안건정보
회의정보
국회용어사전

제250회 국회
(정기회)

통일외교통상위원회회의록

제13호

국회사무처

(10시15분 개의)


임채정위원장임채정
좌석을 정돈해 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 제250회국회 제13차 통일외교통상위원회를 개의합니다.
보고사항은 서면으로 갈음하겠습니다.
(보고사항은 끝에 실음)
여러 위원님들께서 잘 아시다시피 지난 11월 26일 제12차 상임위원회에서 현재 우리 위원회에 계류되어 있는 4개의 법안과 2개의 동의안에 대해 관련 전문가들의 의견을 청취하기 위해 공청회를 개최하기로 의결한 바 있습니다.
오늘은 본인을 포함한 125인이 발의한 남북관계발전기본법안과 정문헌 의원을 포함한 18인이 발의한 남북관계기본법안에 관한 공청회를 개최하겠습니다.
 

1. 남북관계발전기본법안및남북관계기본법안에관한공청회상정된 안건

임채정위원장임채정
의사일정 제1항 남북관계발전기본법안및남북관계기본법안에관한공청회를 상정합니다.
우리 위원회에서 이 두 제정법률안에 관한 공청회를 개최하게 된 취지를 말씀드리면 여러분도 잘 아시다시피 2000년 6․15 남북공동선언 이후 남북관계는 이미 국가 활동의 주요 부분이며 우리의 정치 경제 사회 등 여러 분야에 걸쳐 국민의 실생활에 많은 영향을 미치고 있습니다.
경의선 및 동해선의 철도와 도로 연결사업, 개성공단 개발사업, 금강산 관광사업, 이산가족 상봉행사, 대북 쌀 및 비료지원사업 등 남북 간 경협 민간교류가 지속적으로 발전해 왔습니다. 다만 금년 하반기 들어 북핵 문제 등으로 인하여 남북 당국 간 대화가 중단되어 있는 것은 매우 아쉬운 점이라 하지 않을 수 없습니다.
오늘 우리 위원회가 남북의 기본적인 관계에 관한 사항, 대북정책의 투명성 확보 및 변화된 남북관계 발전에 상응하는 법적 뒷받침과 관련된 사항 등을 규정하고 있는 이 두 남북관계기본법안에 관한 공청회를 개최하게 된 것은 매우 의미 있는 일이라고 생각됩니다. 따라서 전문가의 고견을 청취하여 우리 위원회의 법안심사에 크게 참고하고자 합니다.
아무쪼록 바쁜 일정에도 불구하고 시간을 내셔서 오늘 공청회에 참석해 주신 진술인 여러분들께 감사드립니다.
그러면 오늘 공청회 개최 진행순서에 관해서 말씀드리겠습니다.
오늘 주제와 관련해 진술해 주실 분은 모두 다섯 분이십니다.
한 사람당 진술시간은 10분 내외로 하고 다섯 분의 진술이 모두 끝난 다음 위원님들께서 질의하는 순서로 진행하겠습니다.
위원님들께서는 공청회가 능률적이고 원만하게 진행될 수 있도록 진술 도중에 질의하는 것은 가급적 자제해 주시기 바랍니다.
또한 진술인들께서는 진술인 상호간에 질의 응답을 하지 않는 것이 관례로 되어 있음을 참고해 주시기 바라며, 진술내용은 오늘 공청회 안건에 국한하여 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인은 현재 좌석에서 의견을 진술해 주시고 진술시간은 10분 내외입니다. 시간을 지켜 주시기 바랍니다.
그러면 진술순서에 따라 진술인을 소개해 드리겠습니다.
진술인에 대한 보다 자세한 내용은 배부해 드린 유인물을 참고하여 주시기 바랍니다.
먼저 법무법인 태평양 변호사이신 유욱 진술인을 소개합니다.
다음은 연세대 법대 교수이신 김성수 진술인입니다.
다음은 숭실대 법대 교수이신 강경근 진술인입니다.
다음은 국민대 법대 교수이신 장명봉 진술인이십니다.
(진술인 인사)
중앙대 법대 교수이신 제성호 진술인은 도착하시는 대로 소개해 드리도록 하겠습니다.
이상으로 진술인의 소개를 마치고 진술을 듣도록 하겠습니다.
먼저 국민대 법대 교수이신 장명봉 진술인께서 의견을 발표해 주시기 바랍니다.
장명봉진술인장명봉
방금 소개받은 국민대 법대 장명봉입니다.
오늘 매우 소중한 자리에 진술인으로 참석하게 되어서 매우 영광으로 생각합니다. 오늘 제가 의견을 개진할 법안은 국회에 입법 발의되어 있는 남북관계발전기본법안에 대한 의견을 드리기로 되어 있습니다.
먼저 남북관계발전기본법안을 구상하게 된 것은 2001년 5월에 제가 국회에 와서 처음 이 법안의 필요성을 제기한 바 있습니다. 그때 장영달 의원님이 이끄는 21세기 동북아 평화조찬포럼에 제가 초청을 받아서 6․15 공동선언 이행실천을 위한 법적 과제라는 주제로 발표를 했습니다.
그때 결론적으로 앞으로 남북관계가 크게 변화하게 될 것이고 그 변화된 남북관계의 현실을 우리 입법에 반영할 필요성을 제기했고 남북관계발전기본법 입법의 필요성을 제가 주장한 바 있습니다. 그때 이후로 이 법안에 대한 입법 필요성이 논의돼 왔고 오늘 마침내 이 자리에서 구체적인 공청회를 열게 됐습니다. 저로서는 매우 감회가 무량한 바 있습니다.
시간이 없기 때문에 여기 발표된 저의 의견문을 봐 주시기 바랍니다.
아시다시피 6․15 공동선언 이후에 당국 간 회담을 비롯해서 경제 분야의 회담, 민간교류 접촉 이런 교류협력이 활성화되어 있습니다. 과거 어느 때보다도 남북관계가 급진전된 상황을 맞이해서 이러한 변화된 남북관계 현실을 우리 법제에 반영할 필요성이 있게 되었고 지금이야말로 그러한 시점이다 이렇게 생각됩니다.
그동안 아시다시피 대북정책 내지 통일정책은 통치행위 이론에 입각해서 추진되어 온 게 사실입니다. 그러다보니까 불행한 일이기도 합니다마는 대북송금 특검제도 실시하는 상황을 맞기도 했었습니다. 앞으로는 법치주의에 입각한 대북정책 통일정책을 투명하게 추진함으로써 그런 정책이 국민적 합의 기반 위에서 추진되어야 하겠다 이렇게 일반 국민들도 공감하게 되었고, 그렇게 해서 지금이야말로 이런 입법이 필요할 때다 이렇게 생각됩니다.
우선 이 입법 필요성에 대해서 간략하게 말씀드리면 첫째로 변화된 남북관계의 현실에 상응하여 남북관계의 법적 성격을 국내법 체계에 반영할 필요성이 제기되었다, 우리 국내법제 어디에도 남북관계의 기본적 성격을 반영한 입법이 없습니다.
남북기본합의서 전문에서는 남북관계의 특수성, 민족 내부의 특수관계임을 남북 간의 합의에서 밝히고 있습니다. 이러한 남북관계의 기본 성격을 국내법제에 반영할 필요성이 제기됐다 그것이 첫 번째입니다.
둘째로는 남북정상회담과 6․15 남북공동선언을 계기로 북한과의 교류협력 활성에 상응한 법적 환경이 변화되었고 그러한 변화된 환경을 반영할 필요성이 제기됐다는 것입니다.
셋째로는 기존의 남북관계법제 이를테면 국가보안법이라든가 남북교류협력법 등 이런 법이 안고 있는 모순에 대한 법적 해결방안 모색이 절실히 필요하다 이렇게 봅니다.
넷째는 우리 헌법상 평화적 통일이념을 구체적으로 구현할 수 있는 법적 토대를 마련할 필요성이 제기된다는 것입니다.
다섯째로는 통일지향적인 국내법제의 정비 기준과 방향을 제시할 필요성이 있겠다, 앞으로 국가보안법이라든가 남북교류협력에관한법률을 정비함에 있어서 정비 기준과 방향을 이 법에 제시할 필요성이 있겠다, 이렇게 보는 것입니다.
여섯째로는 정부의 대북정책 및 통일정책 추진이 합법성 확보와 정부의 대북정책 추진에서의 법적인 장애를 극복할 필요성이 있겠다, 법적인 이유로 말미암아 대북정책을 추진하는 데 있어서 장애요인이 발생하는 경우도 없지 않았을 것이고 그렇게 해서 그러한 법적인 장애를 극복할 필요성이 있겠다 이렇게 봐서 이러한 입법이 필요하다고 생각됩니다.
그다음에 국회에 발의되어 있는 임채정 의원을 대표로 해서 발의된 법안이 지난 8월 3일에 발의됐습니다. 거기에 대해서는 제안이유라든가 또 주요내용에 대해서는 이미 나와 있기 때문에 생략하겠습니다.
그다음 이 법의 법적 성격과 이 법안에 대한 평가를 간략히 해 보겠습니다.
먼저 남북관계기본법안은 남북관계의 기본적 성격을 규정하고 정부의 대북정책의 원칙과 추진방향을 설정하는 등 정부의 대북정책 및 통일정책 추진의 합법성 확보를 위한 근거법으로서 남북관계를 규율하는 기본법적 성격을 지닌다고 할 수 있습니다. 둘째는 남북 간의 합의의 법적 실효성을 확보하여 그 실천과 이행을 보장할 필요성에 따라 이 법안은 남북 간의 합의에 대해서 법적 실효성을 확보하는 장치를 마련함으로써 그 실효성을 담보할 수 있는 절차법적 성격을 가지고 있습니다.
셋째로 이 법안은 남북의 특수관계성을 현실의 남북관계의 법적 관계로 규범화하는 것입니다. 즉 남북한은 대외적으로는 주권독립국가로 각각 존재하지만 대내적으로는 민족 내부의 특수관계로서의 남북관계의 특수성이라는 법적 의미를 가지는 것입니다.
이와 관련해 이 법안은 다른 남북관련법 등에 우선하는 효력을 갖게 될 것입니다. 이 경우에 국가보안법이라든가 남북교류협력법 등에 대하여 특별법적 관계에 있다고 하겠습니다.
넷째로 이 법안은 남북한이 통일을 이루는 과정에서 잠정적으로 형성된 남북 간의 법적 관계를 규율하는 것입니다. 바로 통일과정에서의 남북이 특수관계성에 기초한 법제라는 면에서 이 법은 잠정적인 효력을 갖는 한계를 가지고 있는 것입니다. 이 점에서 이 법은 통일을 이루는 시점에서는 그 기능을 다하게 될 것입니다. 이렇게 성격을 요약하여 말씀드리고요.
그다음에 이 법안의 평가와 관련해서 말씀드리면 이 법안의 제정은 남북관계의 진전에 따른 법제 정비에 있어 변화된 환경에 상응하여 종합적인 남북관계법 체계의 정비 차원에서 접근할 때 의미가 더욱 크다고 할 수 있을 것입니다.
따라서 이 법안의 제정과 더불어 국가보안법이라든가 남북교류협력법 등의 정비도 수반되어야 할 것입니다.
이 법안에서는 남북관계 발전의 기본원칙, 정부의 통일정책 및 남북관계 발전을 위한 책무 그리고 문제점으로 지적되어온 남북회담대표의 법적 임명절차와 관련된 법적 위상이라든가 남북합의서의 법적 성격 등에 대하여 명시적인 규정을 둠으로써 정부의 대북정책 및 통일정책의 수립과 추진에 있어 합법성과 절차적 정당성을 확보하기 위한 것이 입법목적의 주된 것으로 되어 있다 하겠습니다.
그러나 남북관계 발전이란 단순히 정부만의 몫이 아니며 민간의 역할과 활동이 확대되고 있는 상황을 고려하여 민간교류 활성화를 위한 조치와 제도를 보완하는 것이 바람직하다 하겠습니다.
이와 더불어 남북관계 발전의 기본원칙조항(법안 제2조), 다른 법률과의 관계조항(법안 제5조), 남북경제협력조항(법안 제7조), 남북관계발전위원회 위상과 구성 관련 조항(법안 제14조) 등에 있어 보완이 필요하다 하겠습니다.
그리고 남북관계에 관한 규범의 해석 원칙조항을 신설함으로써 법을 해석하고 집행하는 데 있어서 통일 지향적인 일관된 방향으로 나아갈 수 있도록 하는 것이 바람직하다 생각됩니다.
그래서 제5장에서는 아까 말씀드린 보완․발전이 필요한 방안에 대해서 구체적으로 기록해 놓았습니다. 그것을 참고해 주시면 좋겠습니다. 특히 그것하고 관련해서 요약정리를 해 놓았습니다. 페이퍼 19페이지를 잠깐만 봐 주시기 바랍니다.
국회에 입법 발의되어 있는 안과 제가 여기에서 제시한 보완․발전안과 비교표를 간단히 마련해 보았습니다.
먼저 법안 2조와 3조의 위치를 바꾸는 것이 좋겠다는 생각이 듭니다. 그래서 3조에 보완․발전 안으로 “남북관계의 발전은 정의․인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하여 한민족공동체의 건설과 번영을 추구하는 방향으로 추진되어야 한다”는 조항이 필요하다고 보고 두 번째, “남북관계의 발전은 자주, 평화, 민족 대단결의 원칙에 입각한 조국의 평화적 통일을 지향하여야 한다”는 조항을 두는 것이 좋을 것 같습니다.
그이유는 오른편에 간략히 적어 두었습니다마는 우리 헌법 전문에 규정하고 있는 헌법 전문의 정신을 다시 한번 확인을 하고자 하는 것입니다. 정의․인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 할 것을 우리 헌법 전문은 규정하고 있고 그러한 헌법 정신을 이 법안에도 재확인할 필요성이 있지 않나 하는 생각이 듭니다. 또한 원칙으로서 7․4 공동성명이라든가 남북기본합의서라든가 6․15 공동선언 등에서 재확인된 조국통일 원칙을 이 법안에서도 규정하는 것이 바람직하지 않나 하는 생각이 듭니다.
다음 5조는 제4조(다른 법률과의 관계)로 해서 “이 법은 남북관계에 관한 기본법으로서 남북관계에 관하여는 다른 법률에 우선하여 적용한다” 이렇게 규정하는 것이 좋을 것 같습니다.
다음 (해석원칙)으로서 제5조는 새로이 신설하는 것이 필요하다고 보는 것입니다.
그래서 “이 법 및 기타 남북관계에 관한 법률은 조국의 평화적 통일과 민족공동번영을 추구하는 방향으로 해석되고 집행되어야 한다” 이렇게 해 보았습니다.
그다음에 7조(남북경제협력) 관련 조항에서는 “정부는 남북경제공동체의 건설을 위하여 기업이 북한에 대한 투자를 활성화시키기 위한 시책을 수립․시행한다”는 조항을 새로 추가할 필요성이 있다고 봅니다.
다음 13조에 남북관계발전위원회의 역할과 관련된 규정입니다마는 기본계획의 수립은 5년마다 하는 것을 3년마다로 줄이는 것이 좋겠다, 남북관계가 급변하고 있기 때문에 5년은 너무 장기가 아닌가 이런 생각이 듭니다.
다음에 남북관계발전위원회는 지금 규정에 따르면 통일부장관 자문기구로 되어 있는데 그 기능이라든가 역할을 볼 때 매우 중요하기 때문에 이것은 대통령 산하기구로 두는 것이 좋겠다는 생각이 듭니다. 현재 남북교류협력에관한법률에 보면 남북교류협력추진협의회라는 것이 있는데 그것도 심의․의결 기구로 되어 있습니다. 그래서 이 법안의 남북관계발전위원회는 오히려 그것보다도 위상이 좀 낮은 느낌이 듭니다. 따라서 기능의 중요성에 비추어 볼 때 위상을 높일 필요성이 있습니다. 그래서 대통령 자문기구로 하고 향후 3년간 통일정책기본원칙 등에 관한 사항에 대해서는 심의․의결하는 권한을 부여하는 것이 좋겠다고 생각이 됩니다.
그리고 남북관계발전위원회 구성과 관련해서 민간위원을 많이 참여시킴으로써 남북관계 발전이 국민의 합의기반 위에서 이루어질 수 있는 기틀을 마련할 필요성이 있다고 생각이 듭니다.
그리고 실무위원회도 설치할 필요성이 있겠다는 생각이 듭니다. 현재 규정에는 실무위원회 구성관련 조항은 빠져 있습니다.
그밖에 민간교류 조항을 신설했습니다. 지금 남북관계 발전은 정부만이 역할을 하는 것이 아니고 민간도 중요한 역할을 하고 있는 상황입니다. 따라서 민간교류와 관련한 조항으로 25조 26조 27조 28조를 추가 신설했습니다. 참고해 주시기 바랍니다.
이상 진술을 마치겠습니다.
감사합니다.
임채정위원장임채정
장명봉 진술인 수고하셨습니다.
이어서 연세대 법대 교수이신 김성수 진술인께서 의견을 발표해 주시기 바랍니다.
김성수진술인김성수
연세대학교의 김성수입니다.
남북관계발전기본법의 필요성에 대해서는 이미 장명봉 교수님께서 상당히 상세하게 말씀을 드리셨기 때문에 저는 한나라당 정문헌 의원을 비롯한 열여덟 분의 의원이 제시한 남북관계기본법에 대해서 제 의견을 말씀드리겠습니다.
중언부언되지 않는 범위 내에서 말씀드린다면 아까 장명봉 교수도 여러 차례 강조했습니다마는 남북관계기본법이라고 하는 것은 통일 형성과정에서 남북관계의 법적 기초를 우리가 분명히 하고, 여태까지 남북 간에 7․4 남북공동성명부터 시작해서 6․15 남북공동선언까지 이어졌습니다마는 그 법적 실효성을 담보할 수 있는 장치가 없었기 때문에 만시지탄의 감은 있습니다마는 매우 다행스런 기회라고 생각합니다.
특히 이 법안은 우리 헌법 제4조에서 규정하는 평화통일 원칙에도 불구하고 평화통일 원칙을 구현하기 위해서 법률을 제정하라고 명시적으로 예정하고 있지는 않습니다. 따라서 어떻게 보면 법적인 의미에서의 입법부작위는 없었지만 적어도 정치적 의미에서의 입법부작위는 오랫동안 계속되어 왔다, 이것을 우리가 이 시점에서 극복하는 과제로 삼았으면 좋겠습니다.
법안의 개별적인 규정에 대한 평가로 들어가겠습니다.
유인물 2페이지를 보시면 정문헌 의원 안에서는 제3조(북한과의 관계), 제7조(남북한 사이의 거래), 제2조제2호 북한에 대한 개념의 정의, 제5조 (국가의 안보) 조항들을 넣고 있습니다.
제3조에서는 북한은 헌법 제3조의 규정에 따라 대한민국의 일부이며 북한과의 관계는 국가 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 민족 내부의 특수관계이다, 이와 더불어서 제2조제2호에서는 북한을 조선민주주의인민공화국이라고 지칭함으로써 그 실체를 간접적으로 인정하고 있습니다. 이 문제는 그동안 남북공동성명이라든지 기본합의서라든지 또는 6․15 남북공동선언 등에서 언급된 상호체제의 인정과 존중을 전제로 하는 측면에서 북한의 실체를 처음으로 법적으로 확인했다는 상당히 중요한 의미를 갖고 있다고 보겠습니다.
