안건정보
회의정보
국회용어사전

제254회 국회
(임시회)

윤리특별위원회회의록

제4호

국회사무처

(14시16분 개의)


김원웅위원장김원웅
의석을 정돈해 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 제254회국회(임시회) 제4차 윤리특별위원회를 개의하겠습니다.
 

1. 국회의원 면책특권과 의원징계 및 윤리심사기준에 관한 공청회상정된 안건

김원웅위원장김원웅
의사일정 제1항 국회의원 면책특권과 의원징계 및 윤리심사기준에 관한 공청회를 상정합니다.
공청회 진행에 들어가기 전에 우선 위원장으로서 인사말씀을 드리겠습니다.
국회윤리특별위원회가 1991년에 설치된 이후 지난 14대 국회부터 16대 국회까지는 제대로 된 역할을 수행하지 못하였다는 비판이 있어 왔습니다.
17대 국회 들어 우리 윤리특별위원회는 윤리심사 5건, 징계안 6건 등 총 11건의 안건을 처리하였고, 3차에 걸쳐 공청회를 실시하는 등 과거에 비하여 활발한 활동상을 보여 왔습니다.
이러한 활발한 역할의 수행은 우리 윤리특별위원회가 제 식구 감싸기 등의 관행을 벗어나 제자리를 찾아가고 있다는 긍정적인 평가가 있는 반면, 징계 및 윤리심사의 객관적 기준의 미비라는 제도상의 흠결로 인해 윤리특위가 자칫 정쟁의 장으로 변질되는 것은 아닌가 하는 우려가 있는 것도 사실입니다.
따라서 오늘 공청회는 앞으로 우리 윤리특별위원회가 여야 각 당의 이해관계를 떠나서 공정하고 객관적인 기준을 가지고 의원징계 및 윤리심사를 할 수 있는 방향점 모색 차원에서 관계 전문가들을 모시게 된 것입니다.
이 자리에 참석하신 진술인뿐만 아니라 위원님들이 개진하는 다양한 의견들이 윤리특별위원회 심사의 객관적 기준 정립에 많은 도움이 되었으면 합니다.
바쁘신 중에도 오늘 공청회에 참석해 주신 진술인 세 분께 감사드립니다.
아무쪼록 훌륭한 고견을 기대하면서 의견을 듣기 전에 참석하신 진술인에 대한 소개를 하도록 하겠습니다.
먼저 박준선 대한변호사협회 이사님을 소개합니다.
다음은 박흥식 중앙대학교 교수님을 소개합니다.
다음은 김광식 21세기한국연구소 소장님을 소개합니다.
(진술인 인사)
다음은 오늘 공청회 진행 방법에 대하여 말씀드리겠습니다.
공청회의 효율적인 진행을 위해서 세 분 진술인의 발표를 모두 듣고 난 다음에 위원님들이 질의하는 순서로 하겠습니다.
진술인들께서는 15분 범위 내에서 발표해 주시고 의견을 진술함에 있어서 그 주제의 범위 내에서 각자의 의견만을 발표해 주시기를 당부드립니다. 그리고 진술인 상호 간에는 질의를 할 수 없다는 말씀을 드립니다.
오늘 공청회는 국회법 제64조의 규정에 의하여 윤리특별위원회 회의로 진행하겠습니다.
그러면 지금부터 진술인들의 의견을 듣도록 하겠습니다.
공청회 진행의 편의상 진술순서는 좌석배정 순서로 하도록 하겠습니다. 양해해 주시기 바랍니다.
먼저 박준선 대한변호사협회 이사님 진술해 주시기 바랍니다.
박준선진술인박준선
먼저 이렇게 중요한 주제에 관해서 전문성과 소견이 부족한 저를 진술인으로 불러 주셔서 매우 영광스럽게 생각합니다.
사실 저도 행정부의 공무원 생활을 해 봤지만 행정부처의 징계, 그리고 국회의 어떤 징계를 포함해서 각 부처의 징계 이런 것은 결국 일종의 자정기능이라고 할 수 있습니다. 그런데 행정부도 그렇고 검찰도 그렇고 모두 자체적인 징계기능은 약하기 마련이고 그리고 징계라는 것이 행정처분의 일종이기 때문에 뚜렷한 기준이란 것이 없습니다.
특히 국회의원에 대한 징계나 윤리심사의 경우에는, 제가 진술인으로서 요청을 받고 검토해 본 결과, 우리나라의 경우에는 더더욱 징계의 어떤 선례가 매우 부족한 편이고, 그리고 선례가 부족하기 때문에 객관적인 기준이 어떻다 하는 것을 쉽게 설명하거나 진술하기가 좀 어려웠습니다.
그래서 헌법과 국회법, 그리고 여러 가지 우리나라 현재의 법체계를 기준으로 해서 우리가 추상적으로 또는 구체적으로 예정할 수 있는 기준이 무엇인지, 일응의 기준이 무엇인가 하는 정도의 의견을 드릴 수 있다고 생각합니다.
오늘 공청회의 주제가 국회의원 면책특권과 의원징계 및 윤리심사의 기준입니다.
그래서 먼저 면책특권과 의원징계 및 윤리심사의 관계가 어떤가 하는 점에 대해서 말씀드리겠습니다.
우리 헌법 제45조는 “국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니한다.”고 면책특권을 규정하고 있습니다.
‘면책특권’은 설명할 필요도 없이 국회의원이 국민의 대표자로서 자유롭게 그 직무를 수행할 수 있도록 보장하기 위해서 마련한 장치입니다. 여기에서 ‘국회’라는 것은 의사당은 물론 본회의나 위원회가 개최되고 있는 장소, 기타 국회가 활동하고 있는 모든 장소, 예컨대 국정감사장을 지칭하는 것입니다.
