한 교육방법 등을 시행령으로 규정할 경우 개정에 소요되는 시간적 간극을 감안할 때 나날이 발전하는 조사기법이나 시시각각 변하는 범행수법 등을 교육과정에 즉각 반영하지 못하게 될 우려도 있다 하겠습니다.
참고로 검찰에서는 현재 법무연수원에서 검사 및 일반직을 상대로 매년 성폭력 피해자 조사기법 등을 교육하고 있습니다.
그다음에 성폭법 제21조제2항, 신설 예정 중에있는 피해자의 신원과 사생활비밀누설금지의무강화를 보겠습니다.
밀양 여중생 집단 성폭행 사건의 예에서 보듯이 피해자의 신원 비밀은 수사 재판 종사자 외의 다른 사람들에 의해서도 유출될 수가 있고 이러한 신원 유출로 인해 피해자가 입는 정신적 고통이나 피해를 감안할 때 일반인들을 상대로 성폭력 범죄 피해자의 신원비밀 보장의무를 확대하자는 개정 취지에는 공감합니다. 또 수사를 원치 않는 피해자의 의사를 존중하자는 차원에서 이 경우 반의사불벌죄로 하자는 견해에도 일단 이의는 없습니다.
그리고 성폭력 범죄에서 이미 제35조에서 규정하고 있듯이 수사․재판 담당 공무원이 성폭력 피해자의 신원과 사생활 비밀을 누설하는 경우에는 처벌하도록 되어 있는데 저희 법무부에서도 이 점에 대해서는 엄중히 처벌 문책할, 그렇게 시행토록 하고 있습니다.
그다음에 영상물의 촬영․보존과 관련하여 법안에 보면 수사 및 재판 과정에서 검사 또는 사법경찰관은 성폭력 범죄 피해자를 조사함에 있어 피해자가 자유롭게 진술하도록 조사환경을 조성하고 조사횟수는 필요최소한으로 하여야 한다는 개정안에 대해서는 공감을 합니다.
그리고 한편 검찰에서는 성폭력 피해자들이 편안한 분위기에서 조사받을 수 있도록 아동․여성 전용조사실을 확충하고 신뢰관계인의 동석을 적극 보장할 계획입니다.
참고로 2005년 말까지 26개 검찰청에 전용조사실을 설치하여 284건에 377명을 조사했고 금년도에는 전국 55개 검찰청에 확대 설치 추진 중에 있습니다.
또 가장 많이 문제가 되고 있는 피해자에 대한 불필요한 이중조사를 억제하기 위해 녹음․녹화 조사를 확대하자고 지금 개정안에 되어 있습니다. 그런데 녹음․녹화제 시행 시 피해자 진술의 신빙성이 제고되는 효과가 기대되고, 또 여기에 대해서는 전 피해자들에 대해 녹음․녹화를 확대하자는 견해가 있는 것으로 알고 있는데 이 점에 대해서는 어떤 증거능력 특집과 관련해 가지고 좀더 신중한 검토가 필요하다고 개인적으로 생각합니다.
참고로 검찰에서는 54개 전자조사실에서 1696명에 대해 녹음․녹화 조사를 실시했고 2006년도에는 2000명까지 확대 실시할 예정입니다.
그리고 대검에서는 이미 수사 및 재판 과정 등에서 아동 성폭력 피해자들을 보호하기 위해 기이 수립되어 있던 13세 미만 아동 및 장애인 성폭력 피해자 조사지침을 철저히 이행토록 이번 사태 이후 일선 검찰청에 지시한 바 있습니다.
녹음․녹화제도 활용 사례는 표를 참조하시면 되겠습니다.
그리고 오전에도 계속 논의가 되었습니다마는 신뢰관계인의 동석 의무화 규정 개정안과 관련해서 보겠습니다.
성폭력 범죄의 특성을 감안할 때 수사․재판 시 신뢰관계인을 동석시켜 심리적 안정을 도모해야 될 필요성에는 절대적으로 공감을 합니다. 하지만 예외 없이 의무적 동석 규정으로 하게 되면 피해자가 조사 과정에서 외부 노출을 원치 않을 경우 의무적 동석 규정이 오히려 피해자의 의사에 반할 경우가 있고 피해자의 의사, 기타 사정으로 동석 의무를 준수하지 못하였을 경우에는 법원으로 하여금 피해자 진술의 신빙성을 의심케 하는 요인으로 작용할 수도 있는 만큼 피해자에게 오히려 불리한, 그러니까 ‘수사에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 등 부득이한 사정이 없는 한’ 등과 같은 예외규정을 두어야 할 것으로 보입니다.
이는 화간임에도 피해자 조사 과정에서 옆 자리에 친척이 앉아 있어 어쩔 수 없이 강간이라고 진술하였다는 피해자 진술 사례, 그리고 제22조의3제3항은 13세 미만 자 또는 심신미약자의 경우에도 의무적 동석의 예외규정, 즉 ‘재판이나 수사에 지장을 초래할 우려가 있는 등 부득이한 경우가 아닌 한’ 등과 같은 예외규정을 두고 있는데 본 조항에서 예외규정을 두지 않으면 성인 피해자를 이들보다 더 강하게 보호하는 이상한 결과가 초래된다고 하겠습니다.
한편 형사사법의 또 다른 이념 중 하나인 실체적 진실 발견도 피해자 보호 못지않게 중요한 만큼 동석자가 계속해서 수사에 개입하거나 방해할 경우 동석자를 퇴정시킬 수 있는 근거규정과 함께 독일과 같은 신뢰관계인의 수를 1명으로 제한하는 그런 방안도 함께 검토되어야 할 것으로 봅니다.
독일은 신뢰관계인의 수를 1인으로 제한하고 있는데 참고로 최근 일선 검찰청에서는 여성단체, 가족 등이 서로 신뢰관계인임을 자처하며 동석을 요구하는 바람에 7명의 신뢰관계인이 동석한 가운데 수사가 진행된 사례가 있다고 합니다.
또한 금년 6월에 개정 예정인 인권보호수사준칙에 성폭력 피해자의 2차적 피해 방지를 위한 상세한 규정을 신설할 계획 중에 있습니다.
그 외에도 성폭력 피해자의 수사 과정에서의 2차적 피해 방지를 위해 대검에서는 ‘성범죄수사 및 공판관여 시 피해자 보호에 관한 지침’ ‘13세 미만 아동 및 장애인 성폭력 피해자 조사지침’을 수립해서 시행하고 있습니다. 그리고 법무부에서는 타 부처의 제도개선에도 적극적으로 협조할 계획 중에 있습니다.
이상입니다.
安商守委員長安商守
안미영 검사님 수고하셨습니다.
다음은 대법원 사법정책실 이용구 판사님 진술해 주시기 바랍니다.
이용구진술인이용구
법원행정처의 이용구 판사입니다.
지금 쟁점이 되고 있는 내용들은 신뢰관계에 있는 자의 동석, 그다음에 성폭력 전담수사관제의 도입, 그다음에 피해자의 진술녹화제도의 확대, 그리고 피해자의 신원과 사생활 보호방안, 이렇게 크게 네 가지로 알고 있습니다.
성폭력 피해자의 2차 피해 방지의 필요성이 수사, 특히 저희 같은 경우 재판절차를 담당하고 있는 상황에서는 2차 피해 방지의 필요성이 무엇보다도 강조될 필요가 있을 것 같습니다.
지금 현재 수사기관은 불분명한 피해자의 진술을 좀더 명확하게 하기 위해 증거를 얻어 내어 기소 여부를 결정할 목적으로 피해자를 조사하고 있고 법원은 수사기관에서 작성된 증거서류의 진정 성립 여부를 판단하기 위한 불가피한 절차로서 피해자를 신문하고 있습니다.
먼저 피해자의 보호 방향에 대해서 말씀을 드리면, 첫 번째는 피해자가 절차에 최소한으로 참여하고 싶다고 했을 때 가급적이면 피해자에 대한 정보를 다른 일반에게 뿐만 아니라 피고인 측에 공개하지 않고 그 정보를 보호해 주는 방향이 하나 있을 수 있습니다.
또 하나의 방향은 피해자가 절차에 적극적으로 참여하고 싶다라는 의사를 표현했을 때는 피해자를 수사 및 재판 절차의 객체가 아닌 주체로서 참여하도록 하는 커다란 방향이 있을 수 있습니다.
대개 이 수사․재판 절차에서의 피해자 보호 방안은 일단 피해자의 적극적인 절차 참여권은 두 번째 문제로 하더라도 첫 번째 방향, 즉 불가피하게 참여할 때 최소한도로 참여하도록 하자라는 피해자에게 초점이 맞춰져 있습니다. 그래서 그런 경우에 2차 피해를 최소화하기 위해서 피해자의 인적사항이나 사진 등을 공개하거나 또는 수사 및 재판에 관여하였던 자가 비밀을 누설하는 것을 금지하는 방안 또는 법정에서 진술할 때 심리의 비공개를 피해자가 신청하는 경우 또는 재판장 직권으로 필요하다고 판단하는 경우에는 확대할 수 있는 제도적인 장치들이 있을 수 있을 것 같습니다.
또 하나의 방법은 피해자에게 적극적으로 자기의 신변보호을 위한 정보를 제공하는 방안이 있을 수 있습니다.
여기 보고서에는 기재되어 있지 않지만 참고로 일본 형사소송법 같은 경우는 비면식범의 경우에 피해자에 관한 정보가 제3자 특히 피고인 측에 누설된 경우에, 유출된 경우에는 그 사실을 피해자에게 고지하도록 할 의무를 형사소송법에 부여하고 있습니다. 이와 같은 유사한 제도를 통해서 국가가 피해자의 정보 유출을 적극적으로 방지할 수 있는 방안도 강구할 필요가 있지 않나 생각을 합니다.
또 하나의 문제적 쟁점 중에서 신뢰관계에 있는 자의 동석 중에서 여성전담수사관의 동석과 진술녹화제의 확대에 대해서 말씀드리겠습니다.
바람직한 성폭력 피해자의 보호 방향은 관여를 원하지 않는 피해자의 경우에 그 관여를 최소화하는 것일 것입니다. 하지만 현재의 수사 구조와 재판 절차 구조에 있어서는 많게는 5번, 적어도 3번 정도는 참여를 할 수밖에 없는 구조입니다.
결국 이것을 단 한 번으로 줄일 수 있는 방안으로 고안된 것이 13세 미만 아동에 대해서는 진술녹화제입니다. 하지만 이 진술녹화의 문제점과 더불어 생각해야 될 것은 형사소송의 대원칙인 적법절차의 원칙이라는 것입니다. 이것이 성폭력 피해자의 경우에 적용되기 위해서는 피해자 입장에서 볼 때도 억울함을 풀기 위해서는 진범을 잡아야지 그 억울함이 풀리지 가해자로 지목돼서―면식범의 경우에 말씀을 드리는 겁니다―억울한 누명을 쓰고 있는 피의자가 진범 유죄판결을 받아서는 억울함이 풀리지 않는다는 측면에서 불가피하게 피해자 보호 방향이 넓은 범주에서는 진실 발견 역시 포함이 되고 있기 때문에 그렇습니다.
더구나 피고인의 경우에는 자기에게 가장 불리한 증언을 진술할 증인을 법정에서 대면할 권리를 갖고 있고 그것은 우리 헌법이 피해자의 보호와 동시에 추구하고 있는 목적이기도 합니다.
이러한 문제 때문에 지금 진술녹화제를 수사절차 또는 재판절차에서 일반적인 성폭력 피해자로 확대하는 것은 상당히 우려가 있습니다. 현재도 13세 아동에 대해서는 촬영을 해서 법정에서 부인하는 피고인 앞에서 그것을 틀었을 때 피고인 입장에서는 절대로 번복할 수 없는 확고한 증명력을 갖는 증거가 되고 있습니다. 그런 사건에서 무죄판결 받기는 상당히 어렵다라는 것이 피고인의 전체적인 입장입니다.