많은 분들은 남북한의 기본관계를 통일을 형성하는 과정에서 발생되는 민족 내부의 특수관계라고 보는 것에 대해서 ‘특수관계’라는 것의 개념이 매우 불분명하다고 해서 사용을 자제하자는 요청을 하시는 분도 꽤 있는 것으로 알고 있습니다. 그런데 저는 남북한 간의 특수관계라고 하는 것은 1972년 동서독 기본조약이 체결된 이후에 이미 역사적으로 검증된 개념이기 때문에 그렇게 크게 우려하지 않아도 된다고 개인적으로 생각합니다.
1972년에 동서독 기본조약이 체결되고 이후에 독일의 연방헌법재판소가 아주 중요한 결정을 내렸습니다. 당시 동서독이 어떤 관계냐에 대해서 연방헌법재판소는 당시 ‘동독은 독일연방공화국인 서독의 일부다’ 이것을 아주 분명히 했습니다. 그렇기 때문에 양자관계는 외국 관계가 아니다, 서독의 입장에서 보면 동독은 외국이 아니라는 이야기이지요. 그렇기 때문에 양자 간의 관계를 민족 내부의 특수한 관계(besondere Beziehungen)라고 못을 박았습니다. 그렇기 때문에 동서독 간에 이루어지는 물자의 교역행위는 대외무역이 아닌 소위 내독교역에 해당된다라는 말을 했고, 또한 독일연방헌법재판소는 동서독기본조약의 성격에 대해서 그 당시 서독은 동독을 국가로 인정하지는 않았지만 동독은 국제법의 주체로서 조약체결을 할 수 있는 권한이 있었기 때문에 동서독 기본조약이라는 것은 민족 내부의 어떤 문제를 규율하는 특수한 법적 기초를 제공하는 동시에 대외적으로는 국제법적으로 조약의 성격을 가지고 있다는 이중적 성격을 강조했습니다.
제가 봤을 때는 앞으로 남북관계발전에 대해서 얼마든지 다양한 해석이 가능할 것이고 또 역사적으로 독일의 경우를 본다면 검증받은 표현들이기 때문에 특수관계라는 표현을 법안에 반영하는 것에 대해서는 크게 우려하지 않아도 된다는 말씀을 다시 한번 드리겠습니다.
정문헌 의원 안에서도 남북관계는 통일을 지향하는 과정에서 형성된 민족 내부의 특수관계라고 하였는데 따라서 남북 간의 거래는 당연히 민족 내부적인 거래로 보겠지요. 이것은 매우 자연스런 결과라고 저는 생각합니다.
그리고 앞으로 이 법에 따라서 설치하게 될 남북 간의 대표부도 대사관이라는 표현을 쓰지 않고 ‘상주대표부’ 이렇게 표현을 했는데 이것도 독일연방헌법재판소의 결정 예에 따라서 그 내용을 상당히 충실히 반영한 법안이다 저는 그렇게 평가를 하고 있습니다.
다만 좀 아쉬운 것은 한나라당 정문헌 의원 안에서 남북관계가 통일을 지향하는 민족 내부적인 관계인 동시에 북한은 아직 우리와 군사적 신뢰관계가 정착되지 못했고, 북한은 우리의 안보를 위협하는 하나의 실체라는 점을 고려해서 제5조에서 “국가는 북한에 대해 통일을 위한 대화와 협력을 추진함과 동시에 체제 위협에 대한 충분한 대책을 세워야 한다”라고 규정해서 국가의 안보의무도 동시에 강조하고 있습니다.
또 대법원과 헌법재판소의 판례 역시 북한을 여전히 반국가단체로 보고 있기 때문에 우리가 남북관계 기본틀이라고 하는 법적 기초를 제공하지만 동시에 북한의 우리에 대한 안보위협을 남북관계기본법안에 반영하겠다는 취지로 제가 이해를 합니다.
그러나 우리가 이제 북한의 실체를 인정하고 남북한 간의 합의서에 국제법적인 조약의 성격을 부여한다는 것은 헌법재판소나 대법원의 판례를 법률적으로 변경하겠다는 것입니다. 그리고 이 법을 통해서 남북 간의 적대적인 관계를 청산하겠다는 것이 이 법의 취지라고 본다면 저는 안보에 대한 국가의 책무를 이 법에 규정하는 것은 옳지 않다고 개인적으로 생각합니다.
또 헌법 제4조를 구현하는 법이 이 법이라고 본다면 헌법 제4조에서는 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책만을 규정하고 있지 안보에 대한 우려를 이야기하고 있지는 않아요. 따라서 헌법 제4조와 남북관계기본법안의 조화라는 측면에서 본다고 하더라도 이 법은 어디까지나 남북관계에 대한 법적 기초를 놓는 것으로 그쳐야 한다는 개인적인 생각을 가지고 있습니다. 따라서 안보에 대한 우려는 국가보안법이나 형법 같은 데서 다룰 문제라고 생각합니다.
그다음에 두 번째로 제4장, 제27조 이하 남북합의서의 법적 성격입니다.
아까 제가 말씀드렸습니다마는 헌재나 대법원은 남북 간에 맺어진 과거의 협정들이라든지 또는 기본합의서라든지 공동선언들을 일종의 신사협정에 준하는 것으로 보고 그것의 국제법적인 성격이라든지 내지는 국제법적인 효력도 인정하지 않고 있습니다. 그래서 이번에 남북합의서에 대한 법적 기초를 놓는 규정이 들어왔다는 것은 앞으로 남북 간에 맺어질 수 있는 다양한 협정에 대한 법적 실효성을 담보한다는 차원에서 매우 중요하다고 생각합니다.
이것을 자세히 보면 3단계로 구성되어 있습니다. 하나는 국회 입법사항에 해당하는 것이 있고, 두 번째는 대통령의 법규 명령에 해당하는 사항이 있습니다. 마지막으로 이미 합의된 사항이나 단순한 행정조치에 해당하는 사항, 이렇게 3단계로 규정해서 국회 입법사항에 대해서는 당연히 국회의 동의를 받도록 하고, 명령사항에서는 대통령이 비준하도록 하고, 단순히 합의사항을 이행한다든지 행정조치에 대해서는 대북특사라든지 남북회담대표들의 서명으로 발효하도록 하고 있습니다. 이 3단계의 구조에 따라서 각각 다른 합의서의 법적 절차를 규정하는 것은 개인적으로 매우 합리적인 절차라고 생각합니다.
다만 명령에 해당하는 것까지도 모두 다 국회에 보고하고, 단순히 합의된 사항을 이행하는 행정조치도 모두 국회에 보고하도록 되어 있는데 이것은 권력분립 원칙상 문제가 생길 수 있지 않을까 하는 오해의 소지가 있습니다. 그러나 명령사항에 대해서는 이미 여러분이 아시다시피 대통령령이나 총리령, 부령과 같은 위임입법에 대해서 국회가 상당히 통제를 강화하고 있는 상황입니다. 특히 남북관계의 투명성이라는 관점에서 본다면 명령사항에 대해서도 국회에 보고하는 것은 옳다고 봅니다. 다만 이미 합의된 사항 또는 단순한 행정조치에 대해서는 이미 국회가 알고 있는 부분도 있을 것이고 또 남북관계에 신속한 처리를 요하는 업무들도 있을 것이므로 그런 것들을 고려해 본다면 이미 합의된 사항이나 단순한 행정조치를 국회에 보고하도록 하는 것은 좀 문제가 있다, 따라서 이것은 삭제하는 것이 좋겠다는 생각이 듭니다.
그다음에 제30조제2항에 “대통령은 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하다고 판단하거나 남북관계에 중대한 변화가 발생할 경우에는 남북합의서의 전부 또는 일부의 효력을 정지시킬 수 있으며, 다만 국회의 비준동의를 얻은 합의서에 대해서는 다시 국회의 동의를 얻어야 한다” 이것은 남북관계에 합의가 있다 하더라도 여러 가지 사정 변경이 생기면 대통령이 효력을 정지하겠다는 의지로 생각됩니다.
그런데 그것도 좀 문제가 될 수 있는 것이 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 정지 사유로 들고 있는데 이것은 헌법 제37조제2항에 규정된 국민의 기본권 제한에 대한 사유입니다. 예를 들어서 시위의 자유를 제한한다면 안전보장, 질서유지, 공공복리 이것이 머리에 딱 떠오르지만 남북관계에서 합의서를 만들어 놓고 어떻게 공공복리나 질서유지라는 것의 개념이 들어옵니까? 저는 국가안전보장까지는 이해가 됩니다마는 합의는 해 놓고 공공복리나 질서유지를 내세워서 효력을 정지시키겠다는 것이 논리적으로 말이 되는가에 대해서 상당한 의문을 가지고 있고, 이것은 결국 나중에 대통령과 국회 간에 불필요한 불협화음을 발생시킬 수 있다고 봅니다.
다시 말해서 대통령과 국회가 대북정책에 대해서 의견을 같이 하면 문제가 없어요. 그런데 대통령이 적극적인데 의회가 좀 보수적이라든지 또는 의회는 하려고 그러는데 대통령이 발목을 잡고 싶어 한다든지 하는 경우에는 이 조항을 둘러싸고 엄청난 국론분열이 일어날 가능성도 있다, 따라서 이것은 아까 말씀드린 대로 문항을 바꾸는 것이 좋겠습니다. 남북합의서의 효력 정지가 필요하다면 그 사유는 ‘남북관계에 중대한 변화가 발생하여 합의서 내용을 실현하기 심히 어려운 경우’ 이렇게 하는 것이 좋지 공공복리나 질서유지라는 불확정적인 개념을 여기에 쓴다는 것은 옳지 않다고 생각합니다.
그다음에 통일의 기본원칙과 민족동질성 회복에 대해서 잠깐 말씀드리겠습니다.
아까 장명봉 교수님도 말씀하셨습니다마는 이미 오래 전부터 남북한은 각종 합의나 성명을 낼 때 자주․평화․민주의 세 가지 원칙을 언급했습니다. 그런데 아까 말씀드린 대로 이 법이 헌법 제4조의 평화통일 원칙을 실현하고 구체화하는 법이라면 헌법 제4조는 “자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책”이기 때문에 따라서 통일의 원칙으로 ‘자유’라는 개념도 반드시 들어가야 된다…… 물론 북한의 입장에서 보면 자유라는 단어에 대해서 엄청나게 거부감을 느끼고 그것은 통일원칙으로 좋지 않다고 이야기할지는 모르겠습니다마는 정문헌 의원 안에서는 국가의 책무로 북한에 대한 인도적 지원뿐만 아니라 인권개선 문제를 거론하고 있습니다. 또 남북관계발전기본계획에도 그것을 포함시키도록 하고 있습니다.
그런데 인류에 있어서 인권의 역사라는 것은 자유주의 역사와 궤를 같이 합니다. 따라서 인권과 자유라는 것은 분리하려고 해도 할 수가 없는 것입니다. 그렇다면 우리가 앞으로 법을 만들면서 통일의 지향점, 목표, 원칙을 세울 때는 자유라는 부분도 분명히 있어야 되겠다, ‘자유’라는 부분이 들어가야 자연스럽게 북한의 인권문제를 거론할 수 있다고 생각합니다. 따라서 그 문제에 대해서 손을 볼 필요가 있다고 생각하고요.
그다음에 민족동질성 회복을 국가의 책무로 규정했는데 저는 민족동질성이라는 것이 도대체 무엇인지 잘 모르겠어요. 지난 5000년간 우리가 통일되기 전에는 문화적 공동체로 살았기 때문에 동질성이라는 것이 있었는지 모르겠지만 적어도 분단 이후에 어느 쪽을 중심으로 동질성을 이야기할 것인가, 북한을 중심으로 할 것인가 남한을 중심으로 할 것인가, 물론 우리는 남한을 중심으로 하겠지요. 그러나 남한사회를 보십시오. 분단 이후에 엄청나게 다양화된 한국사회에서 북한주민의 동질성을 회복하라는 것은 저는 곤란하다고 생각합니다. 그래서 오히려 ‘상호간의 신뢰와 이해의 폭을 넓힌다’ 이런 식으로 좀 추상적으로 규정하는 것이 좋지 않겠는가 하는 생각을 해 보았습니다.
시간관계상 결론으로 가면 아까 말씀드렸다시피 이 법이 이미 오랫동안 지속되었던 우리 정치권의 이른바 정치적 부작위를 해소한다는 측면에서는 만시지탄의 감은 있지만 매우 반가운 입법조치로 보입니다.
그러나 제가 정문헌 의원 안에 대해서 마지막으로 한 가지 언급하고 싶은 것은 정문헌 의원 안에 보면 ‘북한정부’라는 이야기가 나옵니다. ‘북한정부 또는 북한정부의 위임을 받은 자’와 이러저러한 협정도 맺을 수 있다, 물론 이것에 대해서는 상당한 비판이 있을 수 있다고 생각합니다마는 저는 그 정도라면 수긍이 가능하다, 그러나 정부를 이야기하기 위해서는 다른 법과의 조화문제도 고려해야 되는데 특히 문제가 되는 것이 국가보안법입니다. 물론 여기가 국가보안법에 대한 개정논의를 하는 자리가 아니라서 부적절하다고 생각합니다마는 적어도 국가보안법에 규정된 정부참칭 조항이 반드시 삭제가 되어야 정문헌 의원 안에 들어가 있는 정부라는 문제와 부딪치지 않는다고 생각합니다.
두서없이 말씀드려서 죄송합니다.
이상 끝내겠습니다.
임채정위원장임채정
김성수 진술인 수고하셨습니다.
다음 진술로 들어가기 전에 중앙대 법대 교수인 제성호 진술인이 방금 도착하셨지요?
인사해 주시기 바랍니다.
(진술인 인사)
출석해 주셔서 감사합니다.
다음은 숭실대 법대 교수인 강경근 진술인께서 의견을 말씀해 주시기 바랍니다.
강경근진술인강경근
안녕하십니까?
숭실대학교 법대의 강경근이라고 합니다.
제가 오늘 공술인으로 어제 저녁에 연락받아서 위원님들께 배포될 자료가 준비가 안 됐습니다. 제가 그간 가지고 있었던 생각을 정리한 내용을 프린트로는 준비 안 했지만 제가 갖고 나온 원고를 읽으면서 말씀드리겠습니다.
한나라당의 경우는 전체 의원 중 열여덟 의원께서 제안하셨기 때문에 이게 한나라당의 공식안인가 하는 생각이 우선 듭니다. 그리고 열린우리당안의 경우는 임채정 의원 외 125명이 발의했지만 거기에 한나라당 의원도 계시고 민노, 민주 분들도 계시는 것으로 나와 있습니다.
그래서 저는 중립적 입장에서 이 2개 법안의 문제점에 대해서 간략히 말씀드리고자 합니다.
2개 법안은 전체적으로 북한의 실체를 인정한다는 점에서는 대단히 의미가 있지만 그 실체의 인정은 역시 헌법국가로서의 현행 대한민국 헌법의 기초에 반하지 않는 것이어야만 할 것입니다. 그런데 2개 법안은 공통적이고 전반적으로 우리 대한민국의 정체성을 좀더 확실히 한 다음에 북한의 법적인 위치를 잡아야 될 것이 아닌가 이런 평가를 할 수 있습니다.
대표적인 것이 제2조입니다. 한나라당 안 제2조를 보시면 남한과 북한에 대한 정의를 내리고 있습니다. “남한이라 함은 통일 이전의 대한민국을 말한다.” 또 “북한이라 함은 통일 이전의 조선민주주의인민공화국을 말한다.” 이렇게 함으로써 각자 대한민국과 조선민주주의인민공화국이라고 하는 공식국가의 명칭을 쓰고 있습니다.
이것은 제가 볼 때 치명적인 위헌성을 가지고 있다고 생각합니다. 왜 그런고 하니 우리 남한은 대한민국 헌법 제1조1항을 보면 대한민국이라고 하는 공식명칭이 있습니다. 대한민국이라는 공식명칭은 통일 이전이든 통일 이후이든, 우리 현행 헌법은 통일 이후까지 존속할 것을 전제로 한 헌법입니다. 헌법 제3조 영토조항은 한반도와 부속도서가 우리 대한민국 영토라고 함으로써 통일헌법임을 스스로 얘기해 주고 있는 것이지 결코 독일기본법과 같이 통일이 되기 전의 헌법만은 아닙니다.
그런데 한나라당 안은 우리 대한민국을 2개로 나누어서 통일 이전의 대한민국과 통일 이후의 대한민국으로 나누어서 정의했기 때문에 이것은 대한민국 헌법 제1조1항을 정면으로 부정하는 안이라는 생각이 듭니다. 만일 현재 남한을 통일 이전의 대한민국이라고 한다면 통일된 이후에는 현재 대한민국은 존속하지 않을 수도 있다는 것이 되기 때문에 현행 헌법에 분명히 어긋나는 것이라고 말할 수 있습니다.
더군다나 한나라당안이 발표되기 전에 북한에 대해서도 통일 이전의 조선민주주의인민공화국이라고 말했다가 내놓은 안에는 통일 이전이라는 말은 없습니다. 북한에 대해서는 조선민주주의인민공화국이라고 말함으로써 대한민국 정체성에 대해서 어떤 생각을 가지고 있는지 다시 한번 묻고 싶습니다.
왜 그런고 하니 우리 헌법 제4조는 통일을 지향합니다. 이 법은 한나라당 안이나 열린우리당 안이나 목적에서 통일을 구현한다는 것과 남북관계 발전 두 가지를 얘기하고 있습니다.
그런데 통일에 관한 우리 헌법조항 제4조는 물론 자유민주주의적 기본질서에 입각한 평화통일을 얘기하고 있습니다. 그러나 그 통일은 제3조 영토조항에 기초하고 있는 대한민국의 정체성을 기초로 하는 통일정책이어야 한다는 분명한 한계를 가지고 있음에도 불구하고 특히 남한과 북한에 관한 용어 정의에서부터 헌법 제3조의 위반을 눈감고 있다는 생각입니다.
3조에 따라서 북한을 볼 때 북한을 실체로 인정한다 하더라도 그 최대치는 사실상의 정치적 단체에 불과할 것입니다. 정부라는 말을 쓸 수 있는 것인가, 사실상 우리가 인정하는 것이고 규범적으로 인정하는 것과 기본적인 차이가 있다면 북한은 펄리티컬 레이짐 디 팩토(political regime de facto)라고 하는 사실상의 정치적 단체까지가 헌법 제3조에 입각한, 4조의 통일을 위한다 하더라도 그것이 한계이지 그 이상의 범위를 분명히 벗어났다는 생각입니다.
열린우리당 안은 이 조문이 없다는 점에서 이 논란은 피해갈 수 있지 않았겠는가 하는 생각이 듭니다.
그러나 한나라당과 열린우리당은 공히 제3조에서 남한과 북한과의 관계에서 헌법재판소의 결정문을 그대로 옮기는, 말하자면 국가와 국가 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 민족 내부관계이자 특수관계이다 이렇게 얘기하고 있습니다. 특히 한나라당은 남한과 북한과의 관계를 민족이라는 말로 엮어 나가고 있습니다. 열린우리당은 민족이라는 말은 없이 유사한 용어를 쓰고 있습니다.
그러나 이것도 헌법재판소 용어라고는 하지만 이 용어를 쓰기 전에 기본적으로 대한민국이야말로 한반도에서 유일한 합법정부를 가지고 있는 국가라는 점을 명확히 전제하지 않고 이것을 쓰게 되면 과연 한나라당과 같은 경우 남한을 이렇게 정의하고 북한은 이와 같이 정의하고 또 3조를 그와 같이 민족관계 내부의 특수관계라고 정의하면 이것은 오히려 북한의 정치적 실체를 인정해 준다고 하는, 결국은 대한민국의 정치적인 실체를 북한과 똑같은 격으로 낮춰 버린 게 아닌가 이런 지적을 하고 싶습니다.