그리고 ‘직무상 행한 발언과 표결’은 직무행위 그 자체는 물론 직무 부수적인 행위, 예컨대 본회의와 위원회에서 발언한 내용을 발언 직전에 원내 기자실에서 출입기자들에게 배포하는 행위를 포함하여 면책되는 것입니다. 그러나 직무상의 행위에 사담이나 회의 중의 야유, 서로 몸싸움하는 난투 등은 포함되지 않는 것으로 법률적으로 해석하고 있습니다.
그리고 국회에서 행한 발언과 표결이라고 하더라도 국회 밖에서 발표하거나 같은 내용으로 출판하는 경우에는 면책되지 아니합니다. 그러나 국회법 제118조에 의해서 공개회의의 회의록을 그대로 공개하는 경우에는 국민의 알권리를 우선시한다고 해서 면책되고 있습니다.
그러나 이 면책특권의 효과는 임기 중․임기 후를 불문하고 국회 밖에서 민사상 또는 형사상 책임을 지지 않는다는 것이지 국회 내에서, 오늘 우리가 주제로 삼고 있는, 징계책임을 묻거나 또는 소속 정당이 국회에서의 표결이나 발언을 이유로 제명처분을 한다든지 또는 유권자에 대한 직접적인 정치적 책임까지 면제하는 것은 아닙니다.
따라서 오늘의 공청회 주제가 국회의원의 면책특권과 의원징계 및 윤리심사 기준으로 되어 있는데 지금 현재 법률적으로는 이 두 가지가 전혀 상관관계가 없다는 것을 말씀드립니다.
그다음 국회의원 징계․윤리심사 기준에 관해서 좀 말씀드리겠습니다.
지금 우리 헌법과 국회법은 국민의 대표자인 동시에 국회의 구성원인 국회의원에게 그 직무를 원활하게 수행하는 것을 보장하기 위해서 각종 권한과 특권을 규정하고 있습니다. 그와 아울러 그에 상응하는 여러 가지 의무도 부과하고 있습니다.
국회의원에게 헌법 및 국회법 등이 부과하고 있는 의무와 그에 대한 위반행위는 국회의원에 대한 징계 및 윤리심사에 추상적인 일응의 기준이 될 것이며, 그 의무 내용은 다음과 같습니다.
먼저 헌법을 살펴보면, 국민 전체에 대한 봉사의무를 규정하고 있고, 겸직금지의 의무, 청렴의 의무, 국가이익우선의 의무, 이권개입(지위남용) 금지의 의무를 규정하고 있습니다.
그리고 국회법상에는 본회의와 위원회에 출석할 의무, 의사에 관한 법령과 국회 규칙을 준수할 의무, 회의장의 질서를 준수하고 국회의 위신을 손상하지 않을 의무를 규정하고 있습니다.
아울러 다른 의원을 모욕하거나 다른 의원의 발언을 방해하지 않을 의무, 국정감사․국정조사에 있어서 여러 가지 주의의무, 의장의 질서유지에 관한 명령에 복종할 의무가 있습니다.
그 밖에 국회 자체에서 규정한 국회의원윤리강령 및 국회의원윤리실천규범에 대한 준수의무가 있을 것이며, 그 구체적인 내용으로는 품위유지의무, 국가기밀의 누설금지의무, 회피의무 등이 있습니다.
이러한 추상적인 기준은 지금 국회법상 징계사유와도 직접적인 관련이 되는 것입니다. 그러나 징계사유인 동시에 이러한 규정들이 과연 헌법상의 규정이냐, 국회법상의 의무냐, 단순히 법률상의 의무냐, 아니면 강령 및 규범상의 의무냐에 따라서 징계의 수위가 달라질 수 있다고 생각합니다. 그래서 일응의 추상적인 기준으로 분류할 수 있다고 생각합니다.
그러면 가장 구체적으로 국회법 제155조 이하에서 규정하고 있는 윤리심사 및 징계를 할 경우에 과연 어떤 구체적인 기준을 통해서 할 수 있는가 이 점이 바로 가장 중요한 문제이고, 그리고 지금 이 점에 대해서 말씀드리자면 사실 위원님들께서도 잘 아시다시피 국회의 자율권이라고 하는 측면에서 본다면 이것을 성문규정으로 또는 국회 내 여러 가지 규칙 등으로 보다 상세하게 징계 대상행위와 그에 상응하는 징계의 종류를 대비적으로 규정하는 것이 가장 바람직하고 명확한 것인데 지금 현재까지는 규정이 그렇게 되어 있지 않습니다.
즉 윤리심사 및 징계 대상행위의 종류와 절차, 징계처분의 종류 등에 관하여 규정하고 있을 뿐이지 징계 대상행위와 징계처분의 내용 간의 관계, 즉 구체적 징계 기준에 관해서는 전혀 규정하지 않고 있습니다.
윤리심사 및 징계의 내용으로는, 윤리심사로서는 윤리특별위원회에 국회의원윤리강령․국회의원윤리실천규범 위반사실 통보라는 처분이 있고, 징계처분의 종류로는 공개회의에서의 경고, 공개회의에서의 사과, 30일 내의 출석정지, 그리고 가장 중징계인 제명 등이 있습니다.
이러한 징계 및 윤리심사에 관한 국회법의 규정 형식은 징계 및 윤리심사가 국회의 자율권의 하나로서 일반 형사처벌과는 달리 죄형법정주의의 적용 대상에서 제외된 결과입니다. 물론 공무원들에 대한, 그리고 기타 일반 사기업조차도 징계에 대해서는 구체적인 행위와 요건사실, 그리고 그 처분내용이 형사처벌법규처럼 명확히 되어 있지 않습니다. 형사처벌의 경우 죄형법정주의의 원칙을 적용받기 때문에 범죄의 요건과 종류가 반드시 구체적으로 규정되어 있어야 하는 것과 다른 것입니다.