즉 우리의 이웃에는 성폭력 피해자만 있는 것이 아니라 성폭력 가해자도 있을 수 있다는 것입니다. 이 양자 사이에 균형을 맞추기 위해서는 결국 단 한 번의 조사로써 진술 피해자의 절차 참여를 종결시킬 수 있는 방안을 강구할 필요가 있는데 그 방안은 이미 현재의 성폭력 법안에 들어가 있습니다.
즉 성폭력 법안 제22조의6(증거보전의 특례)입니다. 이 증거보전의 특례가 의외로 간단하게 피해자를 보호할 수 있는 방안입니다. 이 방안을 모든 성폭력 피해자에게 확대하더라도 1년에 1만 3000명 정도의 피해자에 대해서 증거보전 절차를 거치면 충분하고 또 그런 전체적인 업무의 가중 정도는, 어차피 법정에서 피해자들은 13세 이상의 경우에 증언할 수밖에 없기 때문에 업무 부담 정도는 마찬가지입니다.
이런 절차를 활용할 수 있음에도 불구하고 지금 전혀 활용되고 있지 않는 것이 1997년부터 2004년까지 증거보전 청구 건수가 평균 48건에 불과합니다. 이것은 일단 경찰 단계에서 증거보전 청구의 신청이 이루어져야 되는 것인데 경찰 단계에서 활용이 되고 있지 않기 때문인 것으로 판단이 됩니다.
이러한 증거보전 절차에서 그 피해자를 보호할 수 있는 방안들이 집중이 된다라고 한다면 지금과 같은 수사․재판 절차에서 2차 피해를 최소화할 수 있는 가장 좋은 방안이 아닐까 생각을 합니다.
제 보고서 208페이지에서 209페이지에는 증거보전 절차의 활용 가능성을 제고할 수 있는 좀더 현실적인 방안들을 기재를 했습니다.
그 부분에 대해서는 서면으로 대체하겠습니다.
이상으로 발표를 마치겠습니다.
安商守委員長安商守
이용구 판사님 수고하셨습니다.
다음은 경찰청 여성청소년과장으로 계시는 홍태옥 과장님 진술해 주시기 바랍니다.
홍태옥진술인홍태옥
경찰청에 근무하는 여성청소년과장 홍태옥입니다.
성폭력 예방 및 피해자 보호 대책 중에서 오늘은 주로 피해자의 수사 절차상의 2차 피해에 대한 말씀을 드리겠습니다.
최근의 범죄동향 분석으로서 여자 어린이 유인살해 및 성폭행사건과 부녀자 연쇄 강간사건 등으로 보아서 전체 성범죄는 감소 추세에 있으나 유치원․초등생 성폭력은 증가하고 있습니다. 또한 심야에 귀가하는 혼자 사는 여성 상대의 성폭력범죄가 집중되고 있는 것으로 주로 어린이․아동 성폭력의 경우에는 예방교육이 절실한 형편입니다.
저희 경찰청에서 그간에 추진한 사항을 말씀드리겠습니다.
성폭력 피해자 여성전담조사제를 실시하고 성폭력 사건 출장조사제, NGO 연계조사 시행 등으로 2차 피해 예방에 주력하고 있습니다.
전국에 있는 248개 경찰관서 및 4개 경찰 교육기관에 진술녹화실 설치를 완료하고 2차 피해 예방 및 전문성 제고로 경찰조서 증거력을 강화하여 피해자 보호를 위한 국내 최초의 진술녹화관 양성교육을 실시하여 그동안 총 256명이 수료하였습니다. 전원 여경입니다.
여성․학교폭력피해자에게 의료․상담․수사․법률 서비스를 통합 지원하는 여성․학교폭력피해자 ONE-STOP지원센터를 지금 설치, 전국에 14개 중에 7개를 설치하여 운영 중에 있습니다.
성폭력 범죄 예방 홍보물인 성폭력범죄 예방가이드 및 유치원․초등생 생활안전 길잡이 등을 제작하여 배부하고 있습니다.
향후 추진계획입니다.
성폭력 범죄를 정밀 분석하여 취약지역의 방범 활동을 강화하고 자율방범대 등 협력 방범활동 등 협력 치안체제를 구축해서 계속 강화해 나갈 예정입니다.
그리고 지자체와 협조해서 범죄 취약지에CCTV․가로등 등을 적극 설치하고 관내 우범자 동향 파악을 철저히 해서 예방활동에 주력할 계획입니다.
한편 성폭력 예방교육 및 홍보활동을 강화해서 학기 초에 아동 성폭력 예방을 위한 범죄예방교실을 중점 운영하고 지역 주민회의에 직접 참석해서 범죄예방 요령 및 방범시설 보완을 촉구하고 공동주택 등 관리 주체와 협조해서 안내방송, 홍보 전단지 게재 등을 통한 홍보활동을 전개할 계획입니다.
ONE-STOP센터를 적극 활용하여 성폭력피해자 통합서비스를 전국적으로 확대․운영할 계획입니다.
여경조사전담제 시행에 철저를 기해서 피해 아동조사는 신청불문, 여청기능 또는 수사과 성폭력전담조사 여경이 조사하는 것을 원칙으로 하고 있습니다.
진술녹화제를 적극 활용하여 피해 아동의 반복 진술로 인한 2차 피해를 방지하고 사건 초기의 생생한 기억 정보를 확보하기 위해 진술 녹화를 의무화하고 있습니다.
진술녹화실 내에 환경정돈 및 카메라, 마이크 등 녹화기기 정비로 아동 중심의 조사환경을 상시 유지하고 육하원칙에 입각한 경직된 조사기법에서 탈피해서 공감대를 형성한 후 아동의 눈높이에 맞춘 피해자 조사를 실시하고 있습니다.
한편 해바라기아동센터, 아동학대예방센터 등 관내 아동 관련 NGO와 상시 협조체제를 유지하고 피해자 심리치료 및 상담기법 교류에 노력하겠습니다.
한편 유전자정보은행 설치를 추진할 계획입니다.
다음은 여경 성폭력전담조사관 법제화에 관련된 현황입니다.
현재 법사위에 계류 중인 성폭력 관련 법안 10개 중에 4개 법안에서 여성경찰관의 성폭력 피해자 조사 또는 동석의 의무화를 규정하고 있습니다.
현재 경찰청에서는 전체 수사 과정 중 피해자 조사에 한해서는 원칙적으로 여성경찰관이 담당하도록 지시하고 현재 실시하고 있습니다.
이 안에 대한 검토사항으로는 여성․청소년 업무를 전담하는 여청계가 설치되어 있고 여청계에서 자체적으로 야간 당직제도를 운영할 수 있는 경찰관서에서는 성폭력 전담 부서에 여경에 의한 피해자 조사가 가능합니다. 하지만 234개 경찰서 중 여청계 설치 관서가 100개 서뿐이고 인원도 1026명에 불과하여 수사과 강력팀에서 처리하고 있는 경찰서가 아직도 많습니다.
그래서 성폭력의 53%가 22시에서 04시에 발생하나 여청계 야간 당직자는 평균 1명이 되지 않는 경찰서가 많아서 강력팀 당직반에서 처리하고 있는 경우가 많습니다. 또한 일선 전체 강력계 형사 5827명 중에서도 수사가 가능한 여자 형사는 112명에 불과합니다. 결론적으로는 여성 인력 및 전담부서가 부족한 형편입니다.
성폭력 사건의 특성상 수사 과정에서의 2차 피해 예방을 위해 여성 경찰관이 피해자를 조사하면 수치심 유발 등 2차 피해 예방에 더욱 효과적일 것이나 현재 134개 서에 여청계가 설치되어 있지 않고 여청 인력도 1026명에 불과하여 수사과에서 많은 사건을 처리하고 있는 실정입니다.
수사과 강력팀의 경우에도 외근 여경이 112명에 불과하여 남성 경찰관의 피해자 조사가 불가피한 상황이고 일부 서에서는 여경 부족으로 인해서 지구대 등 여청 수사부서 이외의 타 부서 여경을 성폭력 피해자 조사에 활용하고 있으나 수사 경험과 전문교육의 부재로 본 취지를 살리기가 곤란한 점이 있습니다.
수사의 연속성 및 효율성과 관련해서도 수사의 첫 단계인 피해자 조사에서 뿐만 아니라 이후 팀 단위에서 연속적으로 진행되는 일련의 수사과정을 통해 2차 피해가 없어야 진정한 피해자 인권보호라 할 것이나 여성경찰관이 부족한 상황에서 성폭력 수사를 여경만으로 전담하게 한다면 목격자 등 참고인 조사, 광범위한 탐문수사, 피의자 색출 및 잠복, 피의자 검거 등의 조직적 활동이 사실상 불가능하여 신속한 범인 검거를 통한 진정한 피해자 보호가 곤란한 점이 있습니다.
타 기관과의 관계입니다.
현재 수사 체계상 경찰수사 결과는 검찰로 송치되어 2차적인 수사 후 기소 여부가 결정되므로 여성 검사가 성폭력사건을 전담하는 규정도 함께 논의되어야 할 것이며 해양경찰이나 군, 특수사법경찰관리가 성폭력 사건을 수사할 경우에도 마찬가지입니다.
따라서 성폭력특별법에 여성경찰관의 성폭력 전담 수사를 의무화하려면 우선 각서 여청계 신설을 선행하고 여경 인력이 확보되어야 할 것이며 동시에 수사과정 전반에 대한 고찰과 타 기관과의 연관성도 검토되어야 할 것입니다.
개선 방향입니다.
여경 인력 재배치를 통한 아동 성폭력 전담 부서 설치를 추진해서 일선 여경 중 수사 능력이 있는 자가 배치되어 야간 당직에도 가능토록 충분한 인력과 전문성 확보가 필요합니다.
그래서 저희 경찰청에서 여성청소년계 확대 설치 및 여청계 인력 증원을 추진하고 있습니다. 금년 중으로 134개 미설치 서 중 치안 수요가 많은 1급지 경찰서 23개 서에 우선 설치를 추진하고 나머지는 2007년까지 설치를 완료할 예정입니다.
지방청 14개 및 여청계 설치 경찰서 100개 서에도 현재보다는 2, 3명의 증원이 필요하고 미설치 경찰관서 134개도 인원의 증원이 필요합니다.
그렇게 함으로써 성폭력 외의 기존 성매매 단속업무 학교폭력 등 소년사범 문제에 효율적으로 대처해 나갈 계획입니다.
감사합니다.
安商守委員長安商守
홍태옥 과장님 수고하셨습니다.
다음은 김서현 변호사님 진술해 주시기 바랍니다.
김서현진술인김서현
안녕하십니까?
대한변호사협회 법제위원회 간사 김서현 변호사입니다.
제가 오전부터 이 자리에 있는데 오전에 발표를 하면서 사실은 여론으로부터 뭇매를 맞지 않을까라고 각오는 했지만 아까 제가 발표한 것을 듣고 방청석에 계신 한 분이 가슴에 비수를 꽂았다라는 말씀을 하셨습니다.
그런 것을 충분히 감수하고 나왔음에도 불구하고 이 자리에서 제가 이러한 견해를 밝힐 수밖에 없는 것이고 그리고 저 역시 마음이 무겁다라는 것을 참작해 주셨으면 좋겠습니다.
3부 성폭력범죄의 수사절차와 관련해서 법률안 검토를 하면 현재 국회 법사위에 성폭력범죄의 처벌 및 피해자보호 등에 관한 법률 개정안 여러 개가 계류되어 있습니다. 그런데 수사절차와 관련해서 상당히 여러 개의 개정안이 중복되거나 유사한 내용이 많아서 각 개정안별로 검토하지 않고 종합해서 검토해 보기로 하겠습니다.
성폭력사건에 대한 성폭력범죄 전담 여성수사관의 배치 문제와 관련해서 이계경 의원과 조배숙 의원의 안은 피해자와 신뢰관계가 있는 자의 동석권과 선택적으로 여성수사관의 참여를 이야기하고 있고 박명광 의원안은 여성수사관 전담제와 신뢰관계에 있는 자의 동석을 병존적으로 인정하고 있습니다.
이 부분은 여성계에서 강력하게 요구하고 있는 부분으로서 성폭력 피해자가 여성인 경우에는 남성수사관에 의한 조사 시 발생할 수 있는 우려를 해소하기 위한 대책으로 보입니다.