그다음에 통일 문제에 대해서 양당 안 공히 이 법안은 통일을 위한 것이라고 하고 있습니다. 통일을 위한 것이라고 말하고 계시지만 가장 문제점이 되는 것은 두 안 전부 다 과연 통일의 헌법적인 의의나 법률적인 의의가 뭔가를 정의 내리지 않고 있습니다. 우리 헌법은 통일이라는 말을 쓰고 있습니다마는 이것을 법률로 구체화할 때는 어떤 통일을, 통일이라는 것의 의미가 무엇이고 어떤 통일을 지향해야 되는가에 대해서 이 법안은 기본법이라고 하면서 전혀 언급을 안 하고 있습니다.
통일은 세 가지로 나눌 수 있습니다. 하나는 주권적인 통합을 말합니다. 이 법안이 주권적인 통합, 즉 주권의 권력적인 통합을 말하는 통일인지 또는 영토의 지리적인 통합을 말하는 것인지 국민의 문화적인 통합을 말하는 것인지 알 길이 없습니다.
그런데 법안을 보면 곳곳에 민족이라는 말이 상당히 많이 나오고 있습니다. 특히 한나라당안을 보면 민족 내부라는 말이 나올 뿐만 아니라 열린우리당의 경우에도 제8조에서 한 조문으로 ‘민족의 동질성 회복이다’ 이렇게 말함으로써 이 법안은 통일을 도모한다고 하지만 결국 주권적인 통합이라든지 영토적인 통합이나 문화적인 통합이 아니라 민족적인 통합을 생각하고 있는 게 아닌가 이런 생각이 드는데, 분명히 우리 헌법상 민족국가로의 통합은 우리 헌법이 얘기하는 통일국가 속에는 안 들어갑니다.
민족이라는 개념은 대단히 불투명한 개념이기 때문에 이 법률 안에 민족이라는 불투명한 개념을 계속해서 많이 집어넣을 경우에는 법치국가적인 법적 안정성에 대단히 손상을 준다는 생각입니다. 민족이라는 개념을 함부로 원용할 경우 그 민족 개념을 원용해서 어떠한 일이든지 할 수 있다고 하는 법률적인 수권 위임을 주는 것이기 때문에 민족이라는 개념은 상당히 조심해서 써야 될 것이라고 봅니다.
이와 더불어서 통일의 기본원칙을 한나라당이나 열린우리당이나 똑같이 자주 평화 민족이라는 세 가지 말을 쓰고 있습니다. 이 중에서 자주라는 말은 삭제되어야 한다고 봅니다. 자유라는 말을 넣어야 된다고 봅니다.
왜 그런고 하니 자주라는 말은 민족이라는 말의 다른 표현에 불과하다고 생각합니다. 심지어 자주와 민족이라는 것은 우리가 원래대로 쓰는 고유한 용어가 아닙니다. 우리는 민족보다는 국민이라는 말을 헌법에서 쓰고 있고 자주라는 말은 잘 안 쓰고 있습니다.
북한은 공산주의라는 말 대신 최근에는 김정일의 교시 이후 민족이라는 말을 내세워서 민족에 의한 통합을 대단히 강력하게 주장하고 있고, 민족기획전략으로 내세우고 있습니다.
이러한 민족이라는 말과 유사한 용어로서의 자주라는 말을 기본법에 계속 쓰게 되는 경우에는 앞에서 말씀드린 대한민국의 정통성과 정체성은 분명히 하지 않으면서 남한과 북한을 똑같은 정치적인 실체로 격을 갖추어 놓고 자주라는 말을 계속해서 쓴다면, 이것은 남북관계기본법이 대한민국 헌법의 기본원칙인 자유민주주의하고 시장경제라는 것에 기초한 법이 아니라 오히려 큰 테두리에서 북한의 대남통일전선이라든지 민족 개념에 의거한 하위 법률이라는 느낌을 지우지 못한다는 얘기입니다.
이 법안은 전체적으로 우리 대한민국이 어떠한 통일정책을 가져야 되는가를 간략하게 얘기하고 있는, 말하자면 남북관계의 기본은 우리 헌법에 이미 명확하게 쓰여 있습니다. 그것을 우리 법률이 선언하고 나가야 되는데 그것을 그냥 전제된 것으로 얘기해서 공백상태로 남겨 놓고 무조건 북한을 하나의 정치적인 실체 이상의 정부로 인정하면서 이 법안을 제시했다는 점에서 대단히 문제점이 크다고 생각하는 겁니다.
북한인권법을 제정하면서 미국 짐 리치 의원은 이 법안은 인권과 민주주의와 준법정신과 시장경제 그리고 정부의 자율을 확보하기 위한 법안이라고 얘기합니다.
양당의 법안은 전체적으로 볼 때 북한의 실체 말하자면 남북교류를 위해서 북한의 실체를 인정해 주어야 된다는 강박관념에 너무 빠진 나머지 민족동질성 회복, 북한의 사실상 정부로서의 인정 이런 문제에 대해서만 상당한 고려를 하고 그 이상으로 북한에 대한 대한민국의 자유로운 정치질서의 우월성을 이 법안에서 명확히 제시하지 못하고 있습니다.
그 이유 중 하나는 이 법의 목적이 평화적 통일이라는 것에 못을 박아 놨기 때문에 그런 것이라고 생각합니다. 차라리 법의 목적조항에서 통일이라는 말을, 즉 ‘평화적 통일’이라는 말을 빼고 단지 ‘대북관계 발전을 위해서’ 이렇게 하는 것이 더 솔직하고 이 법안의 유연성을 가져올 수 있는 것이 아닌가 그런 생각을 합니다.
기타 몇 가지 세부적인 사항은 다른 분들이 이미 말씀해 주셨습니다.
특히 조선노동당규약에서는 민족 대단결의 원칙, 민족의 통일적 발전, 남조선에서의 민족 대단결 또 남조선에서의 민족의 통일적 발전이라는 말이 있기 때문에 남북관계기본법에서 민족이라는 말이나 자주라는 말이 상당히 많이 들리는 것은 우리 헌법 제9조의 민족문화라는 말을 통해서 민족이라는 말은 있지만 통일이라는 것을 민족통일로 생각해서는 곤란하지 않겠느냐 이런 말씀을 다시 한번 드리면서 공술을 마치고자 합니다.
감사합니다.
임채정위원장임채정
수고하셨습니다.
다음은 법무법인 태평양 변호사이신 유욱 진술인께서 의견을 발표해 주시기 바랍니다.
유욱진술인유욱
안녕하십니까?
태평양의 유욱 변호사입니다.
제가 제출한 자료를 중심으로 해서 말씀올리겠습니다.
첫 번째, 총론적으로 법안의 체계와 구성에 대해서 말씀드리겠습니다.
16대 국회에서 의원입법으로 발의되었다가 국회 폐회와 함께 이 법안이 자동 폐기된 바 있었습니다. 그런데 16대 국회 때 발의되었던 법안과 비교하여 볼 때 여러 가지 측면에서 체제의 측면에서나 내용의 측면에서 많은 부분들이 보완된 것으로 보여집니다.
체제상으로도 내용을 크게 4개의 장으로 나누어서 체계적으로 정비되었고요, 내용상으로 2장이 보강되어서 남북관계의 기본적 사항을 규정하며 특히 남북관계발전기본계획 및 남북관계발전위원회를 규정함으로써 기본법으로서의 체제를 갖추려고 노력한 흔적이 엿보입니다.
그렇다고 해 가지고 이 법안이 남북관계발전기본법으로서 미진한 점이 없다고 말하기는 어려울 것 같습니다. 이 법안이 기본법으로서 위상을 가지려면 그동안 남북관계를 규율하여 온 헌법, 교류협력에 관한 법률, 국가보안법과의 상호관계 그리고 법체계상의 지위 등에 대해서 보다 명확한 규정을 둘 필요가 있었을 것인데 이 점이 미진한 것으로 보이고요. 이러한 점은 5조1항에서 남북회담대표 대북특별사절 및 파견공무원에 관한 사항에 한해서 다른 법률에 우선하여 적용하도록 한 데서도 확인되는 것 같습니다.
무엇보다도 이 법안은 기본적인 개념들에 관해서 충분한 정의 규정을 두고 있지 못합니다. 이러한 점은 물론 여러 현실적인 제약요인들에 대한 고려에서 비롯된 것이라고도 이해됩니다만, 이는 또한 이 법안이 기본법이기는 하되 향후 남북관계의 변화 및 발전과 함께 보완을 필요로 하는 성격을 가지고 있음을 의미한다고 하겠습니다.
물론 저 개인적으로는 이렇게 미진한 점이 있는 것으로 보이지만 시급히 입법할 필요가 있다는 부분에 대해서는 공감하고 있습니다. 특히 로펌의 변호사로서 외국인들에 대한 투자라든지 이런 부분들에 대해서 자문을 합니다. 특히 개성공단 같은 경우에 대해서 예를 들어 외국인들이 저희한테 아직까지 질의가 있은 적은 없습니다. 질의해 온다면 투자 예측 가능성이라는 것이 보장되어야 될 겁니다. 투자 예측 가능성이라는 것은 법적인 자기완결적인 법질서가 형성될 것을 전제로 한다고 볼 수 있습니다.
변호사 입장에서는 개성공단이 만들어지기까지 있었던 남북 간의 합의서 그다음에 개성공업지구법 규정들 이런 것들을 외국투자가들한테 설명할 수밖에 없습니다. 그런데 만약에 남북 간에 체결된 합의서라는 것이, 4대 투자보장합의서가 국회에서 동의를 받아서 효력을 가지고 있지 않겠습니까? 이것이 헌재에서라든지 대법원 판례가 기존 남북기본합의서에 대해서 말씀했던 것처럼 신사협정에 불과한 것이어서 법적 구속력이 없다고 얘기한다면 그것은 투자가들의 투자 예측 가능성을 절대 담보할 수 없기 때문에 변호사로서 법률 의견을 줌에 있어서 그것은 투자하지 마시라고 얘기할 수밖에 없을 것입니다.
그처럼 개성공단사업이라는 구체적인 사업만을 보더라도 그것이 활성화되려면 법질서 제도화라는 것이 절대적으로 요청되는 시점에 와 있다 그런 관점에서 남북관계발전기본법이라는 것은 그런 남북 간 교류의, 남북 간 합의서의 법적 기초를 닦는 중요한 의미가 있다고 생각합니다.
또 이와 아울러서 더 나아가서 본다면 통일법제를 우리가 충실하게 준비할 때가 되었다고 생각합니다. 여러 면에서 신경을 쓰고 계시겠지만 저는 개인적으로 볼 때 통일법제에 대해서 본격적인 준비를 시작해야 될 때가 됐는데 그 출발점이 이러한 남북관계발전기본법안이 되어야 된다고 생각하고 있습니다.
또 개인적으로는 제가 이 입법에 작년부터 조금 관여되어서 입법과정 전반을 볼 기회가 있었습니다. 제가 외람되고도 주제넘은 말씀을 잠깐 드리자면 좋은 법안을 가지기 위해서는 그만큼 투자가 있어야 되고 그만큼 전문가들이 책임 있는 의견을 낼 수 있도록 여건을 조성해 주셨으면 좋겠습니다.
이 제안서가 나오고 그런 조사보고서가 뒤에 붙기는 하는데 이 법안은 사실 국가보안법, 헌법, 국제법, WTO 규정까지도 해 가지고 굉장히 많은 규범들과의 관계를 가지고 있습니다.
지금까지 제가 알고 있기에도 이 법안에 대해서 수많은 전문가들이 의견을 내 놓았습니다. 그런데 위원님들이 보시는 부분에 대해서는 그런 의견들이 정리가 된 상태에서 국회에 제출되지는 않았던 것 같고요. 저는 개인적으로 이런 법안이 정말 충실하게 심의되려면 입법제안서랄지 이런 것에는 아마 책이 한 권 붙어 가지고 각 규정들에 대해서 국가보안법과의 관계, 국제법과의 관계 이런 부분들이 충실하게 논의되는 것이 필요하다고 생각합니다. 여러 가지 여건의 불비 때문에 현실은 그렇지 않은 것 같습니다.
하여간 저로서는 방법론적이기는 하지만 그런 부분들에 대해서 통외통위에서 앞으로 통일법제를 준비하는 작업들을 하실 때에 그런 입법에 대한 투자 부분에 대해서도 고려해 주신다면 훨씬 더 충실하고 깊이 있는 논의가 가능할 것이라고 생각하고 있습니다.
다시 본문으로 돌아오겠습니다.
3페이지 법안의 필요성에 대한 의견에 대해서는 이미 여러분께서 같은 취지로 말씀하셨기 때문에 생략하겠습니다.
5페이지로 가서 말씀드리겠습니다.
국호 명기 여부에 대해서 전에도 말씀이 있으셨습니다. 결론적으로 국호를 명기하는 것은 북한을 국가로 승인하는 것으로 보일 우려가 있고, 이렇게 되면 남북관계발전기본법안 제3조제1항 및 헌법 제3조와도 모순되는 문제가 있는 것 같습니다. 그래서 기본법안으로서 체제상 다소 미진한 점이 있다 하더라도 국호는 명기하지 않는 것이 국가로서 승인하지 않으면서 법적 실체성을 인정하고 있는 현실에 부합하는 것이라고 생각하고 있습니다.
7페이지 제3조제1항 특수관계 규정을 말씀드리겠습니다.
아까도 말씀이 있으셨습니다마는 특수관계라고 하는 것 자체가 엄밀한 법적인 개념이라고 볼 수가 있느냐, 여러 가지 논의가 있을 수 있을 것 같습니다. 그러나 이 부분은 북한을 국가로서 보지 않으면서 동시에 법적 실체성을 인정하는 의미를 갖는다는 차원에서 특수관계 규정이 의의를 가지고 있다고 생각하고 있습니다. 또 특수관계는 전통적인 법 논리로는 설명하기 어려운 남북관계의 특수성을 법적으로 표현한 개념으로 이해가 됩니다. 남북관계는 급격하게 변화되고 있고 이를 기존 법체계가 제대로 수용하지 못하고 있음은 물론 현실적으로 이를 제대로 반영할 만한 법적인 개념도 개발되지 아니한 시점에서 특수관계는 발전적이고 동태적인 접근을 가능하게 해 주는 개념으로 이해가 됩니다.
제3조제2항 민족 내부거래 규정에 관해서 의견을 말씀드리겠습니다.
올해 하반기에 개성공단 시범공단이 입주해서 남한기업의 본격적인 북한 직접투자시대가 열리고 있습니다. 많은 중소기업들에게 남북한 교역이 민족 내부거래로서 무관세라는 것이 개성공단의 장점 중 하나로 인정되고 있습니다. 교류협력법에서도 마찬가지이고 북한법인 개성공업지구법 제33조에도 같은 취지의 규정을 두고 있습니다. 따라서 남북경협의 확대 내지 활성화와 관련해서 남북 간의 거래를 국가 간의 거래가 아닌 민족 내부의 거래로 본다는 명시규정은 그간 남북 간의 거래의 법적 성격을 확정하여 규정하는 의미를 가진다고 하겠습니다.
다만 이런 규정을 둔다고 해서 국제법적으로 효과가 있을 것이냐 이런 것을 생각해 보면 원칙적으로 볼 때 이것은 국내법 규정에 불과한 것이기 때문에 국제법적으로는 직접적인 효과를 기대하기는 어려울 것으로 생각이 됩니다. 하지만 향후 이 부분에 대해서도 세계무역기구나 체약국들로부터 문제가 제기될 가능성이 있을 것 같은데 그런 데 대해서 근거자료로 활용하는 방안을 생각할 수도 있을 것 같습니다. 사실은 이러한 부분에 대해서도 좀더 체계적인 준비가 필요할 것 같습니다.
5번은 생략하고 11페이지 제13조 남북관계발전기본계획의 수립과 제15조 남북관계발전위원회의 설치와 관련해서 말씀드리겠습니다.
남북관계발전기본계획은 5년마다 수립을 하도록 규정하고 있습니다. 그런데 다른 법들을 볼 때 5년 단위로 수립되는 것이라면 변경에 관한 근거규정을 두고 있습니다. 그래서 그러한 부분도 고려할 필요가 있다고 생각하고 있습니다.
11페이지 맨 아래 단락을 말씀드리겠습니다.
“기본계획은 통일부장관이 남북관계발전위원회의 심의를 거쳐 이를 확정한다”고 규정하고 있습니다. 이것은 국무회의 심의를 배제한다는 취지로 보이는데 이러한 것은 우리 헌법에 부합하는 것이 아닌 것 같습니다. 따라서 국무회의 심의를 거치도록 하는 쪽으로 수정이 될 필요가 있을 것으로 생각하고 있습니다.
제15조 남북관계발전위원회의 설치와 관련해서 말씀을 드리겠습니다.
아까 장명봉 교수님께서 말씀하셨지만 남북관계발전위원회를 통일부에 설치하고 주로 차관급 공무원으로 구성하도록 규정하고 있으나 이는 남북관계의 중요성에 비추어 볼 때 격상할 필요가 있다고 생각됩니다. 또 이와 관련해서 남북교류협력에관한법률에서 규정하는 남북교류협력추진협의회와 심의대상이 중복되는 문제가 발생할 수 있습니다. 따라서 그 심의대상에 대한 부분에 대해서 보다 명확한 규정을 둘 필요가 있는 것 같습니다. 또 헌법 제91조에서 규정한 국가안전보장회의의 권한 부분에 대해서도 중복되지 아니하도록 고려가 될 필요가 있습니다.
마지막으로 남북합의서 관련조항 제21조와 관련해서 말씀을 드리겠습니다.
아까 전에도 많은 분들이 말씀하셨는데 이 조항은 남북합의서가 조약에 해당한다는 이해를 반영한 것으로 보입니다. 물론 지금까지의 판례는 ‘국가 간의 조약이 아니다. 신사협정에 불과하다’ 이렇게 입장을 취하고 있지만 그러나 조약의 체결이 국가 간에만 가능한 것이 아니고 국제법 주체 간에도 체결할 수 있는 것이기 때문에 남한과 북한 간의 특수관계에서 체결된 남북합의서도 조약 또는 조약에 준하는 것으로 이해해야 될 것이라고 생각합니다. 국회가 4대 투자보장합의서에 대해서 동의한 것은 이를 조약으로 보았기 때문이라고 할 수 있고, 이렇게 해석하지 않을 경우에는 조약이 아닌 것에 대해서 법적 효력을 부여할 근거가 없다는 문제에 직면하게 됩니다. 우리 헌법상 국회에서 제정된 법 이외에 법의 효력을 인정하는 경우는 헌법 제6조에 따른 조약이 유일한 것인데 남북합의서를 조약이 아니라고 한다면 개헌을 하지 않는 한 남북합의서의 법적인 효력을 인정할 근거가 없게 되는 것이고 이 법에 의해서 법적인 효력을 부여하려고 시도한다 하더라도 위헌이 됩니다. 따라서 4장은 남북합의서가 조약이라는 점에 관한 입법적인 확인의 성격을 가지고 있다고 생각합니다.
이상 발표를 마치겠습니다.
임채정위원장임채정
유욱 진술인 수고하셨습니다.
다음은 중앙대 법대 교수이신 제성호 진술인께서 의견을 발표해 주시기 바랍니다.
제성호진술인제성호
조금 늦게 와서 죄송합니다. 원래 제가 섭외를 받을 때는 2시에 하는 것으로 알고 수락을 했는데 어제 10시로 변경되었다는 연락을 받아 가지고 늦게 왔고 제가 일찍 이석을 하게 될지 모르겠습니다. 죄송스럽게 생각합니다.
앞에서 네 분께서 좋은 말씀하셨고 중복되는 부분이 있을 것 같기 때문에 그것을 제외하고 말씀드리겠습니다.