그러나 국회가 입법기관으로서 국민의 대표자인 국회의원에 대한 징계처분은 헌법기관인 국회의원의 신분에 대해 중대한 영향을 미치는 처분입니다. 그리고 여러분들도 다 아시다시피 사법심사가 허용되지 않습니다. 법원에 대한 제소가 허용되지 않고 헌법재판 또한 허용되지 않습니다.
따라서 그 대상행위의 내용, 사실관계에 대한 명확한 규명을 한 이후에 징계처분을 진행해야지 사실관계나 이런 것이 규정되지 않은 상태에서 징계처분을 진행하는 것은 징계 또는 윤리심사의 중요성에 비추어서 지양해야 될 부분입니다.
그리고 가장 중요한 부분으로 그 대상행위에 대하여 징계처분의 수위를 결정하는 과정에서는 비례의 원칙이 충분히 고려되어야 할 것입니다. 어떠한 행위에 상응하는 책임, 징계 대상행위가 있다 하더라도 그리고 국회법상 징계 대상행위에 해당하는 요건을 갖추었더라도 그런 행위에 대한 처분이 과잉하다는 것은, 모든 국민의 권리 박탈과 공무원이나 기타 모든 사람에 대한 권리 박탈을 제한하는 경우에는 반드시 인정되어야 되는 비례의 원칙을 고려해야 한다고 생각합니다.
예컨대 국회의원의 사소한 의무위반행위―단순한 실언이라든지 품위를 다소 손상한 행위―에 대해서 제명 처분을 하는 것은 비례의 원칙에 반하는 것으로서 국회 자율권의 남용이고 의회민주주의 정신에 어긋난다고 생각합니다.
조금 전에 말씀드린 것처럼 국회 자율권의 행사로서 제명 처분이나 기타 징계 처분은 일회적 처분이고 법원에 대한 제소도 허용되지 않습니다. 징계권의 행사 의결 과정에서 헌법과 법률, 국회법의 절차규정을 명백히 위반한 경우가 아니면 헌법기관에 대한 제소 또한 되지 않는 것입니다.
국회의 자율권이자 자정기능으로서 충분히 활성화되어야 될 제도인 동시에 국회의원에 대한 활동의 위축 또는 다수당의 소수당 의원에 대한 정치적 탄압의 수단으로 전락될 경우에는 국회의 권위가 실추되고 국민 저항까지도 초래할 수 있다고 생각합니다. 물론 이 점에 대해서는 외국의 사례, 의회제도의 역사가 오래된 미국이나 영국의 경우에는 상대당 의원에 대해서 ‘거짓말을 하고 있다’라는 정도의 사소한 말만으로도 국회 차원에서 경고하거나 그 이상의 징계처분을 한 경우가 있습니다.
그리고 무엇보다도 이런 징계의 기준이나 윤리심사가 그 국회와 국민의 수준으로 과연 국회의원의 질적 수준이 어느 정도 되는가, 과거에 그 정도의 징계 대상행위에 대해서 어떠한 정도의 처분을 해 왔는가 이런 복합적인 정치문화의 수준이 반영되는 것이라고 생각합니다.
따라서 제명 처분이라는 것은 매우 중대하고 국회의원의 신분을 박탈하는 것이기 때문에 중대한 헌법상의 의무를 위반하는 경우로 거액의 뇌물수수를 통해서 청렴의무를 위반했다든지 위법행위를 반복적으로 행하여 국회의원으로서의 직무 수행이 지극히 부적합한 경우에 한해서 한정적으로 제명 처분을 해야 될 것이라고 생각합니다.
결론적으로 국회의원에 대한 윤리심사 및 징계권은 국회의 자율권의 주요 내용으로서 국회의 자정기능을 수행하고 국민에 대한 국회의 신뢰를 유지 또는 회복하는 가장 중요한 수단이라고 생각합니다.
따라서 현재까지의 유명무실한 장식적 장치에서 벗어나 의원에 대한 윤리심사 및 징계권을 보다 적극적․능동적으로 행사함으로써 정치권 불신에 대한 근본 원인을 제거함과 동시에 국회의 질적 수준을 선진화할 수 있는 중요한 수단이라고 생각합니다. 그리고 그러한 징계권을 적극적으로 행사하는 과정에서 자연스럽게 의원 징계의 구체적인 기준과 선례가 국회 자체 내에서 관행으로 정립될 것으로 생각합니다.
이상입니다.
김원웅위원장김원웅
박준선 이사님 수고 많으셨습니다.
다음은 박흥식 교수님께서 진술해 주시기 바랍니다.
박흥식진술인박흥식
윤리특위에서 징계 및 윤리심사 대상에 해당하는 구체적인 행위의 판단 기준과 구체적인 예에 진술을 집중해 달라고 요청을 받았습니다마는 한국 국회의 윤리 문제와 관련해서 구체적인 기준이나 자세한 예를 가지고 논의를 할 단계까지는 아니라고 생각됩니다.
그래서 저는 이와 관련해서 일본과 미국의 예를 들면서 앞으로 국회의원의 윤리적인 행위 심사기준을 어떻게 발전시켜 나갈 것인가에 대한 말씀을 드리겠습니다.