그런데 저희들 회의의 결론은 현재 수사인력의 여건이나 수급상 의무적으로 여성 전담수사관을 배치하는 것은 불가능하므로 선언적 성격이라면 모르되 효력규정으로서는 여성 전담수사관 배치를 규정하는 것은 무리가 아닌가라고 생각을 했는데 방금 발표하신 분께서 앞으로의 대책 방안을 내놓으셨기 때문에 그렇다면 그것은 물론 환영할 수밖에 없는 안입니다.
그다음에 성폭력사건 전담 별도 조사실 설치와 관련해서 성폭력 피해자의 자유로운 진술을 위하여 공개되지 아니한 별도의 조사실에서 조사가 이루어지는 것 역시 타당한 입법이라고 봅니다. 다만 피해자와 대질신문을 하는 경우에도 피의자와 피해자를 별도의 화상조사실에 따로 두고 조사를 하여야 한다는 것은 현재의 수사 여건상 지나치게 앞선 것이 아닌가라는 생각을 하고 있고 경찰관서의 조사실 설치 공간의 확보 가능성과 예산상황 등을 종합적으로 고려해서 단계적으로 실시를 하거나 원칙적으로 선언규정 정도에 그쳐야 되지 않을까 생각합니다.
그리고 피해자의 신원과 사생활비밀누설금지 조항 신설과 관련해서 이 개정안들은 대부분 성폭력범죄의 피해자에 대한 법규정 소정의 공개행위를 금지하고 있습니다.
그런데 아주 예전에 부천 성고문사건과 관련해서 피해자가 굉장히 영웅적으로 선언하고 나온 경우가 있었습니다. 그렇게 해서 사회적인 여론을 환기시키는 경우가 있을 수 있으므로 피해자의 동의가 없는 경우에만 공개를 금지하는 규정으로 활용하면 좋지 않을까라고 생각을 합니다.
그다음 성폭력사건 피해자 진술의 촬영ㆍ보존 문제와 관련해서도 이계경 의원과 조배숙 의원, 박명광 의원 모두 다 촬영ㆍ보존을 모든 성폭력사건의 피해자에 대한 수사에 의무화하고 있고 다만 박명광 의원은 예외적으로 피해자가 원하지 않는 의사표시를 한 때에는 촬영을 할 수 없도록 하고 있습니다.
이러한 피해자 조사의 촬영은 단순히 촬영 허용 여부 그 자체보다도 이러한 촬영 결과물에 수록된 피해자의 진술이 재판과정에서 진술인 본인이 아닌 단순히 동석자의 진술에 의해 그 성립의 진정이 인정되는 경우에도 증거능력이 부여되도록 규정하고 있어서 실질적으로 피의자와 피고인의 방어권 행사에 심각한 우려를 초래하고 있다라는 그런 문제점도 아울러 고려가 되어야 할 것입니다.
이런 점에서 볼 때 피해자의 진술에 대한 촬영ㆍ보존은 진술자가 자유로운 분위기에서 임의로 진술할 수 없다고 인정될 만한 특수한 상황에서만 예외적으로 인정되어야 할 조치이지 모든 성폭력사건에 일반적으로 형사소송법 증거법칙의 근간을 무시하는 예외적 상황을 허용하는 것은 좀 곤란하지 않을까라고 생각합니다.
가사 피해자 진술의 촬영을 현행보다 확대하는 방향으로 개정을 한다고 하더라도 박명광 의원안과 같이 피해자의 의사에 반하는 촬영은 할 수 없도록 하되 그 피해자가 동의하지 않는 경우에는 촬영할 수 없도록 하여야 할 것입니다.
그다음에 피해자 조사 시 보호규정과 관련해서 이계경 의원안을 보면 피해자에게 심리적 상처를 주는 언행을 하여서는 아니된다라는 부분이 있는데 그 취지에는 충분히 공감하고 타당하다라고 생각하지만 이것을 이렇게 법률조문의 형식으로 규정할 성질의 것인가에 대해서는 조금 회의적입니다. 이것은 수사실무자들에 대한 교육지침으로 활용하면 충분하지 않을까라고 생각을 합니다.
그리고 피해자 조사 시 신뢰관계에 있는 자의 동석의무화와 관련해서 어떤 안에서는 여성수사관하고 그리고 신뢰관계에 있는 자의 동석을 선택적으로 규정하는 안도 있고 그리고 병존적으로 규정하는 안도 있습니다.
개정 전 법조문에서는 피해자가 지정하는 자가 반드시 동석할 수 있는 경우를 ‘피해자가 13세 미만이거나 신체장애 또는 정신상 장애로 사물을 변별하거나 의사를 결정할 능력이 미약한 때’로 한정하고 있었습니다. 그 경우에도 ‘재판이나 수사에 지장을 초래할 우려가 있는 부득이한 경우’에는 동석을 거부할 수 있도록 규정하고 있었던 것에 비해서 개정안은 반드시 참여를 보장한다는 점에서 피해자 보호에 진일보한 면이 있다라고 할 수밖에 없지만 다음과 같은 문제점이 있습니다.
가령 이전에 발표하신 분들도 언급을 하셨던 문제인데 사실은 화간이나 이런 문제는 오히려 동석자가 있어서 실체적 진실을 이야기하지 못할 우려가 있기 때문에 그 부분에 대한 검토를 충분히 하여야 할 것이라고 봅니다.
그리고 동석요구권자의 범위와 관련해서는 동석요구권자의 범위를 지나치게 확대하는 것은 좀 문제가 있지 않을까, 그러니까 상담원이나 정신과 의사 등이 피해자와 신뢰관계에 있는 자의 동석을 요구할 수 있는 경우로 허용될 수 있는 경우를 한정해서 피해자가 유소년이거나 아니면 심신미약ㆍ상실 등의 상태가 있을 것 그리고 이러한 피해자에게 정상적인 의사행위능력을 가진 법정대리인이 없는 경우로 국한되어야 할 것입니다.
그리고 비디오 중계 장치에 의한 증인신문과 관련해서는 피해자도 충분히 보호가 되어야 하지만 이런 성 문제와 관련해서는 사실 억울한 가해자도 종종 양산되고 있습니다. 피고인의 방어권도 충분히 보호하는 상태하에서 이런 제도들이 마련되어야 되지 않을까 생각을 합니다.
그리고 성폭력방지센터 설치와 관련해서는 지금 현재 상담소들도 상당히 많은 것으로 알고 있는데 방지센터가 생긴다면 그 역할은 어떻게 될 것인지, 국가의 예산만 낭비하게 되는 결과를 초래하는 것이 아닌지를 충분히 검토해서 방지센터를 설치해야 할 것으로 봅니다.
이상입니다.
安商守委員長安商守
김서현 변호사님 수고하셨습니다.
아마 오전에 전자팔찌 관계로 말씀을 들으신 것 같은데 공청회를 할 때는 찬성의견과 반대의견을 비슷하게 해 가지고 양쪽 의견을 다 들어 보고 그다음에 그것을 입법에 반영한다는 사실을 아마 국민 여러분 중에 모르시는 분이 계셔서 그런 것 같은데 그 부분은 이 자리를 빌려서 국민 여러분들께 말씀을 드리겠습니다.
공청회는 언제나 찬성의견과 반대의견을 비슷한 숫자로 모셔서 양쪽 의견을 충분히 듣고 종합적으로 판단해 가지고 입법에 반영한다는 사실을 이 자리를 빌려 말씀드릴 테니까 김서현 진술인께서 진술하신 것을 반대된다 해 가지고 비난하지 말아 주셨으면 좋겠습니다. 반대의견도 입법에 충분히 참고가 되고 또 중요합니다.
그래서 그런 부분에 관해서 김서현 진술인께서도 조금 상처를 입으셨다면……
김서현진술인김서현
전혀 그런 것은 아닙니다.
安商守委員長安商守
저희들이 좀 죄송하게 생각합니다.
사실 이런 데서 반대의견을 내기는 힘듭니다. 그런데 그렇게 자기주장을 정확하게 해 주시면 입법하는 데 크게 도움이 됩니다. 감사합니다.
그다음에 오창익 국장님 진술해 주시기 바랍니다.
오창익진술인오창익
우리가 많이 이야기했듯이 한국에서 성범죄 피해자들의 신고율은 매우 낮은 것으로 알려지고 있습니다. 당장 제 처의 일도 있었기에 간단히 좀 언급하고 싶은데요.
어떤 사건이냐 하면 용산에 공인중개사를 이용한 성폭력사건, 강간사건이 있었습니다. 그러니까 여성 혼자 있는 집에 집을 보러 가겠다고 해 가지고 강간한 사건이었습니다. 이 사건은 두 달 전에 있었던 일입니다.
제 처는 직업이 공인중개사였고 이 사건의 참고인이었는데요. 이 사건은 그대로 묻혔다가 지난번 용산 초등학생사건 때문에 언론보도가 됐고, 그래서 경찰이 이제서야 적극적으로 수사에 나서는 것 같습니다.
어제 사전 연락도 없이 경찰관 남성 3명이 부동산사무실을 찾아와서 전과자 사진들을 보여 주었는데 1000명이 넘는 사진을 두 시간 동안 봤다고 합니다. 물론 고맙다는 말은 들었고 제 처도 시민의 한 사람으로서 또 여성으로서 당연히 협조해야 된다고 했지만 이게 수사기관들이 성폭력사건 피해자나 또는 중요한 진술을 해 줘야 되는 참고인에 대해서 취하는 단적인 사례가 아닌가 싶습니다. 이런 일들이 끔찍한 범죄피해를 당했는데도 불구하고 피해자들로 하여금 신고를 하지 않도록 하는 것이 아닌가 싶습니다.
몇 가지 쟁점들이 있습니다. 성폭력범죄수사 전담 여성경찰관 배치에 대해서 경찰청은 인력수급의 문제를 이야기하고 있습니다. 한국 경찰에 여성인력은 3.5%밖에 안 됩니다. 매우 기형적으로 여성이 적은 상태입니다.
실제로 여성 채용과정에서 여성을 차별하는 할당이 존재하지 않는다면 지금보다 훨씬 많은 여성들이 경찰관으로 근무할 수 있습니다. 여성을 여경으로 따로 뽑아서 생기는 문제이고요. 경찰이 여전히 가부장적인 구태의연한 사고에 사로잡혀 있기 때문에 성폭력 피해자들과 적극적으로 만날 수 있는 방법을 스스로 방기하고 포기한 모습이 아닌가 싶습니다.
그래서 경위계급의 여성이 모자라는 이런 문제들도 얼마든지 실무적으로 돌파할 수 있고 지난해에 경찰청에서는 10% 선까지 늘리겠다라는 약간은 황당한, 현실적인 뒷받침이 안 되는 발표도 했습니다마는 서둘러 여성인력을 확충하면서 이 문제를 풀어 나가야 된다고 생각합니다.
신뢰관계에 있는 자의 동석 문제는 넓은 범위까지 확대했으면 하는 바람이 있습니다. 물론 이 과정에서도 피해자가 선택할 수 있도록 피해자의 의사를 존중하는 것이 바람직하다고 생각합니다. 피해자의 신원과 사생활은 당연히 철저히 보장되어야 하나 그 공개금지의무를 일반 국민에게까지 부과해야 하는지는 의문입니다.
피해자 진술녹화제는 확대 시행이 바람직한 것으로 보이는데 검토의견처럼 13세가 아니라 중학교 졸업 연령 정도에 해당되는 16세까지 확대하는 것도 바람직해 보입니다.
지금 법사위에 제출돼 있는 여러 개정안에 따른 쟁점도 중요하지만 그 쟁점과 달리 또 우리가 검토하거나 살펴봐야 될 것들도 있다고 저는 생각합니다. 그래서 남은 시간에 간단하게 그 말씀을 드리도록 하겠습니다.
아시는 것처럼 성범죄는 직장, 학교, 가정, 지역 등 피해자의 생활기반에서 주로 발생하는 점에 주목해야 합니다. 그래서 성범죄 피해자에 대한 구조대책은 단순히 수사기관에서 또는 재판과정에서 제2ㆍ제3의, 이중ㆍ삼중의 피해를 당하지 않도록 하는 문제에 그치는 것이 아니라 보다 광범위하고 종합적인 서비스가 진행되어야 한다고 생각합니다.
