제253회 국회
(임시회)
국회운영위원회회의록
제2호
- 일시
2005年4月18日(月)
- 장소
國會運營委員會會議室
- 의사일정
- 1. 국가재정관련 법안에 관한 공청회
- 상정된 안건
(15시04분 개의)
위원장정세균의석을 정돈하여 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 제2차 국회운영위원회를 개의하겠습니다.
성원이 되었으므로 제2차 국회운영위원회를 개의하겠습니다.
위원장정세균의사일정 제1항 국가재정관련 법안에 관한 공청회를 개최하겠습니다.
먼저 오늘 바쁘신 가운데도 공청회에 참석해 주신 위원님들과 진술인 여러분, 그리고 관계자 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 회의는 제정법률안의 경우 공청회를 개최하도록 되어 있는 국회법 제58조제5항의 규정에 의거하여 현재 운영위원회에 회부되어 있는 박재완 의원이 대표발의한 국가건전재정법안과 정부에서 제출한 국가재정법안에 대하여 학식과 경험이 풍부하신 관계 전문가로부터 의견을 수렴하여 보다 심도 있는 법안 심사를 기하고자 마련되었습니다.
오늘 공청회에서는 통합재정과 국가채무의 범위, 국가재정운용계획, 성과관리제도 도입, 재정의 경기 대응 기능, 추경 편성 및 집행, 예산의 이․전용 제한, 기금운용계획의 변경, 국회의 예 결산 심사 권한, 조기 결산체제의 구축 등 국가재정 운용의 기본 틀이 되는 중요한 내용들이 논의될 것입니다. 아무쪼록 오늘 공청회가 심도 있는 법안 심사에 큰 도움이 될 수 있기를 기대합니다.
그러면 공청회의 진행에 대해서 말씀드리겠습니다.
먼저 네 분의 진술인께서 한 분씩 차례로 진술하신 다음에 위원님들께서 진술인에게 일문일답으로 질의 답변하는 순서로 진행하겠습니다. 위원님들께서는 능률적인 공청회 진행을 위해서 진술인의 발표 중에는 질의를 자제하여 주시기 바랍니다.
또한 진술인 상호간에는 질의응답을 하지 않는 것이 관례로 되어 있습니다. 그리고 진술인들께서는 앉은 자리에서 발표하시되 20분 정도의 범위 내에서 해 주시기 바랍니다.
그러면 오늘 발언할 진술인들을 가나다 순으로 소개해 드리도록 하겠습니다.
먼저 김정훈 한국조세연구원 재정연구실장을 소개합니다.
다음은 나성린 한양대 경제금융학부 교수를 소개합니다.
다음은 옥동석 인천대 무역학과 교수를 소개합니다.
다음은 유일호 한국개발연구원 국제정책대학원 교수를 소개합니다.
(진술인 인사)
이상으로 진술인 소개를 마치고 진술을 듣도록 하겠습니다.
먼저 김정훈 진술인께서 진술해 주시기 바랍니다.
먼저 오늘 바쁘신 가운데도 공청회에 참석해 주신 위원님들과 진술인 여러분, 그리고 관계자 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 회의는 제정법률안의 경우 공청회를 개최하도록 되어 있는 국회법 제58조제5항의 규정에 의거하여 현재 운영위원회에 회부되어 있는 박재완 의원이 대표발의한 국가건전재정법안과 정부에서 제출한 국가재정법안에 대하여 학식과 경험이 풍부하신 관계 전문가로부터 의견을 수렴하여 보다 심도 있는 법안 심사를 기하고자 마련되었습니다.
오늘 공청회에서는 통합재정과 국가채무의 범위, 국가재정운용계획, 성과관리제도 도입, 재정의 경기 대응 기능, 추경 편성 및 집행, 예산의 이․전용 제한, 기금운용계획의 변경, 국회의 예 결산 심사 권한, 조기 결산체제의 구축 등 국가재정 운용의 기본 틀이 되는 중요한 내용들이 논의될 것입니다. 아무쪼록 오늘 공청회가 심도 있는 법안 심사에 큰 도움이 될 수 있기를 기대합니다.
그러면 공청회의 진행에 대해서 말씀드리겠습니다.
먼저 네 분의 진술인께서 한 분씩 차례로 진술하신 다음에 위원님들께서 진술인에게 일문일답으로 질의 답변하는 순서로 진행하겠습니다. 위원님들께서는 능률적인 공청회 진행을 위해서 진술인의 발표 중에는 질의를 자제하여 주시기 바랍니다.
또한 진술인 상호간에는 질의응답을 하지 않는 것이 관례로 되어 있습니다. 그리고 진술인들께서는 앉은 자리에서 발표하시되 20분 정도의 범위 내에서 해 주시기 바랍니다.
그러면 오늘 발언할 진술인들을 가나다 순으로 소개해 드리도록 하겠습니다.
먼저 김정훈 한국조세연구원 재정연구실장을 소개합니다.
다음은 나성린 한양대 경제금융학부 교수를 소개합니다.
다음은 옥동석 인천대 무역학과 교수를 소개합니다.
다음은 유일호 한국개발연구원 국제정책대학원 교수를 소개합니다.
(진술인 인사)
이상으로 진술인 소개를 마치고 진술을 듣도록 하겠습니다.
먼저 김정훈 진술인께서 진술해 주시기 바랍니다.
진술인김정훈한국조세연구원의 재정연구실장 김정훈입니다.
국가재정 관련 법안에 대한 진술을 드리도록 하겠습니다.
오늘 제가 만든 자료는, 지난 4월 8일에 재정학회에서 여러 학자들이 동 법안들에 관련된 토의가 있었습니다, 그래서 그 토의 내용을 많이 참고하였고요. 그리고 조세연구원의 공식적인 의견이 아니고 제 개인적인 의견임을 미리 말씀드립니다.
자료를 보시면 3페이지부터 국가재정 관련 법안 제정의 기본 시각 그리고 주요 쟁점 사항, 기타 세부적 논의, 이렇게 제 자료가 구성되어 있습니다.
먼저 국가재정 관련 법안 제정의 기본 시각을 먼저 큰 틀에서 말씀드리고자 합니다.
현재 예산회계법과 기금관리기본법의 기존 틀을 벗어나서 새로운 재정 관련 법안을 제정할 필요성이 있다는 점에 모두가 공감하고 있습니다. 왜냐하면 최근 재정 운용 여건이 급속히 변화하고 있기 때문입니다.
새로운 국가재정 관련 법안의 필요성에 대해서는 공감하지만 이에 대한 접근 방법은 상이합니다. 그 원인은 크게 두 가지에서 찾아볼 수 있다고 생각합니다.
첫 번째 국가재정 운영에 관한 철학, 그리고 두 번째에는 국가재정 상태에 대한 인식의 차이가 있지 않을까 생각이 됩니다.
현재 정부와 한나라당이 각각 국가재정법안과 국가건전재정법안을 발의하였는데요, 그 차이점은 기본적으로 이러한 두 가지 관점에서 파악할 수 있다는 생각입니다.
먼저 국가재정 운영에 관한 철학 측면에서 보면 국가재정법안은 자율 편성, 그리고 사후평가의 원칙이 기본적으로 강조되고 있습니다. 국가건전재정법안의 경우에는 재정 건전성, 재정 규율의 강화 그리고 예산법률주의의 원칙이 많이 강조되고 있다고 보입니다.
국가재정 상태에 대한 인식 측면에서 본다면 기본적으로 양 법안이 자율성과 건전성을 중요하게 생각하고 있습니다. 그렇지만 국가재정법안은 상대적으로 공공 부문의 효율성 제고, 그리고 재정의 경기 대응 기능 강화에 더 큰 비중을 두고 있습니다. 반면에 국가건전재정법안은 행정부의 재정 규율 약화를 견제하기 위한 입법부의 역할이 강조되어 있다고 보입니다.
양 관점이 이렇게 다른 것은 국가재정법안의 경우에는 현재 우리나라의 재정운용 자체가 긴축적이라는 IMF와 같은 의견도 있고요, 그리고 정부부채 수준이 다른 OECD 국가들에 비해서는 상대적으로 많이 낮다는 점이 적극적인 재정의 역할에 대해서 좀더 관심을 두게 하는 부분이고, 그다음에 국가건전재정법안의 경우에는 아무래도 98년 이후에 정부의 재정에 부채가 많이 늘어났고 특히 향후에 노령화나 연기금의 부담 증가 등이 걱정되기 때문에 건전성이 강조되었다고 봅니다.
구체적인 법안 내용에서도 결국은 각각의 장단점을 담고 있는 것으로 보입니다. 국가재정법안의 경우에는 우선 기본적인 틀이 재정개혁의 세계적인 흐름과 일치한다는 장점이 있습니다. 다만 현재 자율 편성, 집행, 사후평가 기능, 이 기능이 원활하게 집행되지 않을 경우에는 재정규율의 약화로 이어질 가능성도 배제할 수는 없겠습니다.
국가건전재정법안의 경우에는 재정에 대한 구체적인 통제가 재정 건전성이나 예산 낭비 가능성을 줄일 수 있는 것은 분명해 보입니다. 그러나 다만 이러한 것이 재정 운용의 경직성과 경기 대응 기능 약화로 이어질 가능성을 역시 배제할 수 없다는 생각입니다.
총론적으로 볼 때 ‘예산 자율, 결산 강화’는 선진적 재정운용의 기본 틀이라 할 수 있으므로 이러한 철학이 담겨 있는 국가재정법안을 국가재정 관련 기본법의 기본 골격으로 삼는 것이 바람직하다는 생각입니다.
다만 국가건전재정법안에 나타난 재정규율의 강화, 재정 건전성 악화 방지, 재정 낭비의 방지에 대한 법률적 취지를 적극 반영하는 것도 또한 중요하다고 생각이 듭니다. 그리고 올해 재정 관련 법안이 제정되더라도 향후에 지속적인 연구와 보완 작업은 필요할 것으로 사료됩니다.
특히 성과주의나 국가채권 문제 같은 것에 대해서는 단기간 내에 해결되기 어려운 사안들입니다. 그래서 이러한 것들은 향후에도 계속적으로 보완해 나가야 되고, 관점에 따라서는 이번에 유보기간을 정하는 것도 하나의 방안이 될 수 있으리라고 생각이 됩니다.
주요 쟁점 사항을 말씀드리겠습니다.
먼저 통합재정의 범위에 관한 것입니다. 통합재정과 국가채무의 정의는 기본적으로 국제기준을 따르는 것이 바람직하지만 통계 작성 기준과 국회 심의․의결 기준을 구분할 필요는 있습니다. 통계 작성을 위한 통합재정의 국제기준은 중앙정부, 지방정부, 사회보장기금과 비금융공기업을 포괄하지만 국회가 국가재정법으로 관리하는 재정의 범위는 중앙정부의 일반회계, 특별회계, 기금 등으로 한정하는 것이 적절하다고 보입니다.
예를 들어서 지방재정 부분을 포함시키자는 의견도 학회에서는 많이 나왔습니다. 그러나 현실적으로 행정자치부와 기획예산처의 업무를 행자위와 운영위가 각각 별도로 관장하고 있기 때문에 중앙정부의 재정 관련법과 지방재정법의 명확한 역할 분담은 현실적으로 불가피한 것으로 보입니다. 그런 관점에서 본다면 현재 국가재정법과 국가건전재정법안 모두 아직까지 관리 대상 재정의 범위가 명확하게 설정돼 있지 않는 것으로 판단됩니다.
따라서 국제기준 및 우리나라 현실을 참고로 해서 국가재정법에 아예 중앙정부의 일반회계, 특별회계, 기금 등에 대한 재정의 범위를 설정하고 용어도 정의하는 것이 어떤가 그런 생각입니다. 물론 학문적으로 다양한 정의가 가능한 용어를 법률에 명문화하는 것이 바람직하지 않다는 의견도 분명히 있습니다.
그러나 관리 대상 재정과 통계 작성 재정의 범위는 다르기 때문에 국가재정법에서 중앙정부가 관리하는 재정의 범위를 규정하는 것도 의의가 있을 수 있다는 생각입니다.
다음은 국가채무의 범위에 대해서 말씀드립니다.
국가재정법의 국가채무에는 지방정부 채무 등이 포함되지 않아 범위가 협소하다는 의견이 있었는데요, 그러나 통계 목적하고 관리 대상이 구분되어야 하고 지방채 및 지방재정은 운영위의 관리 대상이 아니라는 점에서 현실적 한계로 작용하고 있습니다. 즉 국가재정법에서 지방채 등을 포함시키더라도 현재 정부조직 체계 내에서 선언적 의미 이상을 갖기는 어려울 것으로 생각이 됩니다.
물론 통계자료의 관점에서는 모든 것을 망라한다는 것은 당연한 것입니다. 그리고 국가채권 및 국유재산 등 국가자산에 대한 관리도 국가채무관리계획에 궁극적으로 포함되는 것이 바람직하다는 의견이 많이 나왔습니다.
다만 이것이 현황 파악이나 계획 수립이 당장에 되기 어렵기 때문에 향후에 이 문제를 보완해 나가는 것이 하나의 대안이 될 수 있다고 봅니다.
다음으로 법률상 용어에 대해서 말씀드리겠습니다.
현재 정부와 한나라당의 재정 관련 법안에 ‘국가’라는 표현을 쓰고 있으나 용어와 내용이 불일치하여 불필요한 오해 또는 혼동을 가져오는 경향이 있습니다. 국가라 할 때에는 지방정부와 지자체를 망라하는 경우가 일반적이라 할 수 있고요, 그리고 어떤 경우에는 정부와 민간을 아울러서 생각하는 경우도 있는데요, 오늘 검토 중인 재정 관련 법안의 대상은 사실 국가재정보다는 중앙정부 재정이라고 봐야 될 것이고요, 그리고 국가채무의 경우에도 민간인들은 굉장히 다양하게 생각하고 있습니다마는, 사실상 정부채무라고 하는 것이 좀더 적절하다는 의견도 충분히 있을 수 있습니다. 그래서 국가재정법의 관리 대상을 재정의 범위와 채무의 범위를 명확하게 하고 최대한 내용과 용어의 일치를 추구하는 것이 어떤가 하는 생각입니다.
다음에 추경편성의 제한에 관한 의견입니다.
정부 예산은 불확실성을 내포하고 있기 때문에 정부의 경기 대응 능력 경직화를 막기 위해서는 추경의 편성 요건 자체를 크게 제한하는 것은 바람직하지 않다고 할 수 있습니다.
추경 여부를 국회에서 어차피 심의하기 때문에 국회가 추경의 편성 요건을 사전에 강하게 구속해야 할 필요성은 약합니다.
추경이 빈번하게 이루어지는 현상을 막기 위해서 국가재정법에 추경 요건 중의 하나인 “국민생활의 안정을 위하여 재정 지출이 시급히 필요한 경우”라고 규정된 조항을 좀더 구체화하는 것이 바람직하다는 의견도 있습니다.
거기에 대해서 어떠한 조항을 넣을 수 있을까 저희 내부에서 고민을 좀 했었는데요, 그러나 추경 필요성을 사전에 구체적으로 지정하는 것이 어차피 어렵고 국회가 추경을 심의하기 때문에 구체적인 조항으로 추경 요건을 미리 제약할 필요는 없다는 의견입니다.
미국의 경우에도 구체적인 조항을 나열하지 않는 것으로 알고 있습니다.
다음으로 예비비 항목에 대해서 말씀드리겠습니다.
국가재정법에 나타난 예비비의 정의가 “예측할 수 없는 예산 외의 지출 또는 예산 초과지출에 충당하기 위하여”로 되어 있기 때문에 목적예비비는 단어의 의미도 그렇고 예비비로서 부적절하다는 주장이 충분히 제기될 수 있습니다.
다만 표에서 보시면 수치들이 나와 있는데 목적예비비가 재해대책과 봉급조정으로 되어 있고 재해대책비가 목적예비비의 90% 안팎을 차지하고 있기 때문에 목적예비비의 문제는 사실 재해대책비의 처리 문제라 할 수 있습니다.
만약 재해대책비를 예비비에서 제외하고 일반회계의 한 항목으로 지정할 수 있다면 예비비 규모를 일반회계 예산총액의 1% 이내로 한정하는 국가건전재정법안 조항은 과거 추이를 볼 때 쉽게 만족됩니다.
다만 재해가 기본적으로 불규칙적으로 발생하고 단년도 소요예산을 정확하게 예측하기 어렵기 때문에 만약에 일반회계에 재해 관련 예산을 계상할 경우에는 예산 부족액 또는 잔여액이 발생하게 되는 경우 처리 문제가 불명확합니다.
그리고 또한 목적예비비 조항을 아예 없애고 재해대책비를 단순 예비비로 정의할 경우에는 재해대책 이외의 예비비 증가나 예비비의 불명확성이 오히려 증가하는 현상이 발생할 가능성도 있습니다.
그래서 일반회계, 기금 등을 포함하여 재해대책비의 관리 문제를 좀더 심도 있게 검토한 이후에 목적예비비의 처리를 결정하는 것이 바람직하다고 생각이 되고요, 그리고 미국이나 일본도 재해대책비는 궁극적으로는 예비비를 통하여 지원되는 것으로 알고 있습니다.
성과주의 재정운용에 관한 의견입니다.
국가재정법은 ‘예산 자율, 결산 강화’의 원칙에 바탕을 두고 있기 때문에 성과주의의 실효성이 매우 중요합니다. 따라서 성과주의 예산 제도가 빠른 시일 내에 정착될 수 있도록 성과주의 및 정보공개의 원칙을 강화하는 것이 필요하다고 보입니다.
물론 외국의 경험을 보면 성과주의가 빠른 시일 내에 정착하기를 기대하는 것은 사실 어렵습니다. 그리고 현재 국무조정실에서도 통합국정평가제도를 마련 중에 있기 때문에 현시점에서 법률적으로 구체화한다는 것이 현실적으로 어려운면이 있는데요, 그렇다 하더라도 국가재정법의 기본취지가 예산 자율, 결산 강화이기 때문에 이를 최대한 살리기 위해서는 성과계획서나 성과보고서에 관한 정보 공개 등에 관한 요건은 좀더 강화할 수도 있다는 생각입니다.
기타 쟁점 사항에 대해서 짤막하게 말씀드리도록 하겠습니다.
먼저 예산편성지침, 예산분류기준 국회 동의, 그리고 국회가 심의․확정한 예산총칙의 법률적 효력 문제인데요, 사실 이 부분은 많은 논의를 하기는 했습니다마는 경제학적인 범위를 상당히 넘어가는 부분이 많이 있다고 보여집니다.
제가 알고 있기로는 우리나라 헌법 체계상 예산법률주의의 채택은 헌법 개정 사항이라는 것이 헌법학자들의 통설인 것으로 알고 있습니다. 그래서 제 의견은 이 정도로 피력하고자 합니다.
국가재정운용계획에 대한 것은 계획기간은 3년, 전망기간은 5년 정도가 적절하다고 보고요, 그리고 반기보고서 같은 것의 작성도 필요하다고 보여집니다.
국채 발행의 규모는 원칙적으로 추정 세입보다 실제 세입이 부족할 경우에는 세출예산 범위 내에서 국채 발행을 허용하는 것이 바람직하다고 보여지고, 미국의 경우에도 국채 잔액에 대해서만 의회가 통제를 합니다.
다만 그 범위를 GDP의 1% 정도로 하였는데 이 규모 자체, 그리고 이 조항이 반드시 필요한가에 대해서는 유보적입니다.
계속비 선집행에 관해서는 원칙적으로 국회 의결을 얻은 총액의 범위 안에서 연부액을 초과하여 집행할 수 있는 것은 재정의 유연성․효율성 측면에서 바람직하다고 보여집니다. 미국의 경우에도 그러한 방식으로 운용을 하고 있는 것으로 알고 있습니다.
다만 미국과는 달리 우리나라에서는 만약 연부액을 당겨 쓸 경우에 차입금이 필요하게 되는데 그 한도를 설정하는 문제가 있습니다.
그래서 이것이 국채 발행 규모, GDP의 1%와 관련되어 있는 조항인데요, 계속비의 선집행이 원칙적으로는 필요하겠습니다마는 구체적으로 차입금의 한도 등을 정하는 데는 다소 어려움이 따르지 않을까 그런 생각입니다.
그리고 세계잉여금에 대한 내용입니다.
우선 세계잉여금이 나왔을 때 그것이 가장 먼저 채무 상환에 바로 쓰이도록 한다는 조항은 다소 경직적이라는 생각입니다.
왜냐하면 이 경우에는 채무 상환과 따로 다시 국채 발행의 반복이 계속해서 발생할 수 있기 때문입니다. 그리고 우리나라 구조상 지방교부세의 상당 부분이 세계잉여금에서 빠져나가는 것도 참고할 사항이라는 생각입니다.
납세자 소송의 문제는 현재 우리나라도 그렇고 외국도 그렇고 지방정부에 대해서는 주민소송제가 있는데 중앙정부에 대해서는 없는 것으로 알고 있습니다. 그 근거에는 아마 법적인 분명한 이유가 있을 것이라는 생각인데 제가 구체적인 내용을 파악하지 못했습니다. 그래서 이 부분도 법률적인 검토가 필요하다고 생각이 됩니다.
조세지출예산서 부분은 국가건전재정법에 좀 더 적극적인 의견이 나와 있는데 이는 최대한 반영하는 것이 어떤가 하는 생각입니다.
왜냐하면 추계를 한다는 것은 사실 어렵지만 조세 지출을 국가가 체계적으로 잘 관리하는 것은 매우 중요한 정책입니다. 그래서 조세 지출 부분에 대해서는 좀더 체계적인 관리가 필요하다는 것이 저의 의견이고요.
기금운용계획의 자율 변경 범위는, 지나치게 이를 축소하는 것은 기금 자체의 원칙과 맞지 않기 때문에 바람직하지 않다고 생각됩니다.
그리고 현물출자, 전대차관, 기술료 등의 예산 계상 여부는 현물출자와 전대차관은 일단 예산 계상이 바람직하고 기술료의 경우에는 바람직하지 않다는 생각입니다.
회계․기금 간 여유 재원의 신축적 운용 부분에 있어서는 기본적으로 신축적인 운용이 바람직하다고 생각됩니다.
일반회계에서 기금으로 넘어가는데, 기금 쪽에 어떻게 보면 불필요하게 쌓여지는 재원들이 많이 있는데 이러한 재원들은 충분히 더 효율적으로 활용할 수 있는 여지가 많다고 생각됩니다.
그리고 예산의 이․전용과 총액계상사업에 대한 것입니다.
예산의 이․전용 문제는 현재 전용 자체가 일단은 탄력성이나 자율성을 위해서 필요하다고 보여지기 때문에 구체적인 수치를 적용해서 이를 제한하는 것은 바람직하지 않다는 생각이고요, 총액계상사업은 이 역시 사전적으로 법률에서 한정하는 것은 바람직하지 않다고 보여집니다.
다만 사후적으로 결산 단계에서 지금보다는 훨씬 더 세부적인 사업 선정기준이나 집행실적 등에 대한 보고서가 국회에 정보 제공 차원에서 제출되는 것이 필요하다고 보여집니다.
예비타당성 조사 부분에 대해서는 국회가 여기에 대한 요구권을 갖는 것은 예산 편성권과 심의권 분리 원칙상 일단은 부적절하다고 볼 수가 있겠습니다. 그리고 사업의 다양성을 고려할 때 금액 기준을 정하는 것도 바람직하지 않다고 보여집니다.
다만 국가건전재정법안에 예비타당성 관련 정보를 NABO를 통해서국회예산결산특별위원회에보고하도록 되어 있는데 직접 국회에 보고하는 것은 필요하다는 생각이고요.
총사업비 관리 부분에 있어서도 이를 법률적으로 정하는 것은 바람직하지 않겠지만 체계적인 관리의 필요성은 있다고 판단됩니다.
이런 관점에서 국가건전재정법안의 제56조제2항에 나타나 있는 사업타당성 재조사의 경우에는 긍정적인 검토가 필요하지 않는가 하는 생각입니다.
왜냐하면 이 경우에는 국가적으로 중요한 대형 사업에 대한 예비타당성 조사의 책임성과 엄밀성의 제고에 도움이 될 수 있다는 판단입니다.
물론 재조사를 하게 하는 경우에 공사 중단 등의 사례가 발생하고, 이는 상당한 비용을 필요로 하는 결정이 되겠습니다마는, 어느 정도의 비용을 치르는 것은 예비타당성 조사 자체를 정확하게 계산하고 엄밀하게 하는 유인을 또한 갖고 있기 때문에 장단점이 있는 의견이라는 생각입니다.
이상으로 제 진술을 마치겠습니다.
국가재정 관련 법안에 대한 진술을 드리도록 하겠습니다.
오늘 제가 만든 자료는, 지난 4월 8일에 재정학회에서 여러 학자들이 동 법안들에 관련된 토의가 있었습니다, 그래서 그 토의 내용을 많이 참고하였고요. 그리고 조세연구원의 공식적인 의견이 아니고 제 개인적인 의견임을 미리 말씀드립니다.
자료를 보시면 3페이지부터 국가재정 관련 법안 제정의 기본 시각 그리고 주요 쟁점 사항, 기타 세부적 논의, 이렇게 제 자료가 구성되어 있습니다.
먼저 국가재정 관련 법안 제정의 기본 시각을 먼저 큰 틀에서 말씀드리고자 합니다.
현재 예산회계법과 기금관리기본법의 기존 틀을 벗어나서 새로운 재정 관련 법안을 제정할 필요성이 있다는 점에 모두가 공감하고 있습니다. 왜냐하면 최근 재정 운용 여건이 급속히 변화하고 있기 때문입니다.
새로운 국가재정 관련 법안의 필요성에 대해서는 공감하지만 이에 대한 접근 방법은 상이합니다. 그 원인은 크게 두 가지에서 찾아볼 수 있다고 생각합니다.
첫 번째 국가재정 운영에 관한 철학, 그리고 두 번째에는 국가재정 상태에 대한 인식의 차이가 있지 않을까 생각이 됩니다.
현재 정부와 한나라당이 각각 국가재정법안과 국가건전재정법안을 발의하였는데요, 그 차이점은 기본적으로 이러한 두 가지 관점에서 파악할 수 있다는 생각입니다.
먼저 국가재정 운영에 관한 철학 측면에서 보면 국가재정법안은 자율 편성, 그리고 사후평가의 원칙이 기본적으로 강조되고 있습니다. 국가건전재정법안의 경우에는 재정 건전성, 재정 규율의 강화 그리고 예산법률주의의 원칙이 많이 강조되고 있다고 보입니다.
국가재정 상태에 대한 인식 측면에서 본다면 기본적으로 양 법안이 자율성과 건전성을 중요하게 생각하고 있습니다. 그렇지만 국가재정법안은 상대적으로 공공 부문의 효율성 제고, 그리고 재정의 경기 대응 기능 강화에 더 큰 비중을 두고 있습니다. 반면에 국가건전재정법안은 행정부의 재정 규율 약화를 견제하기 위한 입법부의 역할이 강조되어 있다고 보입니다.
양 관점이 이렇게 다른 것은 국가재정법안의 경우에는 현재 우리나라의 재정운용 자체가 긴축적이라는 IMF와 같은 의견도 있고요, 그리고 정부부채 수준이 다른 OECD 국가들에 비해서는 상대적으로 많이 낮다는 점이 적극적인 재정의 역할에 대해서 좀더 관심을 두게 하는 부분이고, 그다음에 국가건전재정법안의 경우에는 아무래도 98년 이후에 정부의 재정에 부채가 많이 늘어났고 특히 향후에 노령화나 연기금의 부담 증가 등이 걱정되기 때문에 건전성이 강조되었다고 봅니다.
구체적인 법안 내용에서도 결국은 각각의 장단점을 담고 있는 것으로 보입니다. 국가재정법안의 경우에는 우선 기본적인 틀이 재정개혁의 세계적인 흐름과 일치한다는 장점이 있습니다. 다만 현재 자율 편성, 집행, 사후평가 기능, 이 기능이 원활하게 집행되지 않을 경우에는 재정규율의 약화로 이어질 가능성도 배제할 수는 없겠습니다.
국가건전재정법안의 경우에는 재정에 대한 구체적인 통제가 재정 건전성이나 예산 낭비 가능성을 줄일 수 있는 것은 분명해 보입니다. 그러나 다만 이러한 것이 재정 운용의 경직성과 경기 대응 기능 약화로 이어질 가능성을 역시 배제할 수 없다는 생각입니다.
총론적으로 볼 때 ‘예산 자율, 결산 강화’는 선진적 재정운용의 기본 틀이라 할 수 있으므로 이러한 철학이 담겨 있는 국가재정법안을 국가재정 관련 기본법의 기본 골격으로 삼는 것이 바람직하다는 생각입니다.
다만 국가건전재정법안에 나타난 재정규율의 강화, 재정 건전성 악화 방지, 재정 낭비의 방지에 대한 법률적 취지를 적극 반영하는 것도 또한 중요하다고 생각이 듭니다. 그리고 올해 재정 관련 법안이 제정되더라도 향후에 지속적인 연구와 보완 작업은 필요할 것으로 사료됩니다.
특히 성과주의나 국가채권 문제 같은 것에 대해서는 단기간 내에 해결되기 어려운 사안들입니다. 그래서 이러한 것들은 향후에도 계속적으로 보완해 나가야 되고, 관점에 따라서는 이번에 유보기간을 정하는 것도 하나의 방안이 될 수 있으리라고 생각이 됩니다.
주요 쟁점 사항을 말씀드리겠습니다.
먼저 통합재정의 범위에 관한 것입니다. 통합재정과 국가채무의 정의는 기본적으로 국제기준을 따르는 것이 바람직하지만 통계 작성 기준과 국회 심의․의결 기준을 구분할 필요는 있습니다. 통계 작성을 위한 통합재정의 국제기준은 중앙정부, 지방정부, 사회보장기금과 비금융공기업을 포괄하지만 국회가 국가재정법으로 관리하는 재정의 범위는 중앙정부의 일반회계, 특별회계, 기금 등으로 한정하는 것이 적절하다고 보입니다.
예를 들어서 지방재정 부분을 포함시키자는 의견도 학회에서는 많이 나왔습니다. 그러나 현실적으로 행정자치부와 기획예산처의 업무를 행자위와 운영위가 각각 별도로 관장하고 있기 때문에 중앙정부의 재정 관련법과 지방재정법의 명확한 역할 분담은 현실적으로 불가피한 것으로 보입니다. 그런 관점에서 본다면 현재 국가재정법과 국가건전재정법안 모두 아직까지 관리 대상 재정의 범위가 명확하게 설정돼 있지 않는 것으로 판단됩니다.
따라서 국제기준 및 우리나라 현실을 참고로 해서 국가재정법에 아예 중앙정부의 일반회계, 특별회계, 기금 등에 대한 재정의 범위를 설정하고 용어도 정의하는 것이 어떤가 그런 생각입니다. 물론 학문적으로 다양한 정의가 가능한 용어를 법률에 명문화하는 것이 바람직하지 않다는 의견도 분명히 있습니다.
그러나 관리 대상 재정과 통계 작성 재정의 범위는 다르기 때문에 국가재정법에서 중앙정부가 관리하는 재정의 범위를 규정하는 것도 의의가 있을 수 있다는 생각입니다.
다음은 국가채무의 범위에 대해서 말씀드립니다.
국가재정법의 국가채무에는 지방정부 채무 등이 포함되지 않아 범위가 협소하다는 의견이 있었는데요, 그러나 통계 목적하고 관리 대상이 구분되어야 하고 지방채 및 지방재정은 운영위의 관리 대상이 아니라는 점에서 현실적 한계로 작용하고 있습니다. 즉 국가재정법에서 지방채 등을 포함시키더라도 현재 정부조직 체계 내에서 선언적 의미 이상을 갖기는 어려울 것으로 생각이 됩니다.
물론 통계자료의 관점에서는 모든 것을 망라한다는 것은 당연한 것입니다. 그리고 국가채권 및 국유재산 등 국가자산에 대한 관리도 국가채무관리계획에 궁극적으로 포함되는 것이 바람직하다는 의견이 많이 나왔습니다.
다만 이것이 현황 파악이나 계획 수립이 당장에 되기 어렵기 때문에 향후에 이 문제를 보완해 나가는 것이 하나의 대안이 될 수 있다고 봅니다.
다음으로 법률상 용어에 대해서 말씀드리겠습니다.
현재 정부와 한나라당의 재정 관련 법안에 ‘국가’라는 표현을 쓰고 있으나 용어와 내용이 불일치하여 불필요한 오해 또는 혼동을 가져오는 경향이 있습니다. 국가라 할 때에는 지방정부와 지자체를 망라하는 경우가 일반적이라 할 수 있고요, 그리고 어떤 경우에는 정부와 민간을 아울러서 생각하는 경우도 있는데요, 오늘 검토 중인 재정 관련 법안의 대상은 사실 국가재정보다는 중앙정부 재정이라고 봐야 될 것이고요, 그리고 국가채무의 경우에도 민간인들은 굉장히 다양하게 생각하고 있습니다마는, 사실상 정부채무라고 하는 것이 좀더 적절하다는 의견도 충분히 있을 수 있습니다. 그래서 국가재정법의 관리 대상을 재정의 범위와 채무의 범위를 명확하게 하고 최대한 내용과 용어의 일치를 추구하는 것이 어떤가 하는 생각입니다.
다음에 추경편성의 제한에 관한 의견입니다.
정부 예산은 불확실성을 내포하고 있기 때문에 정부의 경기 대응 능력 경직화를 막기 위해서는 추경의 편성 요건 자체를 크게 제한하는 것은 바람직하지 않다고 할 수 있습니다.
추경 여부를 국회에서 어차피 심의하기 때문에 국회가 추경의 편성 요건을 사전에 강하게 구속해야 할 필요성은 약합니다.
추경이 빈번하게 이루어지는 현상을 막기 위해서 국가재정법에 추경 요건 중의 하나인 “국민생활의 안정을 위하여 재정 지출이 시급히 필요한 경우”라고 규정된 조항을 좀더 구체화하는 것이 바람직하다는 의견도 있습니다.
거기에 대해서 어떠한 조항을 넣을 수 있을까 저희 내부에서 고민을 좀 했었는데요, 그러나 추경 필요성을 사전에 구체적으로 지정하는 것이 어차피 어렵고 국회가 추경을 심의하기 때문에 구체적인 조항으로 추경 요건을 미리 제약할 필요는 없다는 의견입니다.
미국의 경우에도 구체적인 조항을 나열하지 않는 것으로 알고 있습니다.
다음으로 예비비 항목에 대해서 말씀드리겠습니다.
국가재정법에 나타난 예비비의 정의가 “예측할 수 없는 예산 외의 지출 또는 예산 초과지출에 충당하기 위하여”로 되어 있기 때문에 목적예비비는 단어의 의미도 그렇고 예비비로서 부적절하다는 주장이 충분히 제기될 수 있습니다.
다만 표에서 보시면 수치들이 나와 있는데 목적예비비가 재해대책과 봉급조정으로 되어 있고 재해대책비가 목적예비비의 90% 안팎을 차지하고 있기 때문에 목적예비비의 문제는 사실 재해대책비의 처리 문제라 할 수 있습니다.
만약 재해대책비를 예비비에서 제외하고 일반회계의 한 항목으로 지정할 수 있다면 예비비 규모를 일반회계 예산총액의 1% 이내로 한정하는 국가건전재정법안 조항은 과거 추이를 볼 때 쉽게 만족됩니다.
다만 재해가 기본적으로 불규칙적으로 발생하고 단년도 소요예산을 정확하게 예측하기 어렵기 때문에 만약에 일반회계에 재해 관련 예산을 계상할 경우에는 예산 부족액 또는 잔여액이 발생하게 되는 경우 처리 문제가 불명확합니다.
그리고 또한 목적예비비 조항을 아예 없애고 재해대책비를 단순 예비비로 정의할 경우에는 재해대책 이외의 예비비 증가나 예비비의 불명확성이 오히려 증가하는 현상이 발생할 가능성도 있습니다.
그래서 일반회계, 기금 등을 포함하여 재해대책비의 관리 문제를 좀더 심도 있게 검토한 이후에 목적예비비의 처리를 결정하는 것이 바람직하다고 생각이 되고요, 그리고 미국이나 일본도 재해대책비는 궁극적으로는 예비비를 통하여 지원되는 것으로 알고 있습니다.
성과주의 재정운용에 관한 의견입니다.
국가재정법은 ‘예산 자율, 결산 강화’의 원칙에 바탕을 두고 있기 때문에 성과주의의 실효성이 매우 중요합니다. 따라서 성과주의 예산 제도가 빠른 시일 내에 정착될 수 있도록 성과주의 및 정보공개의 원칙을 강화하는 것이 필요하다고 보입니다.
물론 외국의 경험을 보면 성과주의가 빠른 시일 내에 정착하기를 기대하는 것은 사실 어렵습니다. 그리고 현재 국무조정실에서도 통합국정평가제도를 마련 중에 있기 때문에 현시점에서 법률적으로 구체화한다는 것이 현실적으로 어려운면이 있는데요, 그렇다 하더라도 국가재정법의 기본취지가 예산 자율, 결산 강화이기 때문에 이를 최대한 살리기 위해서는 성과계획서나 성과보고서에 관한 정보 공개 등에 관한 요건은 좀더 강화할 수도 있다는 생각입니다.
기타 쟁점 사항에 대해서 짤막하게 말씀드리도록 하겠습니다.
먼저 예산편성지침, 예산분류기준 국회 동의, 그리고 국회가 심의․확정한 예산총칙의 법률적 효력 문제인데요, 사실 이 부분은 많은 논의를 하기는 했습니다마는 경제학적인 범위를 상당히 넘어가는 부분이 많이 있다고 보여집니다.
제가 알고 있기로는 우리나라 헌법 체계상 예산법률주의의 채택은 헌법 개정 사항이라는 것이 헌법학자들의 통설인 것으로 알고 있습니다. 그래서 제 의견은 이 정도로 피력하고자 합니다.
국가재정운용계획에 대한 것은 계획기간은 3년, 전망기간은 5년 정도가 적절하다고 보고요, 그리고 반기보고서 같은 것의 작성도 필요하다고 보여집니다.
국채 발행의 규모는 원칙적으로 추정 세입보다 실제 세입이 부족할 경우에는 세출예산 범위 내에서 국채 발행을 허용하는 것이 바람직하다고 보여지고, 미국의 경우에도 국채 잔액에 대해서만 의회가 통제를 합니다.
다만 그 범위를 GDP의 1% 정도로 하였는데 이 규모 자체, 그리고 이 조항이 반드시 필요한가에 대해서는 유보적입니다.
계속비 선집행에 관해서는 원칙적으로 국회 의결을 얻은 총액의 범위 안에서 연부액을 초과하여 집행할 수 있는 것은 재정의 유연성․효율성 측면에서 바람직하다고 보여집니다. 미국의 경우에도 그러한 방식으로 운용을 하고 있는 것으로 알고 있습니다.
다만 미국과는 달리 우리나라에서는 만약 연부액을 당겨 쓸 경우에 차입금이 필요하게 되는데 그 한도를 설정하는 문제가 있습니다.
그래서 이것이 국채 발행 규모, GDP의 1%와 관련되어 있는 조항인데요, 계속비의 선집행이 원칙적으로는 필요하겠습니다마는 구체적으로 차입금의 한도 등을 정하는 데는 다소 어려움이 따르지 않을까 그런 생각입니다.
그리고 세계잉여금에 대한 내용입니다.
우선 세계잉여금이 나왔을 때 그것이 가장 먼저 채무 상환에 바로 쓰이도록 한다는 조항은 다소 경직적이라는 생각입니다.
왜냐하면 이 경우에는 채무 상환과 따로 다시 국채 발행의 반복이 계속해서 발생할 수 있기 때문입니다. 그리고 우리나라 구조상 지방교부세의 상당 부분이 세계잉여금에서 빠져나가는 것도 참고할 사항이라는 생각입니다.
납세자 소송의 문제는 현재 우리나라도 그렇고 외국도 그렇고 지방정부에 대해서는 주민소송제가 있는데 중앙정부에 대해서는 없는 것으로 알고 있습니다. 그 근거에는 아마 법적인 분명한 이유가 있을 것이라는 생각인데 제가 구체적인 내용을 파악하지 못했습니다. 그래서 이 부분도 법률적인 검토가 필요하다고 생각이 됩니다.
조세지출예산서 부분은 국가건전재정법에 좀 더 적극적인 의견이 나와 있는데 이는 최대한 반영하는 것이 어떤가 하는 생각입니다.
왜냐하면 추계를 한다는 것은 사실 어렵지만 조세 지출을 국가가 체계적으로 잘 관리하는 것은 매우 중요한 정책입니다. 그래서 조세 지출 부분에 대해서는 좀더 체계적인 관리가 필요하다는 것이 저의 의견이고요.
기금운용계획의 자율 변경 범위는, 지나치게 이를 축소하는 것은 기금 자체의 원칙과 맞지 않기 때문에 바람직하지 않다고 생각됩니다.
그리고 현물출자, 전대차관, 기술료 등의 예산 계상 여부는 현물출자와 전대차관은 일단 예산 계상이 바람직하고 기술료의 경우에는 바람직하지 않다는 생각입니다.
회계․기금 간 여유 재원의 신축적 운용 부분에 있어서는 기본적으로 신축적인 운용이 바람직하다고 생각됩니다.
일반회계에서 기금으로 넘어가는데, 기금 쪽에 어떻게 보면 불필요하게 쌓여지는 재원들이 많이 있는데 이러한 재원들은 충분히 더 효율적으로 활용할 수 있는 여지가 많다고 생각됩니다.
그리고 예산의 이․전용과 총액계상사업에 대한 것입니다.