아시다시피 남북관계를 규율하는 법률은 국가보안법과 남북교류협력법이 있는데 기본적으로 북한의 성격 규정에 있어 북한이 반국가단체로 규정되어 있는 국가보안법이 1차적 지위를 갖고 있고 그에 대한 특별법적 지위에서 남북교류협력법이 그동안 운영되어 왔다고 생각합니다. 그래서 이 2개의 법체제 안에서 국가보안법이 남북관계에 대한 좀더 전반적인 규정을 하고 있고 그 틀 속에서 정당한 범위 내에서의 대북 교류협력을 인정하는 방향이었던 것이지요. 그래서 민족동반자성으로서 북한이 좀 왜소하게 보였습니다. 그런데 그 후에 남북관계가 다방면의 분야에서 확대되어 왔고 또 국가보안법 적용 비율이 줄어드는 상황에서 정상회담이 이루어지고 남북관계가 발전되고 있기 때문에 이제 법체계를 좀 정비할 필요가 있지 않느냐 이런 관점에서 남북관계발전기본법안이 여당에 의해서 작성되어 제출된 것 같은데 현재 여당에서는 국가보안법폐지법률안도 제출한 상태이고 해서 여당의 남북관계발전기본법안은 남북관계의 이중성 중에서 반국가단체의 측면은 거의 사상되어 있고 민족동반자 측면만 부각되어 있다는 느낌을 갖고 있습니다.
그런데 아직까지는 국가보안법이 어떻게 될지 모르나 남북관계의 이중성에 비추어 본다면 대남 체제안보 위협세력으로서의 북한과 또 민족동반자로서 화해 협력의 대상으로서의 북한, 이러한 2개의 측면을 고려하여 균형감각을 가지고 북한을 인식하고 대북정책을 만들어가고 추진해 나가는 것이 남북관계기본법이 가져야 할 기본입장이고 위상이라고 생각이 됩니다. 그래서 남북관계기본법은 국가보안법과 남북교류협력법 뿐만 아니라 통일교육지원법, 북한이탈주민법, 남북이산가족교류법규 등등을 아우르는 포괄적이고 상위법으로서 그 내용을 갖추고 성격이 지어져야 된다고 생각합니다.
그런 점에서 보면 한나라당의 남북관계기본법안이 기본법으로서의 측면을 더 많이 갖추고 있지 않나 하는 것이 저의 기본적인 생각입니다. 특히 북한의 대남 위협, 자유민주주의체제 위협에 대한 안보대책의 수립이라든가 평화 증진이라든가 이런 것들을 명시한 것이 그런 측면이고, 또 목적에 보면 자유민주주의적 기본질서를 넣고 있다는 것이 또 의미가 있습니다. 자주와의 관계에서 상충되어 있지만 목적 조항에 나와 있는 대로 자유민주주의적 기본질서에 입각한 평화통일에 의해서 주도된다면 자주는 폐쇄적 자주라든가 민족공조의식의 자주만을 이야기하는 것이 아니라 열린 자주를 의미한다는 해석이 가능할 수도 있다고 생각이 됩니다.
그리고 남북관계기본법은 남북한 특수관계 같은 것들을 아울러야 되고 또 우리가 남북관계를 발전시키고 통일로 가기 위해서는 결국 다방면의 교류협력과 회담과 합의서 체결과 국제사회의 협력 외에도 북한주민들의 인권 개선이라든가 북한체제의 변화가 선결요건이기 때문에 북한인권에 관한 부분이 명시가 됐다는 것이 매우 의미가 있습니다. 지금 미국도 그렇고 일본도 북한인권법안을 만든다고 그러고 또 국제사회에서도 인권결의를 채택하고 있는데 우리 법체계 내에서 북한인권문제에 대해서 정식으로 제기를 하고 다루지 않는다는 것은 매우 무책임하다는 생각이고, 앞에서 여러 분들이 지적했다시피 북한인권에 관한 조항은 들어가야 된다는 것이 저의 기본 생각입니다.
그 외에도 ‘정부’ 부분과 관련해서, 또 조선민주주의인민공화국 국호를 쓰는 것에 대해서 반국가단체로서의 북한에 대해서 사실상 지방정부성을 인정했다는 의미를 갖는다고 생각합니다. 그래서 북한에 대해서 ‘정부’라는 표현을 쓰는 것은 물론 우리가 대한민국의 중앙정부니까 그것이 합법정부, 중앙정부는 아니겠지만 북한에 대해서 ‘정부’라는 표현을 쓰는 것은 불가능하지는 않은데 국가보안법상에 있는 정부참칭이라는 부분에 충돌이 된다는 말이지요. 그래서 국가보안법이 존속된다고 한다면 정부참칭을 국가참칭으로 바꾸든가 여러 가지 수정을 했을 경우에 ‘북한정부’라는 표현이 들어갈 수 있고, 국가보안법의 정부참칭 부분이 삭제되지 않고 그대로 현존한다면 여당 안처럼 남북당국이라든가 남북당국회담대표라든가 이런 ‘당국’이라는 표현을 쓰는 것이 맞는다고 생각합니다.
그다음에 원래 남북관계발전기본법이 작성된 배경에는 남북관계의 대북 업무가 통치행위 차원에서 이루어지고 있고, 국제조약을 체결하거나 외국과 회담할 때는 다 법적 근거 틀에서 하는데 남북회담은 법적 근거도 없이 추진되고 있고 합의서를 체결해도 신사협정이라고 그러고 법적인 실효성 확보에도 의문이 있고 국내법적 효력과 지위도 갖지 못하기 때문에 이제는 이런 것을 좀 보완하고 법적 뒷받침을 해야 될 필요성이 제기됐던 것이지요. 그런 문제의식에서 출발했는데 이렇다고 한다면 남북관계를 규율하는 기본법을 만들 필요가 있지 않느냐, 그래서 기본법성을 갖추기 위해서 남북관계의 성격이라든가 통일의 원칙, 이런 것들을 구색 맞추기 위해서 집어넣은 것이다 이런 배경이 있습니다.
그렇다고 볼 때 우리가 기본법성으로서의 성격을 더 강화하기 위해서는 남북관계발전기본계획의 내용도 단순히 발전이라고 하는 측면에서 다방면의 교류협력이라든가 인도적 지원이라든가 이런 것만 중심으로 구성될 것이 아니라 아까도 이야기했지만 북한의 인권 개선이라든가 국제사회에서의 공동이익 증진이라든가 또는 통일의지를 함양하는 통일교육이라든가 또 북한이탈주민의 보호라든가 이러한 것도 남북관계발전기본계획에 들어가야 된다는 생각을 갖게 됩니다.
그다음에 여당 안과 야당 안 간에 중대한 몇 가지 차이가 있는데 대북 지원과 관련해서 국회의 동의를 받도록 한 규정이 야당 안에 들어가 있습니다. 그런데 이와 관련해 가지고 2001년 12월경에 한나라당과 자민련이 법안 개정을 시도하다가 실패했었는데 정부의 논리는 국회가 포괄적으로 남북협력기금에 대한 사용내역을 심사하고 승인하는데 굳이 국회의 동의가 필요하냐고 문제제기를 하였습니다마는 대북화해협력정책에 대해서는 일반적으로 국민들 간에 사회적 합의가 이루어졌지만 개개의 대북정책에 대해서는 국민들의 동의를 얻을 때 더 정당성을 확보하고 국민을 대표하는 국회의 참여가 있음으로 해서 더 추진력을 얻는다고 생각합니다. 이것이 중복적인 절차라기보다는 개개의 대북 지원에 있어서 이런 법체계의 틀 안에서 정부가 협력기금을 너무 무리하게 사용하는 것을 적절히 견제할 필요도 있고, 이것이 보혁이라든가 수구냉전이나 대결이 아니라 국회가 적극적으로 통제도 하고 필요할 때 승인도 해 줘야 우리 정부가 북한과 회담을 할 때 협상력을 높일 수 있고 남북관계의 안정적이고 질서 있는 발전을 측면에서 지원하고 도울 수 있다고 생각합니다.
대북지원에 있어서 모든 것을 국회의 동의를 받으라는 것이 아니라 그것이 100억이 될지 50억이 될지는 앞으로 대통령령으로 정해지게 되겠지만 일정한 규모 이상의 것에 대해서 국회의 동의를 받는다는 것은 정부의 대북정책에 대한 부당한 간섭이라고 생각하지 않고 필요하고 적절한 것이다 이렇게 생각이 됩니다. 다만 정부로서는 좀 불편하겠지만 대북정책의 정당성이라든가 투명성이라든가 또 질서 있는 운영을 위해서는 필요하다고 생각합니다.
그다음에 한나라당 안의 20조를 보면 남북국회회담이라든가 남북 사법부 간에도 회담이라든가 이런 것들을 예정하고 있습니다. 저는 이것이 매우 의미 있고 중요하다고 생각합니다.
남북관계의 발전은 정부가 혼자 독점할 수 있는 영역이 아니고 국민 대다수의 참여가 필요하고 또 국회도 직접 회담을 할 필요가 있고, 지난 80년대에 예비회담도 추진했었기 때문에 남북국회회담에 관한 근거규정을 신설하는 것은 진일보하다고 생각합니다. 다만 남북관계의 발전을 위해서라도 이런 것을 정치적으로 이용한다든가 정략적으로 이용하는 것보다 꼭 필요하고 가능할 때 추진하는 것이 좋겠다는 생각을 갖습니다. 그래서 20조에 관한 규정도 매우 중요하고 의미가 있다고 생각합니다.
하나만 말씀드리고 끝내겠는데 한나라당 안의 22조에 보면 북한과의 중요사항 교섭 및 합의의 경우에 국회 보고 조항이 있는데 북한과의 교섭 및 합의에 관해서 북한과의 비밀접촉이나 비밀합의 같은 것도 보고를 해야 되는 것인지, 비밀접촉 및 비밀합의도 보고하는 것처럼 해석될 여지가 있습니다. 왜냐하면 제18조제2항에 보면 남북대화의 투명성 확보 조항을 두고 있기 때문입니다. 이런 조항이 들어가면 아마 정부가 상당히 반발하고 실효성 확보에도 어려움이 있다고 생각합니다. 또 보고하지 않은 공무원의 책임문제에 대해서 사법적 책임문제도 제기될 수 있습니다. 그래서 이에 대해서는 좀더 신중한 검토가 필요하다는 생각이 듭니다. 비밀접촉, 비밀합의를 보고하지 않게 하려면 그 내용을 명시할 필요가 있습니다.
앞에서 좋은 말씀들을 많이 해 주셨기 때문에 중복되는 부분을 생략하고 저의 진술은 이 정도로 마치도록 하겠습니다.
고맙습니다.
임채정위원장임채정
수고하셨습니다.
이제 다섯 분의 진술인 의견 발표가 모두 끝났습니다. 다음은 위원님들의 질의순서가 되겠습니다. 그런데 양해를 좀 구해야 되겠습니다. 오늘 시간이 변경된 이유도 있겠습니다마는 제성호 교수와 유 변호사께서 강의 등의 이유로 11시 40분에는 자리를 뜨셔야 한다고 연락을 전해 받았습니다.
그래서 두 분에 대한 질의는 여러분들이 이메일 등을 통해서 하시거나 아니면 질의서를 만들어 주시면 보내서 서면답변을 구한다거나 이런 식으로 진행했으면 합니다. 여러분들이 그렇게 양해를 해 주시고 두 분이 먼저 자리를 뜨시도록 해 주시기 바라겠습니다.
두 분에게 먼저 대표질의 삼아서 하실 분이 계시면 한 분씩만 질의를 해 주시기 바랍니다.
홍준표 위원 질의해 주시기 바랍니다.
委員洪準杓委員
우선 유 변호사가 아까 말씀하신 중에서 남북관계기본법이 관련법인 국가보안법이나 남북교류협력법이나 국제법상으로…… 북한이 주권국가로 되어 있기 때문에 관련법이나 이런 게 고려된 상태에서 사실상 이 기본법안이 만들어지는 게 타당하지요? 관련법과의 관계가 검토되지 않은 상태에서 이 법이 나왔다 이런 취지의 말씀을 하신 것 같은데요?
유욱진술인유욱
아니요, 검토되지 않았다는 것은 아니고요. 저도 그렇습니다마는 좀더 충분하게, 그래서 민족 내부거래에 관한 규정이라고 하면 WTO 규정이라든지 이런 부분과의 문제도 있겠고 그래서 그런 것이 조금 더 충분하게 검토된 상태에서 법안이 나왔더라면 좋았겠다 이런 아쉬움이 있지요.
그러나 제가 말씀드린 것은 그럼에도 불구하고 지금 현재 제가 로펌 변호사로서도 그렇고 남북 간 합의서에 법적인 효력을 부여할 필요성이라든지 이런 것을 고려할 때에는 이것이 시급히 입법이 될 필요가 있고 향후에 보완을 거쳐 나가는 것이 좋겠다 이렇게 말씀을 드렸습니다.
委員洪準杓委員
사실 지금 이 법이 통과된다고 해서 남북 간에, 예를 들면 개성공단에 투자를 해 가지고 북한과 분쟁이 일어났다 이겁니다. 북한은 사실상 법률이 아직 정착되지 않은 국가입니다. 중국도 마찬가지에요. 중국도 중앙정부와 지방 성하고는 법률 규제가 다 틀리지요?
유욱진술인유욱
예.
委員洪準杓委員
그런데 그런 경우에 이행강제를 할 수 있는 수단이 있습니까?
유욱진술인유욱
그러니까 중국의 경우에……
委員洪準杓委員
아니, 북한 같은 경우에요.
유욱진술인유욱
지금 그 규정들에 대해서 상사분쟁합의서가 체결되어 있고 상사중재규정 조항을 지금 만들고 있는 중에 있는 것으로 알고 있습니다.
委員洪準杓委員
상사분쟁이나 이런 걸 협약으로 처리할 수 있는 길이 열려 있다면 사실상 남북관계기본법이라는 게 전체 기본을 규율하는 법인데 이렇게 졸속으로 처리하는 것보다도 헌법 3조나 관련법을 전부 검토해서 제정하는 게 맞지 않습니까?
유욱진술인유욱
저는 하여간 지금 미진한 부분들이 있지만 아까도 말씀을 올렸는데 상사분쟁 중재에 관한 합의서라든지 이런 것들이 국회를 통과하지 않았습니까? 국회를 통과했다면 국회에서 통과할 때 이게 무엇이기 때문에 통과했다는 인식이 있으셨을 것 아니겠습니까? 그러니까 결국은 그것을 조약으로 보았기 때문에 국회에서 통과를 하신 것이었고……
委員洪準杓委員
제가 지금 말씀드리는 요지는 그런 요지가 아니고 현실적으로 한국정부에서 담보를 하고, 소위 손해담보를 하든지 어떤 위험담보를 하고 개성공단이나 북쪽에 투자하는 것이 옳은 방법이지, 불확실한 관련법 정비가 되어지지 않은 상태에서 북한이 무슨 잘못을 했을 경우에 재산적인 제재를 가한다든지 이행강제를 한다든지 그런 측면에서 이 법안이 지금 조속히 필요하다고 보는 것은 좀 무리가 아닌가 나는 그런 생각입니다.
유욱진술인유욱
저는 그렇게 생각하지는 않는데요. 이것이 출발점이라고 생각합니다. 출발점을 완벽하게 할 수는 없는 것이고 입법을 하고 이에 기초해서 지금까지 이미 합의서를 체결하면서 제도화되어 온 남북 관계를 좀더 법적으로 제도화할 수 있도록, 또 북쪽에 대해서도 북쪽은 준비를 안 하는데 왜 우리만 준비하느냐 이런 논의가 있지 않습니까? 저는 그 부분에 대해서는 좀 다르게 생각해야 된다고 생각합니다. 우리가 먼저 갖출 것을 갖추고 법적 논리를 갖추어서 북쪽에 있는 분들이 사실 법에 대해서 잘 모르지 않겠습니까? 개성공업지구법도 사실 남쪽에서 많은 부분을 입법을 해 준 것 아니겠습니까? 그리고 앞으로 개성공업지구법제라고 하는 입법질서가 형성되려면 수많은 입법이 이루어져야 됩니다. 그런데 그것에 대해서도 결국은 남쪽에서 많이 해 드려야 되는 부분이 있는 것 같습니다. 그래서 이런 법을 만드는 것을 출발점으로 해 가지고 통일법제의 기초를 하나하나 준비를 해 나가도 지금 시기적으로는 상당히 늦지 않은가 이런 생각을 저는 가지고 있거든요.
그러니까 오히려 이 법의 입법은 정말 좀 늦은 감이 있다, 다만 제가 아까 전에 말씀드렸던 요지는 뭐냐 하면 늦었지만 이 법을 만드는 데 있어서 국회에서도 투자를 좀 해 주셨으면 좋겠다, 그래서 좋은 법을 가지려면 전문가들이 책임 있는 연구를 할 수 있도록 지원을 해 주시고 통일법제에 대한 로드맵을 설정해 주시면서 거기에 어떤…… 제가 지금 월드뱅크나 ADB 같은 데서 베트남의 입법을 하는 예들을 보고 있거든요. 그런 것을 가만히 들여다 보면 베트남에서 지금 10년 계획으로 입법을 하고 있습니다. 그런데 그걸 ADB에서 지원하는 프로젝트를 진행하고 있는데요. 그러면 우리가 북한에 대해서도 좀더 적극적인 자세로 북한이 앞으로 경제개발이 진행되어 나갈 때 우리가 그것을 어떤 계획을 가지고 지원을 해 줄 수…… 그것이 통일법제라는 이름으로 저는 시급하게 준비가 될 필요가 있다고 생각하고요. 그런 점에서 이 법안이 출발점이 되었으면 좋겠다 이렇게 생각하고 있습니다.
委員洪準杓委員
물론 이 법안이 출발점이 되기 전에도 남북교류협력법도 있고 다 있습니다. 그런데 실제로 북한 노동당규약에 보면 사실상 대한민국은 국가로 인정하지 않고 있습니다. 금년 노동당규약에도 대한민국은 미제의 식민지이지 국가로 인정을 하지 않고 있습니다. 그리고 노동당규약에 보면 또 적화통일의 대상으로 명시를 하고 있습니다.
결국 거래관계는 지금의 남북교류협력법인가 그것으로 확대를 하는 것이 맞지 어떻게 보면 기본 상호주의가 전제되지 않은 상황에서 성급하게 남북관계기본법부터 먼저 제정한다는 것이 걱정스럽다는 것입니다. 물론 통일법제의 필요성은 누구나 절감합니다. 동서독이 통일하기 전에 통일법제의 필요성 수없이 했지요? 동서독이 준비를 하고 있어도 지금 통일하고 난 뒤에 후유증이 얼마나 큽니까? 크거든요.
물론 그런 걸 다 예측을 하고 있지만 지금 만들자는 것은 남북관계기본법입니다. 기본법을 만들 단계까지 왔느냐 이거예요. 지금 거래되고 있는 것은 남북교류협력법을 어떤 식으로 보완하는 방법으로 처리를 해야지, 또 지금 헌법 3조가 엄연히 존재하고 있고 이 개정 여부도 문제되지 않은 상황이고 국가보안법도 개폐 여부가 문제되지 않은 상황이고 이런 상황에서 남북관계기본법이라는 기본형태의 법을 제정하는 것은 좀 성급한 것 아닌가, 그래서 제가 생각하는 것은 유 변호사님이 실무적인 입장에서 말씀하시는 것은 충분히 알아듣겠는데요. 노동당규약이라든지 남북관계가 동서독 관계처럼 기본적으로 신뢰가 전제가 되고 상호가 인정되는 상호주의로 나갈 수 있으면 그때서 남북관계기본 그야말로 기본법을 만들자 이렇게 할 수 있겠지만 그 외에 상사분쟁은 개별법으로 다 가능하거든요. 그런데 굳이 지금 와서 국가보안법이나 국제법이나 WTO나 여러 가지 관련법에 관한 조항도 제대로 정리되지 않은 상황에서 기본법 만드는 것은 좀 성급한 게 아닌가 나는 그런 생각인데 유 변호사는 어때요?
유욱진술인유욱
제 의견은 아까 말씀드렸습니다.
委員洪準杓委員
이상입니다.
임채정위원장임채정
수고하셨습니다.
아까 질의순서가 좀 바뀌었습니다. 사실 신기남 위원님이 먼저 하셔야 되는데요.
신기남신기남위원
사실은 제가 유욱 변호사한테 물어보려고 했는데 지금 가셔야 되는 것 아닙니까? 유 교수님한테 드릴 질의는 장 교수님한테 대신 드리고 한 가지 공감을 표시하고 싶은 게 있어요.
투자하는 입법을 해야 한다는 것은 제가 아주 뼈아프게 들었습니다. 공감을 하고 다른 주변 관계법률을 두루 고려해서 서로 정합하는 법을 만들기 위한 투자를 해야 하는데, 작년부터 관심을 가지고 관여하신 것 같고 지난 9월 간담회에도 나오셔서 말씀해 주셨지요?
유욱진술인유욱
예.
신기남신기남위원
그래서 상당히 우리 입법과정에 많이 참여해 주신 것 같습니다. 그 점이 좀 아쉬웠던 모양이지요?