그것은 우리가 알고 있는바 그대로 다양한 방식의 프로그램을 이를테면 쉼터나 피난처를 제공하고 직장을 알선하고 직업교육을 하는 것까지를 포함한다고 생각합니다.
그리고 피해자들을 돕기 위한 별도의 피해구조기금도 있었으면 하는 바람이 있습니다. 이를테면 1부 전자팔찌 문제에서 검토했던 것처럼 스웨덴의 경우에 전자팔찌 착용자들이 그 사용료를 범죄피해자 구조기금에 내도록 하고 있다는 것이 하나의 착안사항이 되지 않나 싶습니다. 이 기금이 중심이 되어서 종합적인 피해자 구조대책을 마련하고 범죄 피해자들에게도 실질적인 도움을 줄 수 있었으면 합니다.
지금 상황은 성범죄 피해자들을 성폭력상담소를 비롯한 일부 여성단체에만 전담시켜 놓고 정부는 거의 아무것도 안 하고 있는데 이런 현실은 극복되어야 된다고 생각합니다.
검찰이나 경찰, 수사기관이 언제나 피해자 보호에 목소리를 높이고 있지만 실제로 피해자들을 위해서 실효성 있는 구조대책을 마련하거나 피해자를 위한 실질적인 구조활동을 진행하고 있는 정황은 찾아보기 어렵습니다.
앞서 말씀드린 것처럼 피해자를 제대로 돕기 위해서는 단순히 수사기관을 넘어서서 종합적인 대책이 범정부적인 차원에서 강구되어야 된다고 생각합니다.
꼭 성범죄만이 아니라 형사정책 일반에도 해당되는 문제이겠지만 범죄에 대해서 제대로 된 형사정책을 가다듬고 또 각 부처 간의 업무․역할을 조정하고 피해자의 구조 또 범죄자의 재사회화를 위한 범정부 차원의 상시적인 대책기구가 있었으면 하는 바람을 가져 봅니다.
어떤 모델이 될지는 좀더 논의하고 검토되어야겠습니다마는 형사정책 전반을 관장하는 기구가 반드시 필요하다는 생각이 듭니다. 물론 법무부에서는 법무부가 이 역할을 하고 있다고 주장하고 있지만 일선 수사기관화된 검사들에 의해서 거의 장악되다시피한 법무부는 일방의 당사자 역할에 머물고 있는 것 같습니다.
그래서 여성가족부와 민간까지를 포함해서 이 문제를 종합적으로 검토하고 또 실질적으로 일을 추진해 나갈 수 있는 기제가 있었으면 하는 바람입니다.
감사합니다.
安商守委員長安商守
오창익 사무국장님 수고하셨습니다.
우리나라는 10년 전에 피해자학이 도입이 됐는데 아직도 활발하게 연구가 진행이 안 되고 있어요. 그 점을 저도 안타깝게 생각을 해 왔는데 사실 피해자학이 활성화돼야 됩니다. 거의 가해자 중심으로 연구되고 있거든요. 가해자 인권은 굉장히 중시하는데 피해자 인권은 상당히 연구가 안 돼 있습니다. 저도 동감으로 생각합니다. 좋은 말씀 감사합니다.
마지막으로 이호중 교수님께서 진술해 주시기 바랍니다.
이호중진술인이호중
제가 원고를 작성할 때 앞에서 했던 아동성폭력과 이 피해자 보호대책을 하나의 원고로 처음부터 죽 쓰다 보니까 맺음말이 보고서 맨 뒤에 들어가게 됐습니다. 맺음말부터 먼저 말씀을 드리고 시작을 하겠습니다.
제가 세 가지 정도로 경계해야 된다는 이야기를 맺음말에 썼는데 하나는 우리 언론에 보도된 극단적인 사건을 중심으로 해서 고정된 이미지를 가지고 접근하는 게 입법에서는 굉장히 위험하다는 점, 그다음에 앞에서 말씀드린 가중처벌의 문제, 그다음 세 번째는 피해자 인권과 가해자 인권 간의 문제에 대해서 너무 제로섬 게임식으로 접근하는 것은 곤란하다 하는 말씀을 언급해 놨습니다. 이런 기조에서 말씀을 드리고자 합니다.
개정안의 내용을 중심으로 해서 간략하게 말씀을 드리겠습니다.
여성경찰관의 성폭력수사전담제에 대해서요.
기본적으로 성폭력수사전담제를 두고 더군다나 전담경찰관을 여성으로 하겠다고 하는 것은 바람직한 방향이라고 생각을 합니다.
다만 인력이 쫓아갈 수 있느냐 하는 문제가 분명히 있을 것이고요. 한편으로는 지금 여성경찰관이 굉장히 부족한 상태에서 전담경찰관이라고 하려면 최소한 수사에 대해서 어느 정도 독자적으로 할 수 있는 위치에 있어야 하기 때문에 경위 이상의 사법경찰관의 지위를 가져야 되는데 사법경찰관의 지위에 있는 여성경찰관의 수가 그렇게 많지 않습니다. 그래서 이 문제를 좀 생각을 해야 될 것 같고, 또 우리가 성폭력 문제만 봐서 그렇지 사실 성매매 문제라든가 가정폭력 문제라든가 이런 것들도 여성경찰관들이 하는 게 좋습니다.
그런 것까지 생각을 하면 성폭력에만 여성전담을 둔다고 하면 비현실적인 문제가 될 수도 있기 때문에 전담경찰관제는 좋습니다마는 우선적으로는 전담경찰관을 추진하는 데 초점을 두고 가급적이면 여성으로 전담경찰관을 임명하도록 하는 방향으로, 너무 예외 없이 여성전담경찰관을 둬야 된다고 규정하는 것은 좀 비현실적이라고 생각을 합니다.
한 가지 더 말씀드리고 싶은 것은 전담경찰제, 전담 무슨 제, 전담 무슨 제 하는 거 굉장히 많은데요, 이것을 제대로 하는 게 중요할 것 같습니다. 인사이동을 하다 보면 전담경찰관제라고 하는 게 무의미해질 수가 있기 때문에 실제로 이것을 시스템화하는 문제 즉 매뉴얼을 개발하는 문제라든가 또 지역사회에서의 여러 가지 피해자 지원기관과의 유기적인 연결시스템을 구축하는 문제라든가 이런 것들이 함께 법안에 근거규정이 마련됐으면 하는 생각입니다.
여성경찰관이 피해자 조사에 동석하는 문제를 하나의 대안으로 제시해 주는 분들도 계신데요, 저는 이 문제는 신뢰관계인 동석제도를 후퇴시키면서 여성경찰관이 동석하도록 하는 것은 절대 타당한 방법이 아니라고 생각을 합니다. 신뢰관계인 동석제도가 가지고 있는 역사적인 의미와 피해자 권리로서의 의미를 망각하는 방안이라고 생각을 하고요.
신뢰관계인 동석제도에 대해서 말씀을 드리면 의무적 동석제도에 관한 입법이 나와 있습니다. 박명광 의원안을 보면 의무적 동석제도를 하자라고 말하고 있는데 저는 전적으로 동의합니다. 신뢰관계인 동석은 피해자의 심리적인 정서적인 안정을 돕는 제도이기 때문에 사실 실체 진실의 발견이라고 하는 형사소송의 목적에 그다지 영향을 주지는 않습니다.
그래서 원칙적으로 모든 피해자에게 확대 적용하는 것을 찬성하는데 다만 두 가지 점은 보완해야 될 거라고 생각을 합니다.
하나는 피해자의 의사와 상관없이 무조건 신뢰관계인이 동석해야 된다는 것은 문제가 있다고 봅니다. 피해자의 안정을 도모하는 제도이기 때문에 이건 정말 피해자가 정서적으로 가깝게 느끼는 사람이 옆에 앉아 있는 게 중요한 겁니다. 누구나 그냥 아무나 옆에 앉아 있는 게 중요한 게 아니기 때문에 이건 전문가일 필요도 없습니다. 엄마도 좋고 누나도 좋고 피해상담소에 있는 분도 좋고 의사도 좋고 그건 상관없습니다. 다만 피해자가 원할 때 해야 되고 또 피해자의 의사에 따라서 하는 것이 중요합니다.
그다음 신뢰관계인이 진술에 도움을 주는 제도를 도입할 필요가 있습니다. 신뢰관계인이 옆에 앉아 있는 것도 중요하지만 그냥 가만히 앉아만 있어라 하는 것보다는, 아동이나 장애인 피해자 같은 경우에 질문 내용을 잘 이해하지 못하고 할 때 옆에서 좀 도와주는 그런 정도의 권한까지는 가야 되지 않을까 생각을 합니다.
영상녹화제에 대해서 말씀드리겠습니다.
영상녹화제를 현재는 13세 미만과 장애를 가진 피해자에 대해서 하고 있는데요. 이걸 모든 피해자에게 확대하자라는 이야기를 하고 있는데 저는 이 문제가 결국 증거능력 문제하고 연결되기 때문에 상당히 신중해야 된다는 생각을 하고 있습니다.
제가 이 부분에 대해서 굉장히 길게 썼는데 이렇게 길게 쓴 것은 현재 형사소송법 개정안이 국회에 제출돼 있습니다마는 사법개혁 과정에서 전문증거의 증거능력과 관련된 문제가 굉장히 논란이 많이 됐었고 현재 참고인 진술조서에 대해서 증거능력 여건을 현행법보다 상당히 강화시키는, 요건을 까다롭게 하는 개정안이 지금 올라가 있습니다.
전체적으로는 이렇게 강화하는 방향으로 가는데 성폭력에 대해서는 완전히 반대방향으로 가는 것이 전체적인 형사소송의 구조를 짜는 데 있어서의 일관성 측면에서는 좀 문제가 있다고 보여지고요.
그런 점에서 저는 이게 진술조서의 어떤 성립의 진정 인정 문제라기보다는 형사소송법 314조에 의해서 문제를 해결하면 어떨까? 전문증거 관련해서는 사망이라든지 질병이라든지 해외거주라든지 기타 이에 준하는 사유에 의해서 진술할 수 없는 때라고 하는 요건이 있습니다.
그래서 이것을 좀 확대 적용하는 방향으로 가는 게 전체적인 형사소송법의 전문증거법칙과의 충돌을 피하면서 확대를 해 나갈 수 있는 방안이 될 수 있을 거라고 생각을 해서 근본적인 다른 방안을 제언을 했습니다.
그리고 비디오 등 중계장치에 의한 증인신문은 저는 의무적으로 하는 거 그리고 모든 피해자에게 확대하는 거 찬성합니다. 그렇게 하는 게 굉장히 중요하고, 미국의 경우 이 비디오 중계장치에 의한 증인신문이 굉장히 위헌 논란이 많이 전개가 됐습니다. 그 이유는 미국의 경우 피고인이 증인을 대면할 권리가 있다라고 하는 것이 미국헌법에 규정이 돼 있기 때문에 이 증인대면권을 침해해서 위헌이 아닌가라는 논쟁이 전개가 됐습니다.
그러나 우리의 경우 증인을 대면할 수 있는 권리라고 하는 것이 특별히 헌법에 명시되어 있지 않고 그냥 소송법상의 방어권의 일환으로서 가지고 있는 권리이기 때문에 미국만큼 그렇게 심각한 문제는 아닐 거라고 보여지고요. 절대적인 권리는 아닙니다. 제한할 수 있기 때문에 비디오 증인신문하는 거 충분히 확대 적용하는 거 가능하고요.
또 이것이 비디오로서 피해자들의 그 당시의 표정이라든지 몸짓이라든지 이런 것을 다 확인할 수 있기 때문에 특별히 실체적 진실발견이나 방어권 보장에 문제가 되지는 않을 것 같습니다. 반드시 인권을 침해하는 것도 아니고요.
다만 보완할 문제는 결국 이것이 피해자가 피고인과 마주치지 않도록 하자라고 하는 데에 초점이 있는 것이기 때문에 피고인이 직접 질문하는 것은 피하도록 하는 규정이 필요하다고 생각합니다. 판사를 통해서 하든가 변호인을 통해서 하든가 이런 규정이 필요하다고 보고요.