예산의 이․전용 문제는 현재 전용 자체가 일단은 탄력성이나 자율성을 위해서 필요하다고 보여지기 때문에 구체적인 수치를 적용해서 이를 제한하는 것은 바람직하지 않다는 생각이고요, 총액계상사업은 이 역시 사전적으로 법률에서 한정하는 것은 바람직하지 않다고 보여집니다.
다만 사후적으로 결산 단계에서 지금보다는 훨씬 더 세부적인 사업 선정기준이나 집행실적 등에 대한 보고서가 국회에 정보 제공 차원에서 제출되는 것이 필요하다고 보여집니다.
예비타당성 조사 부분에 대해서는 국회가 여기에 대한 요구권을 갖는 것은 예산 편성권과 심의권 분리 원칙상 일단은 부적절하다고 볼 수가 있겠습니다. 그리고 사업의 다양성을 고려할 때 금액 기준을 정하는 것도 바람직하지 않다고 보여집니다.
다만 국가건전재정법안에 예비타당성 관련 정보를 NABO를 통해서국회예산결산특별위원회에보고하도록 되어 있는데 직접 국회에 보고하는 것은 필요하다는 생각이고요.
총사업비 관리 부분에 있어서도 이를 법률적으로 정하는 것은 바람직하지 않겠지만 체계적인 관리의 필요성은 있다고 판단됩니다.
이런 관점에서 국가건전재정법안의 제56조제2항에 나타나 있는 사업타당성 재조사의 경우에는 긍정적인 검토가 필요하지 않는가 하는 생각입니다.
왜냐하면 이 경우에는 국가적으로 중요한 대형 사업에 대한 예비타당성 조사의 책임성과 엄밀성의 제고에 도움이 될 수 있다는 판단입니다.
물론 재조사를 하게 하는 경우에 공사 중단 등의 사례가 발생하고, 이는 상당한 비용을 필요로 하는 결정이 되겠습니다마는, 어느 정도의 비용을 치르는 것은 예비타당성 조사 자체를 정확하게 계산하고 엄밀하게 하는 유인을 또한 갖고 있기 때문에 장단점이 있는 의견이라는 생각입니다.
이상으로 제 진술을 마치겠습니다.
위원장정세균수고 많으셨습니다.
다음은 나성린 진술인께서 진술하여 주시기 바랍니다.
다음은 나성린 진술인께서 진술하여 주시기 바랍니다.
진술인나성린안녕하십니까? 반갑습니다.
저는 우선 국가재정 관련법의 주요 목표를 말씀드리고 그것을 달성하기 위한 원칙을 말씀드림으로써 출발하도록 하겠습니다.
제가 생각할 때 국가재정 관련법의 주요 목표는 신축성을 포함한 효율성, 건전성, 투명성이어야 된다고 생각합니다.
대개 정부 여당의 경우에는 효율성을 우선시하는 반면에 야당의 경우에는 건전성을 우선시하는 경향이 있습니다. 이것은 야당과 여당의 위치가 바뀌면 또 그런 경향이 있을 것입니다.
이러한 세 가지 주요 목표를 달성하기 위해서 다음과 같은 주요 원칙이 달성될 필요가 있다 이렇게 생각합니다.
첫째, 기획예산처를 포함한 정부의 매년 경제운용 목표에 따른 예산편성 자율성이 인정되어야 된다 이렇게 생각하고요, 두 번째는 기획예산처는 각 정부 부처의 총액 예산만 배정하고 배정된 예산에 대해서는 각 정부 부처의 예산편성 자율성과 신축성이 최대한 보장되어야 합니다. 그러나 일단 편성된 예산은 엄격히 집행될 필요가 있다 이렇게 생각합니다. 세 번째 원칙은 국회는 재정의 효율성과 건전성에 근거한 예산편성의 적절성과 예산 운용의 적절성, 그리고 성과 평가에 주력하는 것이 바람직하다고 생각합니다, 세세한 데 다 간섭하는 것보다는. 그리고 국가부채의 적정 범위 내 유지를 감시하는 것이 필요하다고 생각합니다.
이번에 제안된 국가재정법안과 국가건전재정법안의 차이를 보면 가장 중요한 차이는 국가재정법안은 효율성 강화를 더 중시하는 반면에 국가건전재정법안은 건전성 강화를 더 중시한다 이렇게 생각됩니다.
국가재정법안은 예산의 신축성, 효율성은 제고하나 건전성을 해칠 수 있는 안을 포함하고 있다고 생각합니다.
예를 들면 재정의 경기 안정화를 위해서 세입 부족에 대비해 당초 예산안의 국채 발행에 추가하여 전년도 예산의 100분의 1에 해당하는 국채 발행을 미리 확보하는 것입니다.
그에 반해서 국가건전재정법안은 통합재정의 범위와 국가채무의 범위를 확대하고 있습니다.
주요 목표 세 가지, 효율성 건전성 투명성에 따른 두 안의 차이를 보면, 제가 차이를 표로 정리했습니다. 보시면 양 안에 각 주요 목표에 따라서 공통 안이 있고 별도 안이 있습니다.
그런데 공통 안은 물론 다 같은 것은 아니고 내용이 조금 차이가 있기 때문에 공통 안이 있는 경우는 그 내용을 조정할 필요가 있고 별도 안이 있는 경우는 그것을 취사선택할 필요가 있다고 생각합니다.
시간 관계상 그 세 가지 안에 대해서 다 말씀드리지는 않겠습니다.
그다음에 개별 조항별 차이 및 제 나름대로 생각하는 바람직한 방향을 말씀드리겠습니다.
스무 가지로 구별을 했는데 시간 관계상 몇 가지만 말씀드리겠습니다.
우선 첫 번째 통합재정 및 국가채무 범위에 있어서, 저는 현재 IMF 안을 따르고 있는 우리나라 국가채무의 범위가 조금 좁다고 생각합니다. 우리나라가 선진국에 비해서 공공 부문의 역할이나 범위가 상당히 더 넓습니다. 그래서 그런 차원에서 볼 때는 좀 좁다고 생각하는데, 따라서 저는 공식적 정의와 레퍼런스(Reference)라고 할 수 있는 참조적 정의 두 가지를 작성하고 공표할 필요가 있다고 봅니다. 전자인 공식적 정의는 통상적 재정통계와 재정정책의 운영에 활용하고 후자인 참조적 정의는 국가채무관리를 목적으로 활용할 수 있다 이렇게 생각합니다.
좀더 구체적으로 말씀드리면, 우선 통합재정을 보면 공식적 정의는 통합재정수지인데 사실상 우리가 지금 활용하고 있는 것입니다. 일반회계, 기타 특별회계, 정부관리기금을 포함한 중앙정부와 공기업특별회계, 공기업기금을 포함한 비금융 공기업에 플러스 지방정부가 되겠습니다.
참조적 정의는 이것보다 좀더 넓습니다. 그래서 통합재정수지를 중앙정부는 앞에서 말씀드린 중앙정부에다가 비금융 공기업에는 앞에서 말씀드린 공기업특별회계, 공기업기금 외에 정부투자기관을 포함하고, 공공금융기관＋지방정부가 되겠습니다. 그래서 조금 더 넓게 정의할 수가 있겠습니다.
국가채무는 앞에서 정의한 통합재정에 따라서 국가채무를 정의할 수 있는데 우선 공식적 정의는 국가채무는 중앙정부와 지방정부를 합한 정부가 직접적인 상환 의무를 지고 있는 확정채무라고 말씀드릴 수가 있겠습니다. 이것은 앞에서 말씀드린 공식적 통합재정에 포함되는 기관들의 채무가 되겠습니다.
참조적 정의는 앞에서 말씀드린 참조적 통합재정에 포함되는 기관들의 채무로 구체적으로 말씀드리면, 공식적 국가채무＋정부투자기관＋공공금융기관＋(정부보증채무 미상환액)＋(사회보험 잠재채무)가 되겠습니다.
우선 정부보증채무 미상환액은 당연히 포함되어야 하겠습니다.
정부투자기관 포함 여부에 대해서 자산을 고려할 때 포함시킬 필요가 없다고 하는 주장이 강합니다. 그렇지만 정부투자기관을 퇴출시키거나 민영화할 때는 그 주장이 타당하지만 정부투자기관을 계속 유지해야 할 경우에는 정부가 그 부채를 책임질 수밖에 없기 때문에 참조적 정의에 포함시키는 것이 바람직하다고 봅니다.
사회보험의 잠재채무에 대해서도 제도의 개선에 따라 줄어들 수 있기에 포함시킬 필요가 없다고 하는 주장이 강합니다. 그렇지만 이것을 포함시키게 되면 제도의 개선에 따라서 그 잠재채무가 줄어드는 추세를 파악할 수 있어서 제도의 개선에 도움이 되므로 참조적 정의에 포함시키는 것이 바람직하다고 봅니다.
두 번째 국회의 예결산 심사 권한에 대해서 말씀드리겠습니다.
예결산 편성의 세부적인 부분에 대해서 지나치게 국회가 간섭하는 것보다 정부의 예산편성권을 존중하고 예산안 심의와 결산안 심의에서 감독을 강화하는 것이 중요하다고 생각합니다. 그리고 독립기관의 예산편성 자율성을 확대하는 것도 필요합니다.
예산안 편성지침 및 예산분류기준을 국회에 보고하는 것은 필요하나 국회 동의까지 받을 필요는 없다고 봅니다.
국가건전재정법안에 있는 “기획예산처장관은 법률의 통과를 전제로 한 예산안을 편성할 수 없다”는 조항은 예산의 신축적 운용에 비추어 무리라고 봅니다. 다만 사후에 법률이 통과되지 않을 경우 자동적으로 예산안의 효력이 정지되는 장치가 필요하다고 봅니다.
그러나 국회의 예결산 심사 기능은 보다 강화해야 된다고 봅니다.
기획예산처장관이 예산안 편성지침에 중앙관서별 지출한도를 포함하여 통보할 경우에 국회에 보고할 필요가 있다고 봅니다. 그다음에 각 중앙관서의 장이 예산요구서를 기획예산처장관에게 제출할 때 국회에도 제출할 필요가 있다고 봅니다.
다음에 예결산안 제출 시 첨부서류가 형식적으로 작성 제출되고 있어 국회의 예산안 심의에 효율적으로 이바지하지 못하고 있습니다. 따라서 예결산안 제출 시 첨부서류를 확대하고 명시할 필요가 있습니다. 그리고 수정예산안 혹은 추가경정예산안 제출로 인해 변경되는 내용이 있는 서류는 반드시 제출하도록 해야 될 것입니다.
세 번째, 예산의 법적 성격에 대해서 잠시 말씀드리겠습니다.
예산총칙에 법률적 효력 부여 및 입법과목별 예산세칙을 법률로 승인하는 문제로서 조세법률주의와 유사한 예산법률주의라 할 수 있습니다. 일단 예산총칙에 포함된 사안에 대해서는 반드시 지켜져야 하며 그러하지 않을 경우는 처벌 대상이 되는 매우 엄격한 조항이라고 봅니다.
이 안은 예산의 건전성과 투명성을 제고하는 효과가 있는 반면에 예산의 효율성과 신축성을 제한하는 효과가 있는 것 같습니다.
그런데 조세의 자의적인 부과는 납세자에게 직접적인 피해가 되므로 엄격히 금지되어야 하지만 예산의 자의적인 운용이 국민에게 직접적인 피해가 될 수는 없는 것 같습니다. 물론 장기적으로는 보다 큰 피해를 가져올 수는 있지만…… 그래서 조세법률주의에 상응하는 엄격성이 필요치는 않을 것으로 봅니다.
다만 국회가 예산편성과 운용에 대한 보다 큰 권한을 가져야 한다고 여야가 합의를 하면 포함될 수 있다고 봅니다.
네 번째, 국가재정운용계획/중기재정계획에 대해서 말씀드리겠습니다.
재정운용의 효율성․일관성․예측가능성을 위해서 중기재정계획의 편성은 매우 중요합니다.
기간과 관련해서는 미국, 영국을 포함한 선진국도 5년 단위의 중장기 재정계획을 편성해서 의회에 보고하고 있기 때문에 특별히 실무적으로 부담이 되지 않는다면 5회계연도 이상이 적절할 것으로 보입니다. 특히 적자재정 편성을 보다 신축적으로 하기 위해서, 그리고 또 장기 국가프로젝트를 고려해 볼 때 5회계연도가 더 바람직하지 않나 생각합니다.
국회 제출 시기를 180일 전으로 하는 것은 무리가 있어 보입니다. 예산안 제출 60일 전쯤으로 하는 것이 타당해 보입니다. 중기재정계획의 집행실적에 대한 재정백서 발간은 매년 중기계획이 작성되는 것을 감안할 때 무리가 있어 보입니다. 다만 중기재정계획과 매년도 예산 간의 연계를 구체화할 필요가 있을 것입니다.
국가재정운용계획의 실효성을 위해서 국가재정법안에서처럼 포괄적으로 하기보다는 그 계획에 포함될 내용을 국가건전재정법안에서처럼 구체화할 필요가 있다고 생각합니다.
다섯 번째는 생략하고……
여섯 번째, 재정의 경기 대응 기능―국채의 탄력발행에 대해서 말씀드리겠습니다.
이것이 좀 중요한 항목인 것 같은데요, 추경편성 필요 시 국회의 동의 없이 예산을 편성하고자 하는 신축적 예산운용을 위한 의도는 이해가 되나 자칫 잘못하면 국채발행의 남용과 경기부양용 예산의 남용 가능성이 있습니다. 따라서 이 항을 삭제하든지 아니면 재정의 신축성을 위해서 꼭 필요하다면 남용을 최소화할 수 있는 방안이 필요하다고 생각합니다.
예를 들면 100분의 1을 축소해서 허용하되 가칭 ‘경기안정화 특별회계’를 신설해서, 여기서 수입은 뭐가 되느냐 하면 국가부채 상환 후의 세계잉여금과 추가 국채발행이 수입이 되겠습니다. 지출은 세입부족분에 해당하는 재정지출에 국한해서 재정지출이 되고 그다음에 필요한 추가경정예산이 지출이 되겠습니다. 그래서 수입과 지출을 해서 운용할 수 있겠는데, 이 특별회계는 세계잉여금이 없을 경우에는 추가 국채발행으로 세입부족분을 보전하고 그 후에 흑자가 될 수도 있고 적자가 될 수도 있겠습니다.
세계잉여금이 발생할 경우에는 추가 국채발행과 더불어 흑자가 발생할 가능성이 많습니다. 흑자가 발생하면 다음해에 사용이 가능하겠습니다. 제가 볼 때는 일반적으로 흑자가 될 가능성이 높습니다. 따라서 100분의 1을 200분의 1 정도로 축소하는 것이 필요하지 않나 생각됩니다.
예비비와 관련해서는 그동안 예비비가 인건비 증액을 포함해서 예측 가능한 일반경비 부족분 또는 시급하지 않은 신규사업의 추진을 위해서 지나치게 방만하게 운영되어 왔습니다. 따라서 예비비의 한도를 구체적으로 설정할 필요가 있다고 봅니다.
그러나 그 한도를 얼마로 할지는 그동안의 타당성이 인정되는 예비비의 지출 수준을 고려해서 결정할 필요가 있을 것입니다. 국가건전재정법안 25조3항에서와 같이 인건비를 예비비에서 충당하는 때에는 사전에 국회의 승인을 받도록 해야 할 것입니다.
국정원 예산을 포함한 특수활동에 대한 지출에 대한 타당성, 효율성을 판단하기 위한 수단이 어떠한 방식으로든지 강구되어야 된다고 생각합니다.
8. 조기결산체제 구축은 생략하겠습니다.
9. 추경편성 및 집행입니다.
과거에 정치적 목적이나 지나치게 자의적으로 그리고 관습적으로 추경을 편성해서 예산의 효율성, 건전성, 투명성을 해친 경향이 있어서 추경 편성과 집행을 제한하는 것이 필요하다고 생각합니다.
예를 들면 지난 8년 동안에 무려 12회의 추경이 편성되었습니다.
추경편성을 제한하고자 하는 법의 의도를 볼 때 지나친 포괄주의보다는 열거주의가 낫기에 국가건전재정법안을 기본으로 하는 것이 바람직하다고 생각합니다.
열거주의라는 것이 꼭 굉장히 엄격한 열거주의라기보다는 상속증여세법에서 유형별 포괄주의 이 정도로 생각하시면 되겠습니다.
10. 세계잉여금 사용 순서 및 시기
건전재정 회복의 중요성에 비추어서 세계잉여금의 일정 부분을 먼저 국가채무에 상환하는 것을 명시적으로 규정하는 것이 바람직하다고 저는 생각합니다. 국가재정법안에 의하면 채무상환의무가 매우 자의적입니다. 100%를 다 상환할 수도 있고 추경예산 편성 필요 시에는 0%가 될 수도 있습니다.
특히 국가재정법안 17조2항, 아까 말씀드린 GDP의 100분의 1 사전 국채발행을 고려하면 명시적인 상환규정이 더 필요하다고 봅니다. 다만 재정의 신축적 운용을 위해서 의무 상환비율에 대해서는 여야가 합의할 수 있다고 생각합니다.
11․12․13․14번을 다 생략하고 15번을 말씀드리겠습니다.
회계․기금 상호간 여유 재원의 신축적인 운용 허용 문제입니다.
연금성, 보험성 기금을 제외하고 특별회계와 기금의 칸막이식 운영에 따른 폐해를 줄여서 재정운용의 효율성을 높이려는 의도는 중요한 의의가 있다고 생각합니다.
그러나 특별회계 및 기금의 여유 재원의 정의, 여유 재원의 어느 정도를 타 회계로 전출할 것인지가 불분명합니다. 전입된 여유 재원의 수익을 어떻게 보장할 것인지도 불분명합니다. 이러한 점을 분명히 할 필요가 있다고 생각합니다.
회계․기금 상호간 여유 재원의 신축적 운용보다 중요한 것은 국가건전재정법안 16조처럼 과도한 여유 재원이 있는 기금의 경우에 예산상의 지원을 중단하거나 부담금을 감소하는 조치가 우선되어야 할 것이라고 생각합니다.
예산의 이․전용 제한에 대해서 말씀드리겠습니다.
재원의 효율적 운용을 위해 어느 정도까지 예산의 이․전용을 허용하는 것이 필요하다고 생각합니다. 그러나 각 정부 부처의 예산편성 자율권이 확대되는 반면 일단 편성된 예산은 가능하면 계획대로 집행되는 것이 바람직할 것이라고 생각합니다. 따라서 이․전용의 한도를 설정하는 것이 필요할 것으로 보입니다. 그리고 이․전용의 사유를 명시하는 것이 필요하다고 봅니다.
예산의 이용, 이체의 경우 당해 중앙관서의 장, 재경부장관 및 감사원 외에 국회에도 통지해야 한다고 생각합니다.
나머지는 다 생략드리고 마지막의 재정건전화에 대해서 말씀드리겠습니다.
추가경정예산과 세계잉여금의 처리를 제외하고는 두 가지 안이 거의 비슷하므로 두 안의 정신을 살려서 통합안을 만드는 것이 바람직하다고 생각합니다.
다만 국가채무관리계획의 국회 제출 시기를 예산안 심의 시 국가채무에 대한 고려를 할 수 있도록 하기 위해서 10월 말이 아닌 예산안 제출 시기로 변경하는 것이 필요하다고 생각합니다.
이상입니다.
감사합니다.
저는 우선 국가재정 관련법의 주요 목표를 말씀드리고 그것을 달성하기 위한 원칙을 말씀드림으로써 출발하도록 하겠습니다.
제가 생각할 때 국가재정 관련법의 주요 목표는 신축성을 포함한 효율성, 건전성, 투명성이어야 된다고 생각합니다.
대개 정부 여당의 경우에는 효율성을 우선시하는 반면에 야당의 경우에는 건전성을 우선시하는 경향이 있습니다. 이것은 야당과 여당의 위치가 바뀌면 또 그런 경향이 있을 것입니다.
이러한 세 가지 주요 목표를 달성하기 위해서 다음과 같은 주요 원칙이 달성될 필요가 있다 이렇게 생각합니다.
첫째, 기획예산처를 포함한 정부의 매년 경제운용 목표에 따른 예산편성 자율성이 인정되어야 된다 이렇게 생각하고요, 두 번째는 기획예산처는 각 정부 부처의 총액 예산만 배정하고 배정된 예산에 대해서는 각 정부 부처의 예산편성 자율성과 신축성이 최대한 보장되어야 합니다. 그러나 일단 편성된 예산은 엄격히 집행될 필요가 있다 이렇게 생각합니다. 세 번째 원칙은 국회는 재정의 효율성과 건전성에 근거한 예산편성의 적절성과 예산 운용의 적절성, 그리고 성과 평가에 주력하는 것이 바람직하다고 생각합니다, 세세한 데 다 간섭하는 것보다는. 그리고 국가부채의 적정 범위 내 유지를 감시하는 것이 필요하다고 생각합니다.
이번에 제안된 국가재정법안과 국가건전재정법안의 차이를 보면 가장 중요한 차이는 국가재정법안은 효율성 강화를 더 중시하는 반면에 국가건전재정법안은 건전성 강화를 더 중시한다 이렇게 생각됩니다.
국가재정법안은 예산의 신축성, 효율성은 제고하나 건전성을 해칠 수 있는 안을 포함하고 있다고 생각합니다.
예를 들면 재정의 경기 안정화를 위해서 세입 부족에 대비해 당초 예산안의 국채 발행에 추가하여 전년도 예산의 100분의 1에 해당하는 국채 발행을 미리 확보하는 것입니다.
그에 반해서 국가건전재정법안은 통합재정의 범위와 국가채무의 범위를 확대하고 있습니다.
주요 목표 세 가지, 효율성 건전성 투명성에 따른 두 안의 차이를 보면, 제가 차이를 표로 정리했습니다. 보시면 양 안에 각 주요 목표에 따라서 공통 안이 있고 별도 안이 있습니다.
그런데 공통 안은 물론 다 같은 것은 아니고 내용이 조금 차이가 있기 때문에 공통 안이 있는 경우는 그 내용을 조정할 필요가 있고 별도 안이 있는 경우는 그것을 취사선택할 필요가 있다고 생각합니다.
시간 관계상 그 세 가지 안에 대해서 다 말씀드리지는 않겠습니다.
그다음에 개별 조항별 차이 및 제 나름대로 생각하는 바람직한 방향을 말씀드리겠습니다.
스무 가지로 구별을 했는데 시간 관계상 몇 가지만 말씀드리겠습니다.
우선 첫 번째 통합재정 및 국가채무 범위에 있어서, 저는 현재 IMF 안을 따르고 있는 우리나라 국가채무의 범위가 조금 좁다고 생각합니다. 우리나라가 선진국에 비해서 공공 부문의 역할이나 범위가 상당히 더 넓습니다. 그래서 그런 차원에서 볼 때는 좀 좁다고 생각하는데, 따라서 저는 공식적 정의와 레퍼런스(Reference)라고 할 수 있는 참조적 정의 두 가지를 작성하고 공표할 필요가 있다고 봅니다. 전자인 공식적 정의는 통상적 재정통계와 재정정책의 운영에 활용하고 후자인 참조적 정의는 국가채무관리를 목적으로 활용할 수 있다 이렇게 생각합니다.
좀더 구체적으로 말씀드리면, 우선 통합재정을 보면 공식적 정의는 통합재정수지인데 사실상 우리가 지금 활용하고 있는 것입니다. 일반회계, 기타 특별회계, 정부관리기금을 포함한 중앙정부와 공기업특별회계, 공기업기금을 포함한 비금융 공기업에 플러스 지방정부가 되겠습니다.
참조적 정의는 이것보다 좀더 넓습니다. 그래서 통합재정수지를 중앙정부는 앞에서 말씀드린 중앙정부에다가 비금융 공기업에는 앞에서 말씀드린 공기업특별회계, 공기업기금 외에 정부투자기관을 포함하고, 공공금융기관＋지방정부가 되겠습니다. 그래서 조금 더 넓게 정의할 수가 있겠습니다.
국가채무는 앞에서 정의한 통합재정에 따라서 국가채무를 정의할 수 있는데 우선 공식적 정의는 국가채무는 중앙정부와 지방정부를 합한 정부가 직접적인 상환 의무를 지고 있는 확정채무라고 말씀드릴 수가 있겠습니다. 이것은 앞에서 말씀드린 공식적 통합재정에 포함되는 기관들의 채무가 되겠습니다.
참조적 정의는 앞에서 말씀드린 참조적 통합재정에 포함되는 기관들의 채무로 구체적으로 말씀드리면, 공식적 국가채무＋정부투자기관＋공공금융기관＋(정부보증채무 미상환액)＋(사회보험 잠재채무)가 되겠습니다.
우선 정부보증채무 미상환액은 당연히 포함되어야 하겠습니다.
정부투자기관 포함 여부에 대해서 자산을 고려할 때 포함시킬 필요가 없다고 하는 주장이 강합니다. 그렇지만 정부투자기관을 퇴출시키거나 민영화할 때는 그 주장이 타당하지만 정부투자기관을 계속 유지해야 할 경우에는 정부가 그 부채를 책임질 수밖에 없기 때문에 참조적 정의에 포함시키는 것이 바람직하다고 봅니다.
사회보험의 잠재채무에 대해서도 제도의 개선에 따라 줄어들 수 있기에 포함시킬 필요가 없다고 하는 주장이 강합니다. 그렇지만 이것을 포함시키게 되면 제도의 개선에 따라서 그 잠재채무가 줄어드는 추세를 파악할 수 있어서 제도의 개선에 도움이 되므로 참조적 정의에 포함시키는 것이 바람직하다고 봅니다.
두 번째 국회의 예결산 심사 권한에 대해서 말씀드리겠습니다.
예결산 편성의 세부적인 부분에 대해서 지나치게 국회가 간섭하는 것보다 정부의 예산편성권을 존중하고 예산안 심의와 결산안 심의에서 감독을 강화하는 것이 중요하다고 생각합니다. 그리고 독립기관의 예산편성 자율성을 확대하는 것도 필요합니다.
예산안 편성지침 및 예산분류기준을 국회에 보고하는 것은 필요하나 국회 동의까지 받을 필요는 없다고 봅니다.
국가건전재정법안에 있는 “기획예산처장관은 법률의 통과를 전제로 한 예산안을 편성할 수 없다”는 조항은 예산의 신축적 운용에 비추어 무리라고 봅니다. 다만 사후에 법률이 통과되지 않을 경우 자동적으로 예산안의 효력이 정지되는 장치가 필요하다고 봅니다.
그러나 국회의 예결산 심사 기능은 보다 강화해야 된다고 봅니다.
기획예산처장관이 예산안 편성지침에 중앙관서별 지출한도를 포함하여 통보할 경우에 국회에 보고할 필요가 있다고 봅니다. 그다음에 각 중앙관서의 장이 예산요구서를 기획예산처장관에게 제출할 때 국회에도 제출할 필요가 있다고 봅니다.
다음에 예결산안 제출 시 첨부서류가 형식적으로 작성 제출되고 있어 국회의 예산안 심의에 효율적으로 이바지하지 못하고 있습니다. 따라서 예결산안 제출 시 첨부서류를 확대하고 명시할 필요가 있습니다. 그리고 수정예산안 혹은 추가경정예산안 제출로 인해 변경되는 내용이 있는 서류는 반드시 제출하도록 해야 될 것입니다.
세 번째, 예산의 법적 성격에 대해서 잠시 말씀드리겠습니다.
예산총칙에 법률적 효력 부여 및 입법과목별 예산세칙을 법률로 승인하는 문제로서 조세법률주의와 유사한 예산법률주의라 할 수 있습니다. 일단 예산총칙에 포함된 사안에 대해서는 반드시 지켜져야 하며 그러하지 않을 경우는 처벌 대상이 되는 매우 엄격한 조항이라고 봅니다.
이 안은 예산의 건전성과 투명성을 제고하는 효과가 있는 반면에 예산의 효율성과 신축성을 제한하는 효과가 있는 것 같습니다.
그런데 조세의 자의적인 부과는 납세자에게 직접적인 피해가 되므로 엄격히 금지되어야 하지만 예산의 자의적인 운용이 국민에게 직접적인 피해가 될 수는 없는 것 같습니다. 물론 장기적으로는 보다 큰 피해를 가져올 수는 있지만…… 그래서 조세법률주의에 상응하는 엄격성이 필요치는 않을 것으로 봅니다.
다만 국회가 예산편성과 운용에 대한 보다 큰 권한을 가져야 한다고 여야가 합의를 하면 포함될 수 있다고 봅니다.
네 번째, 국가재정운용계획/중기재정계획에 대해서 말씀드리겠습니다.
재정운용의 효율성․일관성․예측가능성을 위해서 중기재정계획의 편성은 매우 중요합니다.
기간과 관련해서는 미국, 영국을 포함한 선진국도 5년 단위의 중장기 재정계획을 편성해서 의회에 보고하고 있기 때문에 특별히 실무적으로 부담이 되지 않는다면 5회계연도 이상이 적절할 것으로 보입니다. 특히 적자재정 편성을 보다 신축적으로 하기 위해서, 그리고 또 장기 국가프로젝트를 고려해 볼 때 5회계연도가 더 바람직하지 않나 생각합니다.
국회 제출 시기를 180일 전으로 하는 것은 무리가 있어 보입니다. 예산안 제출 60일 전쯤으로 하는 것이 타당해 보입니다. 중기재정계획의 집행실적에 대한 재정백서 발간은 매년 중기계획이 작성되는 것을 감안할 때 무리가 있어 보입니다. 다만 중기재정계획과 매년도 예산 간의 연계를 구체화할 필요가 있을 것입니다.
국가재정운용계획의 실효성을 위해서 국가재정법안에서처럼 포괄적으로 하기보다는 그 계획에 포함될 내용을 국가건전재정법안에서처럼 구체화할 필요가 있다고 생각합니다.
다섯 번째는 생략하고……
여섯 번째, 재정의 경기 대응 기능―국채의 탄력발행에 대해서 말씀드리겠습니다.
이것이 좀 중요한 항목인 것 같은데요, 추경편성 필요 시 국회의 동의 없이 예산을 편성하고자 하는 신축적 예산운용을 위한 의도는 이해가 되나 자칫 잘못하면 국채발행의 남용과 경기부양용 예산의 남용 가능성이 있습니다. 따라서 이 항을 삭제하든지 아니면 재정의 신축성을 위해서 꼭 필요하다면 남용을 최소화할 수 있는 방안이 필요하다고 생각합니다.
예를 들면 100분의 1을 축소해서 허용하되 가칭 ‘경기안정화 특별회계’를 신설해서, 여기서 수입은 뭐가 되느냐 하면 국가부채 상환 후의 세계잉여금과 추가 국채발행이 수입이 되겠습니다. 지출은 세입부족분에 해당하는 재정지출에 국한해서 재정지출이 되고 그다음에 필요한 추가경정예산이 지출이 되겠습니다. 그래서 수입과 지출을 해서 운용할 수 있겠는데, 이 특별회계는 세계잉여금이 없을 경우에는 추가 국채발행으로 세입부족분을 보전하고 그 후에 흑자가 될 수도 있고 적자가 될 수도 있겠습니다.
세계잉여금이 발생할 경우에는 추가 국채발행과 더불어 흑자가 발생할 가능성이 많습니다. 흑자가 발생하면 다음해에 사용이 가능하겠습니다. 제가 볼 때는 일반적으로 흑자가 될 가능성이 높습니다. 따라서 100분의 1을 200분의 1 정도로 축소하는 것이 필요하지 않나 생각됩니다.
예비비와 관련해서는 그동안 예비비가 인건비 증액을 포함해서 예측 가능한 일반경비 부족분 또는 시급하지 않은 신규사업의 추진을 위해서 지나치게 방만하게 운영되어 왔습니다. 따라서 예비비의 한도를 구체적으로 설정할 필요가 있다고 봅니다.
그러나 그 한도를 얼마로 할지는 그동안의 타당성이 인정되는 예비비의 지출 수준을 고려해서 결정할 필요가 있을 것입니다. 국가건전재정법안 25조3항에서와 같이 인건비를 예비비에서 충당하는 때에는 사전에 국회의 승인을 받도록 해야 할 것입니다.
국정원 예산을 포함한 특수활동에 대한 지출에 대한 타당성, 효율성을 판단하기 위한 수단이 어떠한 방식으로든지 강구되어야 된다고 생각합니다.
8. 조기결산체제 구축은 생략하겠습니다.
9. 추경편성 및 집행입니다.
과거에 정치적 목적이나 지나치게 자의적으로 그리고 관습적으로 추경을 편성해서 예산의 효율성, 건전성, 투명성을 해친 경향이 있어서 추경 편성과 집행을 제한하는 것이 필요하다고 생각합니다.
예를 들면 지난 8년 동안에 무려 12회의 추경이 편성되었습니다.
추경편성을 제한하고자 하는 법의 의도를 볼 때 지나친 포괄주의보다는 열거주의가 낫기에 국가건전재정법안을 기본으로 하는 것이 바람직하다고 생각합니다.
열거주의라는 것이 꼭 굉장히 엄격한 열거주의라기보다는 상속증여세법에서 유형별 포괄주의 이 정도로 생각하시면 되겠습니다.
10. 세계잉여금 사용 순서 및 시기
건전재정 회복의 중요성에 비추어서 세계잉여금의 일정 부분을 먼저 국가채무에 상환하는 것을 명시적으로 규정하는 것이 바람직하다고 저는 생각합니다. 국가재정법안에 의하면 채무상환의무가 매우 자의적입니다. 100%를 다 상환할 수도 있고 추경예산 편성 필요 시에는 0%가 될 수도 있습니다.
특히 국가재정법안 17조2항, 아까 말씀드린 GDP의 100분의 1 사전 국채발행을 고려하면 명시적인 상환규정이 더 필요하다고 봅니다. 다만 재정의 신축적 운용을 위해서 의무 상환비율에 대해서는 여야가 합의할 수 있다고 생각합니다.
11․12․13․14번을 다 생략하고 15번을 말씀드리겠습니다.
회계․기금 상호간 여유 재원의 신축적인 운용 허용 문제입니다.
연금성, 보험성 기금을 제외하고 특별회계와 기금의 칸막이식 운영에 따른 폐해를 줄여서 재정운용의 효율성을 높이려는 의도는 중요한 의의가 있다고 생각합니다.
그러나 특별회계 및 기금의 여유 재원의 정의, 여유 재원의 어느 정도를 타 회계로 전출할 것인지가 불분명합니다. 전입된 여유 재원의 수익을 어떻게 보장할 것인지도 불분명합니다. 이러한 점을 분명히 할 필요가 있다고 생각합니다.
회계․기금 상호간 여유 재원의 신축적 운용보다 중요한 것은 국가건전재정법안 16조처럼 과도한 여유 재원이 있는 기금의 경우에 예산상의 지원을 중단하거나 부담금을 감소하는 조치가 우선되어야 할 것이라고 생각합니다.
예산의 이․전용 제한에 대해서 말씀드리겠습니다.
재원의 효율적 운용을 위해 어느 정도까지 예산의 이․전용을 허용하는 것이 필요하다고 생각합니다. 그러나 각 정부 부처의 예산편성 자율권이 확대되는 반면 일단 편성된 예산은 가능하면 계획대로 집행되는 것이 바람직할 것이라고 생각합니다. 따라서 이․전용의 한도를 설정하는 것이 필요할 것으로 보입니다. 그리고 이․전용의 사유를 명시하는 것이 필요하다고 봅니다.
예산의 이용, 이체의 경우 당해 중앙관서의 장, 재경부장관 및 감사원 외에 국회에도 통지해야 한다고 생각합니다.
나머지는 다 생략드리고 마지막의 재정건전화에 대해서 말씀드리겠습니다.
추가경정예산과 세계잉여금의 처리를 제외하고는 두 가지 안이 거의 비슷하므로 두 안의 정신을 살려서 통합안을 만드는 것이 바람직하다고 생각합니다.
다만 국가채무관리계획의 국회 제출 시기를 예산안 심의 시 국가채무에 대한 고려를 할 수 있도록 하기 위해서 10월 말이 아닌 예산안 제출 시기로 변경하는 것이 필요하다고 생각합니다.
이상입니다.
감사합니다.
위원장정세균수고 많으셨습니다.
이어서 옥동석 진술인께서 진술해 주시겠습니다.
이어서 옥동석 진술인께서 진술해 주시겠습니다.
진술인옥동석인천대학교 옥동석입니다.
국가재정 관련 법안에 대한 저의 의견을 말씀드리겠습니다.
저는 예산회계법이 1960년 군사정변 이후에 바로 제정된 이후에 거의 40년 만에 전면적인 대폭 개정, 제정의 수준에 이르는 큰 의욕을 가지고 지금 준비하고 있다 이렇게 생각하고 있습니다.
그렇다면 그 의의에 걸맞는, 우리 사회의 많은 문제가 해결될 수 있는 예산회계법 또는 국가재정법상에 있어서 큰 원칙이 반영되어서 이번 국가재정법 제정에서 조항들이 구비되었으면 좋겠다 이런 생각을 하고 있습니다.
저는 우리 재정에 있어서 많은 문제가 근본적으로 견제와 균형이 제대로 성립하지 않았기 때문에 나타나는 것이라고 생각하고 있습니다. 그래서 저는 43페이지에 ‘국가재정법 제정의 의의’에서 크게 3가지 주제를 가지고 말씀을 드리고자 합니다.
첫째, 대통령제에 적합한 재정제도를 구축할 필요성이 있다고 저는 생각하고 있습니다.
그다음에 46페이지에서는 우리가 근본적인 재정개혁을 위한 미래 지향적인 법률이 이번 기회에 구비될 필요가 있다, 그다음 47페이지에 국회의 합리적 예산심의를 위한 기본 요건이 국가재정법에 반드시 반영되었으면 좋겠다, 저는 이 3가지 측면이 제 나름대로 재정에 관해서 공부한 결과로서 좀 강조하고 싶습니다.
그러면 우리나라 현행 재정제도는 대통령제에 적합하지 않느냐, 저는 그렇게 생각하고 있습니다. 우리나라의 헌법과 기존의 예산회계법은 내각책임제 국가인 일본의 재정제도를 거의 무비판적으로 수용한 결과 행정부의 재정권한이 입법부보다 거의 압도적으로 우위에 있습니다.
내각책임제에서는 입법부와 행정부가 융합되어 있고 특히 일본은 대일본제국헌법 이래로 예산 비법률주의를 채택해서 행정부 우위의 재정권한을 확고하게 보장하고 있습니다.
내각책임제에서는 기본적으로 내각이 의회 내에서 상임위원회와 같은 성격을 띄고 또 의회가 내각에 대한 불신임권을 갖고 있기 때문에 행정부의 재정권한이 막강하더라도 재정민주주의의 구현에는 큰 문제가 없다고 볼 수 있습니다.
내각책임제 국가에서는 재무성, 영국의 Treasury라고 볼 수 있겠는데요, 사실상 의회의 기관인 것처럼 의회의 의지를 반영하여 행정 각부를 통할하고 있습니다. 그런데 입법부와 행정부가 분리된 권력분립의 대통령제에서 의회에 충분한 재정권한이 부여되지 않는다면 재정민주주의가 심각하게 훼손될 수 있다는 것입니다.
세계 최초로 대통령제를 통한 민주주의를 구현한 미국에서는 1900년대 이후에 입법부와 행정부 사이에 재정권한을 적절하게 배분하기 위한 입법적인 노력을 지속적으로 경주하여 왔습니다. 그래서 매 상황에 따라서 적합한 재정권한 배분이 무엇인지에 대해서 전문가들 그리고 관련 재정 운용 전문가들의 합의가 이루어지는 그런 형태의 입법이 여러 가지 형태로 이루어져 왔습니다.
그래서 저는 현재 우리나라 국회의 재정권한이 행정부에 비해서 너무 약하기 때문에 국회의 재정권한을 강화해서 행정부와 적절한 견제와 균형이 반드시 성립하도록 해야 되겠다, 사실 정치권을 중심으로 하는 입법부가 재정권한에 대해서 적절한 견제를 하지 못한다면 관료를 중심으로 하는 행정부 내부에서 실질적인 재정개혁을 위한 자체 동력이 생성되기란 저는 거의 불가능하다고 생각하고 있습니다.
행정부의 재정권 독점이 정부 주도 개발시대에는 일정한 역할을 하였다고 볼 수 있으나 우리가 지향하는 분권형 민주주의에는 가장 큰 장애물이 되고 있다고 생각하고 있습니다.
그러면 우리나라 국회의 재정권한을 강화하기 위해서는 현재 시급하게 갖추어야 될 것이 무엇이냐, 제가 생각할 때는 3가지라고 생각합니다.
첫째, 예산법률주의는 예산항목의 금액뿐만 아니라 그 지출 방법과 내용을 상세하게 법률로 규정하는 것입니다.
현재 행정부는 예산항목의 과목 명칭 그리고 금액에 대한 것만 예산서에 기재되어 있기 때문에 행정부의 재정 지출에 대한 재량권이 100% 인정되고 있습니다. 물론 제약이라고 하는 것은 각목명세서라고 해서 인건비, 물건비와 같은 그런 형태의 제약을 받는데 사실상 우리에게는 그런 제약이 필요한 것이 아니고 지출방법을 통해서 지출목적을 달성할 수 있는 내용을 규정할 필요가 있다 이런 내용입니다. 그렇게 규정함으로써 국회가 재정 지출의 효율성, 건전성, 투명성을 확보하기 위한 수단을 확보할 수 있다 이런 얘기가 되겠습니다.
두 번째로는 독립감사의 국회보고입니다.
이것은 국회 소속으로 감사원이 소속되어야 되는데 이것은 헌법 개정사항이기 때문에 현재로서는 불가능하다고 생각하고 있습니다.
그다음 국회의 합리적 예산심의 제도가 마련되어야 되겠다는 것입니다.