저는 우선 우리 국회 내 윤리특위제도 자체가 특별한 형태가 아닌가 생각합니다. 징계면 징계고 윤리면 윤리인데 대한민국 국회 윤리 문제의 심각성 때문인지 모르겠습니다마는 윤리특위로 이름이 되어 있습니다. 일본에서는 징계위원회가 되겠고, 미국도 윤리와 직무상의 문제까지 합쳐서 공직행위에 대한 기준을 발전시키고 그 문제에 대한 위원회를 두고 있지 윤리라는 이름을 붙인 것은 아닙니다. 그래서 국회가 스스로의 직무를 충실하게 수행하기 위해서 직무상 요구되는 행위기준, 윤리상 요구되는 행위기준을 다 포함한 위원회 형태로의 발전이 우선 맞지 않을까 생각됩니다. 지금은 두 가지 다 합쳐서 규정되어 있는 것 아닌가 생각됩니다.
미국의 경우에는 공직행위 기준에 대한 위원회고 이 위원회의 역할이 우리가 앞으로 윤리위원회의 역할과 기능을 어떻게 발전시킬 것인가에 대한 의미를 갖는다고 봅니다.
윤리위원회가 징계에 초점을 두고 징계의 기준을 자꾸 얘기하고 개발하려고 하고 심사대상에 어떤 행위를 포함시켜야 할 것인가를 하는 것보다는 국회의원들에게 국회의원으로서 요구되는 행위기준이 구체적으로 어떤 것인지 자세한 정보를 끊임없이 제공하고, 다시 말해서 어드바이스 앤 에주케이션(Advice and Education)의 기능이 제일 중요하다고 생각합니다. 일이 일어난 뒤에 그것을 징계하는 쪽으로 초점을 맞추는 것보다는 행위기준을 사회와 국민들의 기대수준에 맞추어서 개발해 나가고, 그것을 의원들 모두가 숙지하고 주의를 기울이도록 요구하고, 또 교육을 통해서 국회의원으로서의 품위와 직무 수행과 관련된, 그리고 도덕적인 기준과 관련된 이러한 것에 대해서 늘 신경을 쓸 수 있도록―늘 주의할 수 있도록―분위기를 만들어 주는 것이 자세한 기준의 개발과 더불어서 중요하다, 그래서 미국 하원의 경우에 공직행위기준에관한위원회에서는 윤리 문제에 관해서는 태스크 포스팀을 따로 만들어서 의회 의원으로서의 역할 수행에 요구되는 자세한 윤리적 기준이 어떤 것인가에 대한 기준을 세밀하게 개발하고, 다시 이것을 공청회를 통해서 의원들의 합의를 도출해 내고, 이것을 또 모든 의원들이 숙지하도록 끊임없이 노력하고 있고 그리고 또 한 가지는 반드시 의원만이 아니라 의원들을 뒷받침하는 보좌관과 국회 직원을 포함하는 기준을 개발하는 것이다, 그리고 또 선물과 여행이라든지 윤리 매뉴얼이라든지 과거의 선례가 어떤 것이 있었고 어떠한 경우에 의원들이 어떠한 징계 처벌을 받았는가 하는 구체적이고 자세한 내용을 기록한 책자를 만들어서 제공하고, 무엇보다도 끊임없이 의원뿐만 아니라 의원사무실에서 뒷받침하는 스텝 직원들로부터 의원의 행위가 윤리기준에 맞는 것인지를 끊임없이 상담해 주고 거기에 대한 판단을 해서 의원들이 이러한 문제에 관련되지 않도록 노력하고 있다는 것입니다. 따라서 제가 처음 말씀드린 것을 정리하면 윤리위원회가 과연 적정한 것인가, 직무와 관련된 기준에 관한 것들도 다 포함하는 것이고 윤리위원회의 역할이 징계에만 집중하는 것이 과연 적절한 것인가, 그렇지 않다는 것입니다. 끝나고 그렇게 하는 것보다는 오히려 사전적으로 자세한 행위 기준을 끊임없이 개발하고 이것을 통해서 의원들이 숙지하고 알 수 있도록 만들어 주는 데 역할이 맞춰 져야 한다는 것입니다.
그리고 오늘 공청회에서 요구받고 있는 윤리행위 심사의 대상이라든지 구체적인 처벌의 기준 문제, 징계의 기준 문제에 대해서는 한자리에서 논의하거나 연구해서 결정되는 것보다는 국회에서 이러한 사례가 많지 않은 만큼, 또 이것이 자정적인 노력과 관련된 것인 만큼 시간을 통해서 개별․구체적인 사건들이 어떠한 문제로 어떠한 징계까지 이르게 되는지에 대한 여러 가지 자세한 사례들을 통해서 관례법적인 형태로서 기준과 심의 대상을 마련해 나가는 것이 국회의 공직행위 기준, 윤리적 기준에 대한 것을 통해서 국회가 스스로 자신의 존중과 품위를 유지해 나가는 정도이고 올바른 방법이라고 생각을 합니다.
제가 보는 불체포특권이나 면책특권의 문제 같은 경우에는 윤리특위에서도 여러 가지 안을 내놓고 있는 것을 읽었습니다마는, 이 문제와 관련해서는 이 제도가 현재 헌법에도 보장되어 있는 것처럼 필요하다고 보고, 과거에 여러 가지 방법으로 요구되었던 것에 비해서 권한이 남용되는 것을 억제․차단하는 노력이 필요하다는 것입니다. 이것은 독립적인 윤리심의기구 설치라든지 이런 것을 통해서 여기에 관련된 윤리적인 문제가 시민사회라든지 일반 국민들에 의해서 간섭이 될 수 있고 제재가 될 수 있도록 국회의 독자적인 권한 속에 맡겨 두지 않게 하는 방법이 가장 적합하지 않을까 생각합니다.