그리고 개정안에는 없습니다마는 기타 제가 필요하다고 생각하는 것, 심리비공개에 대해서 피해자의 신청권을 좀 확대했으면 좋겠다고 생각합니다.
지금은 피해자 본인이 증인이 될 때만 비공개신청권이 있습니다. 그런데 사실 재판에서 피해자는 거의 당사자입니다. 소송의 주체는 아니지만요. 그렇기 때문에 다른 증인을 신문하면서도 얼마든지 피해자에 대한 프라이버시와 관련된 문제들이 등장할 수가 있기 때문에 전체적인 심리비공개 신청권을 주는 게 좋겠다는 생각이고요.
피해자의 정보권을 보장하는 문제가 굉장히 중요할 것 같습니다. 정보권은 일단 피해자 신문을 할 때 피해자에게 어떤 권리가 있다고 하는 것을 알려주는 규정이 필요할 것이고요. 그다음에 공판의 진행 상황이라든지 수사진행 상황에 대한 기본사항을 피해자한테 반드시 제공해 줘야 된다고 하는 규정도 필요하다고 봅니다.
그다음에 변호사 참석권이 인정돼야 됩니다. 피해자도 법률구조를 받을 수도 있고 사선변호사를 선임할 수도 있습니다. 피해자의 변호사가 피해자가 원하면 참석할 수 있게 하고 특히 부당한 질문이 있을 때 변호사들이 이의제기를 할 수 있는 권한이 인정돼야 될 것입니다.
그리고 사생활에 관련된 부당한 질문, 특히 과거의 성경험이라든지 평판, 애인 관계가 몇 명이나 있었냐는 등, 귀가 시간은 늦었냐는 등 이런 성범죄의 유죄 입증과는 무관한 질문들이 수사 과정이나 재판 과정에서 굉장히 많이 행해집니다. 이런 것들을 제한적으로 할 수 있는, 하지 못하게 원칙적으로 금지하는 규정들이 필요할 것 같고요.
증인신문 과정에서 증인인 피해자가 이의제기 못 하지 않습니까? 이의제기권 이 부분에 한해서는 인정해야 된다고 생각합니다. 이러한 정도들이 좀 보완돼야 될 필요가 있다고 봅니다.
이상 마치겠습니다.
安商守委員長安商守
수고하셨습니다.
이상으로 여섯 분 진술인의 진술이 모두 끝났습니다.
다음은 질의 답변의 순서로 들어가겠습니다.
질의 답변은 일문일답의 방식으로 진행하도록 하겠습니다.
먼저 우윤근 위원님께서 질의해 주시기 바랍니다.
그런데 효율적인 회의진행을 위해서 질의는 5분 이내에 간단히 요점 위주로 해 주시고 또 미리 답변하실 진술인을 특정해 주시기 바랍니다. 그리고 방청석에 계신 분들 가운데서도 질의하시고 싶은 내용이 있으신 분께서는 지금 자리에 앉아 계시는 법제사법위원회 위원들이나 사회를 맡고 있는 저에게 질의요지를 적어 주시면 대신하여 질의하도록 하겠습니다.
그러면 우윤근 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
우윤근우윤근위원
우윤근 위원입니다.
진술인 중에는 오전부터 계속 나와 계시는 분이 계신데 고생이 많다는 말을 전하면서 홍태옥 진술인께 묻겠습니다.
지금 경찰청에 여성청소년과장으로 계십니까?
홍태옥진술인홍태옥
예.
우윤근우윤근위원
그러면 성폭력 사건을 담당한 경험도 있으시겠네요?
홍태옥진술인홍태옥
제가 일선에 있을 때 했습니다.
우윤근우윤근위원
어떤 게 가장 애로사항이었습니까?
홍태옥진술인홍태옥
야간에 당직자가 없는데 사건이 중복해서 들어올 때는 다 감당을 하지 못하고 결국 형사과 당직으로 넘길 수밖에 없습니다.
우윤근우윤근위원
사건이 많다는 취지인가요?
홍태옥진술인홍태옥
예, 사건도 많고 인력은 없습니다.
우윤근우윤근위원
아니, 다른 일반 형사사건하고 다른 특이한 점이 없어요? 성폭력 사건을 조사하면서 다른 일반 형사사건보다도 증거를 모으기 어렵다든지 그런 특이한 점이 없었습니까?
홍태옥진술인홍태옥
구체적인 사례는 지금 생각나는 게 없고요. 일단 야간에 인원이 없을 때 한꺼번에 여러 관련자들이 많이 나타날 때……
우윤근우윤근위원
좋습니다.
그러면 지금 개정안에는 여성 경찰관 또는 전담반의 필요성을 강조하고 있는데 특별히 성폭력 사건에서 전담, 전문적인 수사관의 필요성 또 여성수사관의 필요성을 느끼십니까?
홍태옥진술인홍태옥
여성 전담반만으로는 그게 좀 어려운 형편이고요. 성폭력 사건 전담반은 필요한데 그 전담반에는 남자 경찰관, 여자 경찰관이 다 필요합니다. 여성 경찰관만으로 전담반을 편성하면 사건 처리의 효율성도 떨어지고 여러 가지 어려운 점이 많습니다.
우윤근우윤근위원
대한변협에서 법사위에 성폭력 관련 범죄 개정안에 대한 의견서를 보니까 대한변협의 의견이 전문적인 지식이랄지 성폭력에 관한 수사 전문 경찰관보다는 수사관 개개인의 인권보호에 관한 소양이 더 문제되는 것이지 꼭 여성 전담반이, 또 특별한 성폭력에 관한 전담 수사관이 필요한 것이 아니다…… 이것은 성폭력에 대한 다른 일반 형사사건에도 마찬가지이지만 인권을 소중하게 여기는 이런 일반적인 문제이지 특수한 문제는 아니라는 점을 지적하고 있는 것 같은데 동의하십니까?
홍태옥진술인홍태옥
제가 실무 입장에서는 그렇지 않다고 생각을 합니다. 왜냐하면 소양이라는 것도 업무를 전문적으로 계속 하다 보면 소양이 다른 분야하고 다르게 쌓이기 때문에 특수교육도 받고 또 업무를 취급하면서 본인이 필요로 하는 느낌이 또 다르고 해서 개개인의 인성이라든지 그것하고는 상관없이 전문 부서는 필요하다고 생각을 합니다.
우윤근우윤근위원
수사 기법상 전문적인 경험이 필요하다는 말씀이고 인권을 보호하는 데는 별 차이가 없겠지요? 일반 형사사건……
홍태옥진술인홍태옥
기본적인 것은 그렇습니다.
우윤근우윤근위원
좋습니다.
다음에는 안미영 진술인께, 최근에 성폭력 피해아동 가족이 국가를 상대로 손해배상 낸 것을 알고 계십니까?
안미영진술인안미영
예.
우윤근우윤근위원
그 소장을 한번 보셨어요?
안미영진술인안미영
소장은 못 봤습니다.
우윤근우윤근위원
소장 내용을 잠깐 보니까 초등학교 4학년이었던 모 아동이 담임교사 이모 씨로부터 2개월간 성폭행을 당했고 이 일로 가해자인 담임교사는 법원에서 벌금 500만 원을 선고받았고 아동의 수사는 고소한 지 두 달이 지나서 이루어졌고 당시에 수사검사는 이런 일은 아이를 생각해서 빨리 잊어버리고 용서하는 것이 좋고 가해자가 학교를 그만두면 먹고 사는 것이 걱정이다, 그래서 합의를 종용했다고 하는데 이게 과실이 아닌가 해서 손해배상이 청구됐고요.
또 하나는 지인으로부터 상습적인 성폭행을 당한 유모 아동, 당시 8살이었는데 그 부모가 낸 내용에 의하면 가해자가 대전지검에 형사고소했지만 수사가 6개월 뒤에 이루어졌고 첫날부터 가해자와 대질신문을 하고 수사검사가 아이에게 옷을 벗어서 재현하라 이런 부당한 요구를 했다 그래서 국가를 상대로 손해배상청구 소장이 지금 접수됐는데 어떻습니까? 이런 성폭력 관련 사건에 대해서 제가 오전에도 오후에도 똑같은 질의를 했는데 성폭행 사건에 임하는 수사관들의 태도, 법원도 관대한 처벌이랄지 그 피해의 심각성을 잘 인식하지 못하는 게 아닌가, 신속한 수사가 이루어지지 않고 아주 소홀히 대하는 게 아닌가 하는 생각이 드는데 어떻습니까?
안미영진술인안미영
기본적으로는 모든 사건에 신속한 수사 이런 게 필요하고 또 성폭행 사건은 더욱더 증거 문제에 있어서도 신속한 수사가 필요하다고는 생각합니다.
지금 말씀하신 두 사건은 소송 계류 중이고 또 구체적인 경위에 대해서는 제가 확인한 바가 아니어서 그 사안을 언급하기에는 좀 적절치 않습니다만 기본적으로는 이렇게 국가를 상대로 손해배상을 청구하는 것은 정말 극단적인 예라고 보고 수사 일선에서 제가 동료를 보거나 했을 때 그런 경우가 흔한 일은 아니라고 생각합니다. 저의 수사 경험상 봤을 때……
어떤 경위로 또 그 사건에서는, 액면 그대로 들었을 때에는 좀 안타깝게 느껴지는 사례인데 그런 일이 흔한 경우는 아니고 또 여기에 대해서는 여러 가지, 전에도 말씀하셨지만 피해자 관점에서 어떤 사건을 바라보는 것이 최근에 많이 활성화되고 있습니다. 교육도 최근에 굉장히 활발하게 이루어져서 이런 점은 점차 개선되어지지 않을까 기대해 봅니다.
우윤근우윤근위원
조금만 더, 한 30초만 제가 쓰겠습니다.
법무부에서 많은 노력을 하는 것으로 알고는 있지만 성폭력 관련 피해여성에 대한 법률구조가 통계상 굉장히 저조한 것으로 나와 있어요. 보니까 2003년에 여성 피해자에 대해 실시한 2276건의 법률구조 중에서 97.6%인 2222건이 가정폭력 사건에 관한 것이고 성폭력 관련 사건은 41건으로 1.8%에 불과하다, 그런데 물론 가정폭력 사건에서도 피해자가 법률구조를 받아야 되겠지만 성폭력 사건이 상대적으로 너무나 미약한 게 아닌가…… 특히 어린 아동들의 경우나, 대개는 가까운 사람으로부터 가해자가 발생되는 경우가 많지 않아요? 그러면 격리해야 된다거나 어린 아동은 지속적으로 후유증을 치료해야 되는 것들이 필요할 텐데 적다고 생각지 않으세요?
안미영진술인안미영
예, 개인적인 견해로는 그렇습니다. 수사기관의 입장에서는 피해자에 대한 그런 배려가 제 개인적으로도 소홀하지 않았나 생각합니다.
우윤근우윤근위원
예, 법률구조가 2%도 안 돼요.
마치겠습니다.
安商守委員長安商守
우윤근 위원님 수고하셨습니다.
다음은 양승조 위원님 질의하시기 바랍니다.
양승조양승조위원
양승조 위원입니다.
안미영 진술인께 질의드리겠습니다.
형사사법 운영체계에 있어서 현재까지는 피의자 내지 피고인의 인권보호에 너무 치중돼 왔습니다. 따라서 상대적으로 피해자의 보호에 대해서는 상당히 소홀함이 있었는데 그 점에 대해서는 동의하시지요?
안미영진술인안미영
예, 그렇습니다. 동의보다는 어떤 흐름이 피의자의 인권에 굉장히 치중해 왔다는 점은 학계에서나 마찬가지 입장이었다고 생각합니다.
양승조양승조위원
그러한 면에서 형사 피해자 보호가 주장되고 범죄피해자보호법이 제정돼서 시행된다는 것은 아주 커다란 의미가 있다고 봅니다. 성폭력범죄 수사 절차에서의 피해자 보호방안으로 범죄의 피해자에 대해서 무료 법률상담, 소송대리 등 법률구조 강화를 마련하고 있다고 그랬지요?