국회의원들이 정파적이고 지역구 중심의 이익을 떠나 합리적 재정운용을 위한 견제기능을 발휘할 수 있도록 국회 내의 예산심의 제도를 체계적으로 구축하는 것입니다.
미국의 경우에는 의회예산제도가 여러 가지 규칙과 질서로서 정리가 잘 되어 있습니다. 우리가 그것을 본받아서 국회의원들이 정파적이고 지역구 중심의 이익을 추구하지 않도록 하는 그런 제도를 마련해야 되겠다는 것입니다.
그다음, 근본적 재정개혁을 위한 미래 지향적인 법률이 꼭 마련되어야 되겠다 하는 내용이 되겠습니다.
그래서 이번 국가재정법에서는 설령 부칙에서 일정기간 유예를 인정한다고 하더라도 다소 의욕적인 내용을 담았으면 좋겠다, 그래서 행정부 내에서 재정개혁에 대한 의지가 강한 자, 그런 사람들에게 힘을 실어 줄 필요가 있다, 저는 그런 생각을 하고 있습니다.
그다음, 국회의 합리적 예산심의를 위한 기본 요건을 마련해야 되겠다 하는 것입니다.
이 부분은 나중에 또 설명을 드리기 때문에 생략하도록 하겠습니다.
49페이지의 제일 마지막 줄에 대한 설명만 간단히 드리도록 하겠습니다.
현재 예산결산위원회에서는 예산 그리고 결산에서 여러 가지 부대의견을 제시하고 있습니다. 이런 부대의견을 공식화하고 활성화하면 바로 예산법률주의가 자연스럽게 확립될 수 있는 계기가 마련된다는 것입니다. 그래서 국회가 행정부를 적절하게 견제할 수 있는 것을, 현행의 부대의견제도를 좀 공식화시킬 필요가 있다 이런 내용이 되겠습니다.
저는 크게 세 가지 측면의 의의를, 국회의 재정 권한을 강화시켜야 되겠다는 것, 그다음 근본적 재정계획을 위한 미래 지향적인 법률이 좀 구비되어야 되겠다는 것, 그다음 국회 내의 합리적 예산심의를 위해서 가장 필요로 하는 기본적인 내용을 국가재정법에 구비를 해야 되겠다, 이런 생각을 하고 있습니다.
진술 요청 항목들에 대한 저의 의견을 말씀드리도록 하겠습니다.
첫 번째로 행정부의 재정 권한에 대한 입법부의 견제라는 측면에서 예산의 법적 성격입니다.
사실상 현재 우리나라의 예산서는 예산과목의 명칭과 금액만 기재됨으로써 예산집행에 대한 전권이 행정부에 귀속되고 그 책임성을 추궁하기가 사실상 불가능합니다. 더구나 감사원은 행정부 소속이기 때문에 예산집행에 대한 국회의 의지가 구현될 수 있는 방법이 사실상 없습니다.
현재 우리나라 국회의 결산심의가 굉장히 형식적이고 아무런 의미가 없는 것은 예산편성 단계에서부터 예산집행에서 꼭 필요로 하는 조건들을 국회가 요구할 수 있는 방법이 없기 때문에 그렇다고 생각합니다. 저는 이 점이 굉장히 중요하다고 생각합니다.
구미 선진국에서는 법적․정치적 책임을 추궁하는 리스판서빌러티(responsibility)와 해명 책임을이야기하는 어카운터빌러티(accountability)를 구분해서 예산집행에 대한 해명책임을 꾸준히 의회에서 수시로 필요에 따라 추궁하고 있습니다. 어카운터빌러티가 제대로 확립되지 않으면 어떤 조직에서 극단적인 문제점이 노출될 때까지 방치하였다가 나중에 법적․정치적 책임을 물어서 인책하는 그런 방법을 사용할 수밖에 없습니다. 그렇지만 예산의 지출 방법에 대해서 국회가 나름대로 필요로 하는 조항들을 구비하고, 그것에 대한 기관장의 해명책임을 추궁하는 방법으로 수시로 극단적인 문제점이 노출될 때까지 기다리지 말고조절하는 그러한 것이 꼭 필요하다는 생각입니다.
일본의 경우에는 사실상 리스판서빌러티는 있지만 어카운터빌러티가 없기 때문에 제대로 된 민주주의를 하고 있느냐에 대한 선진국의 많은전문가들의 비판이 있습니다. 저는 우리나라가 이런 해명책임성을 제대로 구비할 수 있다고 한다면 동양권에서 민주주의를 제대로 구현하는 나라가 될 수 있지 않겠느냐, 그런 생각을 개인적으로 해 봤습니다.
선진국인 미국의 경우에 있어서는 예산과 별도로 지출승인법이라고 하는 법률을 제정하고 있습니다. 현재 우리나라가 이 단계에까지 가기에는 너무 의욕적이라는 생각을 저도 하고 있습니다. 그렇지만 지출 방법에 대한 어떤 규정을 예산에서, 예산심의 과정에서 반드시 할 수 있어야 되겠다……
한나라당 안에 의하면 입법과목별 예산세칙을 두고자 하고 있습니다. 즉 예산과목의 목적, 용도, 사업내용, 사용에 대한 제약조건, 권한과 책임 등을 법률용어로서 기술하는 것입니다. 저는 이것이 대단히 필요하다고 생각하고 있습니다.
또 정부안도 예산총칙 제19조제3호에서 그 밖에 예산집행에 관하여 필요한 사항을 예산총칙으로 규정하도록 하고 있는데 이를 저는 예산세칙으로 구분해서 활성화시킬 필요가 있다는 주장을 좀 강조하고 싶습니다.
그다음, 국가재정운용계획에 관한 것입니다.
행정부가 편성한 국가재정운용계획은 분야별 지출금액들을 3년 또는 5년 단위로 제시하는 것입니다. 여기에 대해서 정치권 또는 국회의 의결을 거치지 않는다면 구속력이 낮아서 계획 자체가 사실상 유명무실하게 될 가능성이 굉장히 높습니다. 저는 그래서 국가재정운용계획과 관련해서 연도별 예산운용과의 연계를 강화시키기 위해서는 국회의 참여가 필수적이고 또 국회의 의결도 필요하다는 것을 강조하고 싶습니다.
의회의 예산심의를 선진국의 경우를 보면 미국에서는 분야별 지출금액들을 예산결의(Budget Re-solution)로 이름을 붙이고 있고, 유럽의 많은 국가에 있어서는 프리버짓(Pre-Budget)으로 지칭하고 있습니다. 프리버짓이라고 하는 제도에 대해서는 국회예산정책처에서도 보고서가 나온 것을 제가 보았는데, 특히 대통령제 국가에 있어서는 분야별 지출한도들을 국회에서 의결할 필요가 있다는 것을 저는 강조하고 싶습니다.
그다음, 국회의 예결산 심사권한과 관련해서 여러 가지 진술을 요구했습니다. 그런데 저는 예산분류기준과 독립기관에 대한 문제만 언급하고자 합니다.
입법과목이 장․관․항입니다. 입법과목에 대해서는 사실상 국회의 재정권한이 미쳐야 될 범위라고 생각하고 있습니다. 그런데 현행 우리나라의 예산회계법은 장․관․항에 대해서도 기획예산처장관이 결정할 수 있도록 함으로써 사실상 지나치게 포괄적으로 규정되는 경우 국회의 재정통제권이 사실상 유명무실해질 수 있다, 또 아닌 게 아니라 기획예산처의 디지털예산회계기획단에서는 최근 프로그램 예산제도 도입을 검토 중인데, 예산과목의 여러 가지 문제점이 있어서 이런 것을 검토 중인데 프로그램 단위를 입법과목으로 규정할 필요가 있다고 저는 생각합니다. 그리고 국회에서 이런 점을 국가재정법에 담아서 행정부 내에서의 어떤 재정계획의 동력을, 힘을 좀 실어 주는 역할도 저는 필요하다고 생각합니다.
그다음에 국회 등의 독립기관을 중앙관서의 장으로 규정하고 있습니다. 이것이 저는 삼권분립의 정신이 훼손될 소지가 있기 때문에 독립기관의 예산 및 재정운용에 대해서는 재정의 투명성, 효율성, 이런 관점에서 행정부가 그 의견을 국회에 제출할 수 있는 것으로 한정할 필요가 있다고 생각하고, 행정부가 그것을 감액한다든지 이런 것은 좀 과도하지 않나 이렇게 생각하고 있습니다.
조기결산체제 구축에 대해서 말씀드리겠습니다.
우리나라 결산심사가 유명무실한 이유는 국회에 결산 제출 시기가 늦어서 그렇다고 저는 생각하지 않습니다. 예산세칙과 같은 그런 제도가 도입된다면 국회가 결산에서 무엇을 해야 되는지 분명하게 임무가 주어지기 때문에 저는 예산세칙이 마련되는 것이 중요하다고 생각합니다.
총액계상예산사업에 대해서 말씀드리겠습니다.
총액계상예산사업이 지금 여러 가지 사회적 비판이 있을 수 있는 것은 세부사업의 내용을 국회 예산심의 시에 확정하지 않기 때문에 그렇다 이런 생각이 듭니다. 그래서 저는 총액계상예산사업의 총규모를 제한하는 것보다는 총액계상예산사업을 할 수밖에 없는 불가피성 그리고 세부사업에 대한 구체적 선정기준을 국회 예산심의 시에 제출해서 국회의 승인을 받는 것이 필요하다고 생각합니다.
그다음, 통합재정 및 국가채무의 범위에 대한 것입니다.
이 점에 대해서는 앞에서도 두 분이 말씀하셨지만 저는 국제기준을 반드시 준수해야 된다고 생각합니다. 국제기준을 준수하지 않는다면 이 범위의 조정과 관련해서 사실상 정부의 자의적인 편법적인 회계가 나올 수 있다, 그 점을 우리는 꼭 막아야 되겠다 그런 생각입니다.
사실상 기획예산처에서도 통합재정의 국제기준을 준수하기 위해서 준정부공공기관을 사업의 공공성, 실질적 통제 가능성, 활동의 시장성, 중요성 등 네 가지 기준을 제시해서 분리할 필요가 있다는 연구를 하고 있습니다. 그래서 저는 이런 준정부공공기관의 구체적 범위를 국회에서 결정하는 것은 다소 무리가 있지만 행정부가 통합재정의 범위 설정에 소극적이라면 국회가 하는 것도 검토될 수 있는 방안이라고 생각하고 있습니다.
정부안에 의하면 기금도 예산에 포함시키지 않고 있습니다. 그 이유를 제가 개인적으로 문의한 바에 의하면 기금의 경우에 있어서는 기금의 주요 지출 항목을 변경시키려고 할 때는 국회의 동의를 받을 수 있다고 되어 있는데, 헌법에 의하면 추가경정예산안이 아니면 예산을 변경할 수 없도록 하고 있습니다. 그래서 기금을 예산에 포함시키면 헌법을 위배할 가능성이 있기 때문에 기금을 예산에서 제외할 수밖에 없는 부득이한 사정이 있다 이런 얘기를 들었습니다.
저는 주요 항목 지출금액의 변경은 가능한 억제하는 것이 바람직하다고 보기 때문에 기금을 예산에 포함시켜서 주요 항목 지출금액을 변경시킬 때는 반드시 추가경정예산을 통해서 하는 것이 바람직하고, 그래서 특별회계 일반회계 기금을 국회에 제출하는 예산으로 규정하는 것이 바람직하다고 생각합니다.
그다음, 성과관리제도 도입은 예산세칙이 있어야만 실효성을 거둘 수 있다, 그다음 회계․기금 상호간의 여유 재원 신축운용에 대해서는 여유 재원의 전입․전출이 무제한적으로 허용되는 경우는 좀 문제가 있을 수 있기 때문에 이자를 부과할 필요가 있다, 그다음에 예산의 이․전용 제한에 대해서는 입법과목에 대해서는 국회가, 그다음에 행정과목 가운데에서 중요한 것은 기획예산처가 이․전용 권한을 가질 필요가 있다라고 생각하고 있습니다.
그다음에 재정의 경기 대응 기능에 대해서 좀 말씀드리고자 합니다.
사실상 경기조절을 위한 재정정책이 긍정적 효과보다는 부정적 효과가 더 클 수 있습니다. 그래서 저는 재정의 자동안정화장치 및 금융정책을 통한 경기 대응이 보다 효과적이기 때문에 재정의 경기 대응에 대해서는 지나치게 강조하지 않는 것이 바람직하다 이렇게 생각하고 있습니다.
그다음에 기금운용 관련 제도에 대해서는 아까 말씀드린 내용과 유사한 내용이 되겠습니다마는 기금운용계획 중에서 사후에 국회 동의로 가능한 주요 항목 지출금액의 변경은 추가경정예산으로만 변경하도록 하는 것이 적절하다고 생각합니다.
그다음에 기금운용계획 중에서 사전에 행정부 자율로 가능한 주요 항목 지출금액의 변경조건 등은 매년 예산총칙에서 규정하는 것이 적절하다고 생각합니다. 제가 이 점을 강조하는 이유는 기금도 세입세출예산에 반드시 포함시킴으로써 나타나는 실익이 저는 훨씬 더 크다고 생각하고 있기 때문입니다.
그다음에 재정개혁을 위한 기타 과제로서 재정관련 용어들의 개념 정의가 일관성 있게 제시되어서 정부의 회계 처리의 자의성을 상당히 줄여야 되겠다 저는 이 점을 강조하고 싶습니다.
그다음에 현금지출입 이외의 정부거래에 관한 규정도 좀 있어야 되겠다 이런 내용인데 특히 채무보증, 우발채무에 대해서는 국회가 체계적으로 이에 관한 통계 예측 자료를 받는 것이 대단히 필요하다, 이것이 헌법상의 조항에 의하면 정부가 계속하여 지출할 필요가 있을 때는 계속비 제도이고 정부가 계약을 통해서 국가부담을 지울 때는 국회의 의결을 거치도록 되어 있습니다. 이것은 어떤 법규 규정 형식으로 봤을 때 우발채무, 채무보증에 대해서 국회의 의결이 필요하다는 것으로 헌법의 조항을 해석할 수 있다고 생각하고 있습니다. 그래서 특히 민자유치사업과 같은 경우에 최소운영수입 보장, 금액들에 대해서는 정부가 합리적으로 추정해서 그 통계자료를 국회에 반드시 제출하고 국회가 여기에 대해서 어떤 형태의 승인을 해 주는 것이 재정운용에 필요하다 이런 생각을 가지고 있습니다.
이상으로 발표를 마치겠습니다.
국가재정 관련 법안에 대한 저의 의견을 말씀드리겠습니다.
저는 예산회계법이 1960년 군사정변 이후에 바로 제정된 이후에 거의 40년 만에 전면적인 대폭 개정, 제정의 수준에 이르는 큰 의욕을 가지고 지금 준비하고 있다 이렇게 생각하고 있습니다.
그렇다면 그 의의에 걸맞는, 우리 사회의 많은 문제가 해결될 수 있는 예산회계법 또는 국가재정법상에 있어서 큰 원칙이 반영되어서 이번 국가재정법 제정에서 조항들이 구비되었으면 좋겠다 이런 생각을 하고 있습니다.
저는 우리 재정에 있어서 많은 문제가 근본적으로 견제와 균형이 제대로 성립하지 않았기 때문에 나타나는 것이라고 생각하고 있습니다. 그래서 저는 43페이지에 ‘국가재정법 제정의 의의’에서 크게 3가지 주제를 가지고 말씀을 드리고자 합니다.
첫째, 대통령제에 적합한 재정제도를 구축할 필요성이 있다고 저는 생각하고 있습니다.
그다음에 46페이지에서는 우리가 근본적인 재정개혁을 위한 미래 지향적인 법률이 이번 기회에 구비될 필요가 있다, 그다음 47페이지에 국회의 합리적 예산심의를 위한 기본 요건이 국가재정법에 반드시 반영되었으면 좋겠다, 저는 이 3가지 측면이 제 나름대로 재정에 관해서 공부한 결과로서 좀 강조하고 싶습니다.
그러면 우리나라 현행 재정제도는 대통령제에 적합하지 않느냐, 저는 그렇게 생각하고 있습니다. 우리나라의 헌법과 기존의 예산회계법은 내각책임제 국가인 일본의 재정제도를 거의 무비판적으로 수용한 결과 행정부의 재정권한이 입법부보다 거의 압도적으로 우위에 있습니다.
내각책임제에서는 입법부와 행정부가 융합되어 있고 특히 일본은 대일본제국헌법 이래로 예산 비법률주의를 채택해서 행정부 우위의 재정권한을 확고하게 보장하고 있습니다.
내각책임제에서는 기본적으로 내각이 의회 내에서 상임위원회와 같은 성격을 띄고 또 의회가 내각에 대한 불신임권을 갖고 있기 때문에 행정부의 재정권한이 막강하더라도 재정민주주의의 구현에는 큰 문제가 없다고 볼 수 있습니다.
내각책임제 국가에서는 재무성, 영국의 Treasury라고 볼 수 있겠는데요, 사실상 의회의 기관인 것처럼 의회의 의지를 반영하여 행정 각부를 통할하고 있습니다. 그런데 입법부와 행정부가 분리된 권력분립의 대통령제에서 의회에 충분한 재정권한이 부여되지 않는다면 재정민주주의가 심각하게 훼손될 수 있다는 것입니다.
세계 최초로 대통령제를 통한 민주주의를 구현한 미국에서는 1900년대 이후에 입법부와 행정부 사이에 재정권한을 적절하게 배분하기 위한 입법적인 노력을 지속적으로 경주하여 왔습니다. 그래서 매 상황에 따라서 적합한 재정권한 배분이 무엇인지에 대해서 전문가들 그리고 관련 재정 운용 전문가들의 합의가 이루어지는 그런 형태의 입법이 여러 가지 형태로 이루어져 왔습니다.
그래서 저는 현재 우리나라 국회의 재정권한이 행정부에 비해서 너무 약하기 때문에 국회의 재정권한을 강화해서 행정부와 적절한 견제와 균형이 반드시 성립하도록 해야 되겠다, 사실 정치권을 중심으로 하는 입법부가 재정권한에 대해서 적절한 견제를 하지 못한다면 관료를 중심으로 하는 행정부 내부에서 실질적인 재정개혁을 위한 자체 동력이 생성되기란 저는 거의 불가능하다고 생각하고 있습니다.
행정부의 재정권 독점이 정부 주도 개발시대에는 일정한 역할을 하였다고 볼 수 있으나 우리가 지향하는 분권형 민주주의에는 가장 큰 장애물이 되고 있다고 생각하고 있습니다.
그러면 우리나라 국회의 재정권한을 강화하기 위해서는 현재 시급하게 갖추어야 될 것이 무엇이냐, 제가 생각할 때는 3가지라고 생각합니다.
첫째, 예산법률주의는 예산항목의 금액뿐만 아니라 그 지출 방법과 내용을 상세하게 법률로 규정하는 것입니다.
현재 행정부는 예산항목의 과목 명칭 그리고 금액에 대한 것만 예산서에 기재되어 있기 때문에 행정부의 재정 지출에 대한 재량권이 100% 인정되고 있습니다. 물론 제약이라고 하는 것은 각목명세서라고 해서 인건비, 물건비와 같은 그런 형태의 제약을 받는데 사실상 우리에게는 그런 제약이 필요한 것이 아니고 지출방법을 통해서 지출목적을 달성할 수 있는 내용을 규정할 필요가 있다 이런 내용입니다. 그렇게 규정함으로써 국회가 재정 지출의 효율성, 건전성, 투명성을 확보하기 위한 수단을 확보할 수 있다 이런 얘기가 되겠습니다.
두 번째로는 독립감사의 국회보고입니다.
이것은 국회 소속으로 감사원이 소속되어야 되는데 이것은 헌법 개정사항이기 때문에 현재로서는 불가능하다고 생각하고 있습니다.
그다음 국회의 합리적 예산심의 제도가 마련되어야 되겠다는 것입니다.
국회의원들이 정파적이고 지역구 중심의 이익을 떠나 합리적 재정운용을 위한 견제기능을 발휘할 수 있도록 국회 내의 예산심의 제도를 체계적으로 구축하는 것입니다.
미국의 경우에는 의회예산제도가 여러 가지 규칙과 질서로서 정리가 잘 되어 있습니다. 우리가 그것을 본받아서 국회의원들이 정파적이고 지역구 중심의 이익을 추구하지 않도록 하는 그런 제도를 마련해야 되겠다는 것입니다.
그다음, 근본적 재정개혁을 위한 미래 지향적인 법률이 꼭 마련되어야 되겠다 하는 내용이 되겠습니다.
그래서 이번 국가재정법에서는 설령 부칙에서 일정기간 유예를 인정한다고 하더라도 다소 의욕적인 내용을 담았으면 좋겠다, 그래서 행정부 내에서 재정개혁에 대한 의지가 강한 자, 그런 사람들에게 힘을 실어 줄 필요가 있다, 저는 그런 생각을 하고 있습니다.
그다음, 국회의 합리적 예산심의를 위한 기본 요건을 마련해야 되겠다 하는 것입니다.
이 부분은 나중에 또 설명을 드리기 때문에 생략하도록 하겠습니다.
49페이지의 제일 마지막 줄에 대한 설명만 간단히 드리도록 하겠습니다.
현재 예산결산위원회에서는 예산 그리고 결산에서 여러 가지 부대의견을 제시하고 있습니다. 이런 부대의견을 공식화하고 활성화하면 바로 예산법률주의가 자연스럽게 확립될 수 있는 계기가 마련된다는 것입니다. 그래서 국회가 행정부를 적절하게 견제할 수 있는 것을, 현행의 부대의견제도를 좀 공식화시킬 필요가 있다 이런 내용이 되겠습니다.
저는 크게 세 가지 측면의 의의를, 국회의 재정 권한을 강화시켜야 되겠다는 것, 그다음 근본적 재정계획을 위한 미래 지향적인 법률이 좀 구비되어야 되겠다는 것, 그다음 국회 내의 합리적 예산심의를 위해서 가장 필요로 하는 기본적인 내용을 국가재정법에 구비를 해야 되겠다, 이런 생각을 하고 있습니다.
진술 요청 항목들에 대한 저의 의견을 말씀드리도록 하겠습니다.
첫 번째로 행정부의 재정 권한에 대한 입법부의 견제라는 측면에서 예산의 법적 성격입니다.
사실상 현재 우리나라의 예산서는 예산과목의 명칭과 금액만 기재됨으로써 예산집행에 대한 전권이 행정부에 귀속되고 그 책임성을 추궁하기가 사실상 불가능합니다. 더구나 감사원은 행정부 소속이기 때문에 예산집행에 대한 국회의 의지가 구현될 수 있는 방법이 사실상 없습니다.
현재 우리나라 국회의 결산심의가 굉장히 형식적이고 아무런 의미가 없는 것은 예산편성 단계에서부터 예산집행에서 꼭 필요로 하는 조건들을 국회가 요구할 수 있는 방법이 없기 때문에 그렇다고 생각합니다. 저는 이 점이 굉장히 중요하다고 생각합니다.
구미 선진국에서는 법적․정치적 책임을 추궁하는 리스판서빌러티(responsibility)와 해명 책임을이야기하는 어카운터빌러티(accountability)를 구분해서 예산집행에 대한 해명책임을 꾸준히 의회에서 수시로 필요에 따라 추궁하고 있습니다. 어카운터빌러티가 제대로 확립되지 않으면 어떤 조직에서 극단적인 문제점이 노출될 때까지 방치하였다가 나중에 법적․정치적 책임을 물어서 인책하는 그런 방법을 사용할 수밖에 없습니다. 그렇지만 예산의 지출 방법에 대해서 국회가 나름대로 필요로 하는 조항들을 구비하고, 그것에 대한 기관장의 해명책임을 추궁하는 방법으로 수시로 극단적인 문제점이 노출될 때까지 기다리지 말고조절하는 그러한 것이 꼭 필요하다는 생각입니다.
일본의 경우에는 사실상 리스판서빌러티는 있지만 어카운터빌러티가 없기 때문에 제대로 된 민주주의를 하고 있느냐에 대한 선진국의 많은전문가들의 비판이 있습니다. 저는 우리나라가 이런 해명책임성을 제대로 구비할 수 있다고 한다면 동양권에서 민주주의를 제대로 구현하는 나라가 될 수 있지 않겠느냐, 그런 생각을 개인적으로 해 봤습니다.
선진국인 미국의 경우에 있어서는 예산과 별도로 지출승인법이라고 하는 법률을 제정하고 있습니다. 현재 우리나라가 이 단계에까지 가기에는 너무 의욕적이라는 생각을 저도 하고 있습니다. 그렇지만 지출 방법에 대한 어떤 규정을 예산에서, 예산심의 과정에서 반드시 할 수 있어야 되겠다……
한나라당 안에 의하면 입법과목별 예산세칙을 두고자 하고 있습니다. 즉 예산과목의 목적, 용도, 사업내용, 사용에 대한 제약조건, 권한과 책임 등을 법률용어로서 기술하는 것입니다. 저는 이것이 대단히 필요하다고 생각하고 있습니다.
또 정부안도 예산총칙 제19조제3호에서 그 밖에 예산집행에 관하여 필요한 사항을 예산총칙으로 규정하도록 하고 있는데 이를 저는 예산세칙으로 구분해서 활성화시킬 필요가 있다는 주장을 좀 강조하고 싶습니다.
그다음, 국가재정운용계획에 관한 것입니다.
행정부가 편성한 국가재정운용계획은 분야별 지출금액들을 3년 또는 5년 단위로 제시하는 것입니다. 여기에 대해서 정치권 또는 국회의 의결을 거치지 않는다면 구속력이 낮아서 계획 자체가 사실상 유명무실하게 될 가능성이 굉장히 높습니다. 저는 그래서 국가재정운용계획과 관련해서 연도별 예산운용과의 연계를 강화시키기 위해서는 국회의 참여가 필수적이고 또 국회의 의결도 필요하다는 것을 강조하고 싶습니다.
의회의 예산심의를 선진국의 경우를 보면 미국에서는 분야별 지출금액들을 예산결의(Budget Re-solution)로 이름을 붙이고 있고, 유럽의 많은 국가에 있어서는 프리버짓(Pre-Budget)으로 지칭하고 있습니다. 프리버짓이라고 하는 제도에 대해서는 국회예산정책처에서도 보고서가 나온 것을 제가 보았는데, 특히 대통령제 국가에 있어서는 분야별 지출한도들을 국회에서 의결할 필요가 있다는 것을 저는 강조하고 싶습니다.
그다음, 국회의 예결산 심사권한과 관련해서 여러 가지 진술을 요구했습니다. 그런데 저는 예산분류기준과 독립기관에 대한 문제만 언급하고자 합니다.
입법과목이 장․관․항입니다. 입법과목에 대해서는 사실상 국회의 재정권한이 미쳐야 될 범위라고 생각하고 있습니다. 그런데 현행 우리나라의 예산회계법은 장․관․항에 대해서도 기획예산처장관이 결정할 수 있도록 함으로써 사실상 지나치게 포괄적으로 규정되는 경우 국회의 재정통제권이 사실상 유명무실해질 수 있다, 또 아닌 게 아니라 기획예산처의 디지털예산회계기획단에서는 최근 프로그램 예산제도 도입을 검토 중인데, 예산과목의 여러 가지 문제점이 있어서 이런 것을 검토 중인데 프로그램 단위를 입법과목으로 규정할 필요가 있다고 저는 생각합니다. 그리고 국회에서 이런 점을 국가재정법에 담아서 행정부 내에서의 어떤 재정계획의 동력을, 힘을 좀 실어 주는 역할도 저는 필요하다고 생각합니다.
그다음에 국회 등의 독립기관을 중앙관서의 장으로 규정하고 있습니다. 이것이 저는 삼권분립의 정신이 훼손될 소지가 있기 때문에 독립기관의 예산 및 재정운용에 대해서는 재정의 투명성, 효율성, 이런 관점에서 행정부가 그 의견을 국회에 제출할 수 있는 것으로 한정할 필요가 있다고 생각하고, 행정부가 그것을 감액한다든지 이런 것은 좀 과도하지 않나 이렇게 생각하고 있습니다.
조기결산체제 구축에 대해서 말씀드리겠습니다.
우리나라 결산심사가 유명무실한 이유는 국회에 결산 제출 시기가 늦어서 그렇다고 저는 생각하지 않습니다. 예산세칙과 같은 그런 제도가 도입된다면 국회가 결산에서 무엇을 해야 되는지 분명하게 임무가 주어지기 때문에 저는 예산세칙이 마련되는 것이 중요하다고 생각합니다.
총액계상예산사업에 대해서 말씀드리겠습니다.
총액계상예산사업이 지금 여러 가지 사회적 비판이 있을 수 있는 것은 세부사업의 내용을 국회 예산심의 시에 확정하지 않기 때문에 그렇다 이런 생각이 듭니다. 그래서 저는 총액계상예산사업의 총규모를 제한하는 것보다는 총액계상예산사업을 할 수밖에 없는 불가피성 그리고 세부사업에 대한 구체적 선정기준을 국회 예산심의 시에 제출해서 국회의 승인을 받는 것이 필요하다고 생각합니다.
그다음, 통합재정 및 국가채무의 범위에 대한 것입니다.
이 점에 대해서는 앞에서도 두 분이 말씀하셨지만 저는 국제기준을 반드시 준수해야 된다고 생각합니다. 국제기준을 준수하지 않는다면 이 범위의 조정과 관련해서 사실상 정부의 자의적인 편법적인 회계가 나올 수 있다, 그 점을 우리는 꼭 막아야 되겠다 그런 생각입니다.
사실상 기획예산처에서도 통합재정의 국제기준을 준수하기 위해서 준정부공공기관을 사업의 공공성, 실질적 통제 가능성, 활동의 시장성, 중요성 등 네 가지 기준을 제시해서 분리할 필요가 있다는 연구를 하고 있습니다. 그래서 저는 이런 준정부공공기관의 구체적 범위를 국회에서 결정하는 것은 다소 무리가 있지만 행정부가 통합재정의 범위 설정에 소극적이라면 국회가 하는 것도 검토될 수 있는 방안이라고 생각하고 있습니다.
정부안에 의하면 기금도 예산에 포함시키지 않고 있습니다. 그 이유를 제가 개인적으로 문의한 바에 의하면 기금의 경우에 있어서는 기금의 주요 지출 항목을 변경시키려고 할 때는 국회의 동의를 받을 수 있다고 되어 있는데, 헌법에 의하면 추가경정예산안이 아니면 예산을 변경할 수 없도록 하고 있습니다. 그래서 기금을 예산에 포함시키면 헌법을 위배할 가능성이 있기 때문에 기금을 예산에서 제외할 수밖에 없는 부득이한 사정이 있다 이런 얘기를 들었습니다.
저는 주요 항목 지출금액의 변경은 가능한 억제하는 것이 바람직하다고 보기 때문에 기금을 예산에 포함시켜서 주요 항목 지출금액을 변경시킬 때는 반드시 추가경정예산을 통해서 하는 것이 바람직하고, 그래서 특별회계 일반회계 기금을 국회에 제출하는 예산으로 규정하는 것이 바람직하다고 생각합니다.
그다음, 성과관리제도 도입은 예산세칙이 있어야만 실효성을 거둘 수 있다, 그다음 회계․기금 상호간의 여유 재원 신축운용에 대해서는 여유 재원의 전입․전출이 무제한적으로 허용되는 경우는 좀 문제가 있을 수 있기 때문에 이자를 부과할 필요가 있다, 그다음에 예산의 이․전용 제한에 대해서는 입법과목에 대해서는 국회가, 그다음에 행정과목 가운데에서 중요한 것은 기획예산처가 이․전용 권한을 가질 필요가 있다라고 생각하고 있습니다.
그다음에 재정의 경기 대응 기능에 대해서 좀 말씀드리고자 합니다.
사실상 경기조절을 위한 재정정책이 긍정적 효과보다는 부정적 효과가 더 클 수 있습니다. 그래서 저는 재정의 자동안정화장치 및 금융정책을 통한 경기 대응이 보다 효과적이기 때문에 재정의 경기 대응에 대해서는 지나치게 강조하지 않는 것이 바람직하다 이렇게 생각하고 있습니다.
그다음에 기금운용 관련 제도에 대해서는 아까 말씀드린 내용과 유사한 내용이 되겠습니다마는 기금운용계획 중에서 사후에 국회 동의로 가능한 주요 항목 지출금액의 변경은 추가경정예산으로만 변경하도록 하는 것이 적절하다고 생각합니다.
그다음에 기금운용계획 중에서 사전에 행정부 자율로 가능한 주요 항목 지출금액의 변경조건 등은 매년 예산총칙에서 규정하는 것이 적절하다고 생각합니다. 제가 이 점을 강조하는 이유는 기금도 세입세출예산에 반드시 포함시킴으로써 나타나는 실익이 저는 훨씬 더 크다고 생각하고 있기 때문입니다.
그다음에 재정개혁을 위한 기타 과제로서 재정관련 용어들의 개념 정의가 일관성 있게 제시되어서 정부의 회계 처리의 자의성을 상당히 줄여야 되겠다 저는 이 점을 강조하고 싶습니다.
그다음에 현금지출입 이외의 정부거래에 관한 규정도 좀 있어야 되겠다 이런 내용인데 특히 채무보증, 우발채무에 대해서는 국회가 체계적으로 이에 관한 통계 예측 자료를 받는 것이 대단히 필요하다, 이것이 헌법상의 조항에 의하면 정부가 계속하여 지출할 필요가 있을 때는 계속비 제도이고 정부가 계약을 통해서 국가부담을 지울 때는 국회의 의결을 거치도록 되어 있습니다. 이것은 어떤 법규 규정 형식으로 봤을 때 우발채무, 채무보증에 대해서 국회의 의결이 필요하다는 것으로 헌법의 조항을 해석할 수 있다고 생각하고 있습니다. 그래서 특히 민자유치사업과 같은 경우에 최소운영수입 보장, 금액들에 대해서는 정부가 합리적으로 추정해서 그 통계자료를 국회에 반드시 제출하고 국회가 여기에 대해서 어떤 형태의 승인을 해 주는 것이 재정운용에 필요하다 이런 생각을 가지고 있습니다.
이상으로 발표를 마치겠습니다.
위원장정세균수고 많으셨습니다.
마지막으로 유일호 진술인께서 진술해 주시기 바랍니다.
마지막으로 유일호 진술인께서 진술해 주시기 바랍니다.
진술인유일호안녕하십니까? KDI 국제정책대학원의 유일호입니다.
제가 오늘 진술을 부탁받은 양 법안의 비교를 보면 우선 양 법안, 국가건전재정법안하고 국가재정법안 모두 기본적인 원리와 취지는 비슷한 측면이 있다고 생각합니다. 예를 들어 재정의 건전성과 투명성을 담보하고 또 동시에 효율적인 재정운용을 하기 위해서는 적당한 신축성이 필요하다 하는 데에 대해서는 근본적인 시각이 같다고 볼 수 있습니다. 그런데 그것을 어떻게 구현할 것이냐 하는 데에 있어서는 이미 앞의 진술인들께서 말씀을 하셨지만 정부안은 오히려 신축성이라든가 효율성 쪽에 조금 무게를 두고 있고, 국가건전재정법안은 재정의 건전성 또 투명성 쪽에 좀더 주안점을 두고 있다는 것이 좀 다르고 그런 것들이 몇 가지 다른 차이점을 나타낸다고 생각을 합니다.
저는 국회의 예산결산 심사 기능이 지금보다 더 강화되어야 된다는 측면이 하나 있을 것이고, 또 우리가 기본적으로 전 세계적인 재정의 개혁이라는 것이 성과주의 중심으로 가면서 투입보다는 성과에 대한 통제를, 그래서 투입에 있어서는 신축성을 더욱 주고자 하는 것이 일반적인 추세라고 이해하고 있고, 그런 면에서 본다면 이 법안들이 그런 측면으로 제정, 개정되어야 되는 것이 아닌가 이런 생각에서 그런 기본적인 시각을 가지고 있다 그렇게 말씀을 드리겠습니다.
우선 저는 진술을 부탁받은 순서대로 이 안을 작성했습니다.
제일 먼저 받은 것이 통합재정 및 국가채무의 범위를 어디로 둘 것이냐 하는 것입니다. 이것은 현재의 국가재정법안이 대체로 현재 우리가 하고 있는 채무의 범위라든가 통합재정의 범위를 그대로 승계하는 위치에 있는데 그런 면이 지금 오히려 조금 더 합리적이지 않느냐 하는 생각이 듭니다.
그런데 이미 앞에서도 지적이 되었습니다마는 과연 지방자치단체의 채무를 어떻게 할 것이냐, 이것을 지금은 포함시킬 수가 없는데, 이것을 파악해서 포함시킨다는 면에서는 저는 이럴 필요가 있다, 그런데 이것이 시간이 조금 걸릴 것입니다. 지금 지방자치단체의 예산서 자체가 중앙정부의 예산서하고도 많이 다릅니다. 과목도 다르고 모든 것이 다른데 채무를 어디까지 포함시킬 것인가 하는 문제는 상당히 시간이 걸릴 것으로 생각이 되지만 이미 디지털예산회계기획단이 이것을 통합해서 관리할 수 있는 시스템을 만들려고 노력을 하기 때문에 이것을 조속히 적어도 1～2년 내에는 될 것이라고 생각이 되기 때문에 이 부분을 포함시키는 것은 심각하게 고려해야 되겠다 하는 말씀을 드리고 싶습니다.
그리고 채무의 범위에 있어서는 기본적인 차이가…… 과연 우발채무라든가 투자기관의 채무를 포함시키느냐 하는 문제입니다. 이것은 제가 보기에는 국제기준이라는 것이 있기 때문에 그것에 맞추어서 하는 것이 좋겠다, 다만 소위 말하는 우발채무라든가 여타 채무들이 궁극적으로 중앙정부의 책임이 될 가능성이 있기 때문에 이 부분에 대한 국민들의 알권리는 있다고 생각하기 때문에 통계를 작성하고 필요하다면 국회에 보고까지도 별도로 작성해서 할 필요는 있다고 생각합니다. 이때 명칭을 굳이 채무라고 해야 되는지에 대해서는 또 다른 문제가 될 수 있다고 생각합니다. 그와 관련되어서 역시 가장 중요한 것이 연기금 등의 문제가 될 수 있을 것인데 이 부분에 대한 개혁은 예산에 포함되느냐 안 되는냐의 문제와 별도로 우리가 주의를 기울여서 개혁을 추진해야 되겠다 이런 말씀을 드리고 싶습니다.
그다음에 두 번째로 제가 받은 질문은 국회의 예결산 심사 권한에 관한 것인데 특히 예산안 편성지침과 예산분류기준을 국회의 동의를 받느냐 하는 문제입니다. 저는 이 정도까지 국회의 동의를 받을 필요가 있는가 하는 생각이 들고요, 이것은 정부예산편성권에 기본적으로 속한 부분이 아닌가 이런 생각이 들었습니다.
그다음에 독립기관의 예산을 조정하고자 하는 경우 이것도 역시 정부의 예산편성 권한에 속하는 것이 아니냐, 동의를 받아야 되는 문제는 아니지 않느냐 하는 생각이 들었고요.
그다음에 여러 가지 자료의 국회 보고 대상의 확대 문제가 있습니다. 두 법안이 다른 측면이 있고, 건전재정법안에는 대개 국회 보고 대상이 굉장히 많이 늘어나고 있는데 일부 보고를 늘릴 필요도 있다고 생각이 됩니다. 그런데 그 모든 것을 다 할 필요가 있는가, 상당 부분은 중복이 되는 서류들이 많습니다. 그래서 이런 부분은 현행의 서류 제출, 보고의무에 다 포함이 되어 있기 때문에 이것을 굳이 법률에 넣는 것보다는 실질적으로 활용을 잘 하는 것이 중요한 것이 아닌가 하는 생각을 해 보았습니다.
그다음에 굉장히 중요한 차이점의 하나가 예산의 법적 성격에 있어서 구체적으로는 예산총칙과 예산세칙을 법률로 승인하느냐 하는 문제가 대두되었습니다. 사실상 법학자들은 이 문제에 있어서 비교적…… 제가 본 자료에 의하면 이것을 법률에 넣을 필요가 없다라고, 실제로 예산 자체가 법률의 효력을 가지기 때문에 이렇게 넣을 필요가 없다는 의견을 제시하고 있는 것을 어디서 본 적이 있습니다. 그런데 제가 법학자가 아니기 때문에 그 부분에 대한 얘기는 할 수가 없고요, 과연 이것이 예산총칙이나 특히 예산세칙 같은 것이, 옥 교수님 말씀하신 바를 이해하겠지만, 법률로 승인하는 문제가 과연…… 그냥 경제학자 입장에서 보면 예산이라는 것이 이미 법적 효력이 있는데 이것을 법률로 승인하는 문제가 과연 어느 정도 실익이 있는가에 대해서는 솔직히 판단이 안 섰습니다. 오늘 여기 와서 진술을 들으면서 상당히 그런 의미도 있겠구나 하는 생각은 들었습니다마는 이 부분에 대해서는 이것이 과연 어떤…… 법적일 뿐만 아니라 국가경제적인 실익이 있는가에 대해서 분명한 심도 있는 연구가 있어야 되겠다 하는 생각이 들었습니다.
그다음에 네 번째, 국가재정운용계획에 대해서는 특히 중기재정계획을 국가재정운용계획으로 명칭을 바꾸느냐 하는 문제입니다. 그런데 저는 명칭의 문제는 그렇게 중요한 것이라고 생각을 안 하고요. 대상 기간도 3년이냐 5년이냐가 쟁점이 되어 있는데 그 차이도 그렇게 큰 차이는 아니라고 봅니다. 저는 개인적으로 3년 정도면 충분하지 않는가 하는 생각이 듭니다. 그리고 제츨시기 역시 예산안과 동일하게 하는 것이 무난하다고 판단이 되고요. 다만 이것을 국회 의결사항으로 할 것이냐 하는 문제는 저는 의결하는 것이 좋겠다, 그런데 이 문제에 관해서는 두 법안이 특별히 차이를 두고 있지 않은 것으로 알고 있습니다.