그다음에 개별적인 내용과 관련해서 검토해 보면, 겸직 문제에 관한 것도 국회의원의 겸직과 관련한 윤리적인 문제를 얘기하기에는 자세한 기준과 내용들이 되어 있지 않습니다. 예를 들어서 이런 상황에서는 미국의 겸직 문제에 대한 기준을…… 아까 말씀드렸던 것처럼 미국 하원의 Committee on Standards of Official Conduct에 대한 것인데, 공직윤리법에서 규정하고 있는 것 중에서 의원들에게 적용되는 가장 중요하고 가장 빈번히 문제가 되는 것들을 골라서 정리한 것을 보면 부동산, 보험판매 이런 것을 의원이 컨설팅해서 돈을 받는다든지 하는 하나하나의 항목에 대해 자세한 여러 가지 내용들을 기술하고 있습니다. 우리나라는 아직 그렇지 못해서 어떤 문제가 생겨도 이것을 다루는 데 쉽지 않을 것이라고 생각합니다.
특히 윤리적인 위반 문제에 대한 처벌․징계 같은 것은 시대적인 상황에 따라서 아주 유연하고 상황에 맞게 구체적인 여러 가지 정황을 반영할 수 있어야 되는 것이어서 기존의 사례들에 대한 것들을 정리하고 축적해서 외국과 비교해 가면서 우리의 실정에 맞도록 하나하나 정해 갈 필요가 있지 않은가 생각합니다.
이해 충돌에 대한 것도 그렇습니다.
미국 하원의 예를 보면 한국과 사정이 달라서 이런 것들을 곧장 도입하기는 어렵다는 생각이 들어서 이런 것에 대한 것도 마찬가지라고 생각합니다.
품위 훼손 문제, 폭력이나 폭언을 하고 또 동료 의원에 대한 모욕, 성차별 발언, 여자 문제 이런 것에 대해서는 어쩌면 한국 국회의 또 다른 특별한 문제인지도 모르겠습니다. ‘난동’이라 표현되는 것도 볼 수가 있고요. 이런 것은 동남아와 한국 국회나 이런 곳에서 문제가 되어서 부끄러운 부분인데, 이런 것에 대해서는 일본 참의원에 굉장히 자세한 규정이 있는 것을 봤습니다. 국회에서의 복장을 어떻게 해야 되는가, 이것은 반드시 윤리적인 것이라고 볼 수는 없겠는데 복장 문제, 출석 문제, 의회 회의장 내에서 흡연을 해도 되는가, 동료와 얘기해서 옆 사람을 방해해도 되는가, 출석 문제는 어떻게 되는가, 아주 세밀한 규정들을 두고 있는 것을 봤습니다.
그다음에 가장 문제가 되는 것이 여행 문제, 국회의원들의 해외여행이 아닌가, 이 경우도 거의 매년 국회의원들이 직무나 국정에 관한 조사나 연구라는 핑계를 대서 예산을 낭비했다는 많은 비난이 있었음에도 불구하고 아직 우리는 여기에 대한 자세한 규정을 발전시키고 있지 못합니다. 따라서 이런 부분에 대해서는 우리 실정에 맞는 자세한 규정이 필요하다고 봅니다.
국회의원이 밖에 나가서 연설 또는 강의를 해 주고 사례비를 받을 수 있는가, 우리는 아직 여기에 대한 것도 없는 것 같고요. 대접을 받을 때 어느 정도까지 되는지 이런 것은 거의 없는 것 같아요.
그다음에 선물과 관련된 것도 우리는 거의 그렇지 못합니다. 공직사회에도 이 문제가…… 부패방지위원회에서 선물에 대한 범위와 내용과 이런 문제에 대한 항목 마련을 시도했습니다만 잘 되지 못했던 것을 비추어 보면 국회에서는 이런 기준에 대한 것이 더 어렵지 않을까 하는 생각이 드는데, 어쨌든 미국 하원 의원들에 대한 것을 보면 여기에 대해 자세한 것을 마련해 두고 있습니다.
그래서 국회의원으로서의 윤리 기준에 어긋나는가 그렇지 않은가의 얘기를 하기 전에 구체적으로 정확하게 국회의원으로서 요구되는 품위와 국민들의 기대와 이런 것에 비추어서 어디까지 얼마나 허용하고 있는가 아닌가, 이런 데 대한 간격이 얼마나 되는 것인가를 먼저 확인하는 작업, 그래서 자세하게 정해 놓고 그다음에 이 기준에 저촉되는지에 대한 문제를 국회 스스로…… 의원 스스로 동료 의원에 대한 문제여서 간섭하기 어려우면 아까 말씀드렸던 것처럼 NGO라든지 일반인이 참여할 수 있는 독립 윤리심의기구 이런 것을 설치해서 같이 협력해서 실질적으로 집행될 수 있도록 하면 되지 않겠는가 이런 생각을 가지고 있습니다.
지금 한국 국회윤리특위의 단계에서는 과연 윤리특위라는 것이 정말 우리가 원하는 것인지, 그렇지 아니하고 직무와 관련된 여러 가지 기준에 미달된 문제에 대한 징계까지 포함하는 것으로 할 것인지에 대한 것, 그다음에 자세한 기준 개발에 대한 것, 이것을 어떤 방법으로 진행시켜 나가야 할 것인가에 대한 것, 특히 저는 징계를 얘기하고 기준을 마련하려고 시작하는 것은 옳지 않다고 생각하고 그것은 오히려 저항에 부딪히게 된다고 생각합니다.
두 번째로는 아까 말씀드렸던 것처럼 지금은 자세한 내용과 기준 이런 것들을 확인하고 선례를 통해서 하나하나 다듬어 나가는 작업이 먼저 필요하지 않을까 이렇게 생각합니다.
이상입니다.
고맙습니다.
김원웅위원장김원웅
박흥식 교수님 수고 많으셨습니다.