안미영진술인안미영
예, 그렇습니다.
양승조양승조위원
소송대리라든가 배상명령 신청대리 등 지원 대상자는 모든 피해자한테 인정되는 게 아니고 제한되어 있겠지요? 어떤 제한이 있습니까?
안미영진술인안미영
구체적인……
양승조양승조위원
예를 들어서 모든 성폭력 피해자한테 이런 소송대리를 허용하고 지원하지는 않겠지요?
안미영진술인안미영
예, 그럴 것이라 생각합니다. 구체적인 안은 갑자기 기억을 못 하겠습니다.
양승조양승조위원
그렇습니까?
한 가지 더 질의드리겠습니다.
성폭력범죄 피해여성들은 수사 과정에서도 2차 피해를 당하고 있는데 이러한 면에서 볼 때 전용조사실이 아주 필요하다고 봅니다. 현재 시행하고 있지요?
안미영진술인안미영
예, 시행은 하고 있지만 아직 완비되어 있다고 보기는 어렵습니다. 아직 시설상 미비점이 많이 있다고 보겠습니다. 확대 예정 중에 있습니다.
양승조양승조위원
확대 예정 중에 있는데 언제 정도에 검찰청 전체에서 전용조사실이 마련될 예정입니까?
안미영진술인안미영
지금 확답하기는 어렵습니다마는 금년 중, 계속 확대 예정 중에 있습니다.
양승조양승조위원
홍태옥 과장님께 같은 질의를 드리겠는데요. 경찰서에서는 성폭력 피해여성들의 전용조사실이 어느 정도 갖춰져 있습니까?
홍태옥진술인홍태옥
제가 아직 그것을 다 파악을 못 했습니다.
양승조양승조위원
변호인이 참여해 보면 경찰서에서 사실 여성분이 거의 반공개 장소에서 피해사실을 진술하는데 굉장히 어렵다고 보거든요. 경찰서에서도 전용조사실 마련이 아주 시급하다고 봅니다.
이호중 교수님께 질의드리겠습니다.
수사 과정에서 피해자의 보호방법으로 성폭력범죄 전담수사 여성경찰관제라든가, 아니면 신뢰관계인 동석제도도 중요합니다. 그렇지만 이에 못지않게 중요한 게 교수님께서 말씀하신 피해자 신문 시에 변호인의 참여권이 중요하다고 보는데요. 피해자 신문 시에 변호사의 참여권이 아까 독일 예를 들었는데요. 다른 나라도 인정하는 나라가 많습니까?
이호중진술인이호중
일반적으로요?
양승조양승조위원
아니, 성폭력범죄……
이호중진술인이호중
성폭력범죄요? 독일은 성폭력범죄만 돼 있는 것은 아니고요. 모든 범죄의 피해자에게 권리로 인정하고 있는 제도입니다. 그리고 지금 정확하게 기억은 안 납니다마는 미국 같은 경우에도 대체로 인정하고 있는 것으로 알고 있습니다.
양승조양승조위원
미국 같은 경우도요?
이호중진술인이호중
예.
양승조양승조위원
현재 피의자 신문 시 변호인 참여권제도가 있는데 안미영 검사님께 질의를 드리면 실제 많이 활용되고 있지는 못하고 있지요? 피의자 신문 시에 변호인의 참여권……
안미영진술인안미영
예, 저희가 가끔 통계도 확인하고 합니다만 그렇게…… 그러니까 수사단계에서 말씀입니까?
양승조양승조위원
예, 아주 미미하지요?
안미영진술인안미영
예, 이렇게 말씀드려도 될지 모르겠지만 변호사 본인들도 크게 원하지는 않는 그런 것도 약간 작용된 것 같습니다. 신청을 원할 때 저희가 특별한 사정이 없는 한 거부하거나 이러지는 않습니다. 그래서 많이……
양승조양승조위원
저도 법사위에서 논의 시 여러 번 주장했었는데요. 피의자 신문 시 변호인 참여권제도가 마련됐는데도 사실 많이 활용되고 있지 못하고 있습니다. 그래서 피해자 신문 시 변호사 참석권을 인정한다면 피해자에 대한 법률구조 이런 게 어느 정도 마련돼야만 가능하다고 보는데 이호중 교수께서 말씀해 주시지요.
이호중진술인이호중
실무적인 문제가 있었다는 것은 저도 잘 알고 있습니다. 지금 변호사들도 사실 피해자 신문에 몇 시간씩, 하루 종일 와서 하기 굉장히 어려운 측면도 있고 피해자의 경우도 마찬가지일 것이라고 보는데요.
현재 피해자의 경우에는 민사소송, 손해배상소송 같은 것을 위해서 변호사를 선임하는 경우들이 많이 있습니다. 보통 소송이 동시에 진행된다거나 하는 경우도 있을 수 있기 때문에 그런 경우에 변호사들이 피해자 신문에 참여하는 것은 저는 충분히 가능하고 의미 있다고 보는데 다만 이런 것들이 제도화가 되기 위해서는 변호사 분들의 의식이 많이 바뀌어야 될 것이고 또 다른 한편은 변호사를 선임하지 못하는 경우에 대한 법률구조도 활성화되기 위해서 저는 개인적으로 공공변호사제도의 도입이 시급한 문제가 아닌가 생각하고 있습니다.
양승조양승조위원
고맙습니다.
이상 마치겠습니다.
安商守委員長安商守
양승조 위원님 수고하셨습니다.
다음은 장윤석 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
委員張倫碩委員
홍태옥 반장님께, 법안을 보면 성폭력범죄 전담경찰관 문제도 제기되고 성폭력범죄 전문경찰관이라고도 하는데요. 혹시 구별이 됩니까? 성폭력범죄 전담경찰관하고 전문경찰관하고……
홍태옥진술인홍태옥
전담경찰관제라는 것은 부서를 이야기하는 것 같고 전문경찰은 수사관들의 이야기를 하는 것입니다.
委員張倫碩委員
전문성을 이야기하는 것일 텐데……
아무리 전담을 한들 전문성이 없으면 소용이 있겠습니까?
홍태옥진술인홍태옥
전담부서를 만들어 놓고 전문가 교육을 시켜야 되겠지요.
(안상수 위원장, 우윤근 간사와 사회교대)
委員張倫碩委員
그렇지요. 전담하게 하고 계속교육을 하면 전문경찰관이 될는지 모르겠는데……
특히 성폭력범죄 중에 아동, 미성년의 경우에 저는 문제가 심각하다고 보지요. 성범죄는 결국 둘 사이에 일어난 일이기 때문에 결국은 피해자의 진술이 어떻게 보면 유일한 증거가 되고 피해자 진술을 요령 있게 확보하지 못한다면 또 이것을 증거가치가 있는 형태로 수집하지 못한다면 결국은 공소유지가 안 되고 궁극적으로는 피해자 보호가 안 되는 것 아니겠습니까?
그런데 미성년자 또 아동의 경우에는 자기가 당한 피해를 성년인 판사나 검사들 또 경찰관들이 그냥 듣기만 해서 알아들을 정도로 표현해 내지 못하지 않습니까? 그러니까 결국은 수사를 하는 또 재판을 하는 경찰, 검찰, 법관들과 피해자 간의 커뮤니케이션이 안 되면 결국 아무것도 아니지 않겠습니까? 그런데 아동이나 미성년자가 자기 피해를 언어로 충분하게 표현을 못 해서 동작으로도 표현하고 몸짓으로도 표현하는데 경찰이나 검사나 판사가 그것을 알아듣고 이해하지 못하면 결국은 증거가 없다고 하고 말 것 아닙니까?
그러면 피해는 존재하는데 사법적으로 피해를 확인하지 못하는 결과가 되거든요. 이 문제를 어떻게 해결할 수 있겠습니까?
홍태옥진술인홍태옥
그래서 진술녹화제를 시행하는 데 있어서 아동 성폭행의 경우에는 부모의 명시적인 반대의사가 없는 경우에는 전부 다 100%, 그러니까 93%가 진술녹화제를 의무실시를 하고 있습니다. 부모가 명시적으로 절대 안 하겠다는 이외에는 다합니다.
委員張倫碩委員
그러니까 제 말씀은 녹화 이야기가 아니고 녹화를 해 놓은들 아동전문가나 심리학전문가 또 범죄전문가는, 그 아동의 몸이나 언어라고 볼 수 없는 목소리가 실은 자기의 피해를 강하게 이야기하고 있음에도 불구하고 아무리 비디오로 녹화해 놔도 경찰관이 그것을 피해의 진술이라고 이해를 못 하면 결국 무죄가 되거나 기소하지 못하거나 심지어는 기소의견으로 송치도 못 하지 않겠습니까? 그래서 결국 증거가 없다고 판단해 버리게 될 것이란 말이에요.
그래서 그런 부분에서 경찰이나 검사나 법관들이 피해를 입은 아동이 공포심에서 자기의 피해를 표현하는데 알아듣지 못하는 경우가 왕왕 있어서 부모들은 우리 아이가 이렇게 피해를 절실하게 호소하는데도 불구하고 사법 당국, 사직 당국에서는 애 이야기를 아무리 들어봐도 피해를 확인할 수 없다고 해서 가해자를 방면해 버리는 경우가 많다는 호소를 저는 들어왔거든요.
그 문제를 어떻게 해결할 방법이 있는지, 안미영 검사님이나 이용구 판사님이나 홍태옥 과장님 한번 순차적으로 답변해 주시면 고맙겠습니다.
안미영진술인안미영
지금 말씀하신 아동 성폭력사건의 문제점은 수사경험에도 있었기 때문에 충분히 공감되는 부분입니다. 지금 말씀하신 것처럼 설사 녹화를 한들 예를 들어서 만 4세 정도 어린이의 언어를 그 아이를 계속 양육해 온 부모조차도 가끔 해석하기 어렵고 아까 방청석의 어느 분이 제게 말씀하셨습니다마는 시간이 지나서 그 애의 표현을 통해서 ‘아, 이것이 그 소리였구나’ 하고 알 정도인데 그 아이의 피해수사라고 해서 녹화를 한들 이것이 증거로 채택되지 않는 점 그것이 굉장히 어려운 점입니다.
그래서 저도 그 점에 대해서 많이 생각해 봤는데 그야말로 아동수사의 특수성으로 인해서 세련된 수사기법을 활용할 방안을 강구할 필요가 있겠고 예를 들어 제가 단편적으로 생각하면 꼭 언어로 인해서 녹화를 한다기보다는 성폭행사건 같은 경우에 대용물을 가져다 놓고 놀이하듯이 아이에게 자연스럽게 전문가가 상황을 재연하게 하는 방법, 녹음․녹화뿐 아니라 여러 가지로 정밀하게 어린이의 특성에 맞는 수사기법을 개발하고 또 선진 외국의 수사기법을 도입해야 될 필요성이 있다고 생각합니다.
委員張倫碩委員
홍 과장님이 말씀해 주시고 이 판사님은 마지막으로 얘기를 해 주시지요.
홍태옥진술인홍태옥
그래서 그것은 아무래도 전문분야가 되어서 아동심리학을 공부했거나 하시는 분들, 현재 해바라기아동센터라든지 아동범죄예방센터에 저희들이 자문을 구해서 해석을 받는 방법도 있고요. 또 보호자들을 통해서 이 아이의 어떤 행동이 무슨 뜻을 표현하는가 그런 보조도 받고 해서, 하여튼 그것은 전문가적인 해석이 필요하기 때문에 관계 NGO 단체들하고 협조를 해서 자문을 받아야 됩니다.
개개 사건도 그렇지만 평소에 수사관 전문교육도 시켜야 되고요. 앞으로 연구할 과제입니다.
委員張倫碩委員
피해는 많이 호소하는데 연구를 지금부터 해 가지고 너무나……
홍태옥진술인홍태옥
지금까지는 많이 부족했습니다.
委員張倫碩委員
이 판사님 재판 과정에서 혹시 있었던 일이 있으면 말씀해 주시지요.
이용구진술인이용구
한 6세～7세 정도만 해도 어느 정도는 자기 의사표현을 하고 자기가 당한 일이 어떤 의미를 갖는 일인지에 대해서 진술을 합니다마는 그 이하가 되는 경우에는 무슨 일이 있었는지, 누가 그랬는지, 어떤 경위에서 그랬는지를 전혀 정확하게 진술하지 못하고 있는 것이 대부분입니다.