그다음에 성과관리제도 도입 문제에 대해서는 성과관리제도를 어떻게 도입하느냐의 문제는 굉장히 어렵지만 매우 중요한 일이고 제 자신을 포함해서 모두들 이렇게 가야 된다고 하고 있습니다. 그래서 당연히 이렇게 가야 될 것인데, 시간이 걸리더라도 가야 될 것인데 이렇게 되면서 성과계획서나 성과보고서의 제출을 지금 정부안인 국가재정법안에는 기획예산처에서 요구할 수 있다, 임의제출로 되어 있습니다마는, 저는 이것이 성과예산제도가 완전히 정착된다면 이것이야말로 국회 제출을 의무화하는 것이 타당하지 않은가 이런 생각을 하고 있습니다.
그다음에 마지막 6번에 재정의 경기 대응 기능이라는 제하에 되어 있습니다마는 이것은 결국 국채의 탄력발행이라든가 계속비의 선집행 조항을 두느냐, 삭제하느냐의 쟁점인 것으로 되어 있습니다.
저는 기본적으로 국채의 탄력발행을 생각해 볼 수 있다고 생각합니다. 재정의 경기 대응 기능이라는 것을 우리가 완전히 무시할 수는 없다고 봅니다. 더군다나 이제 점점 통화신용정책이나 외환정책의 경기 대응 기능이 떨어지는 추세에 있어서는 재정의 경기 대응 기능도 무시할 수는 없지 않는가 하는 생각이 들었습니다.
다만 이것이 경기 대응이라는 미명하에 방만해져서 국채발행이 남발되는 것은 막아야 되겠다, 이것은 선진국의 많은 사례에서 볼 수 있는 바가 있기 때문에 이 부분에 대해서는 어느 정도 한계를 두어야 되는 것은 사실이고, 그리고 국채의 탄력발행에 대해 국가재정법안에는 1%까지 할 수 있도록 하고 있는데 이 한도는 좀 과다한 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다. 그다음에 계속비의 선집행은 계속비의 성격상 필요하다면 선집행도 할 수 있는 것이 아닌가 저는 이렇게 생각합니다.
다음, 예비비에 대해서는 사전한도 설정문제가 쟁점인 것 같습니다. 그런데 예비비는 예비비이기 때문에 예비비의 사전한도를 미리 법률에 설정하는 것에 대해서는 저는 조금 유보적인 의견을 가지고 있습니다. 다만 예비비의 한도가 이미 정해지기 때문에 예산심의 과정에서의 내실 있는 심의를 통해서 통제를 할 수 있지 않는가 이런 생각이 듭니다.
그리고 인건비를 예비비에서 충당하는 경우가 가끔 있습니다. 이런 경우 인건비에 대해서는 국회의 사전 승인을 받는 것이 저는 일리가 있다고 생각되고요. 반면에 목적예비비를 존치할 것이냐, 폐지할 것이냐 하는 문제가 양 법안에 차이가 있는데 저는 목적예비비의 자의적인 활용 방지를 위해서는 구체적으로 명시화해서 존치하는 것이 낫겠다 하는 생각을 하고 있습니다.
그리고 조기결산체제 구축입니다.
정부의 국회 결산 제출 시기가 양 법안에서 차이가 있는데 정부안인 국가재정법안은 현행 체제를 그대로 유지하는 시기를 두고 있고, 건전법안에서는 좀더 조기 결산을 해서 국회의 결산심의를 내실화하는 데 도움이 되도록 해야 겠다 하는 차이가 있는 것 같습니다.
그런데 앞서 옥동석 진술인께서도 말씀을 하셨지만 제가 보기에는 국회 결산이 더 내실화되는 것의 결정적인 요인은 시기의 문제라고 생각이 안 됩니다. 오히려 결산에 필요한 자료를 충분히 확보해서 내실 있는 자료를 작성할 수 있는 시간을 주는 것이 더 좋은 것이 아닌가 이렇게 생각됩니다. 그래서 현행 법안의 제출 시한이면 충분하지 않나 하는 생각이 듭니다.
그다음에 추경편성의 요건에 관해서 국가재정법안에는 국가 생활 안정을 위한 지출이 있고 국가건전재정법안에는 이의 사항이 없습니다. 그리고 이 부분에 대한 필요성은 저도 인정은 하고 싶으나 이렇게 막연히 ‘국민생활 안정을 위한 지출’이라는 표현에 대해서는 좀더 명확히 할 필요가 있다 하는 생각이 들고요.
그다음에 국가건전재정법안에 추경의 선집행에 대해 모든 안이 다 확정된 이후라야 추경을 할 수 있다고 해서 선집행을 금지하는 것으로 되어 있습니다. 그러니까 취지대로 추경이 남발돼서 함부로 쓰는 것을 막자라는 것은 이해가 가지만 이렇게 되다 보면 현실적으로는 당장 급한 집행은 결국 12월에, 예산이 완전히 통과된 다음에 되는 수밖에 없는 경우가 많이 생길 것입니다. 그래서 현실적으로는 문제점이 있을 수 있다는 지적을 드리고 싶습니다.
다음, 세계잉여금 사용 순서 및 시기는 이미 다른 분들도 말씀을 하셨지만 사실 개인적으로는 채무상환에 먼저 써야 된다는 재정건전법안의 취지에 공감을 하고 있습니다. 이렇게 함으로써 어찌 보면 방만하게 추경을 편성하는 것을 막고자 하는 것은 사실이지만 또 동시에 채무상환을 하고 나면 채무상환하고 나서 필요한 추경을 위해서 또 국채를 발행하는 이런 순환적인 경우가 있을 수도 있다는 지적도 저희가 경청해야 된다고 생각을 합니다.
다음 11번째가 납세자 소송제도의 도입 문제입니다.
지방자치법에 의해서 2006년부터는 지방자치단체에 주민소송제도가 도입되도록 되어 있습니다. 사실 주민소송제도도 그 요건이 굉장히 한정이 되어 있음에도 불구하고 소위 말하는 남소의 가능성에 대한 우려가 없지 않습니다.
그런데 이것이 납세자 소송제도로 돼 가지고 전 국민이 하게 되면 정치적 이유에 의해서 상당히 휘둘릴 가능성이 있다, 소위 말하는 남발될 가능성이 있다는 전문가들의 지적을 저희가 경청해야 된다고 생각을 합니다.
이 법안에 보면 국가의 행정에 의해서 중대한 재무적 위해를 당했을 경우로 되어 있는데 그런 요건이라는 것이 아주 구체적이고 명시적이지 않으면 이 법안의 실효성이 굉장히 떨어질 가능성이 많다, 그래서 이 제도가 도입되려면 그런 부분에 대한 고려를 충분히 해야 되겠다는 생각이 듭니다.
그렇기 때문에 미국의 연방정부 차원에서도 아마 이것을 굉장히 제한적으로 활용을 하고 있고, 제가 알기로는 영국 정도가 역시 굉장히 제한적으로 활용하고 있고, 그 외의 국가에서는 이를 하지 않는 것으로 알고 있습니다. 그래서 이것을 도입하는 것은 원론적으로 굉장히 의미가 있는 제도이기 때문에 도입에 대한 고려를 하는 것은 좋은데 도입하고자 할 때에는 현재 진행이 될 주민소송제도가 어떻게 운영이 되는가를 좀 보고 그에 따라서 도입의 구체적인 사항을 결정하는 것이 바람직하겠다 이런 생각을 하고 있습니다.
다음, 조세지출예산제도는 저 개인도 그렇고 많은 학자들이 언젠가는 도입이 되어야 된다고 주장을 하시는데 다만 저희 학자들이 주장하는 바처럼 실무적으로 그렇게 쉬운 부분이 아니라는 점은 저도 동의를 합니다. 그래서 이 부분을 어떻게 잘 할 것인가에 대해서도 같이 고민을 해야 되는 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다.
그다음, 기금운용계획의 자율변경 범위인데 사실 현행 자율변경 범위 30%는 저 개인도 굉장히 과다하다고 생각이 들면서 이 부분은 조금 축소할 필요가 있지 않나 하는데, 반면에 제가 양비론적인 얘기를 하는 것은 아닙니다마는 국가건전재정법안의 10% 정도는 또 너무 제약이 많은 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다.
그다음에 저에게는 작은 문제로 보입니다마는 기금운용심의위원회의 과반수를 민간위원으로 하는 문제인데 이 부분은 전문성에 대한 고려도 좀 해야 되지 않는가 하는 생각이 듭니다.
그다음에 14번 항은 현물출자․전대차관․기술료 등의 예산계상에 관계되는 사항으로 질문을 받았습니다.
기술료라는 것은 사실 예측하기도 어렵고 전대차관의 실제 사용주체는 정부가 아니기 때문에 예산 외로 운영하는 것이 타당하다고 판단이 됩니다. 다만 현물출자의 경우는 주식이나 이런 현물이지만 이것이 현금과 동일한 효과를 가진다는 측면에서는 예산 내에 들어오는 것도 의미가 있는데 평가를 어떻게 할 것이냐, 그리고 예산서에 어떻게 포함시키느냐 하는 현실적인 문제도 도외시할 수 없다는 그런 고민이 있는 것 같습니다.
그리고 15번 회계․기금 상호간 여유재원을 신축적으로 운용하는 문제인데 저는 기본적으로 신축적인 운용을 허용하는 것은 의미가 있다고 봅니다. 그래서 여유 재원의 전출입 자체를 명시적으로 안 된다 이렇게 제한할 필요는 없다고 보고요. 다만 그것에 부대해서 규모라든가 이런 것들이 아주 자세하게 내용이 나와서 ‘이런 이런 경우에 이렇게 할 때에만 허용이 된다’라든가 이렇게 하는 경우는 가능하다고 생각이 됩니다.
그런데 법안이 그렇게까지 세세하게 나갈 수 있는가 하는 문제도 또 한번 고려해야 될 것이고, 저는 기본적으로 전출입 자체를 제한할 필요는 없다는 기본적인 생각을 가지고 있습니다.
그러나 잘 아시는 얘기입니다마는 특별회계라든가 기금이라든가 워낙 난립해 있기 때문에 이런 난립을 막을 수 있는, 그러니까 적극적인 통폐합 같은 이런 부분에 대해서는 국회 차원에서 더욱더 노력을 해 주셔야 되는 것이 아닌가 이런 생각이 듭니다.
다음 예산의 이․전용 제한에 대해서 말씀드리겠습니다.
우선 전용 규모에 제한을 두는 것이 국가건전재정법안에 있는데 저는 기본적으로 전용에 대한 제한을 강화하는 것은 좋지 않지 않은가 하는 생각이 듭니다. 아시다시피 지금 톱다운이라든가, 모두에도 말씀드렸지만 기본적으로 투입 통제보다는 성과중심으로 간다는 측면에서 본다면 이․전용에 너무 많은 제한을 두는 것은 조금 문제가 있지 않나 하는 생각이 듭니다.
오히려 앞으로 지출부서의 재량권을 좀더 주는 방향에서 본다면 제한에 대해서는 조금 지금보다도 제한을 덜 주는 것이 좋지 않은가 하는 생각이고요.
그런 면에서 본다면 인건비라는 것도, 총액인건비제도와 같은 것으로 볼 때 이․전용도 가능하다면 할 수도 있게 해 줘야 된다고 생각을 합니다. 인건비를 많이 지출해서라도 성과를 많이 낸다면 그것은 오히려 더 좋을 수 있다고 생각이 되고, 실제로 총액인건비가 계상이 되어 있는 한 그렇게 운영이 될 수 있다고 보이지 않습니다.
그다음에 총액계상사업은 그 사업 자체의 성격상 세부 집행내역은 행정부에 위임된 것이기 때문에 보고 의무를 법률에 명시하는 것에 대해서 저는 유보적인 의견을 가지고 있습니다. 다만 이것은 총액계상사업을 예산심의 할 때 이런 것에 대한 요건을 분명히 강화시키는 것은 예산심의에서 통제가 가능하다고 생각합니다.
또 하나, 국가건전재정법안에는 순계기준 2%의 규모 제한이 있는데 그 2%가 어떤 의미인지 그것에 대해서는 저로서는 선뜻 이해가 안 가는 부분이 있습니다.
예비타당성 조사와 총사업비 관련 문제입니다.
예비타당성 조사를 사실은 타당성 조사가 아직 잘 안 되니까 예비타당성 조사를 한 그런 측면도 있는데, 보면 국가건전재정법안은 국회예산정책처가 예비타당성의 최종 심사자가 되는 것 같은 그런 것이 있습니다. 그래서 이 부분은 적절치 않다고 보고요. 오히려 국회에 보고하는 것은 당연하다고 생각이 됩니다.
그리고 총사업비 20% 증가라는 것이, 20%라는 것이 어떤 의미인지 20%라는 숫자로 법률에 나열이 됐을 때 이게 과연 어떻게 실제 운영이 될 것이냐 하는 문제는 다시 생각을 해 봐야 되는 것이 아닌가, 그래서 오히려 지금 기존에 있는 예비타당성 조사, 타당성 조사 이렇게 해서 사전 통제를 강화하고 또 동시에 국회예산정책처도 이런 것들을 할 수 있다고 생각을 합니다. 그렇게 하고, 그다음에 감사 등에 의해서 사후 통제하는 것이 바람직하지 않은가 이런 생각을 하고 있습니다.
그다음에 공무원에 대한 벌칙조항은 지금도 처벌을 받을 수가 있는데 불분명한 부분에 이렇게 한다면 괜히 이게 행정에 있어 소극성을 더 조장하지 않을까 이런 생각이 들어서 이 부분에 대해서는 신설할 필요가 없지 않나 이런 생각을 가져 봅니다.
이상 제 진술을 마치겠습니다.
제가 오늘 진술을 부탁받은 양 법안의 비교를 보면 우선 양 법안, 국가건전재정법안하고 국가재정법안 모두 기본적인 원리와 취지는 비슷한 측면이 있다고 생각합니다. 예를 들어 재정의 건전성과 투명성을 담보하고 또 동시에 효율적인 재정운용을 하기 위해서는 적당한 신축성이 필요하다 하는 데에 대해서는 근본적인 시각이 같다고 볼 수 있습니다. 그런데 그것을 어떻게 구현할 것이냐 하는 데에 있어서는 이미 앞의 진술인들께서 말씀을 하셨지만 정부안은 오히려 신축성이라든가 효율성 쪽에 조금 무게를 두고 있고, 국가건전재정법안은 재정의 건전성 또 투명성 쪽에 좀더 주안점을 두고 있다는 것이 좀 다르고 그런 것들이 몇 가지 다른 차이점을 나타낸다고 생각을 합니다.
저는 국회의 예산결산 심사 기능이 지금보다 더 강화되어야 된다는 측면이 하나 있을 것이고, 또 우리가 기본적으로 전 세계적인 재정의 개혁이라는 것이 성과주의 중심으로 가면서 투입보다는 성과에 대한 통제를, 그래서 투입에 있어서는 신축성을 더욱 주고자 하는 것이 일반적인 추세라고 이해하고 있고, 그런 면에서 본다면 이 법안들이 그런 측면으로 제정, 개정되어야 되는 것이 아닌가 이런 생각에서 그런 기본적인 시각을 가지고 있다 그렇게 말씀을 드리겠습니다.
우선 저는 진술을 부탁받은 순서대로 이 안을 작성했습니다.
제일 먼저 받은 것이 통합재정 및 국가채무의 범위를 어디로 둘 것이냐 하는 것입니다. 이것은 현재의 국가재정법안이 대체로 현재 우리가 하고 있는 채무의 범위라든가 통합재정의 범위를 그대로 승계하는 위치에 있는데 그런 면이 지금 오히려 조금 더 합리적이지 않느냐 하는 생각이 듭니다.
그런데 이미 앞에서도 지적이 되었습니다마는 과연 지방자치단체의 채무를 어떻게 할 것이냐, 이것을 지금은 포함시킬 수가 없는데, 이것을 파악해서 포함시킨다는 면에서는 저는 이럴 필요가 있다, 그런데 이것이 시간이 조금 걸릴 것입니다. 지금 지방자치단체의 예산서 자체가 중앙정부의 예산서하고도 많이 다릅니다. 과목도 다르고 모든 것이 다른데 채무를 어디까지 포함시킬 것인가 하는 문제는 상당히 시간이 걸릴 것으로 생각이 되지만 이미 디지털예산회계기획단이 이것을 통합해서 관리할 수 있는 시스템을 만들려고 노력을 하기 때문에 이것을 조속히 적어도 1～2년 내에는 될 것이라고 생각이 되기 때문에 이 부분을 포함시키는 것은 심각하게 고려해야 되겠다 하는 말씀을 드리고 싶습니다.
그리고 채무의 범위에 있어서는 기본적인 차이가…… 과연 우발채무라든가 투자기관의 채무를 포함시키느냐 하는 문제입니다. 이것은 제가 보기에는 국제기준이라는 것이 있기 때문에 그것에 맞추어서 하는 것이 좋겠다, 다만 소위 말하는 우발채무라든가 여타 채무들이 궁극적으로 중앙정부의 책임이 될 가능성이 있기 때문에 이 부분에 대한 국민들의 알권리는 있다고 생각하기 때문에 통계를 작성하고 필요하다면 국회에 보고까지도 별도로 작성해서 할 필요는 있다고 생각합니다. 이때 명칭을 굳이 채무라고 해야 되는지에 대해서는 또 다른 문제가 될 수 있다고 생각합니다. 그와 관련되어서 역시 가장 중요한 것이 연기금 등의 문제가 될 수 있을 것인데 이 부분에 대한 개혁은 예산에 포함되느냐 안 되는냐의 문제와 별도로 우리가 주의를 기울여서 개혁을 추진해야 되겠다 이런 말씀을 드리고 싶습니다.
그다음에 두 번째로 제가 받은 질문은 국회의 예결산 심사 권한에 관한 것인데 특히 예산안 편성지침과 예산분류기준을 국회의 동의를 받느냐 하는 문제입니다. 저는 이 정도까지 국회의 동의를 받을 필요가 있는가 하는 생각이 들고요, 이것은 정부예산편성권에 기본적으로 속한 부분이 아닌가 이런 생각이 들었습니다.
그다음에 독립기관의 예산을 조정하고자 하는 경우 이것도 역시 정부의 예산편성 권한에 속하는 것이 아니냐, 동의를 받아야 되는 문제는 아니지 않느냐 하는 생각이 들었고요.
그다음에 여러 가지 자료의 국회 보고 대상의 확대 문제가 있습니다. 두 법안이 다른 측면이 있고, 건전재정법안에는 대개 국회 보고 대상이 굉장히 많이 늘어나고 있는데 일부 보고를 늘릴 필요도 있다고 생각이 됩니다. 그런데 그 모든 것을 다 할 필요가 있는가, 상당 부분은 중복이 되는 서류들이 많습니다. 그래서 이런 부분은 현행의 서류 제출, 보고의무에 다 포함이 되어 있기 때문에 이것을 굳이 법률에 넣는 것보다는 실질적으로 활용을 잘 하는 것이 중요한 것이 아닌가 하는 생각을 해 보았습니다.
그다음에 굉장히 중요한 차이점의 하나가 예산의 법적 성격에 있어서 구체적으로는 예산총칙과 예산세칙을 법률로 승인하느냐 하는 문제가 대두되었습니다. 사실상 법학자들은 이 문제에 있어서 비교적…… 제가 본 자료에 의하면 이것을 법률에 넣을 필요가 없다라고, 실제로 예산 자체가 법률의 효력을 가지기 때문에 이렇게 넣을 필요가 없다는 의견을 제시하고 있는 것을 어디서 본 적이 있습니다. 그런데 제가 법학자가 아니기 때문에 그 부분에 대한 얘기는 할 수가 없고요, 과연 이것이 예산총칙이나 특히 예산세칙 같은 것이, 옥 교수님 말씀하신 바를 이해하겠지만, 법률로 승인하는 문제가 과연…… 그냥 경제학자 입장에서 보면 예산이라는 것이 이미 법적 효력이 있는데 이것을 법률로 승인하는 문제가 과연 어느 정도 실익이 있는가에 대해서는 솔직히 판단이 안 섰습니다. 오늘 여기 와서 진술을 들으면서 상당히 그런 의미도 있겠구나 하는 생각은 들었습니다마는 이 부분에 대해서는 이것이 과연 어떤…… 법적일 뿐만 아니라 국가경제적인 실익이 있는가에 대해서 분명한 심도 있는 연구가 있어야 되겠다 하는 생각이 들었습니다.
그다음에 네 번째, 국가재정운용계획에 대해서는 특히 중기재정계획을 국가재정운용계획으로 명칭을 바꾸느냐 하는 문제입니다. 그런데 저는 명칭의 문제는 그렇게 중요한 것이라고 생각을 안 하고요. 대상 기간도 3년이냐 5년이냐가 쟁점이 되어 있는데 그 차이도 그렇게 큰 차이는 아니라고 봅니다. 저는 개인적으로 3년 정도면 충분하지 않는가 하는 생각이 듭니다. 그리고 제츨시기 역시 예산안과 동일하게 하는 것이 무난하다고 판단이 되고요. 다만 이것을 국회 의결사항으로 할 것이냐 하는 문제는 저는 의결하는 것이 좋겠다, 그런데 이 문제에 관해서는 두 법안이 특별히 차이를 두고 있지 않은 것으로 알고 있습니다.
그다음에 성과관리제도 도입 문제에 대해서는 성과관리제도를 어떻게 도입하느냐의 문제는 굉장히 어렵지만 매우 중요한 일이고 제 자신을 포함해서 모두들 이렇게 가야 된다고 하고 있습니다. 그래서 당연히 이렇게 가야 될 것인데, 시간이 걸리더라도 가야 될 것인데 이렇게 되면서 성과계획서나 성과보고서의 제출을 지금 정부안인 국가재정법안에는 기획예산처에서 요구할 수 있다, 임의제출로 되어 있습니다마는, 저는 이것이 성과예산제도가 완전히 정착된다면 이것이야말로 국회 제출을 의무화하는 것이 타당하지 않은가 이런 생각을 하고 있습니다.
그다음에 마지막 6번에 재정의 경기 대응 기능이라는 제하에 되어 있습니다마는 이것은 결국 국채의 탄력발행이라든가 계속비의 선집행 조항을 두느냐, 삭제하느냐의 쟁점인 것으로 되어 있습니다.
저는 기본적으로 국채의 탄력발행을 생각해 볼 수 있다고 생각합니다. 재정의 경기 대응 기능이라는 것을 우리가 완전히 무시할 수는 없다고 봅니다. 더군다나 이제 점점 통화신용정책이나 외환정책의 경기 대응 기능이 떨어지는 추세에 있어서는 재정의 경기 대응 기능도 무시할 수는 없지 않는가 하는 생각이 들었습니다.
다만 이것이 경기 대응이라는 미명하에 방만해져서 국채발행이 남발되는 것은 막아야 되겠다, 이것은 선진국의 많은 사례에서 볼 수 있는 바가 있기 때문에 이 부분에 대해서는 어느 정도 한계를 두어야 되는 것은 사실이고, 그리고 국채의 탄력발행에 대해 국가재정법안에는 1%까지 할 수 있도록 하고 있는데 이 한도는 좀 과다한 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다. 그다음에 계속비의 선집행은 계속비의 성격상 필요하다면 선집행도 할 수 있는 것이 아닌가 저는 이렇게 생각합니다.
다음, 예비비에 대해서는 사전한도 설정문제가 쟁점인 것 같습니다. 그런데 예비비는 예비비이기 때문에 예비비의 사전한도를 미리 법률에 설정하는 것에 대해서는 저는 조금 유보적인 의견을 가지고 있습니다. 다만 예비비의 한도가 이미 정해지기 때문에 예산심의 과정에서의 내실 있는 심의를 통해서 통제를 할 수 있지 않는가 이런 생각이 듭니다.
그리고 인건비를 예비비에서 충당하는 경우가 가끔 있습니다. 이런 경우 인건비에 대해서는 국회의 사전 승인을 받는 것이 저는 일리가 있다고 생각되고요. 반면에 목적예비비를 존치할 것이냐, 폐지할 것이냐 하는 문제가 양 법안에 차이가 있는데 저는 목적예비비의 자의적인 활용 방지를 위해서는 구체적으로 명시화해서 존치하는 것이 낫겠다 하는 생각을 하고 있습니다.
그리고 조기결산체제 구축입니다.
정부의 국회 결산 제출 시기가 양 법안에서 차이가 있는데 정부안인 국가재정법안은 현행 체제를 그대로 유지하는 시기를 두고 있고, 건전법안에서는 좀더 조기 결산을 해서 국회의 결산심의를 내실화하는 데 도움이 되도록 해야 겠다 하는 차이가 있는 것 같습니다.
그런데 앞서 옥동석 진술인께서도 말씀을 하셨지만 제가 보기에는 국회 결산이 더 내실화되는 것의 결정적인 요인은 시기의 문제라고 생각이 안 됩니다. 오히려 결산에 필요한 자료를 충분히 확보해서 내실 있는 자료를 작성할 수 있는 시간을 주는 것이 더 좋은 것이 아닌가 이렇게 생각됩니다. 그래서 현행 법안의 제출 시한이면 충분하지 않나 하는 생각이 듭니다.
그다음에 추경편성의 요건에 관해서 국가재정법안에는 국가 생활 안정을 위한 지출이 있고 국가건전재정법안에는 이의 사항이 없습니다. 그리고 이 부분에 대한 필요성은 저도 인정은 하고 싶으나 이렇게 막연히 ‘국민생활 안정을 위한 지출’이라는 표현에 대해서는 좀더 명확히 할 필요가 있다 하는 생각이 들고요.
그다음에 국가건전재정법안에 추경의 선집행에 대해 모든 안이 다 확정된 이후라야 추경을 할 수 있다고 해서 선집행을 금지하는 것으로 되어 있습니다. 그러니까 취지대로 추경이 남발돼서 함부로 쓰는 것을 막자라는 것은 이해가 가지만 이렇게 되다 보면 현실적으로는 당장 급한 집행은 결국 12월에, 예산이 완전히 통과된 다음에 되는 수밖에 없는 경우가 많이 생길 것입니다. 그래서 현실적으로는 문제점이 있을 수 있다는 지적을 드리고 싶습니다.
다음, 세계잉여금 사용 순서 및 시기는 이미 다른 분들도 말씀을 하셨지만 사실 개인적으로는 채무상환에 먼저 써야 된다는 재정건전법안의 취지에 공감을 하고 있습니다. 이렇게 함으로써 어찌 보면 방만하게 추경을 편성하는 것을 막고자 하는 것은 사실이지만 또 동시에 채무상환을 하고 나면 채무상환하고 나서 필요한 추경을 위해서 또 국채를 발행하는 이런 순환적인 경우가 있을 수도 있다는 지적도 저희가 경청해야 된다고 생각을 합니다.
다음 11번째가 납세자 소송제도의 도입 문제입니다.
지방자치법에 의해서 2006년부터는 지방자치단체에 주민소송제도가 도입되도록 되어 있습니다. 사실 주민소송제도도 그 요건이 굉장히 한정이 되어 있음에도 불구하고 소위 말하는 남소의 가능성에 대한 우려가 없지 않습니다.
그런데 이것이 납세자 소송제도로 돼 가지고 전 국민이 하게 되면 정치적 이유에 의해서 상당히 휘둘릴 가능성이 있다, 소위 말하는 남발될 가능성이 있다는 전문가들의 지적을 저희가 경청해야 된다고 생각을 합니다.
이 법안에 보면 국가의 행정에 의해서 중대한 재무적 위해를 당했을 경우로 되어 있는데 그런 요건이라는 것이 아주 구체적이고 명시적이지 않으면 이 법안의 실효성이 굉장히 떨어질 가능성이 많다, 그래서 이 제도가 도입되려면 그런 부분에 대한 고려를 충분히 해야 되겠다는 생각이 듭니다.
그렇기 때문에 미국의 연방정부 차원에서도 아마 이것을 굉장히 제한적으로 활용을 하고 있고, 제가 알기로는 영국 정도가 역시 굉장히 제한적으로 활용하고 있고, 그 외의 국가에서는 이를 하지 않는 것으로 알고 있습니다. 그래서 이것을 도입하는 것은 원론적으로 굉장히 의미가 있는 제도이기 때문에 도입에 대한 고려를 하는 것은 좋은데 도입하고자 할 때에는 현재 진행이 될 주민소송제도가 어떻게 운영이 되는가를 좀 보고 그에 따라서 도입의 구체적인 사항을 결정하는 것이 바람직하겠다 이런 생각을 하고 있습니다.
다음, 조세지출예산제도는 저 개인도 그렇고 많은 학자들이 언젠가는 도입이 되어야 된다고 주장을 하시는데 다만 저희 학자들이 주장하는 바처럼 실무적으로 그렇게 쉬운 부분이 아니라는 점은 저도 동의를 합니다. 그래서 이 부분을 어떻게 잘 할 것인가에 대해서도 같이 고민을 해야 되는 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다.
그다음, 기금운용계획의 자율변경 범위인데 사실 현행 자율변경 범위 30%는 저 개인도 굉장히 과다하다고 생각이 들면서 이 부분은 조금 축소할 필요가 있지 않나 하는데, 반면에 제가 양비론적인 얘기를 하는 것은 아닙니다마는 국가건전재정법안의 10% 정도는 또 너무 제약이 많은 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다.
그다음에 저에게는 작은 문제로 보입니다마는 기금운용심의위원회의 과반수를 민간위원으로 하는 문제인데 이 부분은 전문성에 대한 고려도 좀 해야 되지 않는가 하는 생각이 듭니다.
그다음에 14번 항은 현물출자․전대차관․기술료 등의 예산계상에 관계되는 사항으로 질문을 받았습니다.
기술료라는 것은 사실 예측하기도 어렵고 전대차관의 실제 사용주체는 정부가 아니기 때문에 예산 외로 운영하는 것이 타당하다고 판단이 됩니다. 다만 현물출자의 경우는 주식이나 이런 현물이지만 이것이 현금과 동일한 효과를 가진다는 측면에서는 예산 내에 들어오는 것도 의미가 있는데 평가를 어떻게 할 것이냐, 그리고 예산서에 어떻게 포함시키느냐 하는 현실적인 문제도 도외시할 수 없다는 그런 고민이 있는 것 같습니다.
그리고 15번 회계․기금 상호간 여유재원을 신축적으로 운용하는 문제인데 저는 기본적으로 신축적인 운용을 허용하는 것은 의미가 있다고 봅니다. 그래서 여유 재원의 전출입 자체를 명시적으로 안 된다 이렇게 제한할 필요는 없다고 보고요. 다만 그것에 부대해서 규모라든가 이런 것들이 아주 자세하게 내용이 나와서 ‘이런 이런 경우에 이렇게 할 때에만 허용이 된다’라든가 이렇게 하는 경우는 가능하다고 생각이 됩니다.
그런데 법안이 그렇게까지 세세하게 나갈 수 있는가 하는 문제도 또 한번 고려해야 될 것이고, 저는 기본적으로 전출입 자체를 제한할 필요는 없다는 기본적인 생각을 가지고 있습니다.
그러나 잘 아시는 얘기입니다마는 특별회계라든가 기금이라든가 워낙 난립해 있기 때문에 이런 난립을 막을 수 있는, 그러니까 적극적인 통폐합 같은 이런 부분에 대해서는 국회 차원에서 더욱더 노력을 해 주셔야 되는 것이 아닌가 이런 생각이 듭니다.
다음 예산의 이․전용 제한에 대해서 말씀드리겠습니다.
우선 전용 규모에 제한을 두는 것이 국가건전재정법안에 있는데 저는 기본적으로 전용에 대한 제한을 강화하는 것은 좋지 않지 않은가 하는 생각이 듭니다. 아시다시피 지금 톱다운이라든가, 모두에도 말씀드렸지만 기본적으로 투입 통제보다는 성과중심으로 간다는 측면에서 본다면 이․전용에 너무 많은 제한을 두는 것은 조금 문제가 있지 않나 하는 생각이 듭니다.
오히려 앞으로 지출부서의 재량권을 좀더 주는 방향에서 본다면 제한에 대해서는 조금 지금보다도 제한을 덜 주는 것이 좋지 않은가 하는 생각이고요.
그런 면에서 본다면 인건비라는 것도, 총액인건비제도와 같은 것으로 볼 때 이․전용도 가능하다면 할 수도 있게 해 줘야 된다고 생각을 합니다. 인건비를 많이 지출해서라도 성과를 많이 낸다면 그것은 오히려 더 좋을 수 있다고 생각이 되고, 실제로 총액인건비가 계상이 되어 있는 한 그렇게 운영이 될 수 있다고 보이지 않습니다.
그다음에 총액계상사업은 그 사업 자체의 성격상 세부 집행내역은 행정부에 위임된 것이기 때문에 보고 의무를 법률에 명시하는 것에 대해서 저는 유보적인 의견을 가지고 있습니다. 다만 이것은 총액계상사업을 예산심의 할 때 이런 것에 대한 요건을 분명히 강화시키는 것은 예산심의에서 통제가 가능하다고 생각합니다.
또 하나, 국가건전재정법안에는 순계기준 2%의 규모 제한이 있는데 그 2%가 어떤 의미인지 그것에 대해서는 저로서는 선뜻 이해가 안 가는 부분이 있습니다.
예비타당성 조사와 총사업비 관련 문제입니다.
예비타당성 조사를 사실은 타당성 조사가 아직 잘 안 되니까 예비타당성 조사를 한 그런 측면도 있는데, 보면 국가건전재정법안은 국회예산정책처가 예비타당성의 최종 심사자가 되는 것 같은 그런 것이 있습니다. 그래서 이 부분은 적절치 않다고 보고요. 오히려 국회에 보고하는 것은 당연하다고 생각이 됩니다.
그리고 총사업비 20% 증가라는 것이, 20%라는 것이 어떤 의미인지 20%라는 숫자로 법률에 나열이 됐을 때 이게 과연 어떻게 실제 운영이 될 것이냐 하는 문제는 다시 생각을 해 봐야 되는 것이 아닌가, 그래서 오히려 지금 기존에 있는 예비타당성 조사, 타당성 조사 이렇게 해서 사전 통제를 강화하고 또 동시에 국회예산정책처도 이런 것들을 할 수 있다고 생각을 합니다. 그렇게 하고, 그다음에 감사 등에 의해서 사후 통제하는 것이 바람직하지 않은가 이런 생각을 하고 있습니다.
그다음에 공무원에 대한 벌칙조항은 지금도 처벌을 받을 수가 있는데 불분명한 부분에 이렇게 한다면 괜히 이게 행정에 있어 소극성을 더 조장하지 않을까 이런 생각이 들어서 이 부분에 대해서는 신설할 필요가 없지 않나 이런 생각을 가져 봅니다.
이상 제 진술을 마치겠습니다.
위원장정세균수고 많으셨습니다.
네 분의 진술인들께서 아주 전문성이 있는 높은 고견의 말씀을 정해진 시간에 잘 해 주셨습니다.
감사합니다.
그러면 위원님들의 질의에 들어가도록 하겠습니다.
질의 시간은 답변 시간을 포함해서 10분 이내로 해 주시면 좋겠습니다.
먼저 김선미 위원께서 질의해 주시겠습니다.
네 분의 진술인들께서 아주 전문성이 있는 높은 고견의 말씀을 정해진 시간에 잘 해 주셨습니다.
감사합니다.
그러면 위원님들의 질의에 들어가도록 하겠습니다.
질의 시간은 답변 시간을 포함해서 10분 이내로 해 주시면 좋겠습니다.
먼저 김선미 위원께서 질의해 주시겠습니다.
김선미위원열린우리당 김선미입니다.
설명을 잘 들었는데요, 옥동석 교수님이 하신 것 중에 국회 예결산 심사 권한 강화에 대해서 제가 질의하겠습니다.
국가건전재정법안 제33조에 국회의 동의를 명문화해 놓았지요? 그런데 국회 예결산 심사 기능이 있음에도 불구하고 예산편성권에 대한 동의를 명문화하는 것은 국가재정 건전성을 강화하기 위한 효율성에 대한 저해의 측면이 있지 않나 하는 생각이 드는데요.
정부의 예산안 편성지침이 예산 분류 기준 등에 대한 국회의 동의를 명문화하는 것이 국가재정의 건전성을 해치지 않는 범위에서 효율성을 최대한 신장시킬 수 있는 최선의 방법인지 본 위원은 굉장히 궁금합니다.
52쪽에 있습니다, 옥동석 교수님께서 하신……
설명을 잘 들었는데요, 옥동석 교수님이 하신 것 중에 국회 예결산 심사 권한 강화에 대해서 제가 질의하겠습니다.
국가건전재정법안 제33조에 국회의 동의를 명문화해 놓았지요? 그런데 국회 예결산 심사 기능이 있음에도 불구하고 예산편성권에 대한 동의를 명문화하는 것은 국가재정 건전성을 강화하기 위한 효율성에 대한 저해의 측면이 있지 않나 하는 생각이 드는데요.
정부의 예산안 편성지침이 예산 분류 기준 등에 대한 국회의 동의를 명문화하는 것이 국가재정의 건전성을 해치지 않는 범위에서 효율성을 최대한 신장시킬 수 있는 최선의 방법인지 본 위원은 굉장히 궁금합니다.
52쪽에 있습니다, 옥동석 교수님께서 하신……
진술인옥동석국가건전재정법안 말씀하시는 것입니까?
김선미위원예, 국가건전재정법안 제33조.
진술인옥동석편성지침에 대한 말씀이십니까?
김선미위원편성지침인 예산 분류기준에 대한 국회의 동의를 명문화해 놓았습니다.
진술인옥동석개인적으로 저의 생각으로는 예산안 편성지침에 포함된 내용이 무엇이냐에 따라서 국회의 동의가 필요한 부분도 있고 필요치 않은 부분도 있다고 생각을 하고 있습니다. 특별히 국회의 동의가 필요한 부분은 국가재정운용계획에 있어서 분야별 재정자원의 배분에 대해서는 국회의 본회의 의결이 필요하다 저는 이렇게 생각하고 있습니다. 예산안 편성지침의 그 이외의 사항에 대해서 국회가 동의를 해야 될 필요는 없다고 생각하고 있습니다.
김선미위원어느 한 일부분에만 동의를 필요로 한다고 생각하신다고요?
진술인옥동석어느 필요한 부분이라기보다는……
김선미위원재정자원 배분에 관해서만?
진술인옥동석예, 현행의 기획예산처 예산안 편성지침의 내용에서 국회의 동의가 필요한 부분을 굳이 생각한다면 지금 현재로서는 예산안 편성지침에서 분야별 재정 배분이 없습니다. 지금 분야별 재정 배분은 국가재정운용계획에 있는데 그래서 그 부분에 대해서는 국가재정운용계획에서 국회의 의결을 거치면 충족이 된다고 저는 생각하고요.
그다음 예산안 편성지침에서 필요한 부분은 예산 과목의 분류에 대한 것인데 예산안 편성지침에서 장․관․항에 대한 분류기준이 있습니다마는 그 점에 대해서는 너무 포괄적으로 예산 과목이 잡히게 되면 국회의 재정권한이 침해될 소지가 있기 때문에 그 부분에 대해서는 어떤 형태로든지 국회의 동의 또는 어떤 지침 같은 게 있어야 된다 이렇게 생각하고 있습니다. 나머지에 대해서는 국회의 보고․동의까지는 과하지 않나 이렇게 생각하고 있습니다.
그다음 예산안 편성지침에서 필요한 부분은 예산 과목의 분류에 대한 것인데 예산안 편성지침에서 장․관․항에 대한 분류기준이 있습니다마는 그 점에 대해서는 너무 포괄적으로 예산 과목이 잡히게 되면 국회의 재정권한이 침해될 소지가 있기 때문에 그 부분에 대해서는 어떤 형태로든지 국회의 동의 또는 어떤 지침 같은 게 있어야 된다 이렇게 생각하고 있습니다. 나머지에 대해서는 국회의 보고․동의까지는 과하지 않나 이렇게 생각하고 있습니다.
김선미위원예산편성에 있어서는 정부의 자율성을 최대한 인정해 주는 것도 올바른 방법이 아닌가 싶습니다.
진술인옥동석예산편성권은 행정부에서 당연히 가져야 된다고 생각합니다. 다만 국회가 행정부에 대해서의 재정권한은 정치적 과정이기 때문에 미국의 경우를 예를 들면 대통령의 정치력, 그리고 재정에 관한 풍부한 정보, 그다음 예산 편성에 관한 기간에 있어서의, 이 세 가지 측면에서 행정부가 입법부보다 우위에 있기 때문에 그 점에 있어서 행정부가 재정권한의 우위를 가지는 것은 저는 바람직하다고 보는데, 그렇지 않고 국회가 심의할 수 있는 내용까지 굉장히 빈약하게 만드는 것은 문제가 있다 이렇게 생각하고 있습니다.
김선미위원그다음에 국가재정법안과 국가건전재정법안을 보면 이 두 가지 법안 사이에 근본적인 차이가 존재한다고 보이거든요. 그래서 국가재정법안은 어떻게 보면 효율성을 강조하는 반면 국가건전재정법안은 국회의 권한 강화와 재정규율의 강화로 건전성을 확립하고자 하는 법 제정의 의지가 보이는 것 같습니다.
그런 면에서 두 법안을 놓고 비교 검토하면서 법안의 전체적인 방향에 있어서 어디로 가는 것이 좀더, 그러니까 건전성이냐 아니면 효율성이냐 어디에 무게를 두는 것이 더 좋은지 진술인의 의견을 듣고 싶습니다.