유욱진술인유욱
예.
신기남신기남위원
전문가 동원이나 지원같은 게 제대로 잘 안 되지요?
유욱진술인유욱
예, 그래서 저는 향후에 통일법제를 통외통위원회에서 준비를 하실 거라고 생각하고 있고요.
신기남신기남위원
그래서 어차피 완벽하게 시작할 수는 없으니까 이런 대로라도 법을 출발시키고 그 다음에 그런 체제를 갖추어서 또 보완하고 그런 생각을 갖고 계신 것 같은데요?
유욱진술인유욱
예, 그런 취지로 아까도 말씀을 드렸습니다.
신기남신기남위원
감사합니다. 앞으로도 많이 참여해 주시기 바랍니다. 남다르게 관심을 가지고 연구를 많이 하신 것 같은데요. 가셔야 되니까 물어보고 싶은 말씀은 장 교수님께 여쭈어 보겠습니다.
남북관계발전위원회를 설치하도록 되어 있잖아요? 기존에 남북교류협력추진협의회라는 게 있지 않습니까? 거기하고 중복되지 않느냐, 명확한 업무 분장이 좀 문제가 될 수 있다고 봅니다. 제가 나름대로 생각하기에는 다른 업무 분장이라고 보는데 남북관계발전위원회 그리고 기존의 교류협력추진위원회 또 NSC 이런 데 대한 업무 분장이 세밀하게 되어야 될 것 같아요. 여기에서 좀 말씀해 주실 수 있겠습니까? 제가 질의 내용을 미리 말씀 못 드렸기 때문에 즉석 대답이 있을 수 있을지 모르겠는데 간단하게……
장명봉진술인장명봉
지금 말씀한 그 점은 제가 아까 진술할 때 잠깐 언급을 했는데요. 남북교류협력법상의 남북교류협력추진협의회의 기능하고 현재 입법안에 나와 있는 기능하고 중복되는 부분도 제가 볼 때는 있는 것 같기도 합니다. 그런데 남북관계 발전을 위한 기본원칙이라든가 기본방향과 같은 기본적인 사항을 남북관계발전위원회에서 다루는 그런 방향으로 입법을 하면 교류협력법상의 추진협의회하고 업무상 중복은 피할 수 있을 것이다, 교류협력추진위원회에서는 남북교류협력에 관련된 업무 쪽에 비중을 두도록 되어 있습니다. 그런데 여기에서는 교류협력 관련된 것도 결국 남북관계의 발전과 직결된 것이기 때문에 그런 남북관계발전에 관한 기본원칙이라든가 기본방향에 대한 기본적인 주요사항을 다루는 기능을 부여하는 것으로 규정하면 되지 않겠나 하는 생각이 들고, 특히 기능의 중요성에 비추어 봐서 발전위원회의 위상을 교류협력법상의 협의회보다 높일 필요가 있다 따라서 현행 입법안처럼 통일부장관의 자문기구로 하는 것보다는 남북관계발전을 위한 기본계획, 총체적인 기본원칙이라든가 방향 설정은 결국 조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무를 헌법상 부여받고 있는 대통령이 지속적으로 일관되게 관장할 사안이 아니냐, 따라서 대통령 직속기구로 둘 필요성이 있겠다 그런 것이 저의 생각이고, NSC하고의 관계는 NSC도 헌법상 대통령자문기구로 되어 있기 때문에 NSC는 주로 국가안전보장회의법에 부여되어 있는 기능을 수행하는 쪽으로 법상 기능분담이 가능한 것이 아닌가 그렇게 생각이 됩니다.
신기남신기남위원
감사합니다.
국가보안법과의 상충 가능성에 대해서 또 말이 있을 것 같아요. 폐지 여부가 지금 논의되고 있습니다마는 폐지되지 않을 경우에, 저는 폐지가 되어야 된다는 소신을 갖고 있지만 아직 그게 논의 중이기 때문에, 그러나 폐지되지 않는다고 하더라도 저 개인적인 생각은 입법 목적이나 취지나 규율 대상이 다르다는 점에서 상충되지는 않으리라고 생각하는데 그래도 가장 문제점 중의 하나가 될 것 같아요. 상충 우려에 대한 생각은 어떠신가요?
장명봉진술인장명봉
그래서 저도 이렇게 생각합니다. 이 법이 남북관계를 규율하는 기본법이기 때문에 여러 가지 성격이 있습니다. 기본법적 성격, 절차법적 성격, 특별법적 성격, 종합법적 성격을 가지고 있습니다. 그 가운데 남북관계의 상황으로 볼 때 이 법이 특별법적 성격도 가지고 있다고 생각이 됩니다.
그 경우에 남북관계와 관련된 법인 국가보안법이라든가 또 남북교류협력에관한법률과 관련성이 있고 그러면 그 법률보다 우선적인 효력을 부여해야 된다, 그래야 기본법으로서의 의미 부여를 할 수가 있는 것이다, 현재 입법안에 보면 그 부분은 상당히 미흡합니다. 말하자면 인적교류 이러한 부분에 국한해서 우선적인 효력을 부여하는 그런 내용으로 되어 있거든요. 그러면 기본법으로서의 성격 위상 내용에 부합되게 남북관계와 관련된 여타 법률과의 관계도 여기에 명시해 줄 필요가 있다, 국가보안법이 설령 폐지가 안 되고 존속할 경우에도 이 법에 그런 효력 관계를 설정하는 규정을 둔다고 하면 그런 면에서 남북관계 발전에 이바지할 수가 있을 것입니다.
그리고 또 한 가지는, 여러 위원님이 계신데 우리가 입법전략적 사고를 가지고 접근할 필요성이 있다, 17대 국회에서 이 법을 입법을 해서 남북관계의 기본적 성격을 이 법에 했더라면 국가보안법이라든가 남북교류협력에관한법률도 순서상 자연적으로 정비가 안 될 수가 없는 거거든요. 그런데 그것은 상당히 아쉬운 점이 있습니다. 126명 의원이 공감해서 발의한 이 법을 우선적으로 처리했더라면 당연히 관련법 국가보안법도 이에 맞도록 정비가 되었을 것이고 그것이 순조롭게 되지 않았겠나 하는 아쉬움이 있습니다.
신기남신기남위원
그것은 아주 적절한 지적이라고 생각합니다. 입법이라는 게 전략 또는 순서 이런 것에 의해서 흐름이 있으면 더 효율적인 것인데 이게 한꺼번에 걸려 버리니까 그래서 아까 말씀하신 대로 법의 일반 원칙에 특별법 우선, 후법 우선주의 이런 게 있지 않습니까? 이렇게 해석할 수도 있겠고 좀 명확하게 하기 위해서는 국가보안법과의 관계도 규정 중에 들어갈 수도 있었겠고 그런데 하여간 저도 이것이 먼저 확정이 되었더라면 국가보안법 문제 논의에서도 오히려 많은 부담이 덜어지지 않았겠는가 생각이 됩니다.
감사합니다.
임채정위원장임채정
수고하셨습니다.
다음은 장영달 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
장영달장영달위원
강경근 질술인께 간단한 것만 하나 질의드리겠습니다.
헌법에 “대한민국의 영토는 한반도와 부속도서로 한다” 이렇게 되어 있습니다. 아까 말씀을 하실 때 지금 이 두 개의 법안은 이러한 헌법을 위배할 가능성이 대단히 높다, 정면으로 배치된다 이러한 표현도 하시고 그랬는데 지금 남북관계를 함에 있어서 우리가 이중성을 인정하고 대부분 접근을 하고 있습니다. 그리고 북한은 이미 유엔에 가입한 정식 국가체제를 갖추고 있지만 그럼에도 불구하고 우리 내부 문제가 있기 때문에 이중성을 전제하고 접근을 하고 있는데 지금 강경근 진술인 말씀에 충실하게 따르자고 하면 우리가 정식적인 방법으로 헌법의 효력을 확보하려면 군사적인 힘으로 북한을 수복하는 방법이 전형적인 방법일 수 있는데 우리 현실은 북한을 군사적으로 수복을 하려고 했을 때 공멸의 결론밖에는 나올 것이 없기 때문에 지금 평화적인 방법으로 민족공동체의 통일을 회복하려고 노력을 하고 있다고 봅니다.
그런 차원에서 봤을 때 이러한 이중성을 인정하고 들어가면 양 법안에 ‘대한민국’이라고 하는 표현이 들어가 있는데 아까 이 표현은 헌법에 정면으로 배치될 수 있다고 하셨는데 우리가 이중성을 인정한다면 그 표현을 두고도 법적인 접근이 가능하지 않을까 하는데 이것을 어떤 법에 규정하는 것은 절대 불가능한 것인가 그 점에 대해서 답변을 해 주셨으면 좋겠어요.
강경근진술인강경근
대한민국이라고 하는 표현은 열린우리당의 안에는 없지요.
장영달장영달위원
예, 한나라당 안에 있습니다.
강경근진술인강경근
한나라당 안에도 없습니다. ‘통일 이전의 대한민국’이라는 말은 있어도요.
장영달장영달위원
아까 한나라당 안을 지적하시면서 말씀하셨는데, 제가 잘못 들었습니까?
강경근진술인강경근
통일 이전의 대한민국이라는 말은 있어도 한나라당 안에도 대한민국이라는 말은 없습니다.
장영달장영달위원
그러면 아까 대한민국 헌법에 위배되기 때문에 기본법이 너무 이르다 이런 취지로 말씀하신 것이 아닌가요?
강경근진술인강경근
우리 헌법은 제1조제1항에 대한민국이라고 하는 말만 있지 통일 이전의 대한민국이라고 하는 말은 없습니다. 이 법률에서 헌법에 없는 국가의 명칭을 제시하는 것은 그 자체가 위헌입니다.
장영달장영달위원
그 문제는 그만큼만 하겠습니다.
장명봉 진술인께 한 가지만 질의드리겠습니다.
2001년 5월 25일 국회21세기동북아평화포럼에 오셔서 ‘남북의 평화와 화해촉진을 위한 법제 정비방향’ 이렇게 발제를 해 주셨습니다. 그때가 남북기본법에 관한 공식적인 첫 제안이셨던가요?
장명봉진술인장명봉
제가 그때 처음으로 결론부분에서 제안을 했었습니다.
장영달장영달위원
연구는 이것보다 훨씬 전부터 시작을 하신 것으로 알고 있는데요. 그러면 2000년 6․15남북공동성명 이후부터 법제의 필요성을 느끼고 연구를 시작하셨나요, 아니면 그 전부터인가요?
장명봉진술인장명봉
91년에 남북한이 동시에 유엔 가입이 되었고 또 91년 남북기본합의서가 체결되고 92년에 발효가 되지 않았습니까? 그런 시점이 우리 분단사에 있어서 매우 획기적인 시점이거든요. 저는 그때가 북한도 대남기본전략을 바꾼 때라고 생각이 듭니다.
북한의 대남기본노선이 원 코리아 폴리시(One Korea Policy)거든요. 하나의 조선 건립 아닙니까? 그렇기 때문에 유엔 동시가입은 있을 수 없는 것으로 또 북한의 대외정책의 기본노선도 그렇고 대남정책의 기본노선도 하나의 조선이라는 논리였거든요. 그것이 80년대 말에 사회주의체제 붕괴 그리고 대내외 정세의 급변 그런 영향을 받아서 북한이 대외기본노선을 바꾸게 된 것입니다. 그래서 유엔에도 동시가입하기로 되었고요. 아울러 그와 맥을 같이 해서 총리회담을 열어서 남북기본합의서도 채택했고요.
그래서 그 시점부터 북한의 대남전략은 우리가 흔히 이야기하는 대남적화통일노선이 아니고 대남공존노선으로 방향을 선회했다 저는 그렇게 생각을 합니다. 92년 개정된 북한 개정헌법에도 그러한 취지의 규정이 들어와 있습니다.
과거 72년 북한의 사회주의 헌법은 인민민주주의 혁명을 일으키는 공산화 통일노선이었지만 92년 들어와서 대내 환경의 변화와 더불어 개정된 92년 헌법에도 대남관련조항, 즉 통일조항을 바꾸었거든요. 남북 간에 합의한 조국통일 3대 원칙을 북한도 규정을 하면서 말하자면 대남공존노선으로 방향을 전환했습니다.
따라서 우리 쪽 법제도 그에 맞추어서 변해야 그야말로 남북관계가 실질적인 관계로 진전해 나갈 수 있다는 것을 오랜 연구를 통해서 알 수가 있었고 그래서 그때부터 우리가 국가보안법이 있는 한, 국가보안법은 오래된 법 아닙니까? 냉전시대의 법이고요. 또 변화된 남북관계의 현실에도 맞지 않고 국민 일반의 법 감정하고도 괴리되어 있는 법제를 정비할 때가 되었다, 그러기 위해서는 변화된 남북관계를 우리 국내 법제 어디엔가 규정을 해야 되겠다, 규정을 해서 그 법의 기초 위에서 보안법도 손질하고 또 관련법도 정비할 필요성이 있다는 것을 제가 절감을 했습니다. 그렇게 해서 아까 말씀드린 대로 장 위원님이 이끄는 포럼에서 처음 남북관계기본법 제정의 필요성을 주장했던 것입니다.
장영달장영달위원
아까 말씀하시기를 남북관계기본법이 일찍 제정되었더라면 국가보안법이나 남북관계를 사실상 어렵게 만드는 법제들을 순서적으로 정리하기가 쉬웠을 텐데 그러한 것들을 전제해 놓지 않다 보니까 이제는 퍽 어려움을 겪고 있다는 요지로 말씀을 하셨는데 상당한 사람들은 남북관계기본법이나 또 남북관계발전기본법 이러한 법을 우리가 제정을 하더라도 국가보안법에서 기본적으로 북을 반 국가단체로 규정을 해 놓았기 때문에 이러한 모든 법들이 국가보안법에 막혀서 전혀 실효성을 갖기 어려울 것이므로 국가보안법 폐지가 먼저 선행되어야 된다는 지적이 강하게 있는데 이 점에 대해서는 어떻게 말씀하시겠습니까?
장명봉진술인장명봉
그것은 아까 신기남 위원의 질의에 대해서 답변한 것처럼 제가 보기에는 국가보안법에 대해서 지금 논의되는 사항은 법리적 차원을 떠나서 국민의 감정적 내지는 정서적 차원에서 접근이 되는 것 같습니다. 이것은 상당히 바람직하지 않은 방향이거든요. 우리 법학자가 볼 때는 법리적 근거하에 이것을 폐지할 것이냐 말 것이냐가 논의되어야 되거든요. 법리적 차원의 접근이 아니고 정서적인 차원의 접근은 상당히 바람직하지 않다 이런 생각이 들거든요.
그리고 아까도 말씀드린 것처럼 17대 국회에서 125명이 공감해서 이런 법이 필요하다고 발의했지 않습니까? 그렇게 되었다면 이것을 먼저 처리했으면 좋았겠다 이런 생각을 가지고 있거든요. 그것은 입법전략의 문제이고 그렇게 하는 것이 남북관계 발전에 기여하는 것이거든요.
지금 그것은 제쳐두고 보안법을 건드리니까, 보안법은 얼마나 예민한 법률입니까? 지금은 정서적으로 개정할 것이냐, 말 것이냐…… 국민은 개정하면 혹은 폐지하면 무엇인가 정서적으로 불안하다 이렇게 느끼는 상황이 되어 버리지 않았습니까? 좀 외람된 말씀입니다마는 이것은 상당히 입법의 미숙이다, 입법 전략의 부재다, 저는 그런 점에서 상당히 아쉽다 그런 생각을 합니다.
그리고 이 법이 필요한 것은 저도 거듭 말씀드렸습니다마는 앞으로 남북 간에 합의를 할 것 아닙니까? 장관급 회담도 하고요. 또 어떻게 보면 제2차 정상회담도 열리게 되지 않겠습니까? 그러면 상대방하고 어떤 합의를 하려면 당사자의 지위를 인정 안 할 수 없는 것 아닙니까? 당사자의 지위를 우리 법 어디엔가 규정을 해 놓아야 합의한 사항에 대해서 그것을 사문서화하지 않고 그리고 정권이 바뀌었다고 해서 없는 것으로 안 되지 않겠습니까? 그렇게 해서는 안 되지 않습니까?
그래서 저는 대북관계는 과거처럼 정권에서 이용하면 안 되고 안정적인 대북정책을 추진하기 위해서는 이런 법이 필요하고, 통치행위가 아니고 법치주의에 입각한 대북정책, 남북 간의 발전을 도모할 때가 되었다고 생각합니다.
오죽하면 특검을 이용해서 대북송금을 규명하는 상황이 되었습니까? 그것은 법적 기반이 취약하기 때문이라고 저는 생각합니다. 바로 우리가 얼마 전에 현실로 절감한 상황 아닙니까? 그것을 우리가 교훈으로 삼을 필요가 있습니다.
장영달장영달위원
국가보안법이 불필요하게 감정화되어 있고 정서적으로 접근하는 문제를 오히려 지적하고 싶다는 생각을 갖고 계시네요.
장명봉진술인장명봉
그렇습니다.
장영달장영달위원
이상입니다.
임채정위원장임채정
수고하셨습니다.
최병국 위원님 질의해 주십시오.
委員崔炳國委員
진술인 여러분들 깊은 의견 정말 잘 들었습니다.
사실 남북한은 특수관계입니다. 그래서 남북한 간의 모든 관계는 남북한이 합의를 하고 그 합의사항을 실천하고자 하는 의지를 기반으로 해야 법률적으로 효력도 생기는 것이지 그렇지 않은 상태에서는 의미가 없는 것이 아닌가 저는 그런 기본적인 생각을 가지고 있습니다.
장명봉 진술인에게 묻겠습니다.
지금 남북한의 특수관계, 한쪽으로는 통일을 해야 되고 한쪽으로는 침략으로부터 나라를 지켜야 되는 관계입니다마는 그런 상황하에서 북한이 사실상 정치적인 실체다, 그리고 사실상의 국가다, 유엔에 동시가입했다고 하는 것과 이것을 법률적으로 승격해 가지고 당사자로서의 지위를 인정해 주고 국가로서 인정해 주고 또 정치적인 실체로서 법률적으로 인정하면 우리 현행 헌법인 영토조항이라든가 자유민주평화통일을 하기 위한 조항이라든가 민주적 기본질서, 이런 조항들에 정면으로 배치되지는 않는지에 대한 의견은 어떻습니까?
장명봉진술인장명봉
최 위원님, 고맙습니다.
여기 계신 분들이 다 헌법학자들이거든요. 저의 헌법적 견해를 말씀드리면 우리 헌법의 영토조항이 과거부터 지금까지 같은 내용으로 지속되었는데 저는 남북관계의 변화와 더불어 헌법의 영토조항도 규범적 의미가 없다고는 할 수 없지만 예전처럼 그렇게 유지되고 있지는 못하다고 생각합니다.
委員崔炳國委員
알겠습니다.
그러면 우리가 통일은 해야 될 당위성 같은 것은 없습니까? 통일을 꼭 해야 되는 것 아니겠습니까?
장명봉진술인장명봉
아까도 잠깐 말씀드린 것처럼 우리 헌법 전문에 “정의․ 인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하며” 라고 조국의 평화적 통일을 규정한 것은, 그것을 우리 헌법의 주요한 이념으로 규정한 것은 저는 헌법정신이라고 보고 싶습니다. 그래서 그러한 헌법의 중요한 이념의 하나로 되어 있는 평화통일을 실현하기 위해서 어떤 법적 장치를 마련하는 것은 입법기관에서 해야 될 것입니다.
委員崔炳國委員
알겠습니다. 그것이 필요하다는 것은 제가 충분히 들었습니다.
그러자면 남북합의를 기본으로 하고 있고 또 우리 헌법조항에도 선언적인 의미든 아니면 이념적인 실천의 의지력이든 간에 규정이 되어 있다면 남북기본법을 만들려고 하면 그런 조항들과 상충되지 않는 범위 내에서, 예를 들면 정부가 평화적 통일을 위해서 합의를 한다든가 또는 공동선언이라든가 대화와 교류를 활성화시키기 위해서 노력해야 된다라든가 또는 북한의 인권 상황 개선을 위해서 경제적인 지원을 할 수 있다라든가 이런 선언적인 의미를 벗어나면 좀 혼란스럽다 그런 생각은 안 가지십니까?