그랬을 때 재판 과정에서 종래에는 조서로서 나타났지만 지금은 녹화모습으로 나타나고 있기는 하지만 녹화에서 나타나는 진술들이 역시 해석의 문제를 동반하고 있습니다. 그래서 재판에서도 역시 동일하게 해석의 문제를 겪고 있다는 말씀을 드리겠습니다.
외국의 경우에는 아동진술 타당성분석이라든가 아동심리학의 영역 또는 범죄심리학의 영역에서 활발한 연구가 많이 되어 있어 가지고 법원에서는 사실인정의 영역에서 공부를 하고 있습니다. 그래서 내부에서 성폭력전담재판부가 만들어진 일부 법원 같은 경우에는 그런 내용들을 공유하면서 아동의 진술을 어떻게 해석할 것이냐의 문제를 연구하고 있고요.
또 하나 대검에서 진행하고 있는 내용입니다마는 진술분석이 있습니다. 그래서 아동이 자기만의 언어로서 이야기할 수 있는 것과 그다음에 다른 어른의 이야기를 듣고 진술하는 내용들이 조금 분류가 될 수 있다고 들었습니다. 그래서 그랬을 때 진술분석 과정을 통해서 아동진술이 어느 정도 오염되었는지, 아니면 진실을 이야기하고 있는지에 대한 판별기준을 얻을 수 있다고 생각합니다.
지금 1차 수사 과정에서의 문제점들은 재판 과정에까지 끝까지 연결되고 있습니다. 특히 그 부분은 검찰에서도 어떻게 할 수가 없는 부분인데요. 1차 수사 과정에서 수사관들, 성폭력 아동을 수사하고 있는 성폭력 담당수사관의 전문성이 그야말로 제고될 필요가 있습니다.
현재 국내에서도 역시 아동심리학이나 범죄심리학 쪽의 교수님들이 계셔서 그 내용들을 부분적으로는 현재 경찰에서 강의를 하고 있는 것으로 제가 알고 있습니다마는 여전히 현실의 수사에 있어서는 많은 부분이 지켜지고 있지 않은 듯합니다. 그래서 그런 부분에 대한 교육강화가 시급히 이루어질 필요가 있습니다.
委員張倫碩委員
감사합니다.
우윤근위원장대리우윤근
수고하셨습니다.
다음은 이원영 위원 질의하시지요.
이원영이원영위원
열린우리당 경기 광명갑 출신 이원영 위원입니다.
진술인들 늦은 시간까지 수고 많으십니다.
이용구 판사님께 묻겠습니다.
재판 과정에서 피해자보호가 매우 중요하다고 봅니다. 지난해 6월에 남부지방법원에서는 성폭력범죄 피해자가 증인으로 출석했는데 범죄인의 변호인으로부터 반대신문권을 넘는 모욕과 억압을 당해서 위자료 소송을 제기했는데 기각당한 사례가 있었습니다. 이는 법원에서 이런 성폭력 피해자에 대한 인격모독과 사생활 침해가 빈번히 일어난다는 것을 반증한다고 봅니다.
이러한 문제를 해결할 방안은 뭐라고 생각합니까?
이용구진술인이용구
해당 재판부의 소송지휘권과 관련된 문제라서 개별 사안에 대해서는 제가 잘 알지도 못하고 말씀드리기가 어렵습니다. 일반적으로 말씀을 드리겠습니다.
참고적으로 미국 같은 경우에는 관련성 없는 질문은 아예 금지를 하고 있습니다. 그런 식으로 관련성 없는 부분을 좀더 구체화해 가지고, 원래 관련성 없는 증거의 질문은 못 하게 되어 있는 것이 증거법칙인데 그런 부분을 좀더 구체화할 수는 있을 것 같습니다.
이원영이원영위원
사생활에 관련된 질문을 금지시킨다든가 또 화상으로 인한 증인신문 방식을 택한다든가, 그런데 제일 중요한 것은 재판장의 인식이라고 봅니다. 재판장이 이런 가부장적인 문화를 벗어나고 성범죄라는 이 특수성을 잘 이해해 가지고 엄격하게 증거법칙을 하는 것도 매우 중요한데 그런 것이 잘못해 가지고 엄격하게 증거를 획득하고 아주 엄격한 사실을 확정한다는 것이 오히려 피해자에게 심한 여러 가지를 꼬치꼬치 물어봐 가지고 어려운 것을 다시 회생시키게 하는 2차 피해를 줄 수도 있다 하는 점을 법원에서도 인식했으면 좋을 것 같습니다.
경찰청의 홍태옥 과장님께 묻겠습니다.
지금 성폭력 사건에서 여성 경찰관이 피해조사를 하면 2차 피해가 줄어들 것이다라고 하는데 전문성을 가진 남자 경찰관은 안 됩니까?
홍태옥진술인홍태옥
전문성을 가지신 남성도 같이 하면 좋은데요, 일단은 피해자들의 심리가 남자 경찰관을 만났을 때 상당히 부담스러워하니까 피해자 1차 조사는 여경이 전담하도록 지시가 되어 있습니다.
이원영이원영위원
그리고 지난해 진술녹화관 관련 양성교육 수료자는 전부 여경이었습니까?
홍태옥진술인홍태옥
예, 그렇습니다.
이원영이원영위원
여경만 지원받았습니까?
홍태옥진술인홍태옥
예.
이원영이원영위원
남성 경찰관은 지원 안 받고?
홍태옥진술인홍태옥
여성청소년과니까 우선 여경을 먼저 대상으로 해서 교육을 실시했습니다.
이원영이원영위원
물론 여성들이 피해자에 대한 조사에 있어서 더 2차 피해를 줄일 가능성이 많다 하는 점은 이해가 됩니다. 그러나 남성이라고 해서 반드시 그런 2차 피해를 줄일 수 없다든가 하는 것은 아니라고 생각되어서 전문성을 갖추고 피해자 입장에서 조사한다는 인식을 갖는 것이 제일 중요하다고 생각합니다.
그리고 성폭력 사건에 대해서 전문인력을 확보해야 되는데 지금 경찰청은 전문인력을 어떻게 확보할 계획입니까?
홍태옥진술인홍태옥
지금 1차적으로 여성청소년계 직원들에게 전문교육을 시키고 있습니다.
이원영이원영위원
어디에서 시킵니까?
홍태옥진술인홍태옥
교육기관이 4개가 있는데요, 거기에서 정규 기본교육 과정에서도 시키고 또 성폭력 전문교육 커리큘럼도 넣어서 시키고 있습니다.
이원영이원영위원
강사는 누가 보통 나옵니까?
홍태옥진술인홍태옥
강사는 심리 전문가라든지 외부 강사를 초청을 하고요.
이원영이원영위원
경찰이 성폭력 사건을 수사하는 데 있어서 헌신적이라는 점은 이해합니다. 그러나 하나 간과해서는 안 될 점은 인권침해적인 요소가 혹시나 있지 않을까 하는 데 대한 검토입니다.
(우윤근 간사, 안상수 위원장과 사회교대)
가령 CCTV 설치의 확대라든가 아니면 유전자정보은행 설치 이런 경우에 범죄수사의 효율성만 강조하고 그 정보가 많이 유출되어 가지고 인권침해의 소지도 있기 때문에, 특히나 자기정보 결정권은 하나의 기본권 아닙니까? 여기에 대한 검토도 있고 그다음에 효율성을 따져 봐야 될 것으로 생각합니다. 어떻습니까?
홍태옥진술인홍태옥
지금 진술녹화도 본인이 거부할 때에는 하지 않습니다.
이원영이원영위원
그러니까 유전자정보은행이라든가 이런 부분에 관해서도 무조건 범죄는 근절하면 된다, 모든 정보는 다 갖고 있겠다 하는 부분이 인권침해적인 요소가 있을 수 있으니까 거기에 대한 신중한 검토가 필요하다는 겁니다.
이상입니다.
安商守委員長安商守
깜짝 놀랐습니다, 갑자기 소리를 크게 내셔 가지고.
그러면 주질의는 다 끝난 것 같은데 보충질의하실 분 계십니까?
없습니까?
피곤하시지요? 오늘 10시부터 지금까지, 피곤하셔서…… 그래도 이렇게 끝까지 참여해 주신 위원님 감사합니다.
오늘 이 공청회를 통하여 우리는 여섯 분의 진술인들로부터 성폭력범죄 수사절차에서의 피해자보호방안에 관한 폭넓고 깊이 있는 의견을 들을 수 있었습니다.
여섯 분 진술인들의 고견은 앞으로 우리 위원회가 성폭력범죄 예방 및 처벌에 관한 법률안을 심사하는 데 많은 참고가 되리라고 생각합니다.
오랜 시간 진지하게 공청회에 임해 주신 진술인 여러분들께 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
그런데 방청석에서 지금 몇 가지 질문이 들어와서 이것을 보충하겠습니다.
오창익 사무국장님한테 경찰청 여성계장께서, ‘선진국의 경우에도 경찰은 업무의 특성상 여경이 25% 이상을 넘는 경우는 드물다. 조직체계상 순차적으로 늘려서 10% 정도로 여경을 확보하는 노력을 하고 있다. 지속적으로 여경을 충원하려는 노력을 하고 있다’, 아마 이것은 그렇게 열심히 하겠다는 얘기인 것 같습니다.
‘경찰은 실질적인 피해자보호를 위해서 경찰병원에 원스톱 지원센터를 두어서 약 1000명에 2500건 이상의 상담․의료․법률․수사지원 등의 실질적인 치안서비스를 실시하고 있다. 이 점에도 평가를 해 달라’……
여성계장 이원희 씨 어디 계세요?
그래요. 이것은 충분히 경찰의 입장을 밝히는 것 같은데 이렇게 제가 읽어 드렸으니까 됐지요?
(◯이원희 방청석에서 - 예 )
그다음에 피해자 부모 곽희영 회장님께서, ‘비디오 진술 증거 채택에 있어서 현재 수사관이 동석하에 녹화를 하고 증거능력을 수사관이 판단하여 실질적인 효율성을 발휘를 못 하는데 수사관이 전문성이 없어 아이로부터 진술을 받아내지 못하는 경우가 많은데 전문기관과 연계하여 진술녹화가 시행되기를 바라며, 현재는 증거로 채택되지 않은 아이를 놀이치료 과정이나 전문센터에서 녹화되어 있는 비디오를 증거로 채택할 수는 없는지요? 아이들은 치료 과정에 모든 피해 상황이 다 나타나기에 더 저희가 증거가 될 수 있는데 현실에는 되지 않아 어려움이 많습니다. 이에 대한 대책을 마련해 줄 수 있습니까?’, 아마 피해자 부모님께서 이렇게 말씀을 하시는 것 같은데, 이런 부분은 지금 듣고 계시는 각 수사기관이나 이런 데에서 참고로 해 주시면 될 것 같은데요. 앞으로 이런 것을 유념해 달라는 말씀인 것 같은데요.
그다음에 ‘피해자와 가족에 관련한 보호가 전반적으로 다양한 계층에서의 지원이 필요하다. 원스톱 지원센터에서의 상담․의료․수사․법률 등 꼭 필요한 최소한의 지원이 있을 뿐 피해 아동이 학교 또는 유치원에 적응하지 못하여 학습부진 등 문제가 있는데 좀더 세밀한 지원을 부탁드린다. 피해가족 중에 부모는 생계를 내려놓고 범죄자를 직접 찾아나서기도 하고 또 끝 없는 아이 치료에 전념을 하고 있는 실정과 경제적 어려움 외에도 사고현장에서 범죄자와의 재충돌과 협박 등 인근지역에 피의사실이 알려져 이사를 선택하기도 합니다. 특히 학부모 가정에서의 피해 자녀와 형제를 돌보며 생계를 유지하는 어려움이 있습니다.