그런 면에서 두 법안을 놓고 비교 검토하면서 법안의 전체적인 방향에 있어서 어디로 가는 것이 좀더, 그러니까 건전성이냐 아니면 효율성이냐 어디에 무게를 두는 것이 더 좋은지 진술인의 의견을 듣고 싶습니다.
진술인옥동석저 말씀입니까?
김선미위원다른 분이 해 주셔도 되고요.
진술인옥동석제가 간단하게 말씀을 드리면 저는 두 법안의 세부 내용을 다 일일이 비교해서 항목별 차이점을 정확하게 파악하기가 힘든 점이 있었는데요, 전반적인 감은 이렇습니다.
정부안으로의 국가재정법안은 사실 기획예산처라든지 행정부 내에서 재정계획에 관해서 의욕적으로 준비를 굉장히 많이 하고 있다고 생각하고 있습니다. 그럼에도 불구하고 국가재정법안에서는 굉장히 보수적이고 뭔가 변화를 완화시키려고 하는 법안을 내놓고 있다 이렇게 생각하고 있습니다.
그다음, 국가건전재정법안에 대해서는 한나라당안은 국회의 견제, 재정규율, 건전성에 대한 강조는 하고 있는데 너무 견제가 지나치고 세부적이고 그렇기 때문에 자율성과 성과를 통한 효율성 제고 이런 측면보다는 지나치게 제한하고 있는 것 아닌가 이런 생각이 들었습니다. 저의 의견은 그렇습니다.
(정세균 위원장, 김부겸 간사와 사회교대)
정부안으로의 국가재정법안은 사실 기획예산처라든지 행정부 내에서 재정계획에 관해서 의욕적으로 준비를 굉장히 많이 하고 있다고 생각하고 있습니다. 그럼에도 불구하고 국가재정법안에서는 굉장히 보수적이고 뭔가 변화를 완화시키려고 하는 법안을 내놓고 있다 이렇게 생각하고 있습니다.
그다음, 국가건전재정법안에 대해서는 한나라당안은 국회의 견제, 재정규율, 건전성에 대한 강조는 하고 있는데 너무 견제가 지나치고 세부적이고 그렇기 때문에 자율성과 성과를 통한 효율성 제고 이런 측면보다는 지나치게 제한하고 있는 것 아닌가 이런 생각이 들었습니다. 저의 의견은 그렇습니다.
(정세균 위원장, 김부겸 간사와 사회교대)
김선미위원김정훈 진술인께서 거기에 대해서 다시 한번 얘기해 주시겠습니까?
진술인김정훈제 자료에도 의견이 제시되어 있습니다마는 양 법안이 위원님이 말씀하신 대로 효율에 크게 현재 재정개혁…… 선진국에서 대부분 채택하고 있는 그런 자율과 사후적인 성과 평가, 큰 규제로 봤을 때는 국가재정법안이 좀더 맞는 것 같고요. 다만 우리나라의 재정 건전성이나 재정규율에 관한 부분에 대한 국가건전재정법안의 취지도 충분히 이해가 됩니다.
국가재정법에서 앞으로 한 가지 보완되어야 될 사항은 우리나라에서 성과주의가 어느 정도 성공할 수 있는가는 분명히 우리가 주목해야 될 부분이고, 지금 현재 국가건전재정법안에 나와 있는 사전적인, 물론 전체적인 맥락에서는 충분히 이해가 되지만 구체적으로 사전적인 통제를 위한 여러 가지 수치나 그런 부분은 저뿐만 아니라 여러 학자들이 토의할 때도 불필요하다는 의견들이 많이 있었고, 방금 옥 교수님이 말씀하신 재정법률주의 부분에 대해서는 저는 개인적으로 아주 전문가가 아닙니다. 그래서 제가 그냥 알고 있기로는 아마 상당히 법률적인 논쟁이 충분히 될 수 있는 그런 것이기 때문에 또 다른 문제가 아닌가 그렇게 생각됩니다.
국가재정법에서 앞으로 한 가지 보완되어야 될 사항은 우리나라에서 성과주의가 어느 정도 성공할 수 있는가는 분명히 우리가 주목해야 될 부분이고, 지금 현재 국가건전재정법안에 나와 있는 사전적인, 물론 전체적인 맥락에서는 충분히 이해가 되지만 구체적으로 사전적인 통제를 위한 여러 가지 수치나 그런 부분은 저뿐만 아니라 여러 학자들이 토의할 때도 불필요하다는 의견들이 많이 있었고, 방금 옥 교수님이 말씀하신 재정법률주의 부분에 대해서는 저는 개인적으로 아주 전문가가 아닙니다. 그래서 제가 그냥 알고 있기로는 아마 상당히 법률적인 논쟁이 충분히 될 수 있는 그런 것이기 때문에 또 다른 문제가 아닌가 그렇게 생각됩니다.
김선미위원그다음, 납세자소송제도에 대해서 한 가지 질의를 드리겠습니다.
이것은 유일호 교수님과 김정훈 실장님이 말씀해 주셨는데, 김정훈 실장님께서는 지방정부에 대한 주민소송제만 있을 뿐 중앙정부에 대한 예는 없다고 하셨습니다.
그리고 유일호 교수님은 구체적으로 어떤 나라에서 어떤 제한을 두고 있는지, 몇 나라를 말씀해 주셨지요?
이것은 유일호 교수님과 김정훈 실장님이 말씀해 주셨는데, 김정훈 실장님께서는 지방정부에 대한 주민소송제만 있을 뿐 중앙정부에 대한 예는 없다고 하셨습니다.
그리고 유일호 교수님은 구체적으로 어떤 나라에서 어떤 제한을 두고 있는지, 몇 나라를 말씀해 주셨지요?
진술인유일호제가 확실히 알고 있는 것은 미국에 이런 제도가 있습니다. 그러니까 소송제도가 그것이 굉장히 제약이 많습니다. 그리고 또 하나 영국에 유사한 것이 있다는 것으로, 정확히는 모르겠습니다마는 찾아보면 답변을 드릴 수 있을 것 같습니다.
그래서 그런 면에서 볼 때는 주민소송제도라는 것이, 아까도 말씀드렸지만 우리나라에서도 2006년도부터 도입하도록 법안이 통과되었습니다.
그래서 납세자소송제도가 여러 가지 부작용이 우려되기 때문에 그것이 도입되려고 그러면 굉장히 신중해야 되고 동시에 거기에 대한 제약조건이 굉장히 많아야 된다는 그런 말씀을 드리겠습니다.
국가건전재정법안은 상당히 그 문제에 있어서는 포괄적이 되지 않을까……
그래서 그런 면에서 볼 때는 주민소송제도라는 것이, 아까도 말씀드렸지만 우리나라에서도 2006년도부터 도입하도록 법안이 통과되었습니다.
그래서 납세자소송제도가 여러 가지 부작용이 우려되기 때문에 그것이 도입되려고 그러면 굉장히 신중해야 되고 동시에 거기에 대한 제약조건이 굉장히 많아야 된다는 그런 말씀을 드리겠습니다.
국가건전재정법안은 상당히 그 문제에 있어서는 포괄적이 되지 않을까……
김선미위원그러면 우리나라에서는 현실적으로 효율적으로 운영될 수 없다고 말씀하시는 것인가요?
진술인유일호그 제도 자체를 도입하고자 하면 그 도입의 요건이 제가 보는 국가건전재정법안에 보면, 제가 그 부분을 읽겠습니다.
김선미위원국가건전재정법안 제107조에 나와 있습니다.
진술인유일호죄송합니다.
107조(납세자 소송)에 보면 “국민은 국가 등의 국가재정과 관련한 위법한 행위로 인하여 손해를 입을 염려가 있거나 손해를 입은 때에는 그 손해의 예방․회복을 위한 소송을 제기할 수 있다” 이렇게 되어 있는데 이 법안이 이렇게 되고 이에 관계되는 시행령이 굉장히 자세히 나올 수는 있다고 생각을 합니다. 그런데 이것만 가지고 딱 본다고 하면 위법한 행위로 인하여 손해를 입을 염려라는 것이 아주 모호할 수가 있습니다.
어디까지가 위법한 행위인지, 또 정책 판단이 잘못된 것도 위법한 행위인지 아닌지, 그리고 손해를 입을 염려가 있다는 것의 경우 손해를 실제로 입지 않으면 어떻게 되는 것인지, 미리 예방을 위해서 그 정책은 도입하지 않는다 이런 얘기가 나올 수 있기 때문에 이런 부분에 대해서 굉장히 자세한 제약조건을 두지 않으면 남소의 가능성이 있다는 말씀을 드리고 싶습니다.
107조(납세자 소송)에 보면 “국민은 국가 등의 국가재정과 관련한 위법한 행위로 인하여 손해를 입을 염려가 있거나 손해를 입은 때에는 그 손해의 예방․회복을 위한 소송을 제기할 수 있다” 이렇게 되어 있는데 이 법안이 이렇게 되고 이에 관계되는 시행령이 굉장히 자세히 나올 수는 있다고 생각을 합니다. 그런데 이것만 가지고 딱 본다고 하면 위법한 행위로 인하여 손해를 입을 염려라는 것이 아주 모호할 수가 있습니다.
어디까지가 위법한 행위인지, 또 정책 판단이 잘못된 것도 위법한 행위인지 아닌지, 그리고 손해를 입을 염려가 있다는 것의 경우 손해를 실제로 입지 않으면 어떻게 되는 것인지, 미리 예방을 위해서 그 정책은 도입하지 않는다 이런 얘기가 나올 수 있기 때문에 이런 부분에 대해서 굉장히 자세한 제약조건을 두지 않으면 남소의 가능성이 있다는 말씀을 드리고 싶습니다.
김선미위원마치겠습니다.
위원장대리김부겸김선미 위원님 수고 많이 하셨습니다.
다음은 임태희 위원님 질의하여 주십시오.
다음은 임태희 위원님 질의하여 주십시오.
임태희위원오늘 발표해 주신 분들께 감사드립니다. 많이 배웠습니다.
저는 이 문제를 좀 논의하기 위해서는 몇 가지 전제가 되는 평가에 대해서 어느 정도 같은 공감대를 가지고 이 법을 논의해야 합의를 도출해 낼 수 있다고 생각합니다.
그런 점에서 제가 네 가지 정도에 대해서 제 나름대로 생각하고 있는 의문을 한번 말씀드릴 테니까 어느 쪽인지 오늘 전문가 네 분들께서 의견을 내 주셨으면 좋겠습니다.
우선 첫째로 우리나라의 재정, 이것은 중앙정부와 지방정부의 예산, 물론 기금을 포함한 것이지요. 우리나라의 재정 운영이 우리하고 좀 비슷한 경제 여건에 있는 적어도 한 10대, 밑으로 볼 것 없이 위로 보는 것이 좋겠지요. 세계경제 한 10대 국가들을 예로 들어 보면 경직적인 편입니까, 경직적이지 않은 편입니까? 그것을 우선 한번 듣고 싶은데, 유일호 박사님부터 순서대로 의견을 좀 주시겠습니까? 어떻게 보세요?
저는 이 문제를 좀 논의하기 위해서는 몇 가지 전제가 되는 평가에 대해서 어느 정도 같은 공감대를 가지고 이 법을 논의해야 합의를 도출해 낼 수 있다고 생각합니다.
그런 점에서 제가 네 가지 정도에 대해서 제 나름대로 생각하고 있는 의문을 한번 말씀드릴 테니까 어느 쪽인지 오늘 전문가 네 분들께서 의견을 내 주셨으면 좋겠습니다.
우선 첫째로 우리나라의 재정, 이것은 중앙정부와 지방정부의 예산, 물론 기금을 포함한 것이지요. 우리나라의 재정 운영이 우리하고 좀 비슷한 경제 여건에 있는 적어도 한 10대, 밑으로 볼 것 없이 위로 보는 것이 좋겠지요. 세계경제 한 10대 국가들을 예로 들어 보면 경직적인 편입니까, 경직적이지 않은 편입니까? 그것을 우선 한번 듣고 싶은데, 유일호 박사님부터 순서대로 의견을 좀 주시겠습니까? 어떻게 보세요?
진술인유일호우리나라보다 위에 있는 10대 국가가, 전반적으로 10점 만점에 어느 정도라고 얘기하기는 어렵습니다마는, 예를 들면 소위 앵글로색슨식의 재정 개혁을 했다고 하는 영국이나 이런 나라에 비해서는 우리가 비교적 경직적이라고 보여집니다. 제가 보기에는 이미 성과 위주로 많이 갔고…… 미국에 비해서는 우리가 더 경직적이라고 말씀드리기는, 제가 조문별로 볼 수는 없지만 그냥 저의 느낌으로 보면 미국에 비해서 우리가 더 경직적이라는 생각은 잘 안 듭니다.
임태희위원그러니까 우리 정부의 재정 운영이 좀 경직적이라고 평가하시는 것이지요?
진술인유일호10개 중에 한 5등 아래로 경직에 가까운 쪽이 아닌가 그렇게 보입니다. 그렇다고 해서 가장 경직적이라는 말씀을 드릴 수는 없고요.
임태희위원옥 교수님은 이 부분에 대해서 어떻게 평가하세요?
진술인옥동석저는 우리나라 재정 운영이 주요 OECD 국가들과 비교했을 때 경직적이어야 할 부분에서는 비경직적이고, 비경직적이어야 할 부분에서는 경직적이다 이렇게 생각하고 있습니다.
왜냐하면 경직적이라는 이야기는 우리나라 예산 과목들은 예산 과목의 각목명세서라고 해서 잘 아시다시피 인건비․물건비에 대해서 아주 세부적인 투입 중심의 예산서가 있습니다. 이것을 엄격하게 지켜야 됩니다. 선진국에서는 투입에 관해서 굉장히 자율성을 주고 있습니다. 그런 면에서 우리는 경직적이지 않아야 할 부분에서 경직적이고, 그다음 또 지출방법에 대해서는 선진국은 굉장히 경직적입니다. 다시 말해서 예산을 씀에 있어서 이런 조건을 지켜라, 이런 성과를 달성해라, 그리고 이 돈은 인건비로 전용을 못 한다, 또는 이 돈을 쓸 때는 사전에…… 최근에 신문에서 대구 밀라노프로젝트인가 그것을 보면서 많이 느꼈는데, 우리는 거기에 비해서 돈 주면 끝입니다.
그런데 선진국이라면 당연히 그 돈을 주면서 이 돈을 줄 테니까 집행할 때 사전에, 건설사업을 하기 이전에 섬유사업에 대한 구체적인 조건이 있습니다.
왜냐하면 경직적이라는 이야기는 우리나라 예산 과목들은 예산 과목의 각목명세서라고 해서 잘 아시다시피 인건비․물건비에 대해서 아주 세부적인 투입 중심의 예산서가 있습니다. 이것을 엄격하게 지켜야 됩니다. 선진국에서는 투입에 관해서 굉장히 자율성을 주고 있습니다. 그런 면에서 우리는 경직적이지 않아야 할 부분에서 경직적이고, 그다음 또 지출방법에 대해서는 선진국은 굉장히 경직적입니다. 다시 말해서 예산을 씀에 있어서 이런 조건을 지켜라, 이런 성과를 달성해라, 그리고 이 돈은 인건비로 전용을 못 한다, 또는 이 돈을 쓸 때는 사전에…… 최근에 신문에서 대구 밀라노프로젝트인가 그것을 보면서 많이 느꼈는데, 우리는 거기에 비해서 돈 주면 끝입니다.
그런데 선진국이라면 당연히 그 돈을 주면서 이 돈을 줄 테니까 집행할 때 사전에, 건설사업을 하기 이전에 섬유사업에 대한 구체적인 조건이 있습니다.
임태희위원질의가 네 가지니까…… 저는 이 부분은 이렇게 생각합니다. 제가 정부에서 예산 업무도 좀 볼 기회가 있었는데 외국에 비해서 우리나라 행정부의 권한이 좀 크다고 생각합니다. 더 신축적으로 재정을 운영할 수 있는 여지가 많다고 생각합니다. 그 점에 대해서, 그 평가에 대해서 김정훈 교수님은 어떻게 생각하세요?
진술인김정훈제가 직접 가서 내부를 다 보지는 않았기 때문에 아마 제가 위원님보다 세부적인 내용을 더 모를 가능성도 있습니다. 다만 현재 재정 개혁이 이루어지고 있는 이유가 적어도 행정부 내에서의 경직성을 좀 완화시키려는 움직임으로 이해하고 있습니다. 그리고 그것과 국회와 행정부의 관계가 어떤 면에서는 맞물려 있다고 생각합니다. 행정부 내에서의 자율성 때문에 국회에서의 세부적인 통제가 논란이 되고 있다고……
임태희위원알겠습니다. 그것에 대해서는 대체로 엇갈리시는 의견을 주셨고요.
두 번째로 우리나라의 재정 운영이 아까 말씀드린 그런 나라들과 비교해서 투명한 편인가 덜 투명한 편인가 이 점에 대해서는 나성린 교수님, 어떻게 평가하세요? 여기에 대해서 콘센서스가 이루어져야 이 논의가 가능할 것 같아서 한번 여쭈어 보는 것입니다.
두 번째로 우리나라의 재정 운영이 아까 말씀드린 그런 나라들과 비교해서 투명한 편인가 덜 투명한 편인가 이 점에 대해서는 나성린 교수님, 어떻게 평가하세요? 여기에 대해서 콘센서스가 이루어져야 이 논의가 가능할 것 같아서 한번 여쭈어 보는 것입니다.
진술인나성린너무 단답식으로 질의하시니까 제가 대답하기가 좀……
임태희위원제가 답변을 강요하는 것 같아서 죄송합니다마는, 대체로 의견을 말씀해 주십시오.
진술인나성린그동안 일반적인 감은 좀 덜 투명하지 않느냐 이런 것이 많았고, 시민단체에서도 예산감시운동도 하고 등등 많이 했는데, 투명하다는 것이 기본적으로 정부의 예산이 구체적으로 국민들한테 잘 알려지고 잘못이 있으면 그것을 시정할 수 있는 방안이 있어야 되는데 지금까지는 그것이 좀 부족하지 않았느냐 하는 차원에서……
임태희위원그 말씀은 국회나 국민들의 정부의 재정 운영에 대한 견제가 ‘비교적 약한 편이다’ 이렇게 이해해도 되는 것입니까?
진술인나성린‘지금까지는 약한 편이다’ 이렇게 생각하시면 되겠습니다.
임태희위원알겠습니다.
그다음에 납세자가……
세 번째, 우리나라 정부나 국회도 마찬가지겠습니다마는 공공 부문이 이런 재정운영에 대해서 납세자에 대해서 책임을 지는 측면에 있어서는 외국하고 어떻습니까? 이것이 납세자 소송이나 이런 것하고도 관련이 되는 문제 같아 가지고…… 구체적으로 정부가 납세자들에 대해서 책임을 지는 제도적인 장치가 우리나라에 있습니까,감사원 감사에서 지적하는 것 외에?
김정훈 교수님, 어떻게 보십니까?
그다음에 납세자가……
세 번째, 우리나라 정부나 국회도 마찬가지겠습니다마는 공공 부문이 이런 재정운영에 대해서 납세자에 대해서 책임을 지는 측면에 있어서는 외국하고 어떻습니까? 이것이 납세자 소송이나 이런 것하고도 관련이 되는 문제 같아 가지고…… 구체적으로 정부가 납세자들에 대해서 책임을 지는 제도적인 장치가 우리나라에 있습니까,감사원 감사에서 지적하는 것 외에?
김정훈 교수님, 어떻게 보십니까?
진술인김정훈이 부분은 법률적인 측면과 경제적인 측면이 있다고 보여지는데요, 아까 김선미 위원님께서 질의하셨던 부분하고 연관이 되는데 지방자치단체는 외국의 경우하고 우리나라를 비교해 봤을 때 분명하게 납세자에 대한 책임의식은 우리나라가 떨어져 있습니다. 제도적으로 여러 가지 그런 특징이 보여지고 있고요. 과연 중앙정부의 재정에 있어서 납세자의 책임이 어떻게 반영될까, 결국은 조세부담률과 연관이 있다고 봅니다.
그러니까 만약에 어떤 형태로든 간에 국가가 세금을 매우 많이 걷었을 경우에는 그만큼 정부로서는 어느 정도 권한을 충분히 활용했다고 보여지는데 그런 관점에서 보면 이유가 어찌 되었든 간에 우리나라에서는 납세자들이 세금에 관한 한 적어도 외국과 비교해 봤을 때 통제가 어느 정도 되고 있습니다.
그러니까 만약에 어떤 형태로든 간에 국가가 세금을 매우 많이 걷었을 경우에는 그만큼 정부로서는 어느 정도 권한을 충분히 활용했다고 보여지는데 그런 관점에서 보면 이유가 어찌 되었든 간에 우리나라에서는 납세자들이 세금에 관한 한 적어도 외국과 비교해 봤을 때 통제가 어느 정도 되고 있습니다.
임태희위원예, 알겠습니다.
지금 조금 더 토론의 여지가 있겠습니다마는 대체로 취합을 해 보면 재정의 경직적인 측면에서는 일부 경직적이라고 평가하시는 의견, 또 상대적으로 신축적이라고 평가하시는 의견, 이렇게 두 가지가 다 있는 것 같습니다.
그다음에 투명성 부분에 대해서는 투명성이 떨어진다 하는 의견이 대체로 많으신 것 같고, 세 번째로 국회의 견제나 국민의 견제가 강하냐 약하냐 이 측면에서는 약한 것 아니냐 하는 의견이 대체로 많으신 것 같고, 그다음에 납세자에 대한, 국민에 대한 책임성, 재정을 집행하는 측면에서 보면 책임성은 어떠냐 하면 이것은 외국에 비해서 좀 약한 측면이 있다, 이렇게 대체로 보시는데 저는 이렇게 생각합니다.
만약에 이러한 평가를 기본으로 한다면 앞으로 우리 국가건전재정법이나 국가재정법, 이 문제를 심의함에 있어서는 투명성을 강화하는 방향으로, 그다음에 국회의 견제나 국민의 견제를 강화하는 방향으로, 그리고 납세자나 국민에 대한 책임성을 강화하는 방향으로, 또 일부분에 있어서 신축성을 늘려 주는 방향으로 혹은 일부분에 있어서는 보다 더 엄격하게 집행하는 방향으로, 저는 이렇게 가는 것이 맞다고 생각합니다.
그래서 대체로 그런 평가로 보면 추경을 어떻게 운영하느냐, 또 예비비를 어떻게 제한하느냐, 세계잉여금의 사용 순서를 어떻게 결정할 것이냐, 그 시기를 어떻게 할 것이냐, 그다음에 납세자 소송 문제를 제한적으로 어떻게 과연 검토해 볼 수 있겠느냐, 조세지출 예산제도는 어떤 방법으로 보완할 수 있겠느냐, 예비타당성 이런 제도는 어떻게 도입할 수 있겠느냐 하는 그런 평가에 기초해서 의견을 나누면 이것은 얼마든지 합의에 이를 수 있는 사항이라고 저는 생각합니다.
그래서 오늘 네 분 의견이 굉장히 중요한 의견이 되겠고, 앞으로 심의 과정에서보다 구체적인 자문을 개인적으로 구하도록 하겠습니다.
마지막으로 재정이 경기 조절에 과연 유효하냐 하는 측면에 대해서는 몇 가지 말씀을 드리고자 합니다.
한국은행에서 얼마 전에 통화신용정책과 재정정책을 기초로 해서 과연 우리나라 재정정책이 우리나라 경기 조절에 얼마나 기여했느냐 하는 것을 주로 70년대부터 시작해서 90년대 중반까지의 정책을 기초로 해서 자료를 내놓은 것을 읽은 기억이 납니다.
그 내용을 보면 대체로 경기 조절 기능이 약하다, 그 이유는 우선 예측 능력에 있어서, 타임 래그(time lag)와 정책을 동원할 수 있는 시기에 있어서 갭이 크기 때문에 대체로 경기의 조절폭을 작게 만들어 주는 것이 아니라 경기가 바닥을 칠 때 재정 확대정책을 써서 실제로 경기 붐을 더 확대시키고, 그다음에 경기가 확 죽어들 때 시기적으로 보면 가만히 있어야 되는데 그때는 재정을 오히려 킬(kill)하는 정책을 써서 오버 킬(over kill)시키고 이래서 실제로 재정폭이 안 썼을 때보다 훨씬 더 커지더라 하는 분석 결과를 실증분석 결과로 데이터를 본 적이 있습니다.
그래서 바로 경기 조절은 가급적이면 단기간 내에 효과를 볼 수 있는 금융, 통화신용정책을 이용해서 경기에 대응하는 것이 더 효율적이다 하는 결론을 맺고 있는 논문이었는데 그런 측면에서 보면 특히 최근에 여러 가지 민간 부문하고 재정 부문 또 재정 부문에 있어서 경기 조절 효과로 쓸 수 있는 예산의 포션을 보면 사실 이제 우리나라 재정은 어떤 경제정책에 있어서 큰 역할을 하는 것보다는 위기 관리에 대한 어떤 수단으로서 그리고 어떻게 보면 행정에 대한 그 관리를, 정책에 대한 관리를 뒷받침해 주는 재정 측면에서…… 오히려 경기 조절의 특성보다는 경제의 관리, 행정의 관리, 위기의 관리라고 하는 국가의 관리 측면에서 매니지먼트 측면에서의 성격이 더 강해진 것 아니냐 하는 평가가 있는 것이 사실이고 그런 측면에서 우리 재정은 과연 어떤가 하는 관점에서 보아야 된다고 생각합니다.
그래서 이제 경기 조절 기능을 우리 재정은 너무 많이 기대해서는 안 된다 하는 관점을 가지고 이 법안을 시행할 필요가 있다 하는 의견을 개인적으로 말씀을 드리고, 기회가 되시면 나중에 혹시 마무리 때 그것에 대한 의견을 부탁드립니다.
감사합니다.
지금 조금 더 토론의 여지가 있겠습니다마는 대체로 취합을 해 보면 재정의 경직적인 측면에서는 일부 경직적이라고 평가하시는 의견, 또 상대적으로 신축적이라고 평가하시는 의견, 이렇게 두 가지가 다 있는 것 같습니다.
그다음에 투명성 부분에 대해서는 투명성이 떨어진다 하는 의견이 대체로 많으신 것 같고, 세 번째로 국회의 견제나 국민의 견제가 강하냐 약하냐 이 측면에서는 약한 것 아니냐 하는 의견이 대체로 많으신 것 같고, 그다음에 납세자에 대한, 국민에 대한 책임성, 재정을 집행하는 측면에서 보면 책임성은 어떠냐 하면 이것은 외국에 비해서 좀 약한 측면이 있다, 이렇게 대체로 보시는데 저는 이렇게 생각합니다.
만약에 이러한 평가를 기본으로 한다면 앞으로 우리 국가건전재정법이나 국가재정법, 이 문제를 심의함에 있어서는 투명성을 강화하는 방향으로, 그다음에 국회의 견제나 국민의 견제를 강화하는 방향으로, 그리고 납세자나 국민에 대한 책임성을 강화하는 방향으로, 또 일부분에 있어서 신축성을 늘려 주는 방향으로 혹은 일부분에 있어서는 보다 더 엄격하게 집행하는 방향으로, 저는 이렇게 가는 것이 맞다고 생각합니다.
그래서 대체로 그런 평가로 보면 추경을 어떻게 운영하느냐, 또 예비비를 어떻게 제한하느냐, 세계잉여금의 사용 순서를 어떻게 결정할 것이냐, 그 시기를 어떻게 할 것이냐, 그다음에 납세자 소송 문제를 제한적으로 어떻게 과연 검토해 볼 수 있겠느냐, 조세지출 예산제도는 어떤 방법으로 보완할 수 있겠느냐, 예비타당성 이런 제도는 어떻게 도입할 수 있겠느냐 하는 그런 평가에 기초해서 의견을 나누면 이것은 얼마든지 합의에 이를 수 있는 사항이라고 저는 생각합니다.
그래서 오늘 네 분 의견이 굉장히 중요한 의견이 되겠고, 앞으로 심의 과정에서보다 구체적인 자문을 개인적으로 구하도록 하겠습니다.
마지막으로 재정이 경기 조절에 과연 유효하냐 하는 측면에 대해서는 몇 가지 말씀을 드리고자 합니다.
한국은행에서 얼마 전에 통화신용정책과 재정정책을 기초로 해서 과연 우리나라 재정정책이 우리나라 경기 조절에 얼마나 기여했느냐 하는 것을 주로 70년대부터 시작해서 90년대 중반까지의 정책을 기초로 해서 자료를 내놓은 것을 읽은 기억이 납니다.
그 내용을 보면 대체로 경기 조절 기능이 약하다, 그 이유는 우선 예측 능력에 있어서, 타임 래그(time lag)와 정책을 동원할 수 있는 시기에 있어서 갭이 크기 때문에 대체로 경기의 조절폭을 작게 만들어 주는 것이 아니라 경기가 바닥을 칠 때 재정 확대정책을 써서 실제로 경기 붐을 더 확대시키고, 그다음에 경기가 확 죽어들 때 시기적으로 보면 가만히 있어야 되는데 그때는 재정을 오히려 킬(kill)하는 정책을 써서 오버 킬(over kill)시키고 이래서 실제로 재정폭이 안 썼을 때보다 훨씬 더 커지더라 하는 분석 결과를 실증분석 결과로 데이터를 본 적이 있습니다.
그래서 바로 경기 조절은 가급적이면 단기간 내에 효과를 볼 수 있는 금융, 통화신용정책을 이용해서 경기에 대응하는 것이 더 효율적이다 하는 결론을 맺고 있는 논문이었는데 그런 측면에서 보면 특히 최근에 여러 가지 민간 부문하고 재정 부문 또 재정 부문에 있어서 경기 조절 효과로 쓸 수 있는 예산의 포션을 보면 사실 이제 우리나라 재정은 어떤 경제정책에 있어서 큰 역할을 하는 것보다는 위기 관리에 대한 어떤 수단으로서 그리고 어떻게 보면 행정에 대한 그 관리를, 정책에 대한 관리를 뒷받침해 주는 재정 측면에서…… 오히려 경기 조절의 특성보다는 경제의 관리, 행정의 관리, 위기의 관리라고 하는 국가의 관리 측면에서 매니지먼트 측면에서의 성격이 더 강해진 것 아니냐 하는 평가가 있는 것이 사실이고 그런 측면에서 우리 재정은 과연 어떤가 하는 관점에서 보아야 된다고 생각합니다.
그래서 이제 경기 조절 기능을 우리 재정은 너무 많이 기대해서는 안 된다 하는 관점을 가지고 이 법안을 시행할 필요가 있다 하는 의견을 개인적으로 말씀을 드리고, 기회가 되시면 나중에 혹시 마무리 때 그것에 대한 의견을 부탁드립니다.
감사합니다.
위원장대리김부겸임태희 위원님 수고하셨습니다.
오늘 공청회를 경직적으로 운영하지 않기 위해서 시간을 좀 더 드렸습니다만 다른 위원님들께서는 본인에게도 그런 혜택이 계속 돌아올 것이라고 예측하지 마시고 질의해 주시기 바랍니다.
그리고 참고로 말씀드리면 혹시 질의를 하시다가 정부 측의 입장이 궁금하시면 지금 뒤에 정부 측에서 재정기획총괄심의관이 나와 계시니까 질의를 하셔도 되겠습니다.
다음은 신학용 위원님 질의해 주십시오.
오늘 공청회를 경직적으로 운영하지 않기 위해서 시간을 좀 더 드렸습니다만 다른 위원님들께서는 본인에게도 그런 혜택이 계속 돌아올 것이라고 예측하지 마시고 질의해 주시기 바랍니다.
그리고 참고로 말씀드리면 혹시 질의를 하시다가 정부 측의 입장이 궁금하시면 지금 뒤에 정부 측에서 재정기획총괄심의관이 나와 계시니까 질의를 하셔도 되겠습니다.
다음은 신학용 위원님 질의해 주십시오.
신학용위원앞으로도 논란이 될 거니까 오늘 공청회 진술인들을 상대로 해 가지고 두 가지만 물어보겠습니다.
예산이라는 것은 주기가 1년 단위기 때문에 정말 짧습니다. 올해 것이 통과가 되면 또 내년 것을 준비해야 되는데 1년 예산을 하기 위해서 그때그때마다 예산편성지침이라든지 분류 또는 재정계획 같은 것을 한번 스크린하고 또 동의도 받고 그래 가지고 그 지침 내에서 또 심의 확정해서 시행이 되는데 지금 우리 국회의 실정에서 90일 전에 제출하도록 하는데도 번번이 심의 결과가 법정기일을 맞추지 못하는 상황에서 심의 과정, 확정 과정 권한을 가졌는데 또 거기에 사전 재정운영계획이라든지 또는 아까 말씀드린 분류 또는 세부지침까지 일일이 국회 사전 심의 동의까지 받을 경우에 과연 효율성도 문제지만 정부가 일을 할 수 있을는지 우리 관행에 대해서 얘기해 주시기 바랍니다.
옥 교수님……
예산이라는 것은 주기가 1년 단위기 때문에 정말 짧습니다. 올해 것이 통과가 되면 또 내년 것을 준비해야 되는데 1년 예산을 하기 위해서 그때그때마다 예산편성지침이라든지 분류 또는 재정계획 같은 것을 한번 스크린하고 또 동의도 받고 그래 가지고 그 지침 내에서 또 심의 확정해서 시행이 되는데 지금 우리 국회의 실정에서 90일 전에 제출하도록 하는데도 번번이 심의 결과가 법정기일을 맞추지 못하는 상황에서 심의 과정, 확정 과정 권한을 가졌는데 또 거기에 사전 재정운영계획이라든지 또는 아까 말씀드린 분류 또는 세부지침까지 일일이 국회 사전 심의 동의까지 받을 경우에 과연 효율성도 문제지만 정부가 일을 할 수 있을는지 우리 관행에 대해서 얘기해 주시기 바랍니다.
옥 교수님……
진술인옥동석감사합니다.
우리나라 국회의 실정으로 보았을 때 이렇게 국회에 견제 권한을 많이 주었을 때 그대로 할 수 있겠느냐 저도 그 점은 많이 우려하고 있습니다. 사실상 국회의원은 지역구 이익을 우선시하고 당파적인 이익을 우선시할 수밖에 없는 그런 유인구조에 있다는 것을 저는 인정하고 있습니다. 그렇지만 우리가 국회 내 예산심의제도를 아까 얘기대로 예산 총량에 대한 분야별 배분을 결정을 하고 그다음에 분야별 배분이 결정되면 상임위별 재정 한도를 주고 그다음부터는 상임위 활동을 통해서 예산심의를 활성화시킨다면 저는 이 문제가 그래도 국회의원들이 국가적 이익을 우선시하는 유인이 생길 수 있다 이런 생각을 하고 있습니다.
우리나라 국회의 실정으로 보았을 때 이렇게 국회에 견제 권한을 많이 주었을 때 그대로 할 수 있겠느냐 저도 그 점은 많이 우려하고 있습니다. 사실상 국회의원은 지역구 이익을 우선시하고 당파적인 이익을 우선시할 수밖에 없는 그런 유인구조에 있다는 것을 저는 인정하고 있습니다. 그렇지만 우리가 국회 내 예산심의제도를 아까 얘기대로 예산 총량에 대한 분야별 배분을 결정을 하고 그다음에 분야별 배분이 결정되면 상임위별 재정 한도를 주고 그다음부터는 상임위 활동을 통해서 예산심의를 활성화시킨다면 저는 이 문제가 그래도 국회의원들이 국가적 이익을 우선시하는 유인이 생길 수 있다 이런 생각을 하고 있습니다.
신학용위원그러면 우리 김정훈 진술인 한번……
진술인김정훈근본적으로 이 문제는 결산을 어느 정도 국회에서 잘할 수 있느냐하고 결국 관련이 되고 그게 현재 충분하지 않으니까 아마 투입 단계에서의 통제가 불가피하다는 결론에 이르는 것 같습니다. 그렇지만 결산을 잘할 수 있는가 하는 부분은 사전 투입에 대한 조건도 중요하지만 어느 정도 국회가 정보를 가지고 있느냐에 관련된 것인데 그 정보는 아마 이렇게 법률적으로 들어가지 않더라도 충분히 여러 가지 통로를 통해 가지고 얻을 수 있는 장치가 많이 있을 겁니다.그래서 사실 약간은 다른 이슈가 될 수도 있다 그런 생각입니다.
신학용위원예, 알겠습니다.
예산이라고 하면 일단 경직성 비용을 빼고 주로 사업비가 있는데 각 사업비에 대해서는 사실 전체 국가재정운영계획을 대통령께서 국무회의를 통과시켜 가지고 복지 얼마, 국방 얼마, 대충 정해지는 것으로 알고 있습니다. 그래서 거기에 따라서 각 부처가 쓰고 싶은 것을 톱다운 방식으로 해 가지고 지금 새롭게 시행되고 있는데 그런 방향까지도 사전 심의하고 확정하다 보면 세월이 다 가지 않겠느냐 하는 생각도 많이 듭니다.
그래서 지금 가장 중요한 것은 투명성과 건전성 문제에 많은 초점을 두고 또한 행정부 견제를 위해서 해야 된다는 명분이 있는데 사실 탄력성과 효율성 또한 무시할 수 없다고 보고 있습니다.
제 자료에 의하면 현재 영국 프랑스 등 선진국들에서는 중기 재정계획 수립과 하향식 예산편성제도 도입 등을 통해 행정부처들의 예산집행의 자율성과 탄력성을 확대해 나가는 추세라는 보고자료를 받았는데 유 진술인께서는 이 주장에 대해서 어떻게 생각하십니까?
예산이라고 하면 일단 경직성 비용을 빼고 주로 사업비가 있는데 각 사업비에 대해서는 사실 전체 국가재정운영계획을 대통령께서 국무회의를 통과시켜 가지고 복지 얼마, 국방 얼마, 대충 정해지는 것으로 알고 있습니다. 그래서 거기에 따라서 각 부처가 쓰고 싶은 것을 톱다운 방식으로 해 가지고 지금 새롭게 시행되고 있는데 그런 방향까지도 사전 심의하고 확정하다 보면 세월이 다 가지 않겠느냐 하는 생각도 많이 듭니다.
그래서 지금 가장 중요한 것은 투명성과 건전성 문제에 많은 초점을 두고 또한 행정부 견제를 위해서 해야 된다는 명분이 있는데 사실 탄력성과 효율성 또한 무시할 수 없다고 보고 있습니다.
제 자료에 의하면 현재 영국 프랑스 등 선진국들에서는 중기 재정계획 수립과 하향식 예산편성제도 도입 등을 통해 행정부처들의 예산집행의 자율성과 탄력성을 확대해 나가는 추세라는 보고자료를 받았는데 유 진술인께서는 이 주장에 대해서 어떻게 생각하십니까?
진술인유일호위원님이 말씀하신 대로 지금 많은 나라들이 신축성 탄력성 자율성, 어떤 표현을 해도 좋습니다마는, 이런 부분을 확대해 가는 것은 사실이고요, 저도 아까 모두에 말씀드렸습니다마는 개인적으로는 우리도 기본적으로 그런 방향으로 그 추세에 맞춰서 가야 되는 것이 아닌가 하는 생각을 하고 있습니다.
신학용위원나성린 진술인도 한마디 해 주시지요.
진술인나성린지금 답을 다 말씀해 주셨는데 그런 방향으로 가는 게, 일단 정부의 예산편성이나 각 정부 부처의 예산편성 권한은 상당히 존중되어야 된다고 보고요, 시시콜콜한 것까지 국회가 다 간섭할 필요가 없겠지요. 국회는 예산편성이 전반적으로 잘되었느냐, 예산운용이 전반적으로 적절한가, 그리고 성과평가에 주력하는 것이중요하다고 생각하고요. 국가부채와 관련해서는 적정 범위 내 유지가 잘되고 있느냐 하는 것을 국회가 감시하는 것이 필요하다고 생각합니다.
그리고 지금 국회에 예산정책처가 만들어졌지 않습니까. 그것을 잘 활용해야 됩니다. 예산결산을 국회가 심의할 수 있는 조직적인 뒷받침이 되고 있지요. 그런데 그것을 지난 2년 동안 거의 활용하지 못했습니다. 앞으로는 잘 활용해야 될 겁니다.
그리고 지금 국회에 예산정책처가 만들어졌지 않습니까. 그것을 잘 활용해야 됩니다. 예산결산을 국회가 심의할 수 있는 조직적인 뒷받침이 되고 있지요. 그런데 그것을 지난 2년 동안 거의 활용하지 못했습니다. 앞으로는 잘 활용해야 될 겁니다.
신학용위원예, 본 위원도 그 점에 대해서는 굉장히 동의합니다. 저도 앞으로 국회 예산정책처가 함께 가는 길을 한번 연구해 보겠고요.
그래서 결론적으로 말하자면 지금 우리나라 1년 예산에 대한 견제의 기능이 우선 예산에 대한 심의․확정권이 있고, 그다음에 거기에 대한 결산권도 있고, 또 감사원 감사까지 하고 있습니다. 그리고 많은 국회의원 개개인이 혹은 누구든지 그 위법사항이나 불법사항을 보면 얼마든지 고발할 권한도 있고요.
그래서 이렇게 많은 통제적 기능이 있고, 그다음에 이때까지 우리나라 정부 수립 후 민주화 과정에서 굉장히 투명한 사회를 이루어 가고 있는데 여기에 너무 집착해 가지고, 말하자면 고식적인 삼권분립에 의해서 행정부의 권한을 국회가 통제해야 된다는 미명하에 사전적 규제를 너무 해 버리면, 예산의 성질상 사전 규제보다는 사후 규제로 하고 행정부의 예산 운영의 효율성․탄력성에 좀더 주안점을 둬야 되지 않는가 하는 본 위원의 생각에서 말씀드렸고요.