장명봉진술인장명봉
그런 규정도 물론 가능할 것입니다. 그런데 남북 간에 이루어진 합의들이 있지 않습니까? 예를 들면 현실적으로 개성공단사업, 금강산관광사업이 본격적으로 추진되는 단계에 있고, 말하자면 경협이 본격화 단계에 진입하는 시점에 있는데 이런 합의들에 대해서 법적 구속력을, 법적 실효성을 확보함으로써 우리 경제도 살아나고 또 북한 경제의 활로도 모색하기 위한 절차법으로서 근거를 마련하기 위해 국회에서 남북 간 합의에 대한 동의를, 지금 동의를 하려고 하면 예를 들면 이것은 통상적인 조약은 아니어서 일반 국가 간의 조약으로 볼 수 없으니까 외국에서 손대기가 어렵단 말이지요.
통일부가 이것을 해야 되는데 우리 정부조직법 상으로는 조약에 관한 비준동의를 할 때는 외무부가 하게 되어 있단 말이지요. 그런데 현실적으로는 합의가 이루어져 있고 국회에서 통과를 시켰지 않습니까? 이런 국내법상의 어려움이 실제적으로 존재합니다.
委員崔炳國委員
북한을 국가라고 하는 실체로 인정하지 아니하고도 그것이 가능할 수 없을까요?
장명봉진술인장명봉
그것은 법적으로 보면 모순관계가……
委員崔炳國委員
모순관계가 아니지요. 국회에서 동의하는 것은 재정적인 지원이 필요한 경우입니다. 개성공단은 경제적인 지출이 필요한 곳입니다. 그러니까 그런 것은 할 수 있고요. 제가 설명하는 뜻은 다 이해를 하고 있습니다.
시간관계상 김성수 진술인에게 묻겠습니다.
양 법률안을 보면 남북의 협력․교류․대화를 중시하다 보면 남한과 북한을 동일한 선상에서 두고 무엇을 하는 것 같은 생각이 듭니다. 어떻습니까? 민족의 내부갈등이라든가 대립이라든가 이런 관계에서는 경제력이나 군사력 이런 것보다도 민족의 감정이라든가 민족의 명분이라든가 전통성 같은 것이 더 중요하다는 생각을 갖고 있습니다. 그렇기 때문에 우리가 유일하게 정통성을 주장하는 합법정부, 대한민국은 한반도와 부속도서를 영토로 하고 있다, 이것이 우리의 어떤 법률적인 보루입니다. 이것을 스스로 포기했을 때 도리어 북한의 대남적화통일에 명분을 주는 것이 아니겠느냐는 생각도 하게 되는데 거기에 대한 생각은 어떻습니까?
김성수진술인김성수
상당히 예민한 문제입니다. 아까 여러 분들도 지적을 하셨습니다마는 북한이 대남적화전략을 적어도 노동당규약을 통해서 포기하지 않은 상태에서 우리가 너무 남북한을 동등한 동반자 관계로 이 법을 통해서, 어떻게 본다면 북한을 격상시키는 결과가 있지 않겠느냐 하는 우려 섞인 말씀을 많이 해 주셨는데요. 그런 입장도 많이 이야기해 주실 수 있지요.
그러나 아까 장명봉 교수님께서도 그렇고 여러 분께서 말씀하셨습니다마는 저는 이것이 단순히 그런 차원을 넘어서서 두 법안이 여당이든 야당이든 어쨌든 남북 간의 적대적 관계를 법적으로 해소한다는 의미를 가지고 있다고 봅니다.
예를 들어 동서독 얘기를 한다면 동서독도 기본조약을 체결하기 전에 이미 브란트 정부 시절부터 상당히 많은 야당의 반대가 있었습니다. 다시 말하자면 동독하고 서독하고 경제구조가 엄청나게 차이 나고 동독이라는 사회가 그 당시 사회주의권에서는 비교적 경제상태가 낫고 인권상황이 나은 나라였습니다마는 서독에서 볼 때는 그것은 나라가 아니라고 보는 사람들도 꽤 있었거든요.
그럼에도 불구하고 서독이 이니셔티브를 발휘해서 동서독기본조약 체결을 서둘렀고 그것을 통해서 20여 년간 부단한 교류와 협력, 즉 다시 말해서 법적 장치가 이루어진 상태에서의 교류와 협력을 통해서 차근차근 통일로 가는 길을 쌓았고 결국 20년 만에 통일이 되었다 이런 역사의 경험을 본다면……
委員崔炳國委員
알겠습니다. 시간 제약 때문에 좋은 말씀을 다 못 들어서 죄송하게 생각합니다.
강경근 공술인에게 묻겠습니다.
분단국가 시대에 살고 있는 상황에서 우리 민족은 누구든지 통일을 지상 과제로 삼고 있습니다. 그러나 어떤 체제하에 통일이 되어야 되느냐는 것은 대충 국민들 간에 공감대는 갖고 있을 것으로 알고 있습니다마는, 상대를 자극시킨다든가 하는 것 때문에 구체적으로 이야기를 못 하지만 통일의 기본적인 이념에 비추어 봤을 때 지금 제출된 2개의 남북한기본법이 도리어 통일에 역행하는, 소위 분단을 더욱 고착화시키는 작용을 하지 않을까 하는 생각도 드는데 어떻게 생각하십니까?
강경근진술인강경근
어려운 문제는 제가 잘 모르겠고요. 다만 통일은 우리 헌법에 따라서 이루어져야 된다는 말씀에 동의하고, 우리 헌법에 국민주권주의에 따라서 통일하라는 것은 이미 정해져 있습니다.
그래서 민족이라는 개념을 내세워서 통일문제에 접근하는 현행법의 여러 규정들은 위헌 가능성이 크다고 봅니다. 그것은 우리의 현행 헌법이 가지고 있는 민주주의와 법치주의 원리를 정면으로 침해할 수 있다고 봅니다. 헌법 전문에 있는 민족개념이라든지 9조의 민족개념은 통일을 할 때 원용할 수 있는 개념이 아니라고 생각합니다.
두 번째로 우리 헌법은 자유민주주의적 통합을 얘기하고 있는데 이 2개 법안은 이러한 점에 대해서 대단히 소홀히 하고 있다고 봅니다.
세 번째로 이중성에 관한 문제가 참으로 많이 나오고 있는데 분명히 상황의 이중성은 우리가 그대로 인정해야 된다는 점에 대해서는 이 법도 그것을 따르고 있는 것 같습니다. 그런데 상황의 이중성을 인정한다는 것도 분명히 한계가 있다고 저는 봅니다. 특히 지금 위원님이 소속하신 한나라당 안의 경우에는 첫 번째부터……
委員崔炳國委員
알겠습니다.
한마디만 더 물어보겠습니다.
남과 북에서 사용하는 자주․평화․민주 개념이 정반대라는 이야기도 있는데 그렇습니까?
강경근진술인강경근
자주 같은 경우는 특히 그렇다고 봅니다.
委員崔炳國委員
민주도 다르지요? 자유민주주의와 인민민주주의가 다르지요?
강경근진술인강경근
분명히 다르지요. 그렇기 때문에 통일개념․자주개념․민주개념을 이 법안에서 명확히 하지 않았다는 것이지요.
委員崔炳國委員
알겠습니다.
이상입니다.
임채정위원장임채정
수고하셨습니다.
다음은 최성 위원 질의해 주시기 바랍니다.
최성최성위원
최성입니다.
임채정위원장임채정
미리 말씀드리겠습니다.
진술인 중에서 두 분이 오후 시간이 제한되어 있으시답니다. 그런데 지금 질의하실 분들은 많으니까 미안하지만 짧은 시간을 더욱더 효율적으로 사용해 주셔서 좀더……
최성최성위원
알겠습니다.
바쁘신 가운데 이렇게 의미 있는 공청회에 진술인으로 나와 주셔서 우선 감사드리고요.
해방과 분단된 지 60여 년이 된 지금 상황에서 통외통위 위원장님으로 계시는 임채정 의원님에 의해서 남북관계발전기본법안 제정안이 이제서야 발의된 것에 대해서 통외통위 위원의 한 사람으로서 참으로 부끄럽고 책임을 통감한다는 말씀을 드리고, 바로 이런 현실이 그동안 분단의 질곡이 얼마만큼 깊었는가 하는 측면을 보여주고 있다고 봅니다.
한편으로 다행스러운 것은 이번 법의 제정이 그동안 변화된 남북관계의 현실을 담아내는 법 제도적인 완비의 초보적이고 기초적인 노력이라는 점에서 상당히 의미가 있다고 생각을 합니다.
오늘 다섯 분의 진술과정에서 나온 것에 대한 질의보다는 이후 저희들이 입법하는 과정에서 수용 가능하다고 생각하는 부분에 대해서 제가 말씀을 드리고 마지막에 일괄답변을 해 주시는 쪽으로 하면 좋겠습니다.
저는 이번 임채정 위원장님의 발의에 특별한 의미가 있는 부분은 한나라당의 의원님을 포함해서 민노당, 민주당, 무소속까지 20여 명의 의원이 함께 동참해 주셨다는 면에서 이 법안이 가지고 있는 최소한의 합리적인 핵심을 담았다고 보고, 특히나 그동안 과거 남북관계를 풀어내는 데 있어서 야당에서 집요하게 문제제기해 왔던 절차적인 투명성과 법 제도적인 근거의 마련이라는 면에서 이 법안들이 충분히 그 부분들을 우선 담보했다고 봅니다.
그런데 오늘 진술인들의 발제를 들으면서, 특히 장명봉 교수님께서 제안하신 발전위원회를 통일부에 두었을 경우 기존에 있는 남북교류협력추진협의회보다 오히려 위상이 떨어질 우려가 있기 때문에 대통령 직속기구로 할 필요가 있지 않느냐는 말씀과 동시에 전문가들을 위촉할 때 전문가 개인의 전문성을 구분하는 것보다 사회적인 대표성을 감안할 필요가 있다는 제안, 그리고 실무위원회의 신설이 필요하므로 실무위원회에 대한 규정을 대통령령으로 둬야 된다는 제안은 유욱 변호사도 남북관계발전위원회의 격상 필요성을 제안했던 측면에서, 또 저도 법률소위원회의 한 위원입니다마는 앞으로 여러 위원님들과 함께 논의를 하면서 반영을 하고자 합니다.
다음에 김성수 교수님께서 정문헌 의원이 제안했던 부분에서 남북관계 발전의 방향을 규정하는 법안에 북한에 대한 체제위협이라든가 공공복리 등을 규정해서 이 부분에 대해서 이후에 어떤 변화를 가져다 줄 수 있는 부분들은 적절치 못하다는 지적에 동의를 하고요.
다만 제가 궁금한 것은 조선민주주의인민공화국이라는 실체적인 규정을 법안에 명기하는 것에 대해서 유욱 변호사의 경우는 여러 가지로 현실 타당성이 있을 수는 있지만 국내 법상에 승인하는 측면이 있고, 그런 부분이 국민정서라든가 남북관계 발전을 도모하는 측면인데 불필요한 소모적인 논란이 있을 수도 있지 않느냐라는 이견이 있는데, 다른 여러 가지 제안들은 동의를 합니다마는 그 부분에 대한 말씀을 들어보고 싶습니다.
그리고 끝으로 강경근 교수님이 말씀하셨던 북한에서 쓰고 있는 민족 또는 자주의 개념이 우리가 사용하는 개념과 다르기 때문에 그 부분에 대해서 사려 깊게 언급을 하고 접근해야 된다는 데는 동의하지만 북한에서 어떠어떠한 용어를 쓰기 때문에 우리가 그 규정을 쓸 때 친북적이거나 혹은 북한의 입장에 동조한다는 부분은 저는 현재의 현실적 상황과는 너무 동떨어진 것이 아닌가라는 외람된 견해입니다.
그래서 이 부분에 대해서 일괄적인 질의를 드리고 시간관계상 답변은 일괄답변을 듣도록 하겠습니다.
장 교수님 혹시 의견 있으십니까?
장명봉진술인장명봉
이 법안에서 중요한 부분이 남북관계발전위원회의 구성과 관련된 것입니다. 아까도 기능과 관련해서는 남북교류협력에관한법률상의 추진협의회와 중복되지 않도록 규정할 필요성이 있고 여기에서는 원칙적인 면에서 역할을 규정하면 되지 않겠느냐는 말씀을 드렸고, 위상과 관련해서는 최 위원님이 지적하신 대로 대통령 직속기구로 두어서 위상을 높이는 것이 좋겠다고 생각합니다.
왜냐하면 임무에 걸맞게 위상을 조절할 필요성이 있다는 생각이 들고, 법안에 실무위원회가 빠져 있기 때문에 실무위원회의 구성을 새로 둘 필요성이 있다는 것에 공감합니다.
(임채정 위원장, 유선호 간사와 사회교대)
최성최성위원
김성수 진술인은 혹시 의견 있으십니까?
김성수진술인김성수
최성 위원님의 좋은 질의 감사합니다.
남북관계의 법적 기초를 닦는 기본법에서 북한에 대한 안보위협을 명문으로 규정한 것은 체제상으로 맞지 않고, 아까 여러 번 말씀드렸습니다마는 이 법은 제4조의 평화통일을 지향하는 실천입법이라는 관점에서 본다면 중요한 것은 자유 민주적 기본질서에 의한 평화통일입니다.
그래서 아까 최병국 위원님께서도 말씀을 하셨는데 통일의 원칙으로 저는 당연히 자유라는 원칙이 들어가야 된다고 생각합니다. 그 점도 다시 한번 분명히 해 두고 싶고요.
두 번째 질의하신 것은 국호의 사용문제입니다. 과연 북한이라는 개념 정의를 조선민주주의인민공화국이라고 할 필요가 있겠느냐, 아까 강경근 교수님께서도 역시 남한이 통일 이전의 대한민국이라면 통일 이후의 대한민국은 없어지는 것이냐, 위헌의 소지가 있다고 하셨는데 사실 이것은 굉장히 불필요한 오해의 소지가 있는 조항이라고 생각합니다. 그래서 국호를 사용하는 문제는 저는 조금 자제했으면 좋겠다는 생각이 기본적으로 듭니다.
왜 그러냐 하면 아까 최 위원께서도 말씀을 많이 하셨습니다마는 이 법안은 정말로 정파를 초월한 민족문제 해결을 위한 기본법입니다. 제가 두 당의 안을 비교해 보니까 아주 근본적으로 차이가 나는 점이 없어요. 이것이야말로 국민 모두에게 모처럼만에 여야 합의를 통해서 민족문제에 대한 기초를 닦는다는 차원에서 국회에서 접근해 줬으면 감사하겠다는 말씀을 꼭 드리고 싶습니다.
최성최성위원
감사합니다.
김성수 교수님의 말씀에 저도 전적으로 동의를 하고, 이상으로 제 질의를 마치도록 하겠습니다.
유선호위원장대리유선호
다음 김문수 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
김문수김문수위원
이 법을 둘러싸고 여러 가지로 논란이 많이 있을 수밖에 없겠습니다마는 저는 기본적으로 방금 김성수 교수님 말씀대로 이 법의 제정 과정에는 최소한도 여야 간의 합의가 필요하다고 보고 있습니다.
다수결에 의해서 일방적으로 이 법이 통과될 경우에는 사실 법 제정의 의도와는 무관하게 상당한 부작용이 야기되고 그것이 국내의 국민들 상호 간의 의견 분열뿐만 아니라 남북관계에도 많은 영향을 미치고 세계평화에도 많은 문제를 일으킬 수 있는 아주 민감한 법안이라고 보고 있습니다. 그래서 이 법의 통과 과정에는 여야 간의 충분한 합의가 필수적이라는 것을 전제로 하고요.
그다음 두 번째로 문제 삼고 싶은 부분은 남북 간에도 입법상의 상호주의적인 원칙이 일정하게는 적용이 되어야 된다는 것입니다. 우리가 남북관계를 개선하기 위한 노력을 하는 것과 마찬가지로 우리의 파트너인 북한당국도 여러 가지 자신들의 입법 자체가 공개도 되고 개선의 과정이 함께 가야 옳다고 보고 있습니다. 우리만 일방적으로 짝사랑해서 과속을 하다가는 문제가 있을 수 있습니다.
세 번째로 단계적이고 신중한 접근이 필요하다고 봅니다. 그런 면에서 임채정 의원님 대표발의로 되어 있는 남북관계발전기본법 7조1항에 보면 ‘민족경제의 균형적 발전을 통해 남북경제공동체를 건설하기 위해 노력하여야 한다’고 되어 있는데 균형적 발전이라는 것이 하나의 선언적인 의미겠지만 너무 이상에 치우쳐서, 남북 간에 얼마나 불균형합니까? 지금 국내에서도 균형발전이라는 이름 아래 수도를 옮기자고 갈등이 빚어지고 있습니다. 마찬가지로 이런 용어는 상당히 제한적으로 자제될 필요가 있다는 것입니다. 그래서 7조1항에 대해서는 문제가 있지 않느냐는 생각을 가지고 있습니다.
그다음에 국호 사용 부분에 대해서는 방금 김성수 교수님도 말씀하셨고, 강경근 교수님께서도 국호 사용 부분은 절대 반대하시겠지요?
(유선호 간사, 임채정 위원장과 사회교대)
강경근진술인강경근
제가 반대할 것은 없고, 국회의원이 헌법을 지키면서 법을 만들어야 되는데 헌법에 정면으로 위반된다는 것이 제 생각입니다.
김문수김문수위원
그러니까 이것은 절대 안 된다는 것이지요?
강경근진술인강경근
안 된다는 것이 아니고 헌법에 위반된다는 것입니다.
김문수김문수위원
장명봉 교수님께서는 정문헌 의원 안 2조의 1호․2호에 있는 국호, 특히 북한에 대해서 조선민주주의인민공화국이라고 칭하는 부분을 어떻게 보십니까?
장명봉진술인장명봉
굳이 논란의 소지가 많은 국호를 사용할 필요는 없고, 우리는 이미 입법기관에서 제정한 남북교류협력에관한법률이 있는데 그 법률에 정의를 해 놓고 있습니다. 휴전선 이북지역은 북한이라 하고 휴전선 이남지역은 남한이라 한다고 해서 남한과 북한이라는 것이 우리의 법적 개념으로 이미 법제화되어 있습니다. 만약 굳이 쓴다면 그런 표현을 쓰면 되지 헌법상 논란이 많은 국호, 그 표현은 굳이 사용할 필요는 없겠다는 생각입니다.
김문수김문수위원
저도 법률적인 전문지식은 없습니다마는 워낙 큰 법이 나와 있기 때문에 궁금해서 질의를 하겠습니다.
기본법 부분에 있는데 정문헌 의원 대표발의안의 제8조에 ‘다른 법률과의 관계’라고 되어 있고 임채정 의원 대표발의 법안에서는 제5조(다른 법률과의 관계)1항에 나와 있는데 임채정 의원 대표발의안에 대해서는 오히려 남북회담대표, 대북특별사절 및 파견공무원에 관한 사항에 대해서만 우선하도록 되어 있고 정문헌 의원의 법안에서는 이보다 훨씬 더 나간 것 같아요.
남한과 북한의 관계를 규정하는 기본법에서 남북 간의 관계설정의 발전에 관하여는 상당히 포괄적인 우선효력을 가질 수 있도록 되어 있는 것 같은데 제가 우려되는 것은 최근 국가보안법이 상당히 문제가 되고 있는데 국가보안법 제2조에 나오는 참칭조항이나 여타 회합․통신이라든지 많은 부분에 대한 것이 일방적으로 국가보안법을 사실상 거의 폐지하는 것과 같은 효과를 가져오지 않겠느냐는 생각이 듭니다.
이 부분에 대해서 장명봉 교수님부터 차례대로 답을 해 주시지요. 국가보안법과 위의 5조 또는 8조의 다른 법률과의 관계에서의 우선조항이 어떻게 되는지 법률적인 해석을 해 주시기 바랍니다.
장명봉진술인장명봉