일정기간 피해 아동과 자녀, 부모에 대한 어려움을 극복할 정신적 치료 프로그램 및 학습도움, 경제적 지원과 다양한 서비스의 지원, 나라로부터 보호를 받고 있다는 안정감도 주실 수 있기를 부탁드립니다’, 말하자면 신고를 한 것에 대한 후회가 없도록 해 달라는 말씀도 계시고, ‘아동 성폭력 범죄자에 관련한 좀더 신중한 형의 선고 및 교화 프로그램으로 사회에서 꼭 필요한 존재로서 살아갈 수 있는 사람으로 교화를 해 달라’, 이런 주장도 있습니다.
이것도 마찬가지로 각 기관에 당부하는 말씀인 것 같고 입법에 반영해 달라는 말씀으로 받아들이고 저희들이 반영하도록 노력을 하겠습니다.
중앙아동학대예방센터의 이호균 소장님께서,‘성폭력특별법에서 아동의 연령을 13세 미만으로 규정하고 있는데 아동의 권리를 규정한 유엔아동권리협약에서는 아동의 연령 규정을 18세 미만의 자로 하고 있어서 법의 연령을 18세 미만의 자 또는 정신적인 사유가 있는 자로 수정할 필요가 있다.
안미영 검사님 발표 자료에 범죄피해자보호법에 따라 피해자보호지원센터에서 성폭행 피해자가 도움을 받을 수 있다고 했으나 범죄피해자보호법은 범죄 피해자 및 그 가족 구성원이 가해자로부터 보호받을 수 있는 법으로써 아동 피해자 특히 가족 구성원이 가해자인 경우에는 전혀 해당되지 않는 법이다. 또한 김서현 변호사와 이호중 교수의 발표 내용에서 신뢰관계에 있는 자의 동석이나 비디오 녹화, 피해자 신원과 사생활 비밀누설 금지가 피해자의 동의에 의하여야 한다는 내용은 자기의사를 표현하지 못하는 아동 피해자에게는 부적절한 내용이다. 따라서 18세 미만의 아동 피해자를 위한 보호법의 제정, 아동 피해자 보호법의 검토에 대한 의견을 듣고 싶다’, 이 부분에 관해서는 김서현 변호사님이나 이호중 교수님께서 답변을 해 주시지요.
김서현진술인김서현
지금 법안에서도 13세 미만에 대해서 특별하게 규정을 하고 있는 것 같고 지금 이 자리에 와서 쭉 들어본 바에 의하면 제가 두 번째 타임은 없었지만 아동성폭력 문제에 대해서는 특별한 조치가 필요하다라고 생각을 합니다.
그런데 제가 생각하기에는 저희들이 만약 아동이 피해자인 경우에 고소대리를 할 경우라면 정신과 진단서를 첨부한다든지 여러 가지 아동의 심리를 해석할 수 있는 근거자료들을 찾아서 제출하고, 그것은 저희들이 실무상 노력을 해야 될 부분이고 법 제도적으로 아까 질문하신 분과 같이 아동의 부분은 특별하게 보호를 해야 될 필요성이 있다고 생각을 하지만 18세로 상향 조정을 하는 것은 현실에 있어서 약간 의문입니다.
아동의 경우에는 자기 의사를 제대로 표현을 할 수 없기 때문에 특별하게 어떤 대책을 강구해야 된다라는 것인데 현실적으로 초등학생 정도만 되면 그 의미 내용을 어느 정도 다 알 수 있지 않을까요?
安商守委員長安商守
이 부분에 대해서 이호중 교수님 의견이 있으시면 말씀해 해 주십시오.
이호중진술인이호중
국제적으로 아동이라고 하면 보통 18세를 기준으로 삼고 있고 우리나라 아동복지법도 마찬가지로 규정을 가지고 있어서 용어상에 혼란이 있는 것 같습니다. 한편으로는 청소년이라고 하는 경우에는 연나이 19세라고 하는 기준으로 쓰고 있기 때문에 장기적으로는 개념을 통일시켜야 될 필요는 있는데, 아까 말씀하신 13세 미만에 대한 가중처벌 규정은 청소년성보호법에 보면 19세 미만 청소년에 대한 가중처벌 규정은 형량이 동일하게 되어 있고, 다만 친고죄냐 아니냐라고 하는 차이점은 있는데 전체적으로 비친고죄의 경향으로 가고 청소년성보호법의 그 규정도 비친고죄로 전환이 된다라고 한다면 지금 사실 18세로 확대해야 된다고 말씀하신 내용은 거의 다 해결이 되는 문제라고 생각이 되고요.
그다음에 피해자의 신청에 의해서 하는 것에 대해서 문제 제기를 해 주셨는데 신뢰관계인의 동석 제도는 사실 그 취지가 이것은 법원이 ‘당신, 피해자한테는 누가 옆에 있는 게 좋으니까 옆에 누구 좀 앉으시오’라는 의미가 아니고 피해자가 낯선 경찰관 낯선 검사 앞에서 말하는 것에 대한 부담을 덜어주기 위해서 피해자하고 정말 가까운 사람이 옆에 있었으면 좋겠다라고 하는 굉장히 소박한 취지에서 출발을 한 거고요, 그래서 그런 의미를 살리는 제도로 가는 게 맞다라고 봅니다.
따라서 다만 중요한 것은 피해자한테 그런 권리가 있다라는 것을 사전에 알려주는 게 굉장히 중요합니다. 그런 권리를 고지해야 된다라고 하는 규정이 반드시 필요할 것이고 그런 범위에서 아마 아동피해자들도, 하다 보면 아동학대센터에 계신 분들이라든지 의사라든지 다른 친척이라든지 이러한 분들의, 설사 가해자가 직계존속인 경우라 할지라도요, 그런 분들이 있었으면 좋겠다라고 하면 할 수 있기 때문에 저는 기본적으로 신청에 의한 방법으로 가는 게 맞다라고 생각을 하고 있습니다.
安商守委員長安商守
결국 취지는 우리가 아동피해자를 보호할 수 있는 대책을 마련해 달라는 취지인 것 같습니다. 그래서 입법을 하는데 우리 위원님들께서 이런 부분들을 충분히 검토를 해 주시기 바랍니다.
그다음에 ‘아동피해자 증거채취를 위한 전담 검사제, 전담 경찰관제를 도입하여 검찰과 경찰에 모두 녹화진술실을 마련하고 있다. 이를 위해서 전문적인 교육도 실시하고 있으나 잦은 인사이동으로 인하여 전문성 축적이 되지 못하는 우려가 있다. 이를 담당하는 인력의 보직정년제, 적어도 5년 이상 그 자리에 있을 것, 미국의 경우 담당 경찰이 10년씩 같은 일을 담당하고 있다. 이러한 것이 불가능할 경우 전문 민간기관에 녹화진술을 의뢰하는 제도의 도입도 고려해 보아야 되지 않을까’, 이렇게 이호균 소장님이 질문을 해 주셨는데 이것도 마찬가지로 입법론으로서 입법을 하는 데 참고로 고려를 하도록 해 주시기 바랍니다.
그다음에 해바라기아동센터의 최경숙 소장님, ‘김서현 변호사님께 여쭙습니다. 재판과정 중에 피고 측에서 선임한 변호사가 피고 또는 피고 가족에게 합의 시도를 위해 피해자 신상을 공개하는 경우를 많이 접합니다. 피해자는 피고의 신상에 대하여 열람이 불가능한 상태에서 피고 측 변호사에 의해 피고와 그 가족에게 피해자의 신상이 공개되는 부분에 대하여 어떻게 생각하시는지 의견을 듣고 싶습니다’, 이런 경우가 있을 겁니다.
김서현진술인김서현
지금 민사사건 피고를 이야기하시는 건가요?
安商守委員長安商守
예, 그런 것 같습니다.
(◯최경숙 방청석에서 - 형사사건입니다)
김서현진술인김서현
형사사건이라고 하면 피고인이……
安商守委員長安商守
그러면 피고인으로……
김서현진술인김서현
보통 피해자가 원하지 않기 때문에 피고인이나 피의자가 직접 피해자 연락처를 알려고 할 경우에는 경찰서에서 절대로 알려주지 않는데 변호인이 일단 합의를 한번 시도를 해 보겠다라고 이야기할 경우 그 상대방 피해자의 양해를 구하고 그다음에 연락처를 저희들이 받습니다.
그렇게 해서 합의를 시도하는데 절대로 강요를 하거나 그렇지는 않고 그냥 합리적인 방안에서 해결하자는 식으로 설명을 하지요.
安商守委員長安商守
그런데 어떤 경우에는 피고인 측에서 집요하게 찾아오고 괴롭히는 경우가 사실은 있습니다. 이것은 이런 성범죄뿐만 아니라 교통사고, 폭력 이런 경우에도 많이 있어요. 그래서 이런 일이 생기지 않도록 변호사회에서도 한번 깊이 검토를 해 주시기 바랍니다.
김서현진술인김서현
예, 그런 부분은 피해자가 피고인한테 처음부터 노출된 경우라면 모르겠지만 피해자가 노출되지 않은 상태에서 저희들이 피해자의 양해를 구하고 변호사한테만 연락처를 가르쳐 주게 한 경우에는 저희들이 절대로 피고인한테 연락처를 가르쳐 주거나 그러지는 않습니다.
安商守委員長安商守
여하튼 그런 우려가 있으니까 변호사회에서도 피해자를 괴롭히는 일은 없도록, 그런 일이 가끔 있기 때문에 이런 말씀이 나온 것 같습니다.
그다음에 ‘홍태옥 과장님과 안미영 검사님께 질의’, ‘아동성범죄 전담반을 운영할 경우 전담반에 투입된 수사관과 검사가 전문가 수준이 되어 증거 확보가 어렵고 언어 및 인지발달이 충분하지 않은 아동성범죄를 수사할 수 있다고 보시는지 의견을 듣고 싶습니다’, 아마 이것은 앞으로 전문성을 길러달라는 이런 뜻으로 받아들이면 되겠습니다.
사실은 갑자기 이것을 주시니까, 그냥 막 날려 써서 제가 글씨를 읽는데 아주 혼이 났습니다. 제가 그래도 아주 눈이 좋아서 잘 읽었습니다마는 앞으로는 미리미리 해 주시면 제가 미리 쭉 읽어 보고 할 수 있겠습니다. 앞으로 공청회 하실 때에는 그렇게 해 주시기 바랍니다.
오랜 시간 진지하게 공청회에 임해 주신 여러분들께 감사를 드립니다. 또 방청석에서 자리를 함께하시고 깊은 관심을 보여 주신 방청객 여러분께도 감사를 표합니다.
성폭력 예방 및 처벌에 관련하여 좋은 의견이 있으신 분께서는 서면이나 인터넷으로 우리 위원회에 제출하여 주시면 관련 법률안 심사에 참고하도록 하겠습니다.
이것은 방송을 보고 계시는 국민 여러분들께 드리는 말씀인데, 서면이나 인터넷으로 우리 위원회에 성폭력 예방이나 처벌에 관련하여 좋은 의견이 있으면 보내 달라는 취지입니다. 그러면 우리 위원님들께서 그 부분을 충분히 고려하겠다는 말씀입니다.
이상으로 오늘 공청회를 마치겠습니다.
진술인 여러분들께서는 돌아가셔도 좋습니다.
존경하는 위원 여러분께 말씀드리겠습니다.
오전부터 ｢성폭력범죄에 대한 대응 어떻게 할 것인가?｣에 대한 공청회에 참석하시어 3건의 성폭력 범죄의 예방과 처벌에 관한 주제에 대한 진지한 토론과 논의를 하시느라 수고 많으셨습니다.
조속한 시간 내에 법안을 심사해서 우리 국민들이 납득하고 만족할 수 있는 법을 만들어 주시기를 부탁드립니다.
특히 오늘 공청회 내용 중에 좋은 내용이 많이 들어 있으니까 이 부분을 많이 참고해 주시기 바랍니다.
오늘 회의는 다 마쳤습니다.
의사일정을 모두 마쳤으므로 산회하고자 합니다.
산회를 선포합니다.

(18시22분 산회)


 

◯출석 위원(11인)

◯청가 위원(2인)

◯위원 아닌 출석 의원(10인)

◯출석 전문위원

◯출석 진술인

이호중(외국어대학교교수)

    이미경

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