한 가지만 묻고 싶은 것이 통합재정과 국가채무의 범위 관계인데 사실 이번에 새로 안건이 된 한나라당안을 보면 통합재정 범위와 어떻게 하느냐에 따라서 그것의 예산 원칙, 그리고 국가채무의 범위가 달라지고 그에 의해서 운용 원칙을 또다시 어떻게 해야 될지 많은 논란거리가 나올 것으로 알고 있는데요, 단적인 예로 준정부공공기관의 간접적인 출연 보조, 수탁기관 등 정부의 실질적인 통제를 받지 않는 민간단체를 광범위하게 포괄해야 되는 경우까지를 옥 교수님께서는 대부분 다 포괄하고 있는데 그럴 경우에 과도한 행정 비용, 그다음에 공공 부문에 대한 지나친 사전적 규제가 아닐까, 또는 국가채무의 규모가 사실 자산 다 빼 버리고 부채만 하다 보면 사실 어떻게 보면 자산이 부채보다 더 많을 경우도 부채만 계상될 수도 있을 것이고, 그다음에 정부가 경영의 독립성이 보장된 공기업 등을 재정정책이나 수지 관리계획의 대상에 포함시키게 되는 불합리한 경우도 발생하게 될 것 같습니다.
또 한편으로 보면 지금 공기업 산하기관 출연․출자 기관 등이 580여 개고, 공공기관은 물론 보조금․지원금을 받는 시민단체까지 대략 한 2000여 개의 기관까지 재정에 포함시켜야 될 것인지가 앞으로 큰 쟁점이 될 것 같습니다. 여기에 대해서 옥 교수님의 견해만 듣고 싶습니다.
그래서 결론적으로 말하자면 지금 우리나라 1년 예산에 대한 견제의 기능이 우선 예산에 대한 심의․확정권이 있고, 그다음에 거기에 대한 결산권도 있고, 또 감사원 감사까지 하고 있습니다. 그리고 많은 국회의원 개개인이 혹은 누구든지 그 위법사항이나 불법사항을 보면 얼마든지 고발할 권한도 있고요.
그래서 이렇게 많은 통제적 기능이 있고, 그다음에 이때까지 우리나라 정부 수립 후 민주화 과정에서 굉장히 투명한 사회를 이루어 가고 있는데 여기에 너무 집착해 가지고, 말하자면 고식적인 삼권분립에 의해서 행정부의 권한을 국회가 통제해야 된다는 미명하에 사전적 규제를 너무 해 버리면, 예산의 성질상 사전 규제보다는 사후 규제로 하고 행정부의 예산 운영의 효율성․탄력성에 좀더 주안점을 둬야 되지 않는가 하는 본 위원의 생각에서 말씀드렸고요.
한 가지만 묻고 싶은 것이 통합재정과 국가채무의 범위 관계인데 사실 이번에 새로 안건이 된 한나라당안을 보면 통합재정 범위와 어떻게 하느냐에 따라서 그것의 예산 원칙, 그리고 국가채무의 범위가 달라지고 그에 의해서 운용 원칙을 또다시 어떻게 해야 될지 많은 논란거리가 나올 것으로 알고 있는데요, 단적인 예로 준정부공공기관의 간접적인 출연 보조, 수탁기관 등 정부의 실질적인 통제를 받지 않는 민간단체를 광범위하게 포괄해야 되는 경우까지를 옥 교수님께서는 대부분 다 포괄하고 있는데 그럴 경우에 과도한 행정 비용, 그다음에 공공 부문에 대한 지나친 사전적 규제가 아닐까, 또는 국가채무의 규모가 사실 자산 다 빼 버리고 부채만 하다 보면 사실 어떻게 보면 자산이 부채보다 더 많을 경우도 부채만 계상될 수도 있을 것이고, 그다음에 정부가 경영의 독립성이 보장된 공기업 등을 재정정책이나 수지 관리계획의 대상에 포함시키게 되는 불합리한 경우도 발생하게 될 것 같습니다.
또 한편으로 보면 지금 공기업 산하기관 출연․출자 기관 등이 580여 개고, 공공기관은 물론 보조금․지원금을 받는 시민단체까지 대략 한 2000여 개의 기관까지 재정에 포함시켜야 될 것인지가 앞으로 큰 쟁점이 될 것 같습니다. 여기에 대해서 옥 교수님의 견해만 듣고 싶습니다.
진술인옥동석답변을 간단하게 말씀드리겠습니다.
저의 주장과 재정에 관한 많은 전문가들이 공감대라고 생각하는 결론은 국제기준에 부합해야 되겠다, 그 이상도 아니고 그 이하도 아닙니다. 지금 현재의 재정 범위는 국제기준에 부합하지 않다는 말씀을 드리고요.
저의 주장과 재정에 관한 많은 전문가들이 공감대라고 생각하는 결론은 국제기준에 부합해야 되겠다, 그 이상도 아니고 그 이하도 아닙니다. 지금 현재의 재정 범위는 국제기준에 부합하지 않다는 말씀을 드리고요.
신학용위원여기 보니까 국제기준이 굉장히 넓게 포함되어 있습니다. 외국에서도 다 그렇게 하고 있습니까?
진술인옥동석예, 그렇게 하고 있습니다.
신학용위원나 교수님이 그렇게 넓게 포함하고 계신 것 같은데요?
진술인나성린좀 전의 질의하고 옥 교수의 답변하고 약간 괴리가 있을 것입니다. 시민단체는 물론 포함이 안 되지요.
저는 두 가지를 하는 것이 좋겠다고 했거든요. 일단 공식적 정의라는 것은 우리 정부가 그동안 세우려고 노력했고 IMF 정의에 어느 정도 부합되는 것이지요. 거기에 지방정부가 지금 포함이 안 되고 있는데요, 가능하면 IMF 기준으로 해서 공식적인 정의를 따르는 것이 좋겠고, 일반적인 재정통계나 재정정책을 할 때는…… 그런데 국가의 채무관리 목적으로서는 좀더 광범위한 정의를 가지고 동시에 발표하는 것이 좋겠다고 생각합니다. 두 가지를 우리가 동시에 보면 국가채무 흐름도 알 수 있고 재정정책을 활용하는 데도 쓸 수 있으니까 그게 좋지 않겠느냐고 생각합니다.
저는 두 가지를 하는 것이 좋겠다고 했거든요. 일단 공식적 정의라는 것은 우리 정부가 그동안 세우려고 노력했고 IMF 정의에 어느 정도 부합되는 것이지요. 거기에 지방정부가 지금 포함이 안 되고 있는데요, 가능하면 IMF 기준으로 해서 공식적인 정의를 따르는 것이 좋겠고, 일반적인 재정통계나 재정정책을 할 때는…… 그런데 국가의 채무관리 목적으로서는 좀더 광범위한 정의를 가지고 동시에 발표하는 것이 좋겠다고 생각합니다. 두 가지를 우리가 동시에 보면 국가채무 흐름도 알 수 있고 재정정책을 활용하는 데도 쓸 수 있으니까 그게 좋지 않겠느냐고 생각합니다.
신학용위원마지막으로 그 문제에서 과연 정말로 필요한 국가재정계획에 포함시켜야 될 재정까지를 광범위하게 포함시킬 경우 과연 운용을 올바르게 해 갈 수 있느냐, 또 이것이 충분히 정치적인 정략의 대상이 될 수 있다고 본 위원은 생각되기 때문에 우리가 적정한 수준까지, 과연 국가채무라 하더라도 이런 채무는 그렇게 영향을 미치지 않는다고 판단되는 범위로 재정 범위를 축소시켜야 된다는 생각 때문에 질의를 던져 보았습니다.
감사합니다.
감사합니다.
위원장대리김부겸신학용 위원님 수고하셨습니다.
다음, 박순자 위원님 질의하십시오.
다음, 박순자 위원님 질의하십시오.
박순자위원박순자 위원입니다.
저는 먼저 김정훈 실장님께 여쭙겠습니다.
잦은 추경편성이 결국은 건전하고 효율적인 국가예산 운용에 도움이 전혀 되지 않는다고 생각됩니다. 그런데 아까 실장님께서 추경의 편성 요건 자체를 제한하는 것은 바람직하지 않다고 말씀하시고, 또 나성린 교수께서 지적하신 대로 지난 97년 이래 약 8년 동안 추경이 12회나 편성되는 잦은 추경이 이루어졌습니다. 이렇게 추경이 자의적이고 관습적으로 편성되어서 예산의 효율성이라든지 건전성이라든지 투명성을 해친 경향이 있는 만큼 저는 추경편성 집행을 제한하는 것은 바람직하다고 보는데 이에 대해서 김정훈 실장님께서 말씀해 주시기를 바랍니다.
저는 먼저 김정훈 실장님께 여쭙겠습니다.
잦은 추경편성이 결국은 건전하고 효율적인 국가예산 운용에 도움이 전혀 되지 않는다고 생각됩니다. 그런데 아까 실장님께서 추경의 편성 요건 자체를 제한하는 것은 바람직하지 않다고 말씀하시고, 또 나성린 교수께서 지적하신 대로 지난 97년 이래 약 8년 동안 추경이 12회나 편성되는 잦은 추경이 이루어졌습니다. 이렇게 추경이 자의적이고 관습적으로 편성되어서 예산의 효율성이라든지 건전성이라든지 투명성을 해친 경향이 있는 만큼 저는 추경편성 집행을 제한하는 것은 바람직하다고 보는데 이에 대해서 김정훈 실장님께서 말씀해 주시기를 바랍니다.
진술인김정훈위원님께서 말씀하신 취지는 저도 충분히 동의를 합니다. 현실적으로 추경이 너무 잦다는 것은 대부분의 학자들이 동의하는 사항이고 문제가 되고 있다고 생각하고요.
다만 이를 방지하기 위해서 어떤 조치가 필요한가 했을 때 근본적으로 추경 자체를 국회에서 심의하기 때문에 사전적으로 추경 요건 자체를 아예 막아서 그런 일 자체가 발생하지 않도록 할 것인가, 아니면 심의 단계에서 최종적인 판단을 할 것인가 하는 그런 문제입니다.
그래서 결국은 추경 요건 중에서 구체적으로 아주 제한된 예외적인 요건만을 적어서 아예 다른 가능성을 사전에 배제할 것인가 그렇지 않을 것인가 하는 문제인데, 사실 어려운 결정이라고 봅니다. 왜냐하면 의원님들이 궁극적으로 의회에서 결정한 사항 자체를 사전에 미리 커미트를 하는 것도 이론적으로는 충분히 생각해 볼 수 있겠지만 일반적으로 외국의 경우를 봐도 추경 요건 자체를 아주 강하게 제약하지는 않기 때문에 그렇게 표현이 된 겁니다.
다만 이를 방지하기 위해서 어떤 조치가 필요한가 했을 때 근본적으로 추경 자체를 국회에서 심의하기 때문에 사전적으로 추경 요건 자체를 아예 막아서 그런 일 자체가 발생하지 않도록 할 것인가, 아니면 심의 단계에서 최종적인 판단을 할 것인가 하는 그런 문제입니다.
그래서 결국은 추경 요건 중에서 구체적으로 아주 제한된 예외적인 요건만을 적어서 아예 다른 가능성을 사전에 배제할 것인가 그렇지 않을 것인가 하는 문제인데, 사실 어려운 결정이라고 봅니다. 왜냐하면 의원님들이 궁극적으로 의회에서 결정한 사항 자체를 사전에 미리 커미트를 하는 것도 이론적으로는 충분히 생각해 볼 수 있겠지만 일반적으로 외국의 경우를 봐도 추경 요건 자체를 아주 강하게 제약하지는 않기 때문에 그렇게 표현이 된 겁니다.
박순자위원그래서 이게 어떤 결과를 낳느냐 하면, 예산이라는 것이 원래 결산이 있게 되지 않겠습니까? 그러다 보면 이게 관습적으로 추경이 있기 때문에 본예산에 있어서 긴장을 풀게 되고, 그렇게 되면 결국 결산에 있어서 불용액까지 이어지는 우를 범하게 되고, 또 그 폐해는 국민들에게 고스란히 돌아가거든요. 그래서 저는 반드시 추경의 잦은 편성은 제한하는 것이 바람직하다고 생각되어집니다. 이 점을 다시 한번 말씀드리고요.
다음은 나성린 교수님께 하나 여쭙겠습니다.
저는 조세 지출은 조세 감면을 통해서 세수 손실을 초래하여 사실상의 정부지출과 동일하기 때문에 조세 감면과 재정 지원의 효율성과 투명성 증대를 위해서는 조세지출예산제도는 빨리, 그리고 조속히 도입되어야 된다고 생각하는 사람입니다.
아까 보면 조세지출예산제도 도입과 관련해서 유일호 교수님께서 자료 작성 등에 현실적으로 많은 애로가 있다고 말씀을 하셨습니다. 그래서 이것을 장기 과제로 추진하는 것이 바람직하다고 말씀하셨지요?
다음은 나성린 교수님께 하나 여쭙겠습니다.
저는 조세 지출은 조세 감면을 통해서 세수 손실을 초래하여 사실상의 정부지출과 동일하기 때문에 조세 감면과 재정 지원의 효율성과 투명성 증대를 위해서는 조세지출예산제도는 빨리, 그리고 조속히 도입되어야 된다고 생각하는 사람입니다.
아까 보면 조세지출예산제도 도입과 관련해서 유일호 교수님께서 자료 작성 등에 현실적으로 많은 애로가 있다고 말씀을 하셨습니다. 그래서 이것을 장기 과제로 추진하는 것이 바람직하다고 말씀하셨지요?
진술인유일호예.
박순자위원그런데 또 아까 나 교수님께서 설명하실 때 보면 이미 몇 년 전부터 조세 지출에 대한 예산이 재경부에 의해서 공표만 안 됐지 이미 작성되고 있다라고 본다면 조세지출예산제도를 실시하는 데는 별로 그렇게 큰 무리가 없다라고 보는데, 나 교수님이 여기에 대한 견해를 한 번 더 말씀해 주실까요?
진술인나성린예, 재경부에 조세지출예산과가 있습니다. 그래서 하고 있지요. 그런데 그것을 각 항목별로 어떻게 하느냐에 대해서는 이론이 있을 수가 있지요. 이론이 있는데, 제가 볼 때는 어느 정도의 한계가 있겠지만 우리 나름대로 기준을 정하고 작성할 수 있다고 봅니다. 그래서 이것을 앞으로는 예산과 더불어서 공표할 필요가 있다고 봅니다.
이것을 예산 항목에 집어넣는 것은 좀 힘들 것 같아요. 그렇지만 예산과 별도로 조세 지출 예산을 편성해서 그것을 발표하는 것은 필요하다고 생각합니다.
이것을 예산 항목에 집어넣는 것은 좀 힘들 것 같아요. 그렇지만 예산과 별도로 조세 지출 예산을 편성해서 그것을 발표하는 것은 필요하다고 생각합니다.
박순자위원예, 참고가 되겠습니다.
다음은 유일호 교수님께 여쭤 보겠습니다.
저는 국회나 독립기관의 예산은 삼권분립의 정신에 맞게 예산 계획과 수립 및 편성 그리고 조성 등에 있어서 최대한 독립적으로 운영되어야 한다고 생각합니다.
아까 국가건전재정법안에 기획예산처가 독립기관의 예산을 조정하고자 할 경우에 독립기관의 장의 동의를 받도록 한 것에 대해서 정부의 예산편성권을 침해할 수 있다고 말씀을 하셨습니다. 그런데 국회 등 독립기관의 예산이라는 것은 행정부의 소관 기관이 아닌 만큼 예산 조정을 할 경우에 해당 기관의 장의 동의를 받는 것이 삼권분립의 정신을 훼손하는 것이 아니라고 저는 생각을 합니다. 그래서 여기에 대해서 유 교수님께서 견해를 한번 밝혀 주시면 고맙겠습니다.
다음은 유일호 교수님께 여쭤 보겠습니다.
저는 국회나 독립기관의 예산은 삼권분립의 정신에 맞게 예산 계획과 수립 및 편성 그리고 조성 등에 있어서 최대한 독립적으로 운영되어야 한다고 생각합니다.
아까 국가건전재정법안에 기획예산처가 독립기관의 예산을 조정하고자 할 경우에 독립기관의 장의 동의를 받도록 한 것에 대해서 정부의 예산편성권을 침해할 수 있다고 말씀을 하셨습니다. 그런데 국회 등 독립기관의 예산이라는 것은 행정부의 소관 기관이 아닌 만큼 예산 조정을 할 경우에 해당 기관의 장의 동의를 받는 것이 삼권분립의 정신을 훼손하는 것이 아니라고 저는 생각을 합니다. 그래서 여기에 대해서 유 교수님께서 견해를 한번 밝혀 주시면 고맙겠습니다.
진술인유일호물론 삼권분립의 취지가 훼손된다고는 생각 않습니다. 독립기관의 장을 한다는 것 자체가 행정부의 견제와 균형, 하여튼 삼권분립의 원리에 어긋난다는 뜻은 아닙니다. 그런데 기본적으로 예산의 편성이란 건 이게 같은 세금에서 나오는 것이기 때문에, 예산의 편성권이 현재는 행정부에 있고 그것이 행정부가 국민으로부터 위임받은 권한이라고 한다면 그런 측면에서 본다면 조정의 권한도 이것을 한군데 집중, 왜 우리가 예산의 권한을 중앙예산 당국 한군데에 집중했는지에 대해서 다시 생각해 본다면 그 면에 있어서도 이것은 똑같은 잣대로 봐야 되는 것이 아니냐 이것이 제가 개인적으로 생각하는 뜻입니다.
박순자위원유 교수님, 혹시 이것이 지방자치에 있어서 지방재정법하고 연계가 될 경우 과연 국민들의 입장에서 어떤 것이 실익이 있다고 생각하십니까? 제가 참고로 좀 여쭤 봅니다.
진술인유일호그러니까 지방자치단체의 예산을 편성하는 데 똑같은 논리로 기획예산처가 조정을 한다고 그러면 거기에 대해서 조정권을 행사해야 되는 것이 아니냐 이런 질의……
박순자위원예.
진술인유일호그러니까 제가 주장한 대로 독립기관의 장인 국회라든가 사법부에 대해서 기획예산처가 그 편성권을 가지기 때문에 조정할 수 있다는 동일한 논리를 적용한다면 거기도 그래야 되는 것 아니냐 이런 말씀……
박순자위원예, 그렇습니다.
진술인유일호저는 그 문제에 있어서는 조금 다르다고 생각합니다. 지방자치단체는 이미 지방자치단체의 예산이라는 것이 그 독자적인, 물론 거의 모든 나라들이 그렇습니다마는 기본적으로 국가재정이 들어가기 때문에 지방자치단체가 완전히 독자적이지는 않습니다. 그러나 원칙적으로는 지방자치단체 자기네가 돈을 걷어서 예산을 편성하는 게 원칙이 되겠지요. 그렇게 되지 못하는 것이 물론 현실입니다마는. 그래서 그렇게 돼서 교부금이라든가 이런 지방재정조정제도로 중앙이 권한을 미치는 부분에 대해서는 또 다른 통제장치가 있다고 생각합니다. 그러나 그것 외의 것을, 일단 그것이 만약 교부금이라는 형태로 일반재원으로 갔다 그러면 그것에 대한 편성 권한이라든가 조정 권한은 당연히 지방자치단체가 가지기 때문에 그것과 이 문제는, 물론 삼권이 다르지만 분리된다는 측면에서는 오히려 더 엄격할 수도 있는 부분이지만 동시에 예산 측면에서 보면 중앙․지방 간의 관계가 제가 보기에는 훨씬 더 엄격할 수 있지 않나 이렇게 생각합니다.
박순자위원저는 그 문제에 있어서 유 교수님의 진술 부분에 있어서 뜻을 같이하여 동의할 수가 없습니다. 일단은 중앙이나 지방자치단체나 상대는 국민입니다. 그런 입장에서 봤을 때에 저는 우리 국회가 독립기관으로서의 예산편성권의 침해를…… 자유롭게 독립이 되어야 된다는 그런 의견입니다.
그래서 이 문제에 있어서는 이 정도로 하고, 유 교수님께 다시 한번 더 이 문제를 진지하게 한번 검토해 봤으면 하는 말씀을 드리겠습니다.
이상 질의 마치겠습니다.
그래서 이 문제에 있어서는 이 정도로 하고, 유 교수님께 다시 한번 더 이 문제를 진지하게 한번 검토해 봤으면 하는 말씀을 드리겠습니다.
이상 질의 마치겠습니다.
위원장대리김부겸박순자 위원님 수고 많이 하셨습니다.
다음은 윤원호 위원님 질의해 주십시오.
다음은 윤원호 위원님 질의해 주십시오.
윤원호위원윤원호 위원입니다.
조금 전에 신학용 위원께서 통합재정의 범위와 국가채무의 범위를 말씀하셨는데, 옥동석 교수님께 질의하도록 하겠습니다.
현재 국가건전재정법안에 보면 통합재정의 범위를 국가, 지자체, 준정부공공기관으로 확대한다고 되어 있습니다. 현재는 국가와 지자체만 해당이 되지요?
조금 전에 신학용 위원께서 통합재정의 범위와 국가채무의 범위를 말씀하셨는데, 옥동석 교수님께 질의하도록 하겠습니다.
현재 국가건전재정법안에 보면 통합재정의 범위를 국가, 지자체, 준정부공공기관으로 확대한다고 되어 있습니다. 현재는 국가와 지자체만 해당이 되지요?
진술인옥동석현재는 일반회계, 특별회계 이런 식으로 규정이 되어 있습니다.
윤원호위원지금 보면 IMF의 규정에 나와 있는 일반 정부의 범위에 준정부공공기관까지 포함시키는 것이 타당한지에 대해서 이견이 좀 있는 것 같거든요. 그렇지 않습니까?
진술인옥동석저는 이견이 없다고 생각을 하고 있는데……
윤원호위원없습니까?
진술인옥동석예.
윤원호위원그러면 교수님은 준정부공공기관의 범위를 어떻게 정의하고 계신지? 그러면 공기업이나 공공금융기관까지 포함하자는 그런 개념입니까?
진술인옥동석공기업은 일반 정부의 범위에 들어가지 않습니다. 그러면 우리나라에서 공기업이 어디냐? 정부투자기관이 공기업이냐? IMF 기준에 의하면 정부투자기관들이 공공기관이 되는 것도 있고 안 되는 것도 있습니다.
그래서 저의 입장은 얼마 전에 기획예산처 디지털예산회계기획단에서 우리나라의 재정 범위에 관한 그런 문제점을 인식해서 IMF의 국제기준에 부합하기 위한 준정부공공기관의 분류 기준을 제시하고 있던데, 거기 제가 자문위원으로도 있습니다마는 저는 그 기준을 우리가 따라야 된다는 생각입니다.
그래서 저의 입장은 얼마 전에 기획예산처 디지털예산회계기획단에서 우리나라의 재정 범위에 관한 그런 문제점을 인식해서 IMF의 국제기준에 부합하기 위한 준정부공공기관의 분류 기준을 제시하고 있던데, 거기 제가 자문위원으로도 있습니다마는 저는 그 기준을 우리가 따라야 된다는 생각입니다.
윤원호위원그렇습니까? 그러면 국가채무와 통합재정의 범위를 통계 작성 기준과 국회 심의․의결을 위한 것으로 양분하는 것이 타당하다는 김정훈 실장님, 또 나성린 교수님의 주장에 대해서는 어떻게 생각합니까?
진술인옥동석공감합니다.
윤원호위원그렇습니까?
진술인옥동석예, 저는 통합재정의 범위에 대해서는 우리가 어떤 정부의 자의적인 회계를 줄이기 위해서 엄격하게 하되, 국회에 제출하는 것은 설령 통합재정에 지방정부가 들어간다고 해 가지고 국회에서 지방정부의 예산까지 볼 수는 없는 것 아니겠습니까?
윤원호위원동의하신다고요?
진술인옥동석예, 그렇습니다.
윤원호위원그러면 동의하시면 교수님 주장하시는 것하고 이율배반적인 것 같은데요.
그다음, 국가건전재정법에 “예산총칙은 법률과 동일한 효력을 지니며, 예산세칙은 법률로 승인되어야 한다”는 신설 조항이 있습니다. 그런데 여기에 대해서…… 제가 생각하기에 한나라당의 주장은, 국가건전재정법은 예산법률주의를 채택하자는 것인데 이를 위해서는 단순히 법률만 바꿔서 되는 것이 아니고 헌법 제53조와 제54조를 개정해야 된다고 생각합니다. 헌법 제53조가 이렇게 되어 있습니다. “국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다.”, 그다음에 제54조는 “①국회는 국가의 예산안을 심의ㆍ확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일 전까지 이를 의결하여야 한다.”는 이런 절차가 있습니다. 여기에 대해서는 어떻게 생각합니까?
그다음, 국가건전재정법에 “예산총칙은 법률과 동일한 효력을 지니며, 예산세칙은 법률로 승인되어야 한다”는 신설 조항이 있습니다. 그런데 여기에 대해서…… 제가 생각하기에 한나라당의 주장은, 국가건전재정법은 예산법률주의를 채택하자는 것인데 이를 위해서는 단순히 법률만 바꿔서 되는 것이 아니고 헌법 제53조와 제54조를 개정해야 된다고 생각합니다. 헌법 제53조가 이렇게 되어 있습니다. “국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다.”, 그다음에 제54조는 “①국회는 국가의 예산안을 심의ㆍ확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일 전까지 이를 의결하여야 한다.”는 이런 절차가 있습니다. 여기에 대해서는 어떻게 생각합니까?
진술인옥동석저는 예산법률주의가 두 가지 의미가 있다고 생각합니다. 하나는 국회가 지출 방법에 대해서 견제하는 것, 또 하나는 예산법률이라는 것은 입법권의 범주다, 이런 두 가지 의미가 있는데요, 지금 우리나라 헌법의 예산법률주의는 제가 다른 헌법 학자한테 문의한 바에 의하면 예산과 별도로 어떤 지출승인법을, 영미권선진국에서 어프로프리에이션 액트(Appropriation Act)라고 하는 법률을 제정하는 것이 헌법정책상 큰 문제가 없다라는 의견도 있는 것으로 알고 있습니다.
그래서 법학적인 논에 대해서는 제가 더 이상 말씀을 드리지 않겠고요, 하여간 지출 방법에 대한 규제의 필요성 때문에 저는 예산세칙은 꼭 필요하지 않나 이런 생각입니다.
그래서 법학적인 논에 대해서는 제가 더 이상 말씀을 드리지 않겠고요, 하여간 지출 방법에 대한 규제의 필요성 때문에 저는 예산세칙은 꼭 필요하지 않나 이런 생각입니다.
윤원호위원다음, 나성린 교수님께 질의하겠습니다.
예비비를 일반 예산의 1% 이내에서만 예산에 반영할 수 있도록 규정하고 인건비를 예비비로 충당하는 때에는 사전에 국회의 승인을 얻도록 규정하고 있습니다. 그리고 목적예비비를 폐지하자는 법안이 건전재정법안에 되어 있습니다.
목적예비비를 폐지하자는 주장은 김정훈 실장님이 지적하신 바와 같이 일반회계로 처리하면 예산부족액 또는 잔여액에 대한 처리 문제가 발생하고 단순예비비로 전환할 경우에는 오히려 예비비의 불명확성이 증대될 우려가 높고 실효성이 별로 없어 보이거든요. 어떻게 생각하십니까?
예비비를 일반 예산의 1% 이내에서만 예산에 반영할 수 있도록 규정하고 인건비를 예비비로 충당하는 때에는 사전에 국회의 승인을 얻도록 규정하고 있습니다. 그리고 목적예비비를 폐지하자는 법안이 건전재정법안에 되어 있습니다.
목적예비비를 폐지하자는 주장은 김정훈 실장님이 지적하신 바와 같이 일반회계로 처리하면 예산부족액 또는 잔여액에 대한 처리 문제가 발생하고 단순예비비로 전환할 경우에는 오히려 예비비의 불명확성이 증대될 우려가 높고 실효성이 별로 없어 보이거든요. 어떻게 생각하십니까?
진술인나성린우선 인건비를 예비비로 충당할 때 국회의 승인을 받는 것은 맞는 것 같고요, 아까 대부분의 진술인들이 동의한 것 같습니다.
그다음에 1%로 제한하느냐, 1%의 숫자가 적당하냐, 안 하느냐는 그 누구도 알 수가 없는 것이지요. 그래서 그것은 나중에 법안 확정 과정에서 한번 과거의 사례를 보고 어느 정도가 적절한가, 제한을 할 수 있으면 제한하는 게 좋지 않나……
그러니까 제한하는 데 대해서는 아마 좀 의견이 엇갈리는 것 같아요. 그런데 예비비가 그동안에 상당히 방만하게 운용되어 왔기 때문에 제 생각으로는 어느 정도의 제한이 필요하지 않는가 생각하는데 어느 정도로 제한해야 되느냐는 여야 간에 한번 합의가 필요하다 이렇게 생각합니다.
목적예비비에 대해서 한나라당은 그것을 하지 말자고 그러고 정부안은 그냥 하자고 그러는 것 같은데 아마 정부는 좀더 신축적으로 사용하고 싶고 한나라당은 그것을 제한하고 싶어 하는 것 같아요.
그다음에 1%로 제한하느냐, 1%의 숫자가 적당하냐, 안 하느냐는 그 누구도 알 수가 없는 것이지요. 그래서 그것은 나중에 법안 확정 과정에서 한번 과거의 사례를 보고 어느 정도가 적절한가, 제한을 할 수 있으면 제한하는 게 좋지 않나……
그러니까 제한하는 데 대해서는 아마 좀 의견이 엇갈리는 것 같아요. 그런데 예비비가 그동안에 상당히 방만하게 운용되어 왔기 때문에 제 생각으로는 어느 정도의 제한이 필요하지 않는가 생각하는데 어느 정도로 제한해야 되느냐는 여야 간에 한번 합의가 필요하다 이렇게 생각합니다.
목적예비비에 대해서 한나라당은 그것을 하지 말자고 그러고 정부안은 그냥 하자고 그러는 것 같은데 아마 정부는 좀더 신축적으로 사용하고 싶고 한나라당은 그것을 제한하고 싶어 하는 것 같아요.
윤원호위원재해대책 예비비가 연간 1조에서 5조 정도 지출되거든요. 그런데 2005년 일반회계 기준 1%는 1조 3000억입니다. 이게 턱없이 모자라거든요. 좀 신축적으로 운용할 필요가 있지 않을까 싶은데요.
진술인나성린연도에 따라서 조금 달라지겠지요. 추가경정예산도 있고 하니까. 저도 기본적으로 신축적으로 운용하는 데는 찬성합니다.
윤원호위원한 가지 더 질의하겠습니다.
인건비를 예비비에서 충당할 때 사전 국회 승인을 받도록 해야 된다고 하셨는데요, 행정부의 신축적인 조직 관리를 저해할 우려가 있다고 생각이 됩니다. 어떻습니까?
인건비를 예비비에서 충당할 때 사전 국회 승인을 받도록 해야 된다고 하셨는데요, 행정부의 신축적인 조직 관리를 저해할 우려가 있다고 생각이 됩니다. 어떻습니까?
진술인나성린저는 그렇지는 않은데 예비비라는 게, 예비비에서 인건비를 충당하는 것은 정부 부처뿐만 아니라 모든 공공기관에서 다 하는 겁니다. 인건비를 올리기 위한 하나의 편법으로 하는 것인데 제가 볼 때 이것은 맞지 않다고 생각하고 연초에 인건비 편성할 때, 이제 앞으로 자율적으로 다 편성하도록 하고 있는데 그때 편성하면 되는 것이지 이것을 나중에 연말에 가서 인건비를 올리기 위한 하나의 편법으로 자꾸만 사용하는 것은 옳지 않다고 생각합니다.
윤원호위원알겠습니다.
이상입니다.
이상입니다.
위원장대리김부겸윤원호 위원님 수고 많이 하셨습니다.
다음 이명규 위원님 질의하여 주십시오.
다음 이명규 위원님 질의하여 주십시오.
이명규위원한나라당 이명규 위원입니다.
먼저 오늘 바쁘신데도 불구하고 이렇게 귀중한 시간을 내서 장시간 동안 진술을 해 주신 네 분 전문가에게 깊은 감사를 표합니다.
오늘은 공청회라서 어떤 결론을 내는 게 아니니까 아주 총체적으로 크게 뭉뚱그려서 제가 간단하게 한두 마디만 여쭈어 보겠습니다.
먼저 김정훈 실장님께 제가 한번 여쭈어 보겠습니다.
실장님께서는 “예산 자율, 결산 강화의 철학이 담겨 있는 국가재정법 정부안을 골격으로 삼아서 국가건전재정법에 나타난 재정 규율의 강화, 재정 건전성 악화 방지, 재정 낭비의 방지에 대한 법률적 취지를 적극적으로 반영할 필요가 있다” 이렇게 기술을 하셨는데요, 지금 실장님이 보시기에 국가건전재정법 중에 좀 받아들일 수 있는, 도입할 수 있는 제도 내지는 안이 무엇이 있다고 생각하십니까?
먼저 오늘 바쁘신데도 불구하고 이렇게 귀중한 시간을 내서 장시간 동안 진술을 해 주신 네 분 전문가에게 깊은 감사를 표합니다.
오늘은 공청회라서 어떤 결론을 내는 게 아니니까 아주 총체적으로 크게 뭉뚱그려서 제가 간단하게 한두 마디만 여쭈어 보겠습니다.
먼저 김정훈 실장님께 제가 한번 여쭈어 보겠습니다.
실장님께서는 “예산 자율, 결산 강화의 철학이 담겨 있는 국가재정법 정부안을 골격으로 삼아서 국가건전재정법에 나타난 재정 규율의 강화, 재정 건전성 악화 방지, 재정 낭비의 방지에 대한 법률적 취지를 적극적으로 반영할 필요가 있다” 이렇게 기술을 하셨는데요, 지금 실장님이 보시기에 국가건전재정법 중에 좀 받아들일 수 있는, 도입할 수 있는 제도 내지는 안이 무엇이 있다고 생각하십니까?
진술인김정훈제 자료에도 몇 군데 언급이 되어 있는 성과주의 부분에 대해서는 지금 현재 국가건전재정법에 훨씬 더 적극적인 조항들이 들어가 있습니다. 그래서 성과주의 부분에 대해서 좀더 적극적인 반영이 필요하다고 보고 있고요. 그리고 예산 지출 관련해서도 예측을 하는 게 상당히 어려운 것은 사실입니다. 지금 현재 조세 지출 부분에 대해서 단년도 중심으로 세제실에서 운용을 하고 있는 것으로 알고 있는데요, 조세 지출에 대해서도 예측을 하는 것을 첨부서류 정도로 예산서에 첨부하는 것은 상당히 의미가 있지 않을까, 상당히 어려운 것은 인정을 합니다마는 그런 게 있고요.
그다음에 기타 국채 발행을……
그다음에 기타 국채 발행을……
이명규위원총사업비 관리가 있네요.
진술인김정훈총사업비의 예비타당성 조사에 대해서, 사전적인 예타에 대해서 가능성을 열어 두는 것도 예타 자체의 신뢰성을 높이는 데 상당히 기여하지 않을까 그런 생각입니다.
이명규위원지금 국가건전재정법안에 조세지출예산서라든지 총사업비 관리 이 정도만 받아들일 필요가 있지 않나 이렇게 실장님께서 진술하시고 있는 것으로 압니다. 그렇다면 지금 현재 예산에 대한 국회의 통제 기능 강화라는 측면에서 필요성이 없는지, 거기에 대해서 어떻게 생각하시는지 한번 말씀해 주십시오.
진술인김정훈가장 큰 부분이 옥 교수님이 계속 주장하시는 재정법률주의 부분입니다. 그래서 사전적으로 법률적인 권한을 부여하는 것과 구체적인 통제를 많이 할 수 있는 부분에 대해서 어려운 결정인데요, 그러니까 분명히 장점이 있습니다. 그렇게 했을 경우에 건전성이나 규율을 강화하는 그런 장점은 분명히 있겠지만 실질적으로 우리나라에서 경제적인 실익에 관련된 부분 그리고 구체적으로 국회가 결산을 해서 모든 권한을 갖고 있기 때문에 과연 꼭 이 형태로만 정보를 국회가 받아야 되는가 하는 부분, 국회에서 걱정하는 부분은 그 자체를 통제하는 게 목적이 아니고 예산의 낭비가 발생하는 것을 사전에 제약을 하겠다는 것이 국회의 가장 큰 걱정이기 때문에 낭비를 방지하는 가장 최선의 방법이 사전적으로 통제를 강화하는 방법인가 하는 것에 대해서는 의견이 옥 교수님하고는 좀 다르다고 말씀드립니다.
이명규위원안 그래도 오늘 네 분 전문가 사이에서도 각 항목에 대해서 상당히 의견이 엇갈리는 것으로 나타나 있습니다.
이번에는 제가 옥 교수님께 한번 여쭈어 보겠습니다.
지금 “미국의 경우에도 예산편성권이 행정부로 이관되고 난 다음에 1974년도부터 의회에서 재정권을 상당히 강화하는 입법이 이루어지고 있다” 이렇게 지금 기술이 되어 있습니다.
그리고 옥 교수님께서는 우리나라 국회의 재정권한을 강화하기 위해서는 예산법률주의, 독립 감사의 국회 보고, 국회의 합리적 예산심의 이렇게 해서 오늘 논의된 항목을 뛰어넘는 제안을 하셨는데 근본적으로 행정부의 재정 권한에 대한 입법부의 견제를 위해서 현재 논의가 되고 있는 항목 중에 이 항목은 꼭 들어가야 된다고 생각하시는 게 있으시면 몇 가지만 얘기해 주십시오.
이번에는 제가 옥 교수님께 한번 여쭈어 보겠습니다.
지금 “미국의 경우에도 예산편성권이 행정부로 이관되고 난 다음에 1974년도부터 의회에서 재정권을 상당히 강화하는 입법이 이루어지고 있다” 이렇게 지금 기술이 되어 있습니다.
그리고 옥 교수님께서는 우리나라 국회의 재정권한을 강화하기 위해서는 예산법률주의, 독립 감사의 국회 보고, 국회의 합리적 예산심의 이렇게 해서 오늘 논의된 항목을 뛰어넘는 제안을 하셨는데 근본적으로 행정부의 재정 권한에 대한 입법부의 견제를 위해서 현재 논의가 되고 있는 항목 중에 이 항목은 꼭 들어가야 된다고 생각하시는 게 있으시면 몇 가지만 얘기해 주십시오.
진술인옥동석사실 저는 우리나라 국회와 행정부 사이의 재정 권한 배분에 있어서 우리나라가 OECD 선진국들에 비해서 굉장히 열악하다고 생각하고 있습니다. 그 이유는 네 가지로 생각하고 있습니다. 예산법률주의가 아니라는 것, 예산법률주의를 채택하지 않은 나라는 일본과 우리나라밖에 없는 것으로 알고 있습니다. 그런데 일본은 내각책임제이기 때문에 큰 문제가 없다고 생각합니다.
두 번째로 헌법상의 조항에 국회는 신비목 설치 및 증액 금지 조항이 있습니다. 이 조항은 내각책임제 국가에서 적합한 조항입니다. 그렇기 때문에 이 점에 있어서도 국회의 권한이 약합니다.
세 번째로 감사원이 행정부에 소속되어 있습니다. 그렇기 때문에 결산 심사가 제대로 되지 않습니다. 그래서 이 점에서도 약합니다.
그리고 근본적으로 우리나라는 내각책임제를 채택하고 있지 않습니다. 그런 여러 가지 조건으로 봤을 때 우리나라 국회의 재정 권한은 굉장히 열악하고 미약하기 때문에 견제가 제대로 안 되고 견제가 제대로 안 되기 때문에 재정계획이 제대로 안 되고 재정계획이 제대로 안 되기 때문에 국가 경영의 패러다임이 저는 변하지 않는다, 이런 생각을 하고 있습니다.
그래서 저는 이것이, 제가 제안하는 것이 국가재정법을 뛰어넘는 제안이라기보다도 이런 방향으로 보았을 때 저는 예산법률주의까지 안 가더라도 예산세칙만이라도 한번 해 보면 좋겠다, 그리고 국가재정운용계획에 있어서 총량의, 분야별 재정 배분에 있어서 국회 의결, 저는 이 두 가지가 꼭 필요하다고 생각합니다.
두 번째로 헌법상의 조항에 국회는 신비목 설치 및 증액 금지 조항이 있습니다. 이 조항은 내각책임제 국가에서 적합한 조항입니다. 그렇기 때문에 이 점에 있어서도 국회의 권한이 약합니다.
세 번째로 감사원이 행정부에 소속되어 있습니다. 그렇기 때문에 결산 심사가 제대로 되지 않습니다. 그래서 이 점에서도 약합니다.
그리고 근본적으로 우리나라는 내각책임제를 채택하고 있지 않습니다. 그런 여러 가지 조건으로 봤을 때 우리나라 국회의 재정 권한은 굉장히 열악하고 미약하기 때문에 견제가 제대로 안 되고 견제가 제대로 안 되기 때문에 재정계획이 제대로 안 되고 재정계획이 제대로 안 되기 때문에 국가 경영의 패러다임이 저는 변하지 않는다, 이런 생각을 하고 있습니다.
그래서 저는 이것이, 제가 제안하는 것이 국가재정법을 뛰어넘는 제안이라기보다도 이런 방향으로 보았을 때 저는 예산법률주의까지 안 가더라도 예산세칙만이라도 한번 해 보면 좋겠다, 그리고 국가재정운용계획에 있어서 총량의, 분야별 재정 배분에 있어서 국회 의결, 저는 이 두 가지가 꼭 필요하다고 생각합니다.
이명규위원예, 알겠습니다.
이상입니다.
이상입니다.