저는 남북관계에 관한 국내 법률을 종합적으로 정비할 수 있는 계기가 되겠다는 면에서 이 법 제정의 중요한 의미를 하나 찾고 싶습니다. 그래서 현재 보안법을 둔 상태로 이것이 제정될 경우에는 현재와 같은, 아까 제가 열린우리당 안은 다른 법률과의 관계에서 우선적 효력을 갖는 규정으로 손질할 필요성이 있다는 얘기를 했거든요.
그런 면에서 본다면 지금 한나라당 안 8조의 이런 식으로 규정하는 것이 기본법으로서의 성격과 내용에 부합되는 것이다, 그러니까 남북관계를 규율하는 기본법이 되려면, 기본법이 여러 가지 종합적인 성격을 가지고 있고 그 중 하나로 특별법적 성격도 가질 수가 있기 때문에 그런 면에서 국가보안법이나 여타 남북관계 법률보다 우선하는 효력을 갖는 규정을 두는 것이 좋겠다, 그러면 이렇게 규정해도 무방하겠다는 생각이 듭니다.
김문수김문수위원
‘이렇게’라는 것은 임채정 의원 대표발의안의 조항대로요, 아니면 교수님께서 뒤에 보니까……
장명봉진술인장명봉
저는 아까 수정안을……
김문수김문수위원
‘수정 보완 발의안’ 이렇게요? 우선하여 적용한다고 표에서 봤습니다.
장명봉진술인장명봉
예, 그렇습니다.
김문수김문수위원
이 부분은 사실 정문헌 의원 법안과 유사한 조항입니다. 그렇지요?
장명봉진술인장명봉
그런 면이 있습니다.
김문수김문수위원
강경근 교수님은 어떻습니까?
강경근진술인강경근
거의 비슷한 생각인데, 다만 남북관계 기본에 대해서는 우리 헌법에 이미 정하고 있습니다. 우리 헌법에 어떤 내용을 정하고 있는가는 대한민국 정부가 수립된 이후 대법원과 헌법재판소가 일관해서 얘기하는 것이 있습니다. 그것이 우리 헌법이 이야기하고 있는 남북관계의 기본에 관한 사항입니다. 그것을 기본법에 집어넣는다고 하면 큰 문제가 없겠지요.
그런데 여기에 들어가 있는 안은 그것과 조금 상치되는 미래지향적인 내용을 많이 집어넣었습니다. 또 전제되는 내용이 상당히 생략되었습니다. 그런 상황에서 지금 말씀하신 기본법으로서의 성격을 준다고 한다면 국가보안법에 관한 국민적인 합의가 먼저 있은 다음에 이 법에 담겨진 내용이 과연 기본법으로서의 성격을 가질 수 있겠느냐 하는 것이 논의되어야지 자칫 잘못하면 후법이 전법을 폐지하거나 개정할 수 있는 무리한 결과를 가져올 수 있지 않을까 생각합니다.
김문수김문수위원
헌법에 나와 있는 것을 한번 짧게 요약해 주시지요.
강경근진술인강경근
헌법에 나와 있는 것은 제가 아까 몇 번씩 말씀드렸는데 가장 중요한 것은 이것을 이야기할 때 자꾸 독일 이야기를 하시는데 독일은 우리와 기본적으로 다릅니다. 우리 제헌헌법이 48년도에 제정되고 1년 후에 제정된 독일 기본법은 완전헌법이 아닙니다. 헌법이라는 말도 안 붙이고 기본법이라는 말을 붙인 이유는 통일되기 전까지만 최고법으로서의 성격을 가지겠다 이렇게 선언한 것이고 우리는 48년도에 헌법이 제정된 당시부터 완전헌법을 지향한 것입니다. 그래서 제3조에서 한반도와 부속도서가 대한민국 영토라고 한 것이지요. 그것은 대한민국의 정체성을 말한 것이기도 하고요. 완전헌법 체제하의 대한민국과 불완전헌법 체제하의 독일에서의 논의를 기본적으로 우리가 제한 없이 원용할 수는 없다는 이야기이지요. 완전헌법으로서 우리 헌법이 가지고 있는 통일에 관한 문제는 아까도 말씀드렸지만 국민주권주의적인 통합이고 자유민주주의적인 통합이고, 연방제 통합은 우리 헌법이 이론적으로 절대 인정하고 있지 않습니다. 시간이 없어서 자세한 논리적인 이야기는 안 하겠습니다마는 그런 것들이 전제되어 있습니다.
그리고 아까 말씀드렸듯이 북한에서는 민족이라는 말을 우리와 분명히 다르게 쓰고 있습니다. 그러니까 북한이 쓰고 있다고 해서 우리가 안 쓰겠다는 것은 안 되겠지요. 초등학교 학생이라도 그런 이야기는 안 하겠지요. 문제는 우리가 헌법 아래에서 그런 말을 법률에서 쓰자고 할 때는 개념 정의를 명확히 해 달라는 얘기입니다. 이것은 북한과 상대하는 법인데 개념 정의가 안 되어 있는 상태에서 용어를 어떻게 해석하느냐 하는 얘기이지요. 통일이라는 용어, 자주라는 용어, 민족이라는 용어, 민주라는 용어, 이것에 대한 해석이 지금 이 법에 안 되어 있다는 말입니다. 안 되어 있으면 헌법재판소나 대법원이 이야기한 해석에 따라야 되겠지요. 그 해석에 따르면 이 법은 곳곳에서 위헌의 가능성이 있는 것들이 보인다는 것입니다.
김문수김문수위원
예, 그다음에 김 교수님!
김성수진술인김성수
아까 김문수 위원님께서 잘 지적해 주셨는데요. 임채정 의원님 안과 정문헌 의원님 안을 비교해 보면 정문헌 의원의 법안이 적용범위나 다른 법률과의 관계가 훨씬 더 느슨합니다. 남북관계를 더 넓게 보는 것이지요.
열린우리당 안은 남북관계발전기본법의 포커스를 정부 차원에 두고 있어요. 그러니까 대북특사라든지 남북대표회담에 임하는 대표들에게 어떻게 힘을 실어줄 것인가, 이것을 통해서 앞으로 통일로 가는 과정에서 여러 가지 법적 걸림돌을 제거하겠다는 것인데 정문헌 의원 안을 보면 정부 차원뿐만 아니라 민간교육, 심지어는 국회회담이나 다른 헌법기관까지도 포함한 광범위한 내용을 담고 있습니다. 그래서 저는 여야가 좀 뒤바뀌지 않았나 그런 생각을 했고 솔직히 한나라당 쪽에서 진술인으로 나오라고 해서 처음에 머뭇거렸는데 법안을 보고 나왔어요. 이쪽이 훨씬 더 진보적이라는 생각을 저는 지금도 지우지 않고, 그러니까 합의가 될 부분도 더 있지 않겠는가 그런 생각도 하는데요.
마지막으로 아까 질의해 주신 것 중에서 다른 법률과의 관계, 앞으로 정비해야 할 부분들이 굉장히 많지요. 그런데 정문헌 의원님 안에 따를 것 같으면 국가보안법상의 정부참칭 조항은 없애야 됩니다. 왜냐하면 “북한정부 또는 북한정부의 위임을 받은 자”라고 법에 명시적으로 규정하고 있기 때문에 국가보안법의 정부참칭 조항과 아주 정면으로 배치되거든요. 그래서 그렇게 된다면 정부참칭 조항을 삭제하거나 제성호 교수님 말씀대로 당국으로 하든지 어떻게든지 국가보안법을 폐지하지 않는 상태에서는 그렇게 조정을 해야 되겠지요. 그래서 다시 한번 말씀드리지만 여야를 떠나서 민족의 장래를 걱정하는 차원에서 이 법안에 접근해 주셨으면 하는 말씀을 다시 한번 드리고 싶습니다.
김문수김문수위원
감사합니다.
임채정위원장임채정
수고하셨습니다.
다음은 유선호 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
유선호유선호위원
유선호 위원입니다.
수고가 많으십니다.
남북관계발전기본법에서 가장 중요한 것은 남북한의 관계를 기본적으로 어떻게 규정하느냐, 또 남한과 북한을 어떻게 호칭하느냐 이것이 기본적인 출발이라고 생각하는데요. 저는 현재 열린우리당의 안이 그나마 여러 가지 모순들을 극복한 공통분모를 가장 많이 갖고 있는 안이지 않겠는가 이렇게 생각합니다. 그 점에 대해서 교수님들께서도 대체적으로 동의하는 듯한 느낌을 받고 있는데요.
첫째, 우선 현재 여러 가지 법적인 모순을 극복해야 될 문제가 있다고 생각합니다. 헌법의 영토조항, 그리고 이른바 공안법 체계로 되어 있는 국가보안법과의 충돌, 기타 다른 남북교류법과의 갈등 이런 것들을 그래도 특수관계 그리고 남한․북한으로 호칭함으로써 근본적인 정리를 일단 보류하면서 이 법을 출발시킬 수 있지 않겠나 이런 생각을 하는데요. 세 분 교수님께서 이 점에 대해서 혹시 다른 의견을 갖고 계신가요? 그냥 그렇게 넘어가겠습니다.
또한 기존의 남북기본합의서와 관련된 판례, 이런 것들과도 충돌을 피하면서 이 법을 출범시켜야 된다고 생각을 합니다. 그런 점에서도 역시 현재 열린우리당 안의 규정이 불가피한 측면이 있지 않나 이런 생각을 합니다.
우선 장 교수님께 여쭙겠는데요. 민간부분을 조금 더 보완할 필요성이 있지 않느냐는 말씀을 하셨는데 이를테면 남북합의서를 승계하는 규정이랄지 또는 민간부분이 들어가는 것은 사실 바람직하지요. 그렇지만 지금 와서 상당히 논란이 많이 들어갈 부분들을 우리가 건드리게 될 때 불필요한 논쟁을 하게 될 것이고 따라서 실효적인 법 출범에 장애가 되지 않겠습니까? 그 점에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
장명봉진술인장명봉
제가 민간부분을 추가해야 된다고 설명드린 것은 이 법안이 국회에 발의되고 난 다음 지난 7월 29일에 제가 맡고 있는 북한법연구회 주최로 ‘남북관계발전기본법안에 대한 조항별 분석’이란 제목으로 각 NGO 단체들이 나와서 의견을 개진할 기회를 마련했습니다. 그때 참여연대라든가 우리민족서로돕기운동본부라든가 대북사업 하는 민간이라든가 단체들이 많이 참여했거든요. 거기에서 나온 의견이 전부는 아니지만 제가 볼 때 합리적이고 보완․발전시킬 필요성이 있다고 판단한 것들이 보완․발전안에 포함되어 있다는 것을 참고해 주시고요. 그때 ‘현재 발의된 남북관계발전법안은 정부 중심 아니냐’ 이런 지적이 많이 나왔었고 ‘현재에 이르러서는 남북관계 발전에 민간도 중요한 한 축이 되어 있는데 민간부분이 여기에 빠져서 되겠느냐, 동서독 통일 예에서 보듯이 민간의 교류협력이 중요하기 때문에 그 부분을 여기에 포함시켜야 된다’는 지적이 나왔는데 그것을 반영시킨 것입니다.
유선호유선호위원
충분히 이해를 합니다. 근본적으로는 그런 방향으로 가야 되겠지만 저희들이 조금 욕심을 줄이고 가장 실효적으로 논의를 정리해서 출발시킬 수 있는 안이 그나마 현재 열린우리당 안이지 않느냐 제가 그런 의견을 말씀드리는 것이지요.
그다음에 통일원칙에 관해서 자주, 평화, 민족의 개념을 쓰셨는데 민족보다는 헌법상에서 우리의 기본가치를 표현하는 ‘민주’라는 개념이 좀더 공통분모가 있는 것 아니냐 이렇게 보고 있거든요. 그 점에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
장명봉진술인장명봉
거듭 말씀드리게 되어서 죄송합니다마는 제헌헌법 때부터 정의․인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 한다는 것을 헌법전문에 규정하고 있고 그 이후에 그러한 헌법정신을 천명하면서 조국의 평화적 통일의 사명을 민주화의 과업과 더불어 국가적․국민적 과제로 헌법전문에 설정했지 않았습니까? 그리고 87년에 개정된 현행헌법에 와서는 평화통일을 지향하는 조항인 4조를 추가로 총강에 넣었지 않았습니까? 그러니까 정의․인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하는 헌법의 정신을 살려서, 조국의 평화적 통일의 사명에 입각해서 국가나 국민이 통일을 위해서 노력해야 될 헌법상의 의무를 지고 있는 것입니다. 그렇게 볼 때 당연히 헌법 정신을 재확인하는 규정을 여기에 둘 필요가 있고 따라서 원칙조항인 자주, 평화, 민족도 그런 면에서 우리 헌법 정신에 부합될 뿐만 아니고 남북 간에 합의한 것을 재확인할 필요성이 있지 않나 해서 여기에 규정을……
유선호유선호위원
충분히 말씀을 이해하겠습니다. 그런데 민족이 기본원칙으로 들어가게 되면 조금 더 많은 논란을 해야 되지 않겠나 그런 데 대한 우려를 하고 있다는 말씀을 드리는 것입니다.
다음에 강경근 교수님께 여쭤보겠는데 물론 기본법체제에 대해서 우리가 지켜야 될 여러 가지 부분들에 대해서 강조를 하신 것은 좋다고 생각합니다. 그러나 어쨌든 간에 현재의 남북관계 변화를 법체계에서 점진적으로 수용하는 노력도 필요하지 않느냐 저는 그런 생각도 합니다.
그런데 교수님 의견을 보면 상당히 보수적으로 보이는 측면이 있습니다. 민족, 자주 이런 용어를 너무 많이 쓰고 있다는 표현을 하셨는데 기본원칙에는 “민주․평화․자주” 이렇게 되어 있는데 제가 생각하기에는 그래도 남북이 공통적으로 접근할 수 있는 최소한의 기본원칙은 될 수 있는 것 아니냐는 관점에서 서로 쓰는 용어가 다르더라도 우리가 공통성을 지향한다는 방향성에서만큼은 공통분모를 만들어야 되고 그런 의미에서 그나마 세 단어가 현재로서는 가장 공통성이 큰 것이라고 보는데 여기에 대해서 간단하게 의견을 좀 듣고 싶습니다.
강경근진술인강경근
기본적으로 생각은 같은데 아마 헌법의 내용과 대법원이나 헌법재판소에서 지금까지 헌법이 어떻게 해석되어 왔는가 하는 것은 아마 우리나라에서 제가 제일 잘 알 것입니다. 그런 입장에서 이야기한 것이 보수적이라고 말씀하시는 것은 의문이라고 보고요.
본론으로 들어가서 아까 장 교수님께서 ‘민족’이라는 개념이 헌법에 규정되어 있다고 하는데 그 민족이라는 개념을 통일의 문제에 연결시킬 수 있는 논리가 어디에 있는지 저는 묻고 싶어요. 민족이라는 개념과 통일이라는 개념은 당연하게 접속되는 개념은 아니라고 보고, 오히려 민족이라고 하는 개념을 원용해서 만든 재외동포법은 헌법불합치 결정을 받은 적도 한 번 있고 또 중국에서는 민족이라는 개념을 원용해서 만든 재외동포법이 인종에 의해서 인류를 차별하기 때문에 국제인권규약 B규약과 인종에 의한 차별금지협약에 위배된다고 하는 지적을 상당히 많이 하고 있습니다.
그래서 저도 위원님과 똑같은 의견입니다. 이 법이 통일법이 되려면 헌법이 얘기하고 있는 가치가 이 법에 투영되어야 하는데 이 법에서는 민족 자주 민주 평화 이런 말들이 상당히 정의 없이 사용되고 있다는 점을 지적하고 싶은 것입니다.
유선호유선호위원
교수님, 그래서 통일원칙에 있어서 처음에 평화 자주 민족 이렇게도 생각을 했는데 열린우리당 안에는 평화 자주 민주로 표현됐지 않습니까? 그래서 아까 말씀하신 ‘민족’이 들어감으로 해서 생기는 교수님의 여러 가지 걱정거리들이 어느 정도 덜어졌다고 생각합니다.
그리고 김 교수님께서 자꾸 자유 개념을 강조하시는데 민주 개념이라는 것은 기본적으로 자유 개념을 포함하고 있는 것 아닙니까? 그래서 자유 개념이라고 하는 것은 아까 제가 말씀드린 대로 남북 간에 공통성을 지향한다는 점에서는 그래도 민주로 대체할 수 있는 정도의 여지가 있지 않느냐는 생각이 드는데 어떻게 생각하십니까?
김성수진술인김성수
제가 여러 번 말씀드렸는데 유 위원님 말씀에 동감하는 측면이 있습니다. 왜냐하면 지난 수십 년간 우리가 남북공동성명부터 시작해서 기본합의서, 그리고 6․15 남북공동선언에 이르기까지 똑같이 나오는 통일의 원칙이고, 사실 우리가 북한과 공통분모를 찾은 것이지요. 특히 북한에게는 여기에 하나를 더 추가하자는 것이 부담이 될 수 있지요.
그런데 앞서 말씀드렸다시피 제가 정문헌 의원 안을 중심으로 말씀드렸는데 북한 인권문제가 여기에 나온다는 말이지요. 북한의 인권문제는 앞으로 어떻게 할 것이냐…… 사실은 역대 정권부터 북한 인권문제는 금기시 해 왔습니다. 그런데 더 이상 금기시 할 수 없는 상황에 왔어요. 북한이 지금 체제가 닫혀져 있지만 점점 더 체제가 열릴 것 같으면 북한도 이것을 결국 짚고 넘어가야 될 문제라는 것을 잘 알 것입니다. 그래서 통일의 원칙으로 우리가 이 법안에서 상당히 많은 양보를 북한에 해 준다면 또 우리도 집요하게 요구할 부분이 있지 않은가라는 생각이 들고요.
또 한 가지는 이 법에 대해서 아까 최병국 위원님이나 홍준표 위원님께서는 ‘기존 법을 고치면 되지 자꾸 이것을 만들라고 그러느냐’ 이렇게 말씀하시는데 우리가 좀 약게 접근할 필요도 있어요. 무슨 이야기냐 하면 남북관계에서도 정치의 시대는 가고 경제의 시대를 도래시켜야 됩니다. 북한개성공단 얼마나 싸고 가깝습니까? 우리가 투자하면 이익을 얻을 수 있어요. 그런데 아까 유 변호사님도 말씀하셨지만 투자하는 사람에게 ‘확실하게 법적으로 건질 수 있느냐? 자신없다’고 이야기해 준다면 도대체 투자가 제대로 되겠습니까? 따라서 우리가 정치적인 차원에서의 남북관계도 중요하지만 이 법을 통해서 합의서에 법적 효력을 부여한다면 경제적으로도 굉장히 얻을 것이 많다, 이렇게 약게 접근하는 소프트한 방법도 생각해 볼 필요가 있다고 생각합니다.
유선호유선호위원
대체적으로 동의합니다마는 인권문제는 가장 실질적으로 북한의 인권이 개선되는 방안을 찾는 것이 그래도 현명하지 않느냐 본 위원은 그렇게 생각합니다. 그 점에 대해서 조금 의견을 달리하고 있습니다.
고맙습니다.
임채정위원장임채정
수고하셨습니다.
마지막으로 김학원 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
委員金學元委員
저는 근본적으로 남과 북과의 관계에 있어서 교류와 협력, 또 궁극적으로는 평화적인 통일을 지향하기 위한 여러 가지 정부 및 국민들의 노력이라든지 또는 이를 뒷받침하기 위한 법제적인 정비, 이런 것들의 필요성에 대해서는 공감을 하고 있습니다.
그런데 문제는 기존에 남북교류협력에관한법률이 있고 남북협력기금법이 있고 이렇게 부분적으로 있는데 지금 남북관계기본법을 만든다고 합니다. 저는 기본법을 만들려고 할 때 다른 여러 가지 필요한 것이 있겠지만 두 가지 점은 분명히 기본법이 내포하고 있어야 된다고 생각합니다.