끝으로 김광식 21세기한국연구소 소장님 진술해 주시기 바랍니다.
김광식진술인김광식
금방 소개받은 김광식 소장입니다.
저는 제목을 ‘국회윤리위원회의 적절한 활동을 촉구한다’라고 잡아 봤습니다. 그리고 국가 공식기구는 제 역할을 다해야 된다, 국회윤리특위에 투입되는 예산과 인력을 고려해 봤을 때라도 국회윤리특위는 제 할 일을 다해야 된다라고 하는 제목을 달았습니다.
국회윤리특위는 헌법과 국회법, 그리고 국회의원윤리강령, 국회의원윤리실천규범, 윤리특별위원회구성등에관한규칙이 규정하고 있는 의무와 권한을 원활하게 잘 행사할 필요가 있습니다. 또한 국회윤리특위는 예산과 인력 지원을 공식적으로 받고 있습니다. 그래서 국회사무처에서 파송된 직원까지 배정되어 있는 국회윤리특별위원회의 활동에 기대를 걸지 않게 된다면 이것은 정말로 심각한 문제로 인식하지 않을 수가 없습니다. 그래서 국회윤리특별위원회는 예산과 인력에 걸맞은 행동을 취해야 한다는 것이 제가 갖고 있는 생각의 핵심입니다.
국회윤리특별위원회라고 하는 것은 국회의 활동을 원활하게 하기 위해서 존재합니다. 국회의 원활한 의사활동이라고 하는 것은 첫째, 의사규정을 잘 지키는 것을 말하는 것이고, 보다 적극적으로는 언어의 예술을 충분히 발휘할 수 있도록 하는 것입니다. 그리고 이러한 것이 제대로 되기 위해서는 언론의 활동이 적극적으로 도와 줘야 됩니다. 언론의 활동이라고 하는 것은 국회의원들이 발표하는 모든 질의 사항이라든지 또는 윤리특별위원회에서 논의되는 사항이 언론에 잘 보도되어야 된다는 것을 말하는 것이지요.
반면 국회윤리특위가 명심해서 잘 골라내야 될 것에는 어떤 것이 있느냐 하면 부패, 폭력 또 동료 의원들에 대한 모독, 사담, 난투, 야유, 거짓말이라고 이야기하는 것, 이런 것들은 전부 골라내야 된다고 생각하고 있습니다.
그리고 지금은 투입과 결과의 균형을 살펴봐야 될 텐데 투입과 결과의 균형을 살핀다고 하는 것은 지금까지 국회윤리특위가 생성된 이후 오늘까지 활동해 온 바를 평가해 가지고 오늘의 대안을 만드는 것이 첫 번째이고, 두 번째로는 미래의 대안을 생각해 볼 수가 있습니다. 그렇다고 미래에 대한 대안만 너무 강조해서는 안 되고 국회윤리특위가 형성된 이후 오늘까지 활동해 오는 과정에서 반성할 것은 반성하고 바로 대안을 마련해야 된다는 것을 강조하고 싶습니다.
그렇다면 지금은 국회 스스로 자신의 윤리와 품위를 따져 보아야 할 때입니다. 국회를 언어에 의한 의사소통의 장이 되도록 만들어야 합니다. 국민들이 첫 번째로 원하는 것이 바로 이것이라고 생각합니다. 이것을 굳이 다른 말로 표현해 보면 윤리와 법을 지키면서 정상적으로 움직이는 국회를 국민들은 절실하게 원하고 있습니다.
또 하나 국민의 목소리는 투입이 있으면 결과도 균형을 맞춰야 한다는 것입니다. 지난 1991년 윤리특위가 설치된 이래 60건의 의원 윤리심사 징계안건이 상정되었는데 단 한 건의 징계 사례도 없었습니다. 그리고 국회의원들이 무더기 사법처리되었던 16대 국회 때도 징계가 이루어진 사례는 없었습니다. 그러니까 법이 많은 의원들을 견책했음에도 불구하고 소위 법이라고 하는 것이 윤리의 최소한이라는 것을 간주해 본다면 국회윤리특위는 제 할 일을 하지 않았다고 하는 것을 보여 주었다고 생각하고 있습니다.
그런데 소위 그때까지의 정치상황을 보면 ‘3김의 시대’였다고 생각합니다. 그러니까 3김이라는 보스와 이분들이 공천한 의원들끼리 정치가 이루어졌기 때문에 이때는 진영끼리 정치적 타협을 함으로써 모든 것을 처리했다는 것입니다. 그러나 이제는 다릅니다. 지금은 지역 또는 공천위원회에서 공천된 사람들이 국회에 대거 들어옴으로 해서 국회의 다원주의화가 진행되는 과정에 있다 이렇게 말씀드리고 싶고요. 국회의 다원주의화 과정에서는 국회윤리특위의 활동은 필수적이라고 하는 것을 강조하고 싶습니다.
국회의 출석권을 정지하는 징계 문제는 지금 윤리위원회 소위위원회만을 통과한 수준입니다. 그러나 국회윤리특위 전체회의를 통과하지는 못했습니다. 그리고 낮은 수준의 징계대상인 공개회의에서의 경고는 일부 의원들을 대상으로 해서 심사보고서는 지금 의장에게 보고가 되어 있는 것이 현실임에도 불구하고 본회의 의결을 남겨 놓고 있기는 한데, 여기에 대해서는 아주 신중한 판단이 필요하다고 말씀드리고 싶습니다.
그다음에 국회윤리특위의 위상과 기능을 정립하는 문제와 관련해서 몇 말씀 드리겠습니다.