위원장대리김부겸이명규 위원님 수고하셨습니다.
다음은 김동철 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 김동철 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
김동철위원광주시 광산구 출신 김동철 위원입니다.
네 분의 진술을 통해서 각론상의 여러 가지 논점들에 대해서 상당히 명확하게 된 것 같고 그래서 저도 공부가 많이 되었습니다. 법안 심의할 때에 상당한 도움이 될 것이라고 생각을 합니다.
우리 전문위원께서는 법안 심의 시에 정부안과 야당 안의 대비표를 만드실 때 네 분의 의견도 참고해 주셨으면 좋겠습니다.
김정훈 실장님께서 “정부안과 한나라당 안의 차이는 국가재정 운영에 관한 철학과 현 국가재정 상태에 대한 인식의 차이에서 비롯되었다” 이렇게 말씀을 하셨는데 저는 오늘 진술하신 네 분도 그런 점에서 국가재정 운영에 관한 철학이나 재정 상태에 대한 인식에 그만큼 차이가 있는 것으로 생각이 됩니다.
옥동석 교수님께서 우리는 대통령제 국가이기 때문에 국회의 재정 권한이 더욱더 강화되어야 된다고 말씀을 하셨는데, 저는 오히려 우리가 헌법상 3권이 분립된 나라이고 우리 헌법에 명문으로 정부의 예산편성권 그리고 국회의 예산심의권과 결산심사권이 명문으로 규정되어 있기 때문에 이런 헌법의 기본 틀은 존중이 되어야 된다 그렇게 생각합니다.
또 하나 현대 행정국가적인 기능, 국민의 복지 지출 수요가 갈수록 증대되는 이런 행정국가에 있어서는, 원칙적으로 예산편성에 있어서는 행정부의 자율성이 최대한 인정되어야 되고, 그리고 국회는 사후통제를 지금보다 더 강화하는 쪽으로 가야 되지 않느냐 그런 생각을 갖습니다.
그런데 문제는 국회의 사후통제라고 하는 것이 현재의 결산심사인데 이 결산심사가 대단히 형식적으로 진행되고 있습니다. 그리고 또 단기간에 되고 있습니다. 또 감사원이 회계검사를 한다고 하지만 순전한 회계검사에 치우치고 있어서 감사원이 사후통제를 제대로 하고 있다고 보기도 힘듭니다.
질의를 드리겠습니다, 네 분에게 다 같이요.
국회의 사후통제를 실질적으로 강화하는 방안은 어떠한 것들이 강구될 수 있고 또 지금 정부안과 한나라당 안에 국회의 사후통제를 강화하는 것은 어느 정도로 반영되어 있다고 보고 계십니까?
김정훈 실장님께서부터 말씀을 좀 해 주시지요.
네 분의 진술을 통해서 각론상의 여러 가지 논점들에 대해서 상당히 명확하게 된 것 같고 그래서 저도 공부가 많이 되었습니다. 법안 심의할 때에 상당한 도움이 될 것이라고 생각을 합니다.
우리 전문위원께서는 법안 심의 시에 정부안과 야당 안의 대비표를 만드실 때 네 분의 의견도 참고해 주셨으면 좋겠습니다.
김정훈 실장님께서 “정부안과 한나라당 안의 차이는 국가재정 운영에 관한 철학과 현 국가재정 상태에 대한 인식의 차이에서 비롯되었다” 이렇게 말씀을 하셨는데 저는 오늘 진술하신 네 분도 그런 점에서 국가재정 운영에 관한 철학이나 재정 상태에 대한 인식에 그만큼 차이가 있는 것으로 생각이 됩니다.
옥동석 교수님께서 우리는 대통령제 국가이기 때문에 국회의 재정 권한이 더욱더 강화되어야 된다고 말씀을 하셨는데, 저는 오히려 우리가 헌법상 3권이 분립된 나라이고 우리 헌법에 명문으로 정부의 예산편성권 그리고 국회의 예산심의권과 결산심사권이 명문으로 규정되어 있기 때문에 이런 헌법의 기본 틀은 존중이 되어야 된다 그렇게 생각합니다.
또 하나 현대 행정국가적인 기능, 국민의 복지 지출 수요가 갈수록 증대되는 이런 행정국가에 있어서는, 원칙적으로 예산편성에 있어서는 행정부의 자율성이 최대한 인정되어야 되고, 그리고 국회는 사후통제를 지금보다 더 강화하는 쪽으로 가야 되지 않느냐 그런 생각을 갖습니다.
그런데 문제는 국회의 사후통제라고 하는 것이 현재의 결산심사인데 이 결산심사가 대단히 형식적으로 진행되고 있습니다. 그리고 또 단기간에 되고 있습니다. 또 감사원이 회계검사를 한다고 하지만 순전한 회계검사에 치우치고 있어서 감사원이 사후통제를 제대로 하고 있다고 보기도 힘듭니다.
질의를 드리겠습니다, 네 분에게 다 같이요.
국회의 사후통제를 실질적으로 강화하는 방안은 어떠한 것들이 강구될 수 있고 또 지금 정부안과 한나라당 안에 국회의 사후통제를 강화하는 것은 어느 정도로 반영되어 있다고 보고 계십니까?
김정훈 실장님께서부터 말씀을 좀 해 주시지요.
진술인김정훈결국 사업이 끝나고 나서 사후통제를 하려면 정보가 정확하고 거기에 대한 평가능력이 있어야 되는데 현재 행정부에서 국회가 바로 받은 자료 자체만으로써 과연 그런 기능을 할 수 있을까는 의문이 됩니다. 그래서 예산정책처가 수립이 된 것도 바로 그러한 이유 때문에 되었다고 보여지고요.
그리고 결국은 외국의 경우에나 일반 기관의 경우에도 성과주의로 갈 수밖에 없는, 투입을 계속 통제하면서 우리가 선진적인 재정운용을 하기를 기대하기는 기본적으로 어렵다고 보여집니다. 다만 어떤 형식으로 국회가 정보를 획득해야 하는가 하는 문제인데 직접적으로 행정부에서 그냥 자료를 받는 것은 방금 말씀대로 어렵다고 보여지고요.
그다음에 미국에서 아마 감사원(GAO)의 기능이 굉장히 큰 기여를 하고 있는데 국회에 감사원이 없다는 것도 사실은 문제는 되고 있다고 보여집니다. 아마 정보의 인프라에 지금보다 훨씬 더 많은 투자를 할 수밖에 없지 않는가, NABO 자체도 물론 앞으로 더 많은 기능을 해야 되겠지만 필요하다면 다른 기관들도 설립을 해서 정보를 자체적으로 충분히 잘 소화할 수 있는, 기본적인 자료 제공은 행정부에서 할 수밖에 없을 것이고, 그 자료를 어느 정도 효과적으로 활용할까 하는 것은 국회 자체의 전문 인프라 측면에서 접근할 필요가 있지 않은가 그렇게 생각합니다.
그리고 결국은 외국의 경우에나 일반 기관의 경우에도 성과주의로 갈 수밖에 없는, 투입을 계속 통제하면서 우리가 선진적인 재정운용을 하기를 기대하기는 기본적으로 어렵다고 보여집니다. 다만 어떤 형식으로 국회가 정보를 획득해야 하는가 하는 문제인데 직접적으로 행정부에서 그냥 자료를 받는 것은 방금 말씀대로 어렵다고 보여지고요.
그다음에 미국에서 아마 감사원(GAO)의 기능이 굉장히 큰 기여를 하고 있는데 국회에 감사원이 없다는 것도 사실은 문제는 되고 있다고 보여집니다. 아마 정보의 인프라에 지금보다 훨씬 더 많은 투자를 할 수밖에 없지 않는가, NABO 자체도 물론 앞으로 더 많은 기능을 해야 되겠지만 필요하다면 다른 기관들도 설립을 해서 정보를 자체적으로 충분히 잘 소화할 수 있는, 기본적인 자료 제공은 행정부에서 할 수밖에 없을 것이고, 그 자료를 어느 정도 효과적으로 활용할까 하는 것은 국회 자체의 전문 인프라 측면에서 접근할 필요가 있지 않은가 그렇게 생각합니다.
진술인나성린사후통제의 실질적 강화 방안이 지금 두 가지가 제시되어 있는데 하나는 결산심의를 좀 강화하자는 것이지요. 이것이 국가건전재정법안에서도 조기결산체제 구축, 그다음에 결산심의에서 국회의 권한 강화, 국가건전재정법안에도 나와 있고…… 결산심의에서의 국가의 권한 강화는 양쪽에 다 나와 있습니다. 그리고 조기결산체제 구축도 양쪽에 다 나와 있거든요, 그것이 하나이고.
그다음에 결산을 하고 나서 이것을 활용을 해야 되는데 활용하는 방법이 성과주의를 활용하는 것이지요. 그래서 얼마나 성과가 있었느냐, 그것을 차년도 예산편성에 반영하는 것이지요. 그래서 그것을 하려고 양쪽 법안이 다 그것을 제시하고 있습니다. 그래서 그 두 가지가 아닌가 생각합니다.
그다음에 결산을 하고 나서 이것을 활용을 해야 되는데 활용하는 방법이 성과주의를 활용하는 것이지요. 그래서 얼마나 성과가 있었느냐, 그것을 차년도 예산편성에 반영하는 것이지요. 그래서 그것을 하려고 양쪽 법안이 다 그것을 제시하고 있습니다. 그래서 그 두 가지가 아닌가 생각합니다.
김동철위원예, 감사합니다.
진술인옥동석저는 우리나라 국회의 사후통제를 실질적으로 강화하는 것이 대단히 중요하다고 생각하고 있습니다. 그런데 실질적으로 사후통제를 강화하기 위해서는 저는 첫째가 예산세칙 등을 통한 예산의 어떤 사전적인 지출 방법에 대한 규정이 있어야 된다고 생각합니다. 그것이 저는 예산법률주의가, 많은 분들이 우려하기 때문에 사실 저도 걱정은 됩니다마는 결국 우리가 가야 할 방향이 이 방법밖에 없다고 생각합니다. 두번째로는 국회의 사후통제를 실질적으로 강화하기 위해서는 감사원이 행정부의 눈치를 보지 않아야 됩니다. 그러려면 감사원장 해임에 대한 대통령의 권한을 제한하는 그런 법률이 조금 필요하지 않나 이런 생각을 해봅니다. 세 번째는 국회의 결산위원회에 있어서는, 선진국인 영국의 경우에는 결산위원회의 위원장을 야당이 하게끔 되어 있습니다. 그만큼 재정에 대해서는 여야를 초월해서 그런 제도가 있어야 되고, 그다음에 회계체제가 제대로 구축이 되어야 되는데 이 네 가지 중에서 국가재정법에서 이야기할 수 있는 것은 지금 현재 예산세칙밖에 없는 것 같다 그래서 국회의 사후통제를 강화하는 정부안과 한나라당 안 중에서 어느 쪽이냐, 저는 한나라당 안 쪽에 손을 들어 주고 싶습니다.
진술인유일호사실 비슷한 얘기가 되겠습니다마는 실제로 정보 인프라를 구축하는 것이 가장 중요한 것이 아닌가, 이미 나온 얘기입니다마는 결국 현재 할 수 있는 안은 그것이 아닌가 싶습니다.
이제 성과주의 예산제도가 정착이 된다고 그러면 상당히 많은 부분이 어떻게 보면 일목요연하다는 표현은 과할지 모르겠습니다마는 상당히 투명하게 나올 수 있는 분야가 있는데 아직 그렇게 가기에는 시일이 이르고 그전까지 우리가 할 수 있는 방법이라는 것은 예산정책처를 활용한다든가 해서 많은 정보를 해 가지고 있는 것을 내실화하는 것밖에는 지금 단계에서는 없는 것이 아닌가, 다시 강조드리고 싶습니다마는, 그렇기 때문에라도 성과중심의 예산이라는 것이, 예산이 사실 굉장히 어렵습니다. 말은 쉽지만 실제로 하기가 어려운데 그래도 그쪽으로 가야 되는 것이 그런 이유가 아닌가 저는 그렇게 생각합니다.
이제 성과주의 예산제도가 정착이 된다고 그러면 상당히 많은 부분이 어떻게 보면 일목요연하다는 표현은 과할지 모르겠습니다마는 상당히 투명하게 나올 수 있는 분야가 있는데 아직 그렇게 가기에는 시일이 이르고 그전까지 우리가 할 수 있는 방법이라는 것은 예산정책처를 활용한다든가 해서 많은 정보를 해 가지고 있는 것을 내실화하는 것밖에는 지금 단계에서는 없는 것이 아닌가, 다시 강조드리고 싶습니다마는, 그렇기 때문에라도 성과중심의 예산이라는 것이, 예산이 사실 굉장히 어렵습니다. 말은 쉽지만 실제로 하기가 어려운데 그래도 그쪽으로 가야 되는 것이 그런 이유가 아닌가 저는 그렇게 생각합니다.
김동철위원네 분 답변 감사드리고요.
저는 물론 법안심의에서 같이 계속해서 대화와 토론을 해 보아야 되겠습니다마는 우리가 재정은 개혁되어야 하지만 국가재정 운용의 틀을 근본적으로 일시에 바꾸는 것은 대단한 모험이라고 생각을 합니다.
그래서 일단 정부안에, 한나라당 안 중에서 수용이 가능한 것들을 최대한 수용을 해서 일단 시행을 해 보고 그리고 시행 결과를 보아 가면서 점진적으로 좀더 개선해 가야 되지 않을까 그런 생각을 갖고 있습니다.
네 분 수고하셨습니다.
감사합니다.
저는 물론 법안심의에서 같이 계속해서 대화와 토론을 해 보아야 되겠습니다마는 우리가 재정은 개혁되어야 하지만 국가재정 운용의 틀을 근본적으로 일시에 바꾸는 것은 대단한 모험이라고 생각을 합니다.
그래서 일단 정부안에, 한나라당 안 중에서 수용이 가능한 것들을 최대한 수용을 해서 일단 시행을 해 보고 그리고 시행 결과를 보아 가면서 점진적으로 좀더 개선해 가야 되지 않을까 그런 생각을 갖고 있습니다.
네 분 수고하셨습니다.
감사합니다.
위원장대리김부겸김동철 위원님 수고 많이 하셨습니다.
다음은 나경원 위원님 질의하십시오.
다음은 나경원 위원님 질의하십시오.
나경원위원안녕하십니까? 한나라당의 나경원입니다.
먼저 오늘 네 분 진술인께 감사의 말씀을 드리고요, 그동안 예산회계법이나 기금관리기본법의 기존 틀을 벗어나서 국가재정관련 법안을 제정할 필요성을 공감하고 이런 법안이 제출되고 논의되게 된 것에 대해서 일단은 환영을 합니다.
그런데 이 부분을 논의할 때 우리가 늘 생각해야 되는 것이 결국 입법부의 적절한 견제와 균형을 어떻게 할 것이냐, 삼권 분립의 원칙하에서. 그리고 두 번째 또 재정 운영의 효율성이라든지건전성 부분은 어떻게 담보할 것이냐, 이런 두 가지를 항상 우리가 고려해야 될 부분인 것 같습니다.
그런데 이 두 가지 문제에 있어서 가장 핵심은 그 견제와 균형이 어느 정도 이루어져야 되고 예산의 자율성을 어느 정도 확보해야 되느냐의 문제는 지금 현재 재정이 어떻게 운영되고 있느냐, 현 상황을 간과할 수 없는 문제라고 생각합니다. 본 위원이 보기에는 지금 현재 정부의 재정이 집행되거나 운영되는 상황은 실질적으로 많은 분들이 지적하신 것처럼 추경예산이 늘 자의적으로 관행적으로 편성되어 온 것같이 추경예산 편성의 남용이라든지 실질적인 재정 규율이 상당히 약화되어 있는 문제라든지 또 사실상 그동안 국회 예산심사 권한이 형해화되어서 실상 어떤 재정통제권이 유명무실했다는 점이라든지 이런 현 상황의 여러 가지 문제점을 본다면 입법부의 그런 견제와 균형 권한을 좀더 강화하고 실질화해야 되지 않느냐, 또 재정 운용의 효율성 부분을 지나치게 강조하기보다는 재정 운용의 건전성을 담보하는 쪽으로 국가재정법이 규율되어야 되지 않느냐 이런 생각을 하면서 몇 가지 질의를 하도록 하겠습니다.
먼저 재정 대상의 문제, 범위의 문제에 있어서 통합재정의 범위에 대해서 질의하겠습니다.
먼저 정부 측에 질의하겠습니다.
실질적으로 지금 정부안에서는 통합재정의 범위나 재정의 범위를 명시하고 있지 않으시지요?
정부의 예산실장님!
먼저 오늘 네 분 진술인께 감사의 말씀을 드리고요, 그동안 예산회계법이나 기금관리기본법의 기존 틀을 벗어나서 국가재정관련 법안을 제정할 필요성을 공감하고 이런 법안이 제출되고 논의되게 된 것에 대해서 일단은 환영을 합니다.
그런데 이 부분을 논의할 때 우리가 늘 생각해야 되는 것이 결국 입법부의 적절한 견제와 균형을 어떻게 할 것이냐, 삼권 분립의 원칙하에서. 그리고 두 번째 또 재정 운영의 효율성이라든지건전성 부분은 어떻게 담보할 것이냐, 이런 두 가지를 항상 우리가 고려해야 될 부분인 것 같습니다.
그런데 이 두 가지 문제에 있어서 가장 핵심은 그 견제와 균형이 어느 정도 이루어져야 되고 예산의 자율성을 어느 정도 확보해야 되느냐의 문제는 지금 현재 재정이 어떻게 운영되고 있느냐, 현 상황을 간과할 수 없는 문제라고 생각합니다. 본 위원이 보기에는 지금 현재 정부의 재정이 집행되거나 운영되는 상황은 실질적으로 많은 분들이 지적하신 것처럼 추경예산이 늘 자의적으로 관행적으로 편성되어 온 것같이 추경예산 편성의 남용이라든지 실질적인 재정 규율이 상당히 약화되어 있는 문제라든지 또 사실상 그동안 국회 예산심사 권한이 형해화되어서 실상 어떤 재정통제권이 유명무실했다는 점이라든지 이런 현 상황의 여러 가지 문제점을 본다면 입법부의 그런 견제와 균형 권한을 좀더 강화하고 실질화해야 되지 않느냐, 또 재정 운용의 효율성 부분을 지나치게 강조하기보다는 재정 운용의 건전성을 담보하는 쪽으로 국가재정법이 규율되어야 되지 않느냐 이런 생각을 하면서 몇 가지 질의를 하도록 하겠습니다.
먼저 재정 대상의 문제, 범위의 문제에 있어서 통합재정의 범위에 대해서 질의하겠습니다.
먼저 정부 측에 질의하겠습니다.
실질적으로 지금 정부안에서는 통합재정의 범위나 재정의 범위를 명시하고 있지 않으시지요?
정부의 예산실장님!
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤재정기획총괄심의관입니다.
정부안에는 재정 및 통합재정의 구체적인 정의 조항은 포함하고 있지 않습니다.
정부안에는 재정 및 통합재정의 구체적인 정의 조항은 포함하고 있지 않습니다.
나경원위원그러면 지금 정부에서 생각하는, 정부가 생각하는 재정의 범위는 어떤가요? 재정의 범위나 통합재정의 범위에 대해서는 어떻게 생각을 하고 계시나요?
위원장대리김부겸잠깐만요!
진 국장님, 발언대에 나와서 발언하세요.
진 국장님, 발언대에 나와서 발언하세요.
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤재정은 정의가 학문적으로 조금씩 다양합니다. 그래서 통상적으로는 국가의 수입․지출 활동과 국가의 자산 및 부채의 관리․처분에 관한 사항 이렇게……
나경원위원지금 본 위원이 질의하는 내용은 정부안에는 그 부분에 대해서 구체적인 규정을 안 했는데……
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤그래서 그런 것들이 학문적으로 조금씩 다양하게 정의가 되기 때문에 법률에다가 어떤 명확한 정의 조항을 넣는 것이 좀 적절치 않다는 판단에서 재정에 대한 정의 조항은 안 넣었습니다.
그리고 통합재정은 아까부터 굉장히 여러 위원님께서 말씀을 해 주시는데 하나 간과하지 말아야 될 사항은 통계목적 그러니까 재정정책의 수립이라든가 국제비교를 위한 통계목적의 통합재정의 범위는 우리가 국제기준을 따라가야 됩니다.
지금 우리가 국제기준보다 좁습니다. 그러나 국제기준도 IMF에서 1986년 GFS라는 기준을 제시했고 또 최근 2001년에 그것을 조금 다시 변경해 가지고 제시하고 있습니다.
그래서 그렇게 통계목적으로 제시되는 그런 통합재정의 범위를, 또 시시각각으로 변하는 그것을 법률에다 넣을 것이냐? 우리가……
그리고 통합재정은 아까부터 굉장히 여러 위원님께서 말씀을 해 주시는데 하나 간과하지 말아야 될 사항은 통계목적 그러니까 재정정책의 수립이라든가 국제비교를 위한 통계목적의 통합재정의 범위는 우리가 국제기준을 따라가야 됩니다.
지금 우리가 국제기준보다 좁습니다. 그러나 국제기준도 IMF에서 1986년 GFS라는 기준을 제시했고 또 최근 2001년에 그것을 조금 다시 변경해 가지고 제시하고 있습니다.
그래서 그렇게 통계목적으로 제시되는 그런 통합재정의 범위를, 또 시시각각으로 변하는 그것을 법률에다 넣을 것이냐? 우리가……
나경원위원조금 간단히 답변해 주세요.
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤그래서 국회의 재정통제에 관해서는 통합재정하고 통계목적의 통합재정의 범위하고는 다른 개념입니다. 그래서 통합재정의 범위를 저희 재정법안에는 포함시키지 않았습니다.
나경원위원통계목적의 범위와 통합재정의 범위…… 다시 한번 정리해 주시지요.
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤통계목적으로 국제비교를 위해서 하는 것은 우리가 국제기준에 따라서 앞으로 점점 확대해 나갈 계획을 가지고 있습니다.
그러나 그렇다고 해서 그런 통계목적의 통합재정의 범위가 바로 국회 예산심의라든가 결산심사라든가 여러 가지 그 재정통제의 범위하고 일치되는 나라도 없고 일치되어서도 곤란하다고 생각합니다.
그러나 그렇다고 해서 그런 통계목적의 통합재정의 범위가 바로 국회 예산심의라든가 결산심사라든가 여러 가지 그 재정통제의 범위하고 일치되는 나라도 없고 일치되어서도 곤란하다고 생각합니다.
나경원위원자, 여기에 대해서 옥동석 교수님 다른 의견 있으시면 말씀해 주시지요.
진술인옥동석통계목적이라고 표현하면 저는 의사결정의 중요 수단으로서 통합재정은 저는 반드시 있어야 된다고 생각합니다.
재정 범위가 굉장히 중요한 의의가 있는데 시간 관계상 생략을 하겠는데요, 하여간 굉장히 중요합니다. 그래서 그에 대한 정의가 있고 그 정의가 있어야만이 어떤 자의적인 판단이 없고, 그래야만이 재정 운용에 있어서의 어떤 책임성도 제고될 수 있다고 생각하고 있습니다.
그러면 국회에 제출되는 것이 모두 다 통합재정을 망라해야 되느냐? 저는 그렇게까지는 생각하지 않고요. 그것은 우리 사회가 발전하면 발전할수록 궁극적으로는 지방정부를 제외한 통합재정이 국회의 소관 범위로 다 궁극적으로는 와야 된다고 생각은 됩니다. 그렇지만 이것은 점진적으로 통합재정과 국회에 제출되는 재정의 범위는 차이가 있는 것은 무방하고 큰 문제가 없다고 생각하고 있습니다.
재정 범위가 굉장히 중요한 의의가 있는데 시간 관계상 생략을 하겠는데요, 하여간 굉장히 중요합니다. 그래서 그에 대한 정의가 있고 그 정의가 있어야만이 어떤 자의적인 판단이 없고, 그래야만이 재정 운용에 있어서의 어떤 책임성도 제고될 수 있다고 생각하고 있습니다.
그러면 국회에 제출되는 것이 모두 다 통합재정을 망라해야 되느냐? 저는 그렇게까지는 생각하지 않고요. 그것은 우리 사회가 발전하면 발전할수록 궁극적으로는 지방정부를 제외한 통합재정이 국회의 소관 범위로 다 궁극적으로는 와야 된다고 생각은 됩니다. 그렇지만 이것은 점진적으로 통합재정과 국회에 제출되는 재정의 범위는 차이가 있는 것은 무방하고 큰 문제가 없다고 생각하고 있습니다.
나경원위원좋습니다.
두 번째로 추경편성에 대해서 질의하겠습니다.
정부 측에 질의를 하겠는데요, 추경편성이 그동안 그렇게 계속 관행적으로 자주 됐던 이유가 무엇이라고 생각하십니까?
두 번째로 추경편성에 대해서 질의하겠습니다.
정부 측에 질의를 하겠는데요, 추경편성이 그동안 그렇게 계속 관행적으로 자주 됐던 이유가 무엇이라고 생각하십니까?
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤아까 임태희 위원님께서 재정의 경기 조절 기능이 미약하지 않느냐, 효과가 없지 않느냐, 그런 말씀을 하셨습니다. 그런데 그것이 저는 예측능력이……
나경원위원조금 간단히 말씀해 주시지요.
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤그것이 예측능력 취약에도 원인이 있지만 저희가 이제까지 단년도의 세입과 세출의 균형을 유지하려는 것을 지나치게 중시해 왔기 때문에 경기의 재정기능을 충분히 발휘하지 못했다고 생각합니다.
그래서 당초 본예산을 편성할 때도 경기가 하강 국면에 있을 때 조금 더 적극적인 재정의 확대정책 도입이 필요한데도 불구하고 세입․세출, 단년도의 수지균형을 중시하다 보니까 그에 필요한 만큼 세출 규모를 정하지 못하고 그래서 또 추경을 편성하는 그런 관행이 되풀이될 수밖에 없었다 이렇게 생각하고 있습니다.
그래서 당초 본예산을 편성할 때도 경기가 하강 국면에 있을 때 조금 더 적극적인 재정의 확대정책 도입이 필요한데도 불구하고 세입․세출, 단년도의 수지균형을 중시하다 보니까 그에 필요한 만큼 세출 규모를 정하지 못하고 그래서 또 추경을 편성하는 그런 관행이 되풀이될 수밖에 없었다 이렇게 생각하고 있습니다.
나경원위원실질적으로 그런 부분이 있을 수도 있지만 국회의 입장에서 보면 정치적 목적이나 이런 것에 따라서 자의적으로 추경이 남발된 것이 아닌가 이렇게 생각을 하면서 국회에서 추경에 대해서는 심의하기 때문에 실질적으로 추경편성에 관한 요건을 강화할 필요는 없다는 게 유일호 교수님의 생각이신 거 같은데요.
심의하면 되기 때문에 지금 현재 이렇게 남발되고 있는 추경을 그냥 두어도 괜찮다는 생각이신가요?
심의하면 되기 때문에 지금 현재 이렇게 남발되고 있는 추경을 그냥 두어도 괜찮다는 생각이신가요?
진술인유일호여기에서 지금 제가 말씀드리는 것은 이 두 법안의 차이에 대해서 말씀을 드린 겁니다. 그러니까 저도, 다른 분들도 다 마찬가지겠지만, 추경이 남발되는 것에 대해서는 다 이것은 문제가 있다라고 생각을 하고 있는 거 같고 저도 동의하는 사람이고요.
여기에서 추경에 대해서는 두 가지 기본적으로 추경의 요건 중에 ‘국민생활 안정을 위해서’ 그 부분이 들어가냐 안 들어가냐 그 차이에 대해서 제가 말씀드린 겁니다. 저는 그게 상당히 모호하지만 그런 부분이 들어갈 수는 있다고 생각을 하는데 굉장히 모호하니까 명확히 하자는 부분이고요.
그거 외에는 그 성립요건이 국가건전재정법안이나 정부가 제출한 법안이나 똑같습니다. 그래서 그 부분을 지적드린 거고요.
그래서 추경이 남발되는 것을 제한하기 위한 요건에 있어서는 그 차이가 하나 있다는 것을 말씀을 드렸습니다. 그래서 사실 그 부분에 대해서까지 차이를, 그 부분이 저거하는 거고요. 또 하나는……
여기에서 추경에 대해서는 두 가지 기본적으로 추경의 요건 중에 ‘국민생활 안정을 위해서’ 그 부분이 들어가냐 안 들어가냐 그 차이에 대해서 제가 말씀드린 겁니다. 저는 그게 상당히 모호하지만 그런 부분이 들어갈 수는 있다고 생각을 하는데 굉장히 모호하니까 명확히 하자는 부분이고요.
그거 외에는 그 성립요건이 국가건전재정법안이나 정부가 제출한 법안이나 똑같습니다. 그래서 그 부분을 지적드린 거고요.
그래서 추경이 남발되는 것을 제한하기 위한 요건에 있어서는 그 차이가 하나 있다는 것을 말씀을 드렸습니다. 그래서 사실 그 부분에 대해서까지 차이를, 그 부분이 저거하는 거고요. 또 하나는……
나경원위원그러면 실질적으로 그 요건 빼놓고 요건을 포괄, 어느 정도 요건을 두자는 것에 대해서는 동의를 하시는 건가요, 그러면?
진술인유일호지금도 추경편성의 요건은 ‘이러이런 건에 한해서만 될 수 있다’는 것에 대해서는 당연히 그렇게 해야 된다고 생각을 하고요.
그다음에 또 하나 차이점, 그러니까 그 부분 그 요건에 대해서는 당연히 맞다고 생각을 합니다. 그건 그렇게 되어야 되는데, 그러니까 한 부분만 틀린 겁니다.
그다음에 또 하나 차이점, 그러니까 그 부분 그 요건에 대해서는 당연히 맞다고 생각을 합니다. 그건 그렇게 되어야 되는데, 그러니까 한 부분만 틀린 겁니다.
나경원위원좋습니다.
들어가셔도 좋습니다.
그다음에 국채발행에 대해서 질의하겠습니다.
김정훈 교수님께 질의하겠는데요, 실질적으로 지금 국채발행 규모, 정부안에 보면 지금 국회가 의결한 세입예산 플러스 전년도 GDP의 1%를 발행할 수 있도록 하는데 이 부분이 국회 예산심의권을 무력화할 수 있다 이런 지적인데 여기에 대해서는 어떻게 생각하시나요?
들어가셔도 좋습니다.
그다음에 국채발행에 대해서 질의하겠습니다.
김정훈 교수님께 질의하겠는데요, 실질적으로 지금 국채발행 규모, 정부안에 보면 지금 국회가 의결한 세입예산 플러스 전년도 GDP의 1%를 발행할 수 있도록 하는데 이 부분이 국회 예산심의권을 무력화할 수 있다 이런 지적인데 여기에 대해서는 어떻게 생각하시나요?
진술인김정훈지금 1%로 정한 부분에 대해서는 우선 숫자 자체의 인위성에 대한 지적도 많이 있었던 것 같고요, 애초에 지출한도를 초과한 것을 미리 정할 필요가 있는가 하는 것은 저도 이 항에 대해서는 약간 유보적인 그런 생각을 가지고 있습니다.
나경원위원좋습니다.
이상 질의를 마치도록 하겠습니다.
이상 질의를 마치도록 하겠습니다.
위원장대리김부겸나경원 위원님 수고 많이 하셨습니다.
다음은 오영식 위원 질의해 주십시오.
다음은 오영식 위원 질의해 주십시오.
오영식위원감사합니다, 위원장 직무대행.
누구는 질의를 좀 하라고 하고 누구는 2분 추가 시간도 주고 상당히 세심한 배려를 해 주시는 것 같아서…… 좋습니다. 저는 위원장님의 의사도 있고 해서 두 가지만 간단하게……
정부 측에서 잠깐만 앞으로 나와서 답변을 해 주십시오.
아까 임태희 위원님께서 질의한 것에 대해서 제가 조금 생각을 달리하고 있어서, 아까 재정의 경제 조절 효과에 대한 언급이 있었는데 사실 최근 특히 한국 경제 같은 경우에 저는 오히려 통화신용정책이 효과가 있는가에 대해서 대단히 회의적입니다. 지금 시점에서 오히려 재정정책을 통해서 일정 정도 상당히 침체에 빠져 있는 내수나 설비 투자 부분에서 메워야 될 부분들이 존재하고 이것이 적절하게만 운영이 된다면 지금 경기 국면에서 나름대로 대단히 효과 있는 역할을 할 수 있을 것이라고 보는데……
제가 드리고 싶은 말씀은, 재정이 경제 운영에 있어서, 특히 경제 조절과 관련해 가지고 그간 기대 내지는 요구에 비해서 못한 측면들은 아까 앞서 말씀하신 것처럼 1년 단위의 단기적, 그리고 균형 계정이라고 하는 것들에 대해서 지나치게 경직적으로 바라보고 있었던 관점과 측면이 있었던 것은 아닌가, 그리고 이 문제에 대해서 나름대로 보완과 개선책으로서 중장기 국가재정운용계획이라는 것을 잡아서, 물론 예측에 대한 정확도를 높이기 위한 노력도 있어야 되겠습니다마는, 그를 통해서 경기가 가라앉아서 타임래그를 고려했을 때 올라갈 때 더 나가고 하는 이러한 부작용을 최소화하려는 취지가 이러한 중장기 재정운용계획의 수립이라고 하는 것으로 구체화되지 않았나 싶은데 여기에 대한 제 생각에 대해서는 어떻게 판단하십니까?
누구는 질의를 좀 하라고 하고 누구는 2분 추가 시간도 주고 상당히 세심한 배려를 해 주시는 것 같아서…… 좋습니다. 저는 위원장님의 의사도 있고 해서 두 가지만 간단하게……
정부 측에서 잠깐만 앞으로 나와서 답변을 해 주십시오.
아까 임태희 위원님께서 질의한 것에 대해서 제가 조금 생각을 달리하고 있어서, 아까 재정의 경제 조절 효과에 대한 언급이 있었는데 사실 최근 특히 한국 경제 같은 경우에 저는 오히려 통화신용정책이 효과가 있는가에 대해서 대단히 회의적입니다. 지금 시점에서 오히려 재정정책을 통해서 일정 정도 상당히 침체에 빠져 있는 내수나 설비 투자 부분에서 메워야 될 부분들이 존재하고 이것이 적절하게만 운영이 된다면 지금 경기 국면에서 나름대로 대단히 효과 있는 역할을 할 수 있을 것이라고 보는데……
제가 드리고 싶은 말씀은, 재정이 경제 운영에 있어서, 특히 경제 조절과 관련해 가지고 그간 기대 내지는 요구에 비해서 못한 측면들은 아까 앞서 말씀하신 것처럼 1년 단위의 단기적, 그리고 균형 계정이라고 하는 것들에 대해서 지나치게 경직적으로 바라보고 있었던 관점과 측면이 있었던 것은 아닌가, 그리고 이 문제에 대해서 나름대로 보완과 개선책으로서 중장기 국가재정운용계획이라는 것을 잡아서, 물론 예측에 대한 정확도를 높이기 위한 노력도 있어야 되겠습니다마는, 그를 통해서 경기가 가라앉아서 타임래그를 고려했을 때 올라갈 때 더 나가고 하는 이러한 부작용을 최소화하려는 취지가 이러한 중장기 재정운용계획의 수립이라고 하는 것으로 구체화되지 않았나 싶은데 여기에 대한 제 생각에 대해서는 어떻게 판단하십니까?
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤전적으로 동의합니다. 최근에 통화금융정책의유효성이 굉장히 떨어졌다는 것은 일반적으로 학계나 연구기관에서도 인정하고 있고요, 그다음에 재정의 경기 대응 기능이 미약한 것은 단년도 위주의 균형을 하다 보니까 경기가 하강 국면에 경제성장률이 좀 떨어질 것으로 보이고 세입이 줄어들 것으로 보이는데 그것에 맞추어서 지출 규모를 낮게 잡으면 결국은 그것이 민간 수요가 줄어드는 데 더해서 재정도 그 지출 규모가 줄어들기 때문에 재정은 경기에 오히려 대응해서 경기가 좀 둔화될 때는 재정이 확대정책을 펴서, 적자를 감수하고라도, 또 반대로 경기가 호황일 때는 재정이 좀 긴축적인 운영을 해 가지고 재정수지의 흑자를 내고, 그래서 중기적으로 균형을 유도하면서 재정운영을 해야 되는데 이것이 너무 1년 단위로 과거에 운영되어 왔다, 그러다 보니까 경기 조절 능력도 취약했고 또 경기가 저희 생각대로 회복이 늦어짐에 따라서 다시 추경이 되풀이되는 그런 악순환이 초래되었다 이렇게 말씀드릴 수 있겠습니다.
오영식위원좋습니다.
오늘 네 분 진술인 여러분들께서 귀한 시간 내 주셔서 수고 많이 하셨습니다.
제가 한 가지만 옥동석 교수님께 여쭈어 보고싶은데요, 아까 예산법률주의를 채택하고 있는 국가가 일본하고 저희 나라밖에 없다고 말씀하셨지요?
오늘 네 분 진술인 여러분들께서 귀한 시간 내 주셔서 수고 많이 하셨습니다.
제가 한 가지만 옥동석 교수님께 여쭈어 보고싶은데요, 아까 예산법률주의를 채택하고 있는 국가가 일본하고 저희 나라밖에 없다고 말씀하셨지요?
진술인옥동석그럴 것 같다라고……
오영식위원그렇습니까? 제가 파악한 바로는 대만 스위스 이런 나라들도 일단 비법률주의 국가로 되어 있는 것 같은데, 그것 다시 한번 제가 짚어 보고 싶었던 것이고요.
제가 여쭙고 싶은 것은, 지금 국가재정법안이나 국가건전재정법안이나 사실 기본적으로 투명성이라든가 또 의회의 견제 기능들을 강화시키는 것과 동시에 국가재정의 효율성을 제고시켜야 되는 이러한 두 가지의 가치가 동시에 고려되어서 이 법안이 다루어져야 된다는 것에 대해서는 저는 원칙적으로 동의할 것 같습니다. 그리고 이를 위해서 재정운용의 신축성을 제고하되 성과 관리가 강화되어야 된다 이런 것에 대해서도 오늘 참석하신 진술인들은 원칙적으로는 동의하시지 않을까 싶습니다.
그렇다면 예산법률주의 채택에는 헌법 개정 과정도 필요하다라고 하는 법학자들의 의견이 있고 또 지금 우리가 법률주의를 택하고 있지는 않지만 지금의 예산이 법률에 준하는 효력을 가지고 있다는 법학자들의 일반적 견해에 대해서는 옥동석 교수님도 동의를 하시리라고 생각합니다.
그렇다면 지금 이 시점에서 예산을 꼭 법률로써 규정을 해서 법률주의를 채택해야 되는 실효성이라고 하는 게 자칫하면…… 이미 그 법률에 준하게 지금 예산이 운영되고 있고 오히려 문제는 국회의 심의 기능이라든가 이러한 부분들이 내실 있게 그리고 깊이 있게 담보하지 못하는 문제에서 비롯된 측면들이 더 크고, 또 거기에 관련해서 예산에 대한 어떤 정보의 국민에 대한 접근이라든가 공개라든가 투명성 이러한 부분들의 문제가 더 본질적인 것이 아닌가, 예산법률주의가 물론 지적할 수 있고 제기할 수 있는 방안이기는 하지만 그 실효성 측면에서 지금 예산운영에 있어서 제대로 의회의 견제가 안 된다거나 내지는 투명성 제고가 안 되는 것의 아주 본질적인 문제는 아니지 않은가 저는 이런 생각을 갖고 있는데 여기에 대한 옥 교수님의 의견을 한 번 더 듣고 싶습니다.
제가 여쭙고 싶은 것은, 지금 국가재정법안이나 국가건전재정법안이나 사실 기본적으로 투명성이라든가 또 의회의 견제 기능들을 강화시키는 것과 동시에 국가재정의 효율성을 제고시켜야 되는 이러한 두 가지의 가치가 동시에 고려되어서 이 법안이 다루어져야 된다는 것에 대해서는 저는 원칙적으로 동의할 것 같습니다. 그리고 이를 위해서 재정운용의 신축성을 제고하되 성과 관리가 강화되어야 된다 이런 것에 대해서도 오늘 참석하신 진술인들은 원칙적으로는 동의하시지 않을까 싶습니다.
그렇다면 예산법률주의 채택에는 헌법 개정 과정도 필요하다라고 하는 법학자들의 의견이 있고 또 지금 우리가 법률주의를 택하고 있지는 않지만 지금의 예산이 법률에 준하는 효력을 가지고 있다는 법학자들의 일반적 견해에 대해서는 옥동석 교수님도 동의를 하시리라고 생각합니다.
그렇다면 지금 이 시점에서 예산을 꼭 법률로써 규정을 해서 법률주의를 채택해야 되는 실효성이라고 하는 게 자칫하면…… 이미 그 법률에 준하게 지금 예산이 운영되고 있고 오히려 문제는 국회의 심의 기능이라든가 이러한 부분들이 내실 있게 그리고 깊이 있게 담보하지 못하는 문제에서 비롯된 측면들이 더 크고, 또 거기에 관련해서 예산에 대한 어떤 정보의 국민에 대한 접근이라든가 공개라든가 투명성 이러한 부분들의 문제가 더 본질적인 것이 아닌가, 예산법률주의가 물론 지적할 수 있고 제기할 수 있는 방안이기는 하지만 그 실효성 측면에서 지금 예산운영에 있어서 제대로 의회의 견제가 안 된다거나 내지는 투명성 제고가 안 되는 것의 아주 본질적인 문제는 아니지 않은가 저는 이런 생각을 갖고 있는데 여기에 대한 옥 교수님의 의견을 한 번 더 듣고 싶습니다.