첫 번째는 용어가 갖는 정의가 명확해야 된다고 생각합니다. 용어의 정의가 명확하지 않으면 기본법을 적용하는 데 있어서 관계법들과의 관계, 또 상위법과의 관계에 있어서 적용범위가 애매하기 때문에 그 법은 정말 백해무익하고 해독적인 법이 될 수 있다는 것이고요.
두 번째로는 기본법이라는 용어는 통칙적이고 원론적이고 또 그리고 다른 관계법보다는 적어도 상위적인 법이라고 하는 성격을 내포하고 있기 때문에 그렇다고 보면 체계성을 상당히 중요시 여겨야 된다, 기본법인 경우에 있어서는 체계성을 무시한 법이라고 하면 기본법이라는 용어를 붙이는 것조차도 부당하다 그런 생각이 듭니다.
그런 점에서 볼 때 우선 남북관계기본법을 정하는 데 있어서 용어의 명확성을 헌법에 위반되지 않고서 정하기가 과연 쉬울 것인가, 이것을 저는 불가능하다고까지 얘기하지는 않지만 현재 우리 헌법에 있어서 영토 조항이라든지 주권 조항이라든지 이런 조항에 비추어 볼 때 사실 북한에 있는 정권이나 정부를 사실상의 정부로 인정해서 이중적인 생각을 갖고 어프로치하려고 하는 이 법에 관련된 문제에 있어서는 상당히 헌법과 충돌하지 않을 수가 없다 하는 생각이 듭니다.
그리고 체계적이라는 점에서 고려해 본다면 남북관계기본법은 헌법을 위반하고 헌법을 떠나서 만든다고 하면 기본법이라는 체계성 자체가 스스로 허물어질 수밖에 없다 그런 점이 생깁니다.
그래서 그 단적인 예가 어디에 나오느냐 하면, 우선 양당에서 제출된 법안의 용어를 보면 열린우리당에서 제출된 법은 아예 남한과 북한에 대해서 용어 정의가 없습니다. 그런데 이런 용어 정의가 없다는 것도 기본법에서 참으로 문제입니다. 기껏하면 남한과 북한의 관계라고 해서 간접적으로 규정되어 있고 또 용어라고 해도 남북회담대표, 대북특별사절, 남북사절 이런 것들 죽 하면서 남한과 북한을 어떻게 이 법에서 개념규정하고 있는가는 추론할 수 있을지는 모르지만 여기에 개념정의가 없다는 것은 적어도 기본법에 있어서 이것은 아주 문제라고 생각합니다.
또 한나라당에서 만든 법은 용어 정의가 있다고 하지만 이것은 또 정면으로 헌법에 배치되는 개념이어서 이것도 또 큰 문제다 하는 생각이 듭니다. 남한을 통일 이전의 대한민국이라고 규정을 하고 북한을 조선민주주의인민공화국이라고 용어정의를 했습니다. 잘 아시다시피 국가라고 하는 것은 영토와 국민과 그리고 주권 적어도 이 3대 요소가 종합적으로 표출되는 개념이 되어야 될 텐데 여기에서 통일 이전의 대한민국은 영토적인 개념이 어떻게 된다는 얘기며 국민적인 범위는 어디로 간다는 것이며 또 주권은 어떻게 되어 있는지에 대해서 아무런 설명이 없습니다.
이것은 오히려 더 혼선을 가져오는 문제가 된다, 차라리 남북교류협력에관한법률의 제1조(목적)에 보면 남한은 군사분계선 이남 지역이라고 하고 북한은 군사분계선 북쪽 지역이라고 이렇게 용어정의를 했기 때문에 그 세 가지 중에서 영토에 관해서는 용어정의가 그래도 분명히 나타났습니다.
그런데 남북교류협력에관한법률 중에서 여러 조항들을 두루두루 읽어보면 분명히 영토에 관한 법률규정만이 아니라 그 영토를 전제로 해 가지고 거기에 있는 북한주민과 남한주민 또 북한정부와 남한정부 이런 것들을 상상을 해서 규정을 죽 했지 지역만 가지고 이 법을 적용했다고 보여지지는 않습니다.
그러면 왜 이 법에서 지역만 규정을 하고 정부라든지 국민이라든지 주권 같은 것은 정하지 않았느냐, 이것이 자칫 잘못하면 헌법에 위반될 염려가 있기 때문에 어떻게 보면 교묘하게 피해 나가는 그러한 방법으로 규정이 되어 있다, 그 이유는 너무나 잘 아시겠지만 그동안 남북관계에 있어서는 헌법에 위반되는 문제들이 많고 또 국가보안법에 위반되는 문제가 많이 있었기 때문에 그동안 남북 간에 사절이 오고가고 하는 문제들은 모두 통치행위로 우리는 전부 규정을 해서 그것을 법에 위반되지 않는 것으로 처리해 왔습니다.
그러다 보니까 너무 통치행위의 범위가 광대해지니까 이것을 그래도 법의 부분으로 끌어내리는 게 어떠냐 하는 차원에서 남북교류협력에관한법률이 있고 기금법을 만든 것으로 알고 있습니다.
그래서 이렇게 부분적으로 편의적으로 만드는 것은 어쩔 수 없이 용인되어야 되고 또 그렇게 해서 남북교류협력을 활발히 하고 나아가서 평화적 통일을 위해서는 바람직한 것이라고 보여지지만 기본법을 만들어 가지고 체계를 만들라고 하면 근본적으로 헌법에 위반되는 것을 범할 수밖에 없는 상황인데 왜 구태여 이와 같은 기본법안을 만들어 가지고 체계도 맞지 않고 위헌적인 문제를 계속 야기시키고 이렇게 할 필요가 있겠느냐 저는 그런 걱정과 함께 의심을 하고 있는 것입니다.
그래서 기본법에서 꼭 우리가 인정을 하거나 또 인정해야 할 필요가 있는 법적인 문제라든지 이런 여러 가지 문제들은 남북교류협력에관한법률에서 좀더 보완을 시키면서 이렇게 하는 것이 오히려 위헌적인 요소를 피해 나갈 수 있는 그런 방법이 아닌가 그런 생각이 듭니다.
그런 점에서 김성수 공술인께서는 아까 저하고 비슷한 생각으로 말씀을 하시는 것 같던데 다만 김성수 공술인께서는 기본법을 만들 필요성은 있다고 생각하시는 것 같아요. 그러면서도 이 기본법은 위헌적인 부분을 피하기가 어렵지 않느냐 또 위헌적인 문제를 만들어서는 안 된다는 쪽으로 생각을 하시는 것 같은데 그 점에 대해서 어떻게 생각을 하십니까?
김성수진술인김성수
저는 그 필요성에 대해서는 아까 말씀드렸다시피 시급하다는 생각이 듭니다. 아까 김학원 위원님께서 지적해 주신 여러 가지 문제, 용어사용이 명확해야 되고 그다음에 헌법위반 문제를 피해야 되고 이런 것도 다 공감을 합니다.
다만 조금 의견의 차이가 있다면 그렇게 명확하게 하고 체계적으로 법을 만들어도 어차피 헌법위반이 될 것이다 하는 예단을 가지고 계신 것 같아요. 그런데 저는 조금 그 점에 있어서 생각을 달리합니다. 아까 강경근 교수님께서 적어도 남북관계에 관해서 헌법재판소나 대법원이 해방 이후에 내린 결정에 대해서는 누구보다도 잘 알고 계시다고 그랬는데 저도 죽 판례들을 보면 말씀드렸다시피 특히 남북기본합의서에 대해서 신사협정이라고 그러고 대법원은 합의된 사항에 대해서 법적 효력을 인정하지 않으려고 하고 그렇습니다.
그런데 거꾸로 생각할 필요가 있을 것 같아요. 이 법을 통과시키면 헌재나 대법원 판례는 분명히 바뀝니다. 왜냐하면 변화된 법 현실에 따라서 재판소가 재판할 수밖에 없어요. 그렇다면 우리가 여태까지 헌재나 대법원이 이런 태도를 취해 왔으니까 이것은 위헌일 것이라고 예단하지 말고 가능한 한 위헌성을 줄여 가면서 입법을 하면 분명히 헌재나 대법원은 여기에 대해서 다른 반응을 보일 것이라고 저는 봅니다. 그리고 앞으로 남북관계의 장기적인 관점에서 최고재판소들의 판례라는 것이 상당히 중요한 의미를 가질 수 있다고 보고요.
자꾸 독일 얘기를 해서 안됐습니다마는 강경근 교수님께서 독일하고 우리나라가 많이 다르다고 그러는데 우리가 앞으로 통일하려면 독일의 예를 안 볼 수가 없겠지요. 생각해 보십시오. 우리가 돈을 조금 들이고 그 엄청난 덩어리를 가지고 있지 않습니까? 우리가 만약에 세계에서 최초로 통일하는 나라라고 생각해 보세요. 연구비용으로 엄청난 비용을 지불해야 될 것입니다. 그러나 이미 동서독의 연구용역이 다 나와 있지 않습니까? 우리가 갖다 쓰면 되는 거예요.
그래서 다름을 인정하지만 비슷함도 인정해야 되는데 독일도 통일 전에는 23조의 흡수통합 조항과 그다음에 146조의 대등한 당사자 간의 통일방법을 예정하고 있었습니다. 유연성을 두었다는 것이지요. 우리가 적어도 북한을 대하면서 유연성을 발휘한다는 것이 결국은 통일로 가는 첩경이라는 생각을 합니다마는……
委員金學元委員
지금 제가 물어본 부분에 범위를 제한해서 말씀을 해 주시고요.
그래서 저도 기본법으로 정하면서 헌법에 위반되지 않는 방법이 불가능하지는 않을 것이라는 전제를 하면서 그러나 상당히 어려울 것이다 이렇게 제가 의견표명을 한 것인데 적어도 지금 제출되어 있는 한나라당의 법안 또 열린우리당에서 낸 법안 문제에 있어서는 위헌적인 부분이 상당히 많이 있다 하는 점에 대해서는 인정을 하시지요?
김성수진술인김성수
아까 말씀드린 대로 국호 사용에 관한 문제라든지 이런 것들은 굉장히 예민하고 위헌성이 있는 부분이기 때문에……
委員金學元委員
가령 제가 아까 얘기한 대로 한나라당에서 국호문제를 규정한 내용은 분명히 위헌적인 부분이 많을 것이라는 것은 인정하시고, 또 이 용어를 정의하지 않은 열린우리당도 기본법에서 문제가 있는 것 아니겠습니까?
김성수진술인김성수
열린우리당에서는 그런 예민한 부분 때문에 아마 그냥 엉거주춤하게 나오지 않았나……
委員金學元委員
그런데 그것이 산발적으로 각론적인 법, 가령 남북교류협력에 관한 법, 무슨 법 이런 것들에 대해서는 나름대로 그렇게 피해 갈 수도 있겠지만 적어도 남북관계에 있어서만큼은 원론적이고 통칙적인 내용을 내포한 기본법이라는 말이에요. 그런데 그 기본법에서 용어정의를 안 하면 이 법의 체계는 어디서 구하느냐는 말이에요. 그런 점에는 동의 안 하십니까?
김성수진술인김성수
입장을 충분히 납득을 합니다. 다만 남북한에 대해서 용어정의를 한다면 사실상 조선민주주의인민공화국이나 통일 전의 대한민국 이런 식 말고 남북교류협력법에 있는 영토에 관한 것도 타협안으로 우리가……
委員金學元委員
조선민주주의인민공화국 문제도 지금 우리 헌법상으로는 도저히 인정하지 않는 부분이고 국가보안법에서는 참칭국인데, 그러면 국가보안법에도 위반되지만 국가보안법이 설사 폐지된다 하더라도 헌법부로서도 인정하지 않는 것이란 말이에요. 우리나라 영토도 한반도와 부속도서로 하고 국민도 남북한을 통틀어 한 국민으로 하고 있고 주권도 남북한을 통틀어서 하고 있는 상황에서 조선민주주의인민공화국을 우리 헌법에서 인정할 리가 없는 것이지요.
그런 생각에서 보면 이것도 정면으로 배치되는 문제라는 생각이 들어서, 기본법을 만들면서 위헌조항 없이 아주 기계적으로 잘 만들어 올 수 있으면 어떨는지 모르겠습니다마는 제가 지금 얼핏 생각하기로는 상당히 어렵지 않겠나, 그래서 그런 필요성이 있는 부분은 그때그때 때에 따라서 개별법으로 만드는 것이 슬기로운 방법이 아닌가 하는 생각에 의견을 내는 것입니다.
강경근 공술인께서는 제 의견을 어떻게 생각하십니까?
강경근진술인강경근
동의합니다.
委員金學元委員
장명봉 공술인께서는 제가 드린 말씀에 대해 어떻게 생각하시나요?
장명봉진술인장명봉
기본법이라고 한다면 지금 김 위원님이 말씀한 대로 용어의 정의 같은 것이 명확히 규정될 필요성이 있고, 또 법적인 체계성도 갖출 필요성이 있다는 면에서는 제가 뜻을 같이 합니다. 그런데 남북관계에 관한 사항을 용어로 명확히 하기는 어렵습니다.
委員金學元委員
그래서 기본법으로 정하는 것은 어차피 헌법이라는 걸림돌이 있기 때문에 차라리 개별법으로 정하는 것이 어떠냐는 것입니다.
아까도 강경근 공술인께서 말씀하셨지만 사실 독일 본(Bonn) 기본법은 통일 전에 있는 것이라는 것을 명확하게 규정했기 때문에 동서독 간에 그런 법을 만들어도 기본법에 저촉되지 않는 부분이 있을 수 있거든요. 그런데 우리나라 헌법은 그야말로 통일이라는 점을 전혀 도외시하고 전체를 통틀어서 남북관계를 규정하고 있단 말이에요. 그런 점에서 헌법을 개정한다면 모르지만 개정하기 전에 있어서는 법체계를 만들어 가면서 필요성 부분은 개별법으로 정하는 것이 어떠냐는 생각입니다.
장명봉진술인장명봉
개별법으로 대안을 모색하는 것도 여전히 문제는 남습니다. 개별법으로 하더라도 남북관계 관련된 용어가…… 지금 남북관계의 기본적 성격이 대체로 민족 내부의 특수관계라는 것에는 거의 공감대가 이루어져 있는 상황 아닙니까? 그런데 특수관계의 구체적 개념이 무엇이냐 할 때는 달라진다는 말이지요.
委員金學元委員
그것도 문제가 되는데 기본법과 각론적인 법을 가지고 우리가 남북관계를 체계적으로 탑을 구성하려는 노력에 있어서는 아까 말한 대로 그런 명확성과 체계성에 흠결이 있기 때문에 하자가 더 중대해 질 수 있는 것 아니냐 하는 쪽이 제 의견입니다.
장명봉진술인장명봉
그런 접근도 물론 생각할 수 있는데 지금 남북 간의 관계가 급진전되는 상황에 있고 개성공단, 금강산사업 등 앞으로 더욱 가속화되고 본격화될 단계에 있어서 우리 상대방이 북측이고 여러 가지 합의도 나올 것인데 합의 당사자의 지위를 우리 국내법 어디에도 규정함이 없이 남북 간의 관계는 현실적으로 이렇게 앞서 나가고 변하고 있단 말이지요.
그러면 그런 현실과 법제 간의 괴리가 두면 둘수록 엄청나게 벌어지지 않습니까? 그렇기 때문에 그 갭을 해소하는 것도 입법자들이 해야 될 일이고 우리 학자들이 해야 될 일이 아닌가, 그래서 그 점은 극복하는 것이 좋지 않을까 하는 생각이 듭니다.
委員金學元委員
지금 말씀하시는 것도 근본적으로 기본법과 개별법으로 만드는 데 있어서 그런 정도의 차이를 인정을 안 하시는 것은 아니라고 생각을 하고, 그럼에도 불구하고 뭔가 법의 정비가 필요하다는 필요성에서 역설을 하신 것 같은데……
장명봉진술인장명봉
지금 위원님 말씀에 조금 보충한다면, 저는 그런 구도를 가지고 있거든요. 남북관계에 관한 법제를 어떻게 종합적으로 정비해야 되냐 하면 남북관계발전기본법이 있고 그 다음에 남북교류협력에 관한 각 분야별로 다른 법률이 필요하다, 이를테면 경제협력은 경제협력에 관한 법률이 필요하고 사회부문은 사회관련 법에, 그런 면에서 개별법은 필요할 것이다……
委員金學元委員
그것이 물론 필요한데 위헌적인 문제라든지 법체계라든지 명확성의 문제가 해결이 되면서 되면 좋은데 그것이 현재로서는 쉽지 않기 때문에 적어도 나와 있는 이 2개의 법안을 놓고 보면 상당히 어렵다는 문제가 있어서 좀더 연구해 봐야 되지 않겠느냐는 얘기입니다.
장명봉진술인장명봉
제가 볼 때는 연구를 하더라도 무슨 해답이 나오기 어려울 것입니다.
委員金學元委員
그러니까 어려울 것이라는 얘기입니다.
이상 마치겠습니다.
최성최성위원
위원장님, 짧게 30초 내로 하겠습니다.
임채정위원장임채정
질의하세요.
최성최성위원
질의가 아니고, 임채정 의원님 대표발의는 열린우리당 안이 아니고 125인의 여야 의원들이 망라된 안입니다.
또 하나 김성수 교수님께서 말씀하신 부분이 상당히 중요한 것인데 오해가 없었으면 좋겠습니다. 대체로 다 동의를 하는데 정문헌 의원이 발의한 내용은 조선민주주의인민공화국이라는 성역화된, 어떻게 보면 분단된 한국사회 내에서 쓰지 않는 용어를 법률적인 규정으로 실체적인 인정을 하자는 표현은 논란의 여지가 있고 일견 시대를 앞서가는 제안이지만, 실제 지금 대단히 중요한 것은 북한 인권문제의 개선을 위해서 노력한다는 것이 다른 한편으로는 전향적일 수 있지만 남북관계의 대단히 어려운 측면입니다.
남북관계 발전을 위한 기본법인데 이것으로 인해서 새로운 논란의 여지가 있다는 점에서는, 조금 전에 오히려 어떤 면에서는 이 부분이 교류협력이나 관계개선에 훨씬 더 전향적이지 않느냐는 표현은 그만큼 한나라당이 갖는 특성에 비추어 봤을 때 의미는 있지만 조금 전 유선호 위원님이 말씀하셨던 것처럼 야당까지를 포괄한 초당적인 입법으로서의 최대공약수를 찾은 법안은 바로 임 의원님 대표발의안인데 이런 측면이 논의과정에서 자칫하면 한나라당과 열린우리당의 안으로 논의되는 것을 제가 바로잡고 싶어서 말씀드렸습니다.
이상입니다.
임채정위원장임채정
수고하셨습니다.
지금 최성 위원께서 후반부에 말씀하신 부분은 나도 지적을 하려고 했는데 됐습니다. 그것으로 받아들이겠고요.
더 이상 질의하실 위원님들이 계시지 않기 때문에 이상으로 질의를 마치도록 하겠습니다.
오늘 공청회에서 논의된 모든 내용들은 현재 위원회에 계류되어 있는 남북관계발전기본법안 및 남북관계기본법안을 심의하는 데 많은 도움이 될 것으로 생각됩니다.
그러면 공청회를 거친 남북관계발전기본법안과 남북관계기본법안은 법안심사소위원회로 회부하겠습니다.
오늘 공청회에 참석해 주신 유욱 변호사님 김성수 교수님 강경근 교수님 장명봉 교수님 그리고 제성호 교수님 정말 수고 많으셨습니다. 감사합니다.
그리고 오늘 개인적인 사정 등으로 질의를 못 하신 위원님들이 교수님들에게 이메일 등으로 혹시 질의를 드릴지 모르겠습니다. 가능하시면 답변을 해 주시면 여러 가지로 공부하는 데도 도움이 되고 앞으로 입법과정에서 참고가 될 것 같습니다. 그렇게 해 주시기를 부탁드리겠습니다.
위원 여러분도 수고가 많았습니다.
12월 3일 오전 10시에는 재외국민보호법에관한공청회, 오후 2시에는 북한이탈주민지원정책수립을위한공청회가 개최될 예정입니다.
이상으로 오늘 공청회를 마치고 산회를 선포합니다.

(13시09분 산회)


 

議案回附

韓國國際交流財團法中改正法律案

在外同胞財團法中改正法律案

(이상 2건 11월29일 정부 제출)

이상 2건 11월30일 회부됨

Scroll : 0%