국회의원이 국민 대표로서의 품위를 유지하지 못한다거나 충실한 의정활동에 임하지 않을 때에는 이를 견책하고 시정하기 위한 장치로 국회는 윤리특별위원회를 두고 있습니다. 하지만 위원회가 국회의원의 윤리 준수를 스스로 지키는 제 기능을 수행하지 못해서 개선이 필요한데 가장 근원적인 원인은 같은 의원끼리 서로 잘못을 지적하도록 하는 현행 제도의 실효성 문제입니다.
그래서 최근에 한국YMCA에서는 여기에 대한 대안을 제시했는데, 저는 의원들끼리 지적하는 문제도 중요하겠지만 YMCA가 내놓은 제안도 중요하다고 생각하고 있고, 그리고 YMCA가 내놓은 제안은 어디까지나 미래에 대한 비전의 제시이기 때문에 지금과 같은 상황에서는 의원들끼리 견책하는 것도 필요하다, 저는 이런 견해를 갖고 있습니다.
그래서 각 당의 지도부에서 제 식구 감싸기 식의 관행을 유지하는 문제를 극복하기 위한 대안으로서 영국의 의회윤리감사관제도처럼 외부인사를 국회윤리특별위원회의 일부 직원으로 영입해서 의회윤리감독관제도를 도입할 필요가 있다는 데 저는 찬성합니다.
그다음에 국회의원 특권에 대해서도 합리적인 제한은 필요하다고 보고 있습니다.
먼저 불체포특권에 대한 합리적 제한은 개인 의원들의 정치활동을 권력으로부터 보호하기 위한 중요한 제도입니다. 하지만 국회의원들의 집단적 이기주의를 위해 활용되고 있는 것이 현실입니다. 따라서 불체포특권의 헌법적 취지는 살리되 그로 인한 폐단은 방지하기 위해서 그 법규정을 구체화할 필요가 있다고 생각합니다.
먼저 지나치게 광범위하고 모호하게 규정된 불체포특권의 범위를 명확히 할 필요가 있습니다. 그러니까 불체포특권과 석방요구권이 적용되지 않는 범죄에 대한 규정을 명시해서 부패나 선거법 위반 등에 대해서는 불체포특권을 제한하는 것이 필요하다는 것입니다.
그다음에 면책특권에 대해서도 저는 약간의 제한이 필요하다고 보고 있는데, 헌법 제45조에 면책특권이 적용되지 않는 범위를 명시해야 된다고 저는 생각하고 있습니다. 그러나 현실적으로는 헌법 개정이 어렵고 면책특권 적용범위의 구체적인 규정이 시급한 과제임을 감안한다면 국회법 등에 조항을 신설해서 헌법상 지위남용금지의무라든지 국회법상 품위유지의무 등에 저촉될 수 있는 직무상 행한 발언과 표결의 기준과 범위를 정확하게 기술하고, 직무상 행위 여부를 심사할 면책특권심사위원회를 국회윤리위원회 산하에 설치해서 면책특권에 관한 소모적인 정쟁을 방지하고 엄격한 책임 규명을 추진할 필요가 있다 이렇게 생각합니다.
그리고 국회윤리특별위원회가 형성된 가장 근본적인 이유는 국회가 스스로 정화하겠다는 노력의 일환으로 국회윤리특별위원회가 성립되었다고 보고 있는데 그동안에 우리 정치가 이루어진 것을 보면 국회윤리특별위원회를 활용한 것이 아니라 윤리문제까지도 타협의 대상이 되어 왔습니다. 그러나 이제 국회가 다원주의적으로 구성되어 가고 있는 현실을 고려한다면 국회윤리특별위원회를 통해서 모든 것을 결정하는 것이 좋겠다는 견해를 밝힙니다.
국회윤리특별위원회의 존재 이유는 국회의원의 윤리의식 제고와 자율적 위상 정립을 통해서 국회 스스로의 권위를 유지하고 국민으로부터 신뢰받는 국회상을 정립하자는 것이었습니다. 그러나 여전히 국회에서 징계사유를 발생시킨 의원들이 존재하고 또 거기에서 모욕당한 의원들이 있기 때문에 이런 문제는 당연히 윤리특별위원회에 제소하지 않을 수 없을 것입니다.
그래서 스스로 자정 노력을 전개하겠다고 하는 것은 국회를 말 그대로 언어의 예술이 펼쳐지는 곳으로 만들겠다는 의지의 표현이라고 봐도 좋을 것입니다. 그런데 언어의 예술과 대치되는 것이 아니라 부패와 폭력의 문제를 생각해 보지 않을 수 없는데, 부패는 모든 것에 전염되면서 어떤 진실한 토론도 있을 수 없게 문제를 복잡하게 만듭니다. 그리고 폭력의 행동화는 결정적으로 국회의 모든 기능을 마비시키게 됩니다.
그러면 이러한 부정적인 문제를 갖고 있는 징계사유에 대해서 처벌하지 않고 넘어간다라고 하는 것은 너무 제 식구 감싸기식의 반응이다 저는 이렇게 생각하고 있습니다.
그래서 국회 윤리특별위원회에서 합리적으로 문제를 처리하는 방식이 필요하다고 생각하고요, 그리고 징계안의 처리 절차를 지금의 모든 법절차가 규정하고 있는 날짜에 모든 것을 처리하는 것이 필요하다라고 저는 보고 있습니다.
그리고 국회 윤리특별위원회 위원을 어떻게 임명할까 하는 문제와 관련해서는, 최근 한나라당에서 윤리위원회 위원을 민간에서 임명하면 따르겠다고 하는 입장을 내놓았습니다. 이것은 기존의 윤리특별위원회를 인정하기가 어렵다는 반응으로 역으로 해석할 수도 있겠습니다마는 이와 같은 반응은 정상적인 반응으로 보기는 어렵다는 것이 필자의 판단입니다.