진술인옥동석성과 관리를 강화하겠다는 이런 취지에 대해서는 모든 분들이 동의하고 있는 것 같습니다. 그러면 성과 관리를 강화하기 위해서는 예산 과목에 대한 이런 성과를 달성해라라고 하는 요구가 있어야 될 것 같습니다.
그러면 그 요구를 어떻게 할 것인가? 각종 사업 부처에서 기획예산처에 제출하는 자료만으로 그치면 저는 별 효과가 없을 것이라고 봅니다.
그러면 기획예산처가 국회에다가 성과에 관한 목표라든지 내용 자료를 제출해야 될 것입니다. 그러면 그 제출한 자료에 대해서 국회가 보고 그것으로 끝내 버리면 무슨 의미가 있느냐 이것이지요. 그래서 저는 지출 방법에 대해서 국회가 뭔가를 말로써 서술할 수 있어야 되겠다, 그것이 저는 꼭 예산법률주의라는 용어보다도 뭔가 성과…… 이런 목적을 달성하고 이 예산은 이런 용도로 써서는 안 되고, 또 이 돈을 쓰기 위해서는 사전에 이런 요건을 충족시켜야 된다는 어떤 기술할 수 있는 방법이 있어야 된다, 그 방법이 제가 유감스럽게도 보니까 이것이 예산법률주의하고 연관이 되어 있으니까 제가 예산법률주의를 주장하게 되고 예산법률주의를 주장하다 보니까 그러면 이것이 입법권의 범주가 되고 이것이 굉장히 큰 변화를 도모하게 되니까 사실 많은 분들이 우려하는 점을 저도 인식을 하고 있습니다. 저도 우려를 하고 있습니다.
그렇지만 최소한 예산세칙이나 이런 방법을 가지고 우리가 국회와 행정부 사이 재정 권한의 적절한 배분에 대한 훈련을 자꾸 해야 우리 재정민주주의가 발전할 것이라는 점에 대해서는 이견이 없다고 생각합니다.
그러면 그 요구를 어떻게 할 것인가? 각종 사업 부처에서 기획예산처에 제출하는 자료만으로 그치면 저는 별 효과가 없을 것이라고 봅니다.
그러면 기획예산처가 국회에다가 성과에 관한 목표라든지 내용 자료를 제출해야 될 것입니다. 그러면 그 제출한 자료에 대해서 국회가 보고 그것으로 끝내 버리면 무슨 의미가 있느냐 이것이지요. 그래서 저는 지출 방법에 대해서 국회가 뭔가를 말로써 서술할 수 있어야 되겠다, 그것이 저는 꼭 예산법률주의라는 용어보다도 뭔가 성과…… 이런 목적을 달성하고 이 예산은 이런 용도로 써서는 안 되고, 또 이 돈을 쓰기 위해서는 사전에 이런 요건을 충족시켜야 된다는 어떤 기술할 수 있는 방법이 있어야 된다, 그 방법이 제가 유감스럽게도 보니까 이것이 예산법률주의하고 연관이 되어 있으니까 제가 예산법률주의를 주장하게 되고 예산법률주의를 주장하다 보니까 그러면 이것이 입법권의 범주가 되고 이것이 굉장히 큰 변화를 도모하게 되니까 사실 많은 분들이 우려하는 점을 저도 인식을 하고 있습니다. 저도 우려를 하고 있습니다.
그렇지만 최소한 예산세칙이나 이런 방법을 가지고 우리가 국회와 행정부 사이 재정 권한의 적절한 배분에 대한 훈련을 자꾸 해야 우리 재정민주주의가 발전할 것이라는 점에 대해서는 이견이 없다고 생각합니다.
오영식위원말씀 감사합니다.
이상 질의를 마치겠습니다.
이상 질의를 마치겠습니다.
위원장대리김부겸오영식 위원님, 2분이나 덜쓰신 데 대해서 거듭 감사드립니다.
심상정 위원님께서 자료 배포를 요구하셨습니다마는 질의를 하시고 나중에 필요하신 위원님들에게 하는 것으로 하시지요.
다음은 심상정 위원님 질의하여 주십시오.
심상정 위원님께서 자료 배포를 요구하셨습니다마는 질의를 하시고 나중에 필요하신 위원님들에게 하는 것으로 하시지요.
다음은 심상정 위원님 질의하여 주십시오.
심상정위원네 분의 진술인, 늦은 시간까지 고생이 많으십니다.
정부는 국가재정법을 제출했고 또 한나라당은 국가건전재정법을 제출했기 때문에 먼저 이 법안들에 대한 민주노동당의 입장을 간단하게 말씀드리고 질의를 하도록 하겠습니다.
우선 정부의 국가재정법안은 한마디로 기본원칙으로 효율성을 강조하고 있는 것 같습니다. 그리고 한나라당의 국가건전재정법안은 제목에도 나와 있지만 예산 심의 및 결산 과정에서 국회 권한을 강화하는 건전성에 강조점을 두고 있는데요, 민주노동당은 이런 효율성과 건전성의 원칙에 동의하지만 더욱 중요한 원칙으로서 공공성을 명기하는 것이 필요하다 이렇게 생각합니다.
일반적으로 국가는 공공 이익의 대변자로 간주되기 때문에 국가 재정운용도 역시 공공적이다, 이렇게 간주하는 경향이 있지만 실제 국가재정의 지출 실태는 당시 정부나 국회의 정치적 성격에 따라서 크게 달라질 수밖에 없다고 봅니다. 그런 점에서 이번 국가재정 관련법 제정을 계기로 해서 국가재정 운용의 공공성 원칙을 법에 명기할 필요가 있다고 생각합니다.
두 번째로는 행정부의 국가재정 운용에 대한 국회 견제는 강화돼야 된다는 입장입니다.
정부가 마련한 법안에도 효율성을 높이기 위한 그런 측면뿐만 아니라 재정 정보를 공개한다든지 또 국세 감면에 관한 통제를 강화한다든지 추가경정예산 편성 사유를 제한한다든지 하는 임의적인 재정 운용을 방지하는 그런 긍정적인 내용이 있기는 합니다마는 국가재정법안은 국가재정 운용의 효율성이 지나치게 강조돼서 재정 운용에 대한 정부의 재량권이 과도하게 부여돼 있다고 저는 생각합니다.
예를 들어서 회계․기금 간에 여유 재원의 상호 전출입 문제라든지 GNP 1%의 추가 국채 발행 이런 것들인데, 따라서 민주노동당은 한나라당의 국가건전재정법안이 담고 있는 내용 중에서 예산법률주의, 납세자 소송 그리고 성과 계획서나 조세 지출 예산서, 예비 타당성 조사 보고서 이런 것을 국회에 제출하는 것을 의무화하는 조항 이런 것들은 국회의 견제 기능을 강화하는 것으로서 그 필요성에 공감합니다.
반면에 한나라당 법안 중에서 정부의 재정 편성 단계는 어떻게 보면 행정부의 고유권한이라고 할 수 있는데 여기에 국회가 불필요하게 개입하는 조항들 이런 부분들에 대해서는 좀 논의가 필요하다 이런 생각입니다.
세 번째로는 한나라당의 국가건전재정법안 67조에 보면 기금관리 주체의 의결권을 제한하는 조항이 있는데 이것 작년에 운영위원회에서 심의해서 부결됐던 조항인데 저는 이 의결권 금지 조항은 국민의 자산인 연기금에 대한 국민의 권리에 대해서 한나라당이 중대한 권리 침해를 하는 것이다 이렇게 생각합니다.
그래서 이 상황에서 우리에게 필요한 것은 의결권 제한이 아니고 오히려 기금운용 원칙으로 사회적 투자를 명시하는 것이 필요한 것 아닌가 이렇게 보고, 사회적 책임 투자는 연기금의 안정적 운용 원칙을 견지하면서도 사회적 역할을 극대화해서 연기금의 공적 성격을 강화하는 그런 투자 전략입니다.
그래서 한나라당이 갖고 있는 문제 인식을 제한의 방향이 아니라 투자의 방향을 사회적 책임 투자 방향으로 명기함으로써 해결하는 게 좋지 않을까 그런 생각을 갖고 있습니다.
구체적인 법안에 대한 의견서도 위원장께서 사후에 배포를 하신다니까 참고를 해 주시고, 몇 가지만 질의를 드리겠습니다.
우선 옥동석 교수님, 국회의 재정 권한이 행정부에 의해서 절대적으로 약화돼 있다 이렇게 지적을 하셨는데, 예산법률주의 저도 동의합니다. 그런데 제가 지적했던 공공성의 원칙을 명기하는 문제에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
정부는 국가재정법을 제출했고 또 한나라당은 국가건전재정법을 제출했기 때문에 먼저 이 법안들에 대한 민주노동당의 입장을 간단하게 말씀드리고 질의를 하도록 하겠습니다.
우선 정부의 국가재정법안은 한마디로 기본원칙으로 효율성을 강조하고 있는 것 같습니다. 그리고 한나라당의 국가건전재정법안은 제목에도 나와 있지만 예산 심의 및 결산 과정에서 국회 권한을 강화하는 건전성에 강조점을 두고 있는데요, 민주노동당은 이런 효율성과 건전성의 원칙에 동의하지만 더욱 중요한 원칙으로서 공공성을 명기하는 것이 필요하다 이렇게 생각합니다.
일반적으로 국가는 공공 이익의 대변자로 간주되기 때문에 국가 재정운용도 역시 공공적이다, 이렇게 간주하는 경향이 있지만 실제 국가재정의 지출 실태는 당시 정부나 국회의 정치적 성격에 따라서 크게 달라질 수밖에 없다고 봅니다. 그런 점에서 이번 국가재정 관련법 제정을 계기로 해서 국가재정 운용의 공공성 원칙을 법에 명기할 필요가 있다고 생각합니다.
두 번째로는 행정부의 국가재정 운용에 대한 국회 견제는 강화돼야 된다는 입장입니다.
정부가 마련한 법안에도 효율성을 높이기 위한 그런 측면뿐만 아니라 재정 정보를 공개한다든지 또 국세 감면에 관한 통제를 강화한다든지 추가경정예산 편성 사유를 제한한다든지 하는 임의적인 재정 운용을 방지하는 그런 긍정적인 내용이 있기는 합니다마는 국가재정법안은 국가재정 운용의 효율성이 지나치게 강조돼서 재정 운용에 대한 정부의 재량권이 과도하게 부여돼 있다고 저는 생각합니다.
예를 들어서 회계․기금 간에 여유 재원의 상호 전출입 문제라든지 GNP 1%의 추가 국채 발행 이런 것들인데, 따라서 민주노동당은 한나라당의 국가건전재정법안이 담고 있는 내용 중에서 예산법률주의, 납세자 소송 그리고 성과 계획서나 조세 지출 예산서, 예비 타당성 조사 보고서 이런 것을 국회에 제출하는 것을 의무화하는 조항 이런 것들은 국회의 견제 기능을 강화하는 것으로서 그 필요성에 공감합니다.
반면에 한나라당 법안 중에서 정부의 재정 편성 단계는 어떻게 보면 행정부의 고유권한이라고 할 수 있는데 여기에 국회가 불필요하게 개입하는 조항들 이런 부분들에 대해서는 좀 논의가 필요하다 이런 생각입니다.
세 번째로는 한나라당의 국가건전재정법안 67조에 보면 기금관리 주체의 의결권을 제한하는 조항이 있는데 이것 작년에 운영위원회에서 심의해서 부결됐던 조항인데 저는 이 의결권 금지 조항은 국민의 자산인 연기금에 대한 국민의 권리에 대해서 한나라당이 중대한 권리 침해를 하는 것이다 이렇게 생각합니다.
그래서 이 상황에서 우리에게 필요한 것은 의결권 제한이 아니고 오히려 기금운용 원칙으로 사회적 투자를 명시하는 것이 필요한 것 아닌가 이렇게 보고, 사회적 책임 투자는 연기금의 안정적 운용 원칙을 견지하면서도 사회적 역할을 극대화해서 연기금의 공적 성격을 강화하는 그런 투자 전략입니다.
그래서 한나라당이 갖고 있는 문제 인식을 제한의 방향이 아니라 투자의 방향을 사회적 책임 투자 방향으로 명기함으로써 해결하는 게 좋지 않을까 그런 생각을 갖고 있습니다.
구체적인 법안에 대한 의견서도 위원장께서 사후에 배포를 하신다니까 참고를 해 주시고, 몇 가지만 질의를 드리겠습니다.
우선 옥동석 교수님, 국회의 재정 권한이 행정부에 의해서 절대적으로 약화돼 있다 이렇게 지적을 하셨는데, 예산법률주의 저도 동의합니다. 그런데 제가 지적했던 공공성의 원칙을 명기하는 문제에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
진술인옥동석잘 모르겠습니다. 공공성의 의미를 어떻게 해석해야 될지 제가……
심상정위원예를 들면 지금 저희가 생각하는 것은 성 인지적 관점에 입각한 예산과 기금 운용, 이것 이미 기획예산처에서 원칙으로 확정했는데 실제 실행이 안 되고 있습니다. 또 사회적 ․환경적․윤리적 가치를 우선으로 하는 기금의 사회적 책임 투자, 이것은 지금 유럽을 비롯한 선진국에서 다 명시하는 추세로 돼 있거든요. 또 지금 우리나라 경제의 가장 큰 문제인 양극화 해소나 사회적 약자를 배려하는 재정 운용 원칙 이런 것들을 말하는 것인데 이것을 원칙에 명기한다는 것은 이후에 재정이나 기금 운용에 있어서 중요한 공공성을 관철시킬 수 있는 근거가 되기 때문에 매우 중요하다, 이렇게 생각하는 것입니다.
진술인옥동석이러한 요구는 제가 생각할 때는 예산은 총량 규모가 있고 그다음에 분야별 재정 배분이 있는데 이 과정에서 분야별 재정 배분을 누가 결정할 것이냐, 저는 이것은 국회가 결정하고 지지해 주고 정치적으로 확고하게 지원해 줘야만 그게 실행 가능성이 높다고 생각합니다.
그 과정에서 분야별 재정 배분에 있어서 사회적 약자의 배려를 요구하는 목소리 또는 성장을 중시하는 입장 이런 모든 이해관계가 총괄적으로 압축, 요약, 정리된 것이 국회다 저는 그렇게 생각하고 있습니다.
그 과정에서 분야별 재정 배분에 있어서 사회적 약자의 배려를 요구하는 목소리 또는 성장을 중시하는 입장 이런 모든 이해관계가 총괄적으로 압축, 요약, 정리된 것이 국회다 저는 그렇게 생각하고 있습니다.
심상정위원그런데 옥 교수님 진술에서도 지적하고 있듯이 지금까지 국회 예결위가 그랬습니다. 각 지역구의 이해관계만 따진다든지 여러 가지 문제점들이 있기 때문에 명백한 국민의 대표기관이기는 하지만 실제 국가재정 운용의 책임성이라든지 공공성을 중심에 놓은 그런 예산 편성이 잘 안 됐거든요.
그래서 아까 예산 지출에 있어서 예산법률주의 같은 경우도 바로 그렇기 때문에 그것을 만들자 하시는 것처럼 똑같이 재정의 원칙에서 기왕에 공감대가 형성돼 있는 사회적 책임 투자라든지 공공성의 원칙을 명기함으로써 국회의원들이 이런 예산심의를 할 때 그런 기준을 명확히 하도록 하고 또 실제 지출계획에서도 실행될 수 있도록, 성 인지적인 관점의 예산 문제는 국회에서 2002년도엔가 결의안까지 채택됐어요. 그런데 실제 예산편성에서는 전혀 반영이 안 되고 있습니다.
그래서 아까 예산 지출에 있어서 예산법률주의 같은 경우도 바로 그렇기 때문에 그것을 만들자 하시는 것처럼 똑같이 재정의 원칙에서 기왕에 공감대가 형성돼 있는 사회적 책임 투자라든지 공공성의 원칙을 명기함으로써 국회의원들이 이런 예산심의를 할 때 그런 기준을 명확히 하도록 하고 또 실제 지출계획에서도 실행될 수 있도록, 성 인지적인 관점의 예산 문제는 국회에서 2002년도엔가 결의안까지 채택됐어요. 그런데 실제 예산편성에서는 전혀 반영이 안 되고 있습니다.
진술인나성린심 위원님, 제가 한 말씀 드릴까요?
심상정위원예, 나 선생님이 한 말씀 해 주십시오.
진술인나성린요새 심상정 위원, 제가 뜸해 가지고…… 오늘 반갑습니다.
심상정위원예, 반갑습니다.
진술인나성린예산 자체가 공공성을 가지고 있거든요. 그런데 그것을 또 규정한다는 게 조금 이상한데 좀 구체적으로 말씀드리면 예산이라는 게 국가의 역할이나 기능을 수행하는 데 필요한 돈을 지출하는 겁니다.
그런데 국가의 역할이나 기능에는 이미 공공성이 있는 겁니다. 소득 재분배를 한다든지 공공재를 공급한다든지 서민들을 위해서 쓴다든지 그게 이미 포함되어 있는 거거든요. 그런데 포함되어 있는 것을 다시 또 명기한다는 게 조금 이상한데요.
그런데 국가의 역할이나 기능에는 이미 공공성이 있는 겁니다. 소득 재분배를 한다든지 공공재를 공급한다든지 서민들을 위해서 쓴다든지 그게 이미 포함되어 있는 거거든요. 그런데 포함되어 있는 것을 다시 또 명기한다는 게 조금 이상한데요.
심상정위원그런데 그렇게 안 되고 있기 때문에요. 아까도 말씀드렸지만 여러 진술인께서 말씀하시는 게 예산은 당연히 공공이익을 중심으로 해서 해야 되고 또 책임 있게 해야 되는데 이게 안 되니까 예산법률주의 얘기도 나오고 또 국회의 견제를 강화하자 이런 얘기도 나오는 것처럼 말하자면 어떤 원칙에 입각해서 이 예산 지출이 되어야 되느냐 하는 문제를 명기하는 것은 저는 굉장히 중요하다고 보는데 아마 오늘 진술인들께서 이 영역은 고민이 잘 많이 안 되신 것 같습니다. 좀 연구해 주시기 바라고요.
예산법률주의에 대해서 한 말씀만 더 여쭙겠는데요, 이것은 오랫동안 학계나 시민사회단체에서 주장해 온 내용으로 특히 우리나라와 같이 국회의 재정권한이 취약한 이런 상황에서 매우 필요하다 이렇게 보는데 옥 교수님, 오랜 기간 동안 이걸 주장하신 것으로 제가 알고 있는데요, 이게 왜 관철이 안 된다고 생각하십니까? 그 원인이 뭐라고 생각하십니까? 헌법 얘기도 있었는데 헌법 얘기는 아까 설명이 다 됐고요.
예산법률주의에 대해서 한 말씀만 더 여쭙겠는데요, 이것은 오랫동안 학계나 시민사회단체에서 주장해 온 내용으로 특히 우리나라와 같이 국회의 재정권한이 취약한 이런 상황에서 매우 필요하다 이렇게 보는데 옥 교수님, 오랜 기간 동안 이걸 주장하신 것으로 제가 알고 있는데요, 이게 왜 관철이 안 된다고 생각하십니까? 그 원인이 뭐라고 생각하십니까? 헌법 얘기도 있었는데 헌법 얘기는 아까 설명이 다 됐고요.
진술인옥동석국회의 예산심의에 대한 국민들의 신뢰가 없기 때문에 잘 안 된다고 생각하고 있습니다.
심상정위원그렇습니까? 그렇다고 하면 지금 국회 내에서 쟁점이 되고 있는 국회의 예산심의 기능을 개선하기 위한 예결위 상임위화라든지 이런 어떤 조치들이 함께 책임 있게 수반될 때 보다 설득력이 있지 않을까요?
진술인옥동석예, 그 점은 저는 공감하고 있습니다.
심상정위원그리고 심의관 잠깐 좀 나와 주시겠어요?
시간이 다 돼서 간단한 것만, 제가 잘 몰라서 여쭤 보는 건데요.
회계기금 간의 여유재원 전출입 얘기가 나오는데 여기서 이야기하는 여유재원이라는 게 뭔가요? 기금 지출을 뺀 운용 대상 전체를 표현하는 그런 여유재원인지 아니면 운용계획에 따라서 지출한 나머지를 말씀하시는 건지, 어떤 거지요?
시간이 다 돼서 간단한 것만, 제가 잘 몰라서 여쭤 보는 건데요.
회계기금 간의 여유재원 전출입 얘기가 나오는데 여기서 이야기하는 여유재원이라는 게 뭔가요? 기금 지출을 뺀 운용 대상 전체를 표현하는 그런 여유재원인지 아니면 운용계획에 따라서 지출한 나머지를 말씀하시는 건지, 어떤 거지요?
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤여유자금은 크게 두 가지로 볼 수 있습니다.
심상정위원여기서 말씀하시는 게 어떤 겁니까?
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤여기서는 기금이 보유하고 있는 전체 자산 중에서 기금 설치목적 수행에 필요한, 그러니까 기금이라는 게 본래 종자돈을 가지고 그 운영 수입으로서 재원을 마련해서 그것을……
심상정위원그것은 알고 있는데 여기서 이야기하는 여유재원이 운용자금 전체를 말하는 건지 아니면 운용자금의……
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤기금의 자산 전체를 얘기합니다. 기금의 자산 전체가 그 기금의 목적 수행을 하는 데 필요한 범위를 벗어나서 너무 많이 자산을 가지고 있다, 그럴 경우에 다른 기금이나 회계……
심상정위원그러면 정말 말이 안 되는 얘기인데요.
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤아니, 그런데요, 이것이……
심상정위원잠깐만 이야기를 들어 보세요.
그러면 기금 지출을 제외한 여유재원 전체의 전출입을 마음대로 한다 이 얘기입니까? 여기서 전출입 범위로 잡고 있는 게 뭐예요?
그러면 기금 지출을 제외한 여유재원 전체의 전출입을 마음대로 한다 이 얘기입니까? 여기서 전출입 범위로 잡고 있는 게 뭐예요?
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤전출입 범위는 적정한 범위를 벗어나는 수준에서, 벗어나는 범위를 기금운용계획하고 예산안에 반영을 해 가지고 국회의 심의․의결을 거쳐서 결정이 됩니다. 그래서 예를 들면 A라는 기금이 1000억을 가지고 그것을……
심상정위원질의하는 요점을 정확하게 이해하고 그것만 말씀해 주세요.
심의관님! 참 답답하네요, 제가 여쭤 보는 것은 여유재원의 범위가 무엇인가만 정확히 얘기하시라니까요.
지금 제 얘기는 여기서 회계기금 간에 여유재원이 전입되고 출입될 수 있는 그 여유재원이라는 것은 뭘 말하는 것이냐는 거예요.
심의관님! 참 답답하네요, 제가 여쭤 보는 것은 여유재원의 범위가 무엇인가만 정확히 얘기하시라니까요.
지금 제 얘기는 여기서 회계기금 간에 여유재원이 전입되고 출입될 수 있는 그 여유재원이라는 것은 뭘 말하는 것이냐는 거예요.
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤기금의 전체 자산 중에서 그 기금이 사업을 적정하게 하는 데 꼭 필요한 자산을 초과하는 범위를 여유자금으로 보고 있습니다.
심상정위원그다음에 그러면 뒤에 기금운용계획서에서 여유자금 운용으로 계상된 지출금액의 경우에 국회의 승인 없이 변경할 수 있다고 되어 있는데 그 여유자금도 마찬가지입니까?
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤그 여유자금은 조금 다릅니다. 그 여유자금은 기금의 지출항목에 여유자금이라고 되어 있는, 그러니까 전체 자금이 아니고 그 해 그 해 여유자금으로 따로 금융기관에 예치를 하거나 하는 플로(flow)의 개념입니다. 그래서 조금 차이가 있습니다. 그렇게 한 이유는 기금의 수입이……
심상정위원심의관 얘기 잘 들었습니다. 지금 말씀 들어 보니까 여유재원의 상호 전출입의 필요성은 인정하더라도 그 요건이 좀더 명확해져야 될 것 같고요, 그다음에 기금운용계획에서 여유자금 운용으로 계상된 지출금액 같은 경우에는 국회의 승인 없이 변경돼서는 안 된다고 생각합니다.
기획예산처재정기획실재정기획총괄심의관진영곤그것은 마치 세금이 더 들어와서 세수가 늘어서 그 초과로 들어온 세수를 금융기관에 예치하는 것도 일일이 승인을 받을 필요가 없지 않느냐 하는 그런 취지에서 제외를 했다고 하는 것입니다.
심상정위원제 의견은 그래서는 안 되겠다는 것입니다.
이상입니다.
이상입니다.
위원장대리김부겸진 심의관 수고하셨고요, 심상정 위원님 수고하셨습니다.
마지막으로 구논회 위원님 질의하여 주십시오.
마지막으로 구논회 위원님 질의하여 주십시오.
구논회위원오랜 시간 진술인 여러분 애 많이 쓰셨고요. 마지막 질의를 하다 보니까 선배․동료 위원 여러분들께서 제가 궁금해하던 사항들을 다 질의하셔서 간단하게 몇 가지 질의하도록 하겠습니다.
먼저 나성린 진술인께 여쭈어 보겠습니다.
예산법률주의가 예산의 건전성과 투명성을 제고하는 효과가 있는 반면에 예산의 효율성과 신축성을 상당히 제한한다고 진술 요지에 설명을 하셨습니다. 예산법률주의가 우리 헌법과 상충된다는 헌법학자들의 통설도 일부 있다고 말씀을 하시는데요. 나 교수님은 이런 양쪽의 장단점은 말씀하시면서 이것을 어떻게 했으면 좋겠다고 하는 견해는 직접 밝히시지는 않은 것 같습니다.
만약에 헌법과 상충되는 부분을 무시한다면 어느 쪽, 말하자면 정부 여당 안하고 한나라당 안하고 어느 쪽에 더 방점을 두실 수 있겠습니까?
먼저 나성린 진술인께 여쭈어 보겠습니다.
예산법률주의가 예산의 건전성과 투명성을 제고하는 효과가 있는 반면에 예산의 효율성과 신축성을 상당히 제한한다고 진술 요지에 설명을 하셨습니다. 예산법률주의가 우리 헌법과 상충된다는 헌법학자들의 통설도 일부 있다고 말씀을 하시는데요. 나 교수님은 이런 양쪽의 장단점은 말씀하시면서 이것을 어떻게 했으면 좋겠다고 하는 견해는 직접 밝히시지는 않은 것 같습니다.
만약에 헌법과 상충되는 부분을 무시한다면 어느 쪽, 말하자면 정부 여당 안하고 한나라당 안하고 어느 쪽에 더 방점을 두실 수 있겠습니까?
진술인나성린어려운 질의인데 자꾸 헌법 개정이 우선되어야 하느냐 하는 논의가 오늘 계속 있는데 저는 이것을 먼저 질의하고 확정함으로써 논의해야 된다고 봅니다. 이것은 저번에 수도 이전도 마찬가지이고, 요새 모든 정책이 마찬가지에요. 위헌성이 있으면 그것을 먼저 클리어(clear)하게 하고 나서 하는 게 원칙이라고 봅니다.
그래서 이것은 제가 볼 때 사전적 제한인데 아마 열린우리당이 야당으로 가면 하자고 할 것이고 한나라당이 여당 하면 하지 말자고 할 것입니다. 이것은 가치판단의 문제입니다. 그래서 국민투표를 해도 이것은 왔다 갔다 할 것이고 그러니까 우선 위헌적인 요소가 있는지 없는지 판단하고 나서 그다음에 해도 늦지 않다고 저는 생각합니다.
그래서 이것은 제가 볼 때 사전적 제한인데 아마 열린우리당이 야당으로 가면 하자고 할 것이고 한나라당이 여당 하면 하지 말자고 할 것입니다. 이것은 가치판단의 문제입니다. 그래서 국민투표를 해도 이것은 왔다 갔다 할 것이고 그러니까 우선 위헌적인 요소가 있는지 없는지 판단하고 나서 그다음에 해도 늦지 않다고 저는 생각합니다.
구논회위원그러면 나 교수님은 위헌적 요소가 있다고 판단하십니까, 아니라고 판단하십니까?
진술인나성린저는 알 수가 없어요. 이것은 헌법학자들한테 물어도 아마 의견이 다양할 것 같아요. 그래서 우선 헌법재판소에 질의하는 게 중요하다고 생각합니다.
구논회위원나 교수님 말씀대로 그렇게 되면 오늘 논의를 할 이유가 거의 없는데요.
진술인나성린그래서 빨리 헌법재판소에 한번 질의를 하는 게 우선이라고 저는 생각합니다. 이것은 수도 이전처럼 그렇게 판단이 오래 걸릴 것 같지도 않은데요.
구논회위원제가 처음에 질의를 했던 것은 그런 헌법학자들의 통설을 무시했을 경우에 양쪽 안들이 나와 있는데 ‘어느 쪽에 더 방점을 두시겠습니까’라고 질의를 했습니다. 무시했을 경우를 전제로 했을 때, 그 대답을 간단하게 해 주시지요.
진술인나성린그것은 어느 쪽 편을 들라는 것인데……
구논회위원편들라는 것이 아니라 교수님이 가지고 있는 생각이 어떤 것인지 알고 싶어서 그러지요.
진술인나성린저는 기본적으로 예산편성권은 정부한테 자율성을 많이 주고요, 국회가 사후적으로 감시하고 평가하는 게 중요하다고 생각합니다. 여기에서도 이야기했지만 조세법률주의는 국민들한테 직접적인 피해를 주기 때문에 굉장히 필요합니다. 그런데 예산법률주의까지 필요하냐는 데에 대해서는 제가 아직 확신이 없어요. 그래서 조금 두루뭉술하게 얘기한 것입니다. 그것은 여야 합의해서 판단하셔야지요.
구논회위원한 가지만 더 여쭈어 볼게요. 왜냐하면 텔레비전에서 자주 뵙던 분이기 때문에……
그동안에 예비비가 지나치게 방만하게 운영되어 왔기 때문에 예비비의 한도를 구체적으로 설정할 필요가 있다, 그러나 그 한도를 얼마로 할지는 그동안에 타당성이 인정되는 예비비의 지출 수준을 고려하여 결정할 필요가 있다고 하는 것은 저희들한테 두 가지 시사점을 주는 것 같습니다.
구체적으로 설정할 필요가 있다, 또 한도를 설정해야 된다는 얘기인데요, 아까 위원님들의 질의 시간에 또 뭐라고 하셨느냐 하면 신축적으로 운영하는 데 찬성한다 이렇게 말씀을 하시는 것을 제가 들었단 말이지요. 이것을 한번 정리해 주시지요.
그동안에 예비비가 지나치게 방만하게 운영되어 왔기 때문에 예비비의 한도를 구체적으로 설정할 필요가 있다, 그러나 그 한도를 얼마로 할지는 그동안에 타당성이 인정되는 예비비의 지출 수준을 고려하여 결정할 필요가 있다고 하는 것은 저희들한테 두 가지 시사점을 주는 것 같습니다.
구체적으로 설정할 필요가 있다, 또 한도를 설정해야 된다는 얘기인데요, 아까 위원님들의 질의 시간에 또 뭐라고 하셨느냐 하면 신축적으로 운영하는 데 찬성한다 이렇게 말씀을 하시는 것을 제가 들었단 말이지요. 이것을 한번 정리해 주시지요.
진술인나성린지금 두 가지 안을 비교하면 국가재정법은 가능하면 제한을 없애려고 합니다. 그래서 굉장히 신축적으로 하려고 그러고 건전재정법안은 제한을 하려고 하는데 그것을 구체적인 수치로 자꾸 제한하려고 하거든요. 그런데 제가 볼 때 예비비나 세계잉여금도 마찬가지인데 굉장히 방만하게 운영되는 게 사실이에요. 그래서 이것을 제한할 필요가 있다고 봅니다.
그런데 구체적인 수치를 제시하는 데 있어서 우리가 확신할 수 없는 것이지요. 지난 2년 동안에 세계잉여금도 마찬가지이고 예비비도 마찬가지이고 보면 정치적인 목적이 아닌 꼭 필요해서 지출된 %가 있을 것이에요. 그런 것을 우리가 한번 죽 추산해 보자는 것이지요. 그러면 대체로 몇 %라는 게 나오지 않느냐, 그 정도를 제한하면 합리적이라고 생각합니다.
그런데 구체적인 수치를 제시하는 데 있어서 우리가 확신할 수 없는 것이지요. 지난 2년 동안에 세계잉여금도 마찬가지이고 예비비도 마찬가지이고 보면 정치적인 목적이 아닌 꼭 필요해서 지출된 %가 있을 것이에요. 그런 것을 우리가 한번 죽 추산해 보자는 것이지요. 그러면 대체로 몇 %라는 게 나오지 않느냐, 그 정도를 제한하면 합리적이라고 생각합니다.
구논회위원그와 관련해서 옥동석 진술인께 질의하겠는데요, 공청회 자료집에 예비비 한도 설정이나 목적예비비 폐지 여부에 대해서 의견 표명을 유보하셨더라고요. 솔직하게 가지고 계신 의견을 주시면 저희가 입법 과정에 참고하도록 하겠습니다. 말씀해 주시지요.
진술인옥동석그 부분은 제가 잘 모르겠습니다.
구논회위원판단이 안 서 가지고 의견 표명을 안 하신 것입니까?
진술인옥동석예, 그렇습니다.
구논회위원알겠습니다.
그다음에 김정훈 진술인께 여쭙겠는데요.
예산법률주의는 헌법 개정 사항이므로 우리의 헌법체계와 맞지 않는다고 주장을 하셨지요?
그런데 아까 나 교수님께 질의할 때도 마찬가지이지만 이런 상충문제를 별개로 떼어 놓고, 그것이 헌법 개정 사항인지 아닌지 여부를 제쳐 놓고 경제 전문가 입장에서 봤을 때 예산법률주의 도입에 대해서 지금 효율성이니 탄력성이니 건전성이니 투명성이니 우리 예산의 철학적 기준점이 되는 여러 단어들이 나왔는데 어느 쪽에 방점을 두실 수 있다고 생각합니까?
그다음에 김정훈 진술인께 여쭙겠는데요.
예산법률주의는 헌법 개정 사항이므로 우리의 헌법체계와 맞지 않는다고 주장을 하셨지요?
그런데 아까 나 교수님께 질의할 때도 마찬가지이지만 이런 상충문제를 별개로 떼어 놓고, 그것이 헌법 개정 사항인지 아닌지 여부를 제쳐 놓고 경제 전문가 입장에서 봤을 때 예산법률주의 도입에 대해서 지금 효율성이니 탄력성이니 건전성이니 투명성이니 우리 예산의 철학적 기준점이 되는 여러 단어들이 나왔는데 어느 쪽에 방점을 두실 수 있다고 생각합니까?
진술인김정훈제 개인적인 의견입니다마는 조세법률주의만을 보더라도 그것이 권한 사항이지 과연 이것이 반드시 효율적인 방식인가에 대해서는 외국의 학자들도 의문을 제기하고 있습니다.
왜냐하면 금융통화위원회에서 결정하는 사안이 어떤 경우에는 국민들에게, 적어도 경제적인 관점에 비추어 봤을 때는 사소한 법률 몇 개를 고치는 것보다 훨씬 중요한 결정들이 국회를 떠나서 이루어지고 있습니다.
그래서 조세법률주의 자체는 역사적인 국민의 권한으로 해서 이해하는 것이 훨씬 더 이해가 높기 때문에 예산법률주의의 경우에도 국민의 기본적인 권한 사항으로 볼 것이냐, 아니면 예산의 운용에 있어서 정말 경제적으로 필요한 사항이냐는 관점에서 본다면 과연 필요한가에 대해서 저는 개인적으로 의문을 가지고 있습니다.
왜냐하면 국회에서 이와 다른 방식으로, 일단 사전 투입에 대한 것을 떠나서 여러 가지 정보를 국회가 다른 방식으로 충분히 얻을 수 있는 통로가 많이 있기 때문에 궁극적으로 우리가 사전적인 투입에 대한 의문을 갖는다, 투입을 통제하는 것에 의문을 갖는다면 예산법률주의가 법률적인 문제를 떠나서 과연 필요한가에 대해서는 저는 약간 회의적입니다.
왜냐하면 금융통화위원회에서 결정하는 사안이 어떤 경우에는 국민들에게, 적어도 경제적인 관점에 비추어 봤을 때는 사소한 법률 몇 개를 고치는 것보다 훨씬 중요한 결정들이 국회를 떠나서 이루어지고 있습니다.
그래서 조세법률주의 자체는 역사적인 국민의 권한으로 해서 이해하는 것이 훨씬 더 이해가 높기 때문에 예산법률주의의 경우에도 국민의 기본적인 권한 사항으로 볼 것이냐, 아니면 예산의 운용에 있어서 정말 경제적으로 필요한 사항이냐는 관점에서 본다면 과연 필요한가에 대해서 저는 개인적으로 의문을 가지고 있습니다.
왜냐하면 국회에서 이와 다른 방식으로, 일단 사전 투입에 대한 것을 떠나서 여러 가지 정보를 국회가 다른 방식으로 충분히 얻을 수 있는 통로가 많이 있기 때문에 궁극적으로 우리가 사전적인 투입에 대한 의문을 갖는다, 투입을 통제하는 것에 의문을 갖는다면 예산법률주의가 법률적인 문제를 떠나서 과연 필요한가에 대해서는 저는 약간 회의적입니다.
구논회위원감사합니다.
빨리 끝내라는 부탁이 있어서 끝내겠습니다.
감사합니다.
빨리 끝내라는 부탁이 있어서 끝내겠습니다.
감사합니다.
위원장대리김부겸수고하셨습니다.
마침 이 자리에는 국가건전재정법안을 대표발의하신 박재완 의원님이 와 계십니다마는 이 자리의 성격이 공청회니만큼 진술할 기회는 드리지 않겠습니다.
다만 본 상임위에서 이 문제를 논의할 때 아마 박재완 의원님께서 충분히 의견을 진술할 수 있는 기회가 주어질 것으로 생각됩니다.
오늘 끝까지 자리를 지켜 주신 박재완 의원님, 그리고 정부를 대표하여 온 진영곤 심의관께도 감사를 드립니다.
마침 이 자리에는 국가건전재정법안을 대표발의하신 박재완 의원님이 와 계십니다마는 이 자리의 성격이 공청회니만큼 진술할 기회는 드리지 않겠습니다.
다만 본 상임위에서 이 문제를 논의할 때 아마 박재완 의원님께서 충분히 의견을 진술할 수 있는 기회가 주어질 것으로 생각됩니다.
오늘 끝까지 자리를 지켜 주신 박재완 의원님, 그리고 정부를 대표하여 온 진영곤 심의관께도 감사를 드립니다.
박재완의원위원장님, 혹시 진술이 아니고 질의는 할 수 없습니까?
위원장대리김부겸죄송합니다.
아까 말씀드린 대로 각 위원님들의 질의가 정치적 입장을 진술인들에게 강요하는 것 같아서 아슬아슬했기 때문에, 오늘 용서해 주시기 바랍니다.
아까 말씀드린 대로 각 위원님들의 질의가 정치적 입장을 진술인들에게 강요하는 것 같아서 아슬아슬했기 때문에, 오늘 용서해 주시기 바랍니다.
박재완의원제가 보건복지위 추가질의까지 생략한 채 여기 왔습니다.
위원장대리김부겸박 의원님의 그런 열정과 애정에 대해서는 다른 위원님들이 다 공유하시리라고 믿습니다. 대단히 감사합니다.
더 이상 질의하실 분이 안 계시면 질의를 종결하도록 하겠습니다.
국가재정 관련 법안의 제정은 재정 운용요건의 급속한 변화에 부응하는 새로운 국가재정 운용의 법적 틀을 만드는 것으로서 오늘 이 공청회에서 논의된 내용들이 많은 도움이 될 것으로 생각됩니다.
오늘 공청회에서 국가재정 관련 법안에 관한 전문적인 지식과 경험을 진술해 주신 네 분의 진술인―김정훈 재정연구실장, 나성린 교수, 옥동석 교수, 유일호 교수 네 분께 다시 한번 감사의 말씀을 드립니다.
그리고 좋은 질의를 해 주신 위원님들께도 감사를 드립니다.
오늘 공청회에서 진술인과 위원님들께서 말씀해 주신 좋은 의견들은 앞으로 법안 심사 과정에서 최대한 반영하도록 하겠습니다.
그러면 이상으로 국가재정 관련 법안에 관한 공청회를 모두 마치겠습니다.
다음 회의는 4월 22일 금요일 오후 3시에 개의하여 법률안 등을 심사하도록 하겠습니다.
산회를 선포합니다.
더 이상 질의하실 분이 안 계시면 질의를 종결하도록 하겠습니다.
국가재정 관련 법안의 제정은 재정 운용요건의 급속한 변화에 부응하는 새로운 국가재정 운용의 법적 틀을 만드는 것으로서 오늘 이 공청회에서 논의된 내용들이 많은 도움이 될 것으로 생각됩니다.
오늘 공청회에서 국가재정 관련 법안에 관한 전문적인 지식과 경험을 진술해 주신 네 분의 진술인―김정훈 재정연구실장, 나성린 교수, 옥동석 교수, 유일호 교수 네 분께 다시 한번 감사의 말씀을 드립니다.
그리고 좋은 질의를 해 주신 위원님들께도 감사를 드립니다.
오늘 공청회에서 진술인과 위원님들께서 말씀해 주신 좋은 의견들은 앞으로 법안 심사 과정에서 최대한 반영하도록 하겠습니다.
그러면 이상으로 국가재정 관련 법안에 관한 공청회를 모두 마치겠습니다.
다음 회의는 4월 22일 금요일 오후 3시에 개의하여 법률안 등을 심사하도록 하겠습니다.
산회를 선포합니다.
(18시12분 산회)