우리나라의 경우는 많은 경우 문제가 발생한 이후에 기구의 정통성에 문제를 제기하는 방식으로 움직이고 있는데 이러한 것은 적절하지 않은 방식이라고 판단합니다. 더 중요한 것은 이와 같은 방식은 자정노력이라고 볼 수 없을 것이기 때문에 큰 문제라고 하는 것이지요.
또한 윤리특위 위원들의 선수를 높여서 상원처럼 하면 따르겠다는 반응도 역시 정상적인 반응으로 보기는 어렵습니다.
이것 역시 현재 윤리특별위원회의 처리 방향의 정통성을 인정하지 않고 있기 때문입니다.
그래서 지금 의원들에 대한 징계 문제는 현재의 윤리특별위원회에서 문제를 처리하고 또 만약 문제가 있으면 더 논의과정을 거치면 될 것입니다. 그리고 국회의원들의 행동을 책임질 대리인에는 과연 어떤 사람들이 있을 것인가, 최후의 경우에는 의원들이 참여하고 있는 국회 윤리특별위원회에서 모든 것을 결정하는 것이 옳습니다.
다만 국회 윤리특별위원회 위원들이 결정하는 이런 문제와 관련해서 그 중간단계에 의회윤리감사관과 비슷한 국회 윤리특별위원회의 직원 일부를 의회윤리감독관으로 임명하는 것은 필요하다고 보고 있습니다.
마지막으로 국회법 개정 방향에 대해서 약간 말씀드리겠는데요, 일단 윤리심사와 징계심사를 정확하게 구분해야 할 필요성이 있다라고 보고 있습니다.
국회 윤리특별위원회는 국회의장에게 징계안을 낼 수도 있고 윤리심사안을 낼 수도 있습니다.
그런데 징계안과 윤리안은 의원들에 대한 제재효과라는 측면에서 상당히 문제가 많습니다. 국회의원들의 자격을 중단시킬 수 있거나 때로는 자격을 박탈하는 제명까지도 할 수 있기 때문이지요. 그래서 징계안과 윤리안을 정확하게 구분하는 것이 필요하다고 보고 있습니다.
그리고 외부 전문가의 참여가 가능하도록 할 필요성도 있다 이렇게 말씀드리고 싶고요, 현재 윤리적으로 문제 있는 국회의원에 대한 윤리특별위원회 제소권이 국회의원에게만 한정되어 있는데 이것을 일반국민들에게도 부분적으로 개방할 필요가 있다 이렇게 생각됩니다.
다만 개방을 너무 했을 경우에 문제점이 발생할 수 있기 때문에 일정 요건을 분명하게 갖추도록 하는 규정도 필요하다고 생각합니다.
이것으로 마치겠습니다.
김원웅위원장김원웅
김광식 소장님 수고 많으셨습니다.
이상으로 세 분 진술인의 진술이 다 끝났습니다.
다음 순서는 위원님들의 질의순서가 되겠습니다.
질의하실 위원님들께서는 질의해 주시기 바랍니다.
김재경 위원님!
김재경김재경위원
세 분께서 좋은 말씀을 해 주셔서 감사합니다.
박준선 변호사님께서도 이런 문제를 지적하셨는데 우선 박흥식 교수님께 질의를 드리겠습니다.
박 교수님께서 상당히 전체적인 측면에서 국회의원의 윤리 문제에 대해서 언급을 해 주셨는데 지금 윤리위원회의 현안은 뭐냐 하면 주로 국회 내에서 발언 문제를 둘러싸고 서로간에 한쪽에서 또 다른 편을 제소하고, 현실적으로 이것이 가장 시급한 문제이거든요.
아까도 지적했지만 거기에 대한 우리 나름대로의 요건이라든지 거기에 해당되는 징계의 종류, 절차는 비교적 정비가 된 편입니다. 이것의 기준이 너무 구체적이지 못하다 그래서 우리가 한번 연구할 필요가 있다 이런 것인데요, 지금 교수님께서 발표하신 내용을 보면 상당히 대외적인 윤리 문제와 관련된 내용이 많아서 아쉽게도 그 부분에 대해서는 언급이 덜되어 있는 편입니다.
만약 이 부분에 대해서 나름대로 좀더 연구를 하신 것이 있으면 말씀해 주시지 요.
박흥식진술인박흥식
국회의원의 발언과 관련해서 험담을 하거나 모욕을 하거나 이런 말씀이시지요?
김재경김재경위원
그렇지요, 주장하는 측에서는 허위사실을 들어 가지고 공개석상에서 이야기하므로 내 명예가 훼손이 됐다 이런 내용들도 많이 있고 그리고 그것이 허위니 아니니부터 논란이 되는 경우도 있기는 한데요.
박흥식진술인박흥식
그 부분에 대한 규정은 예를 들어서 미국 같은 경우는 없었어요.
의사당 내에서의 비밀누설에 대한 것은 다 규정하고 있었는데, 비밀누설 같은 것이 반드시 윤리 문제에 해당되는 것인가는 모르겠습니다마는 어쨌든 의회 운영과 관련해서 발언할 때 징계를 어떻게 구체적으로 해야 될 것인가, 어떤 수준의 문제에 대해서 어떻게 해야 될 것인가에 대한 것은 제가 찾아보지 못했습니다.
그러나 일본 참의원 같은 경우에는 아주 자세하게 의사당 내에서 다른 사람의 발언을 방해한다든가 의사당 안에서 모자를 쓰고 있으면 안 된다든가 목도리를 해야 되느냐, 경칭을 써야 되느냐 이런 자세한 규정은 있었습니다.
그래서 이런 경우에, 일본은 운영및징계위원회인데 그럴 경우에 아마 해당 의원이 징계를 요청해서 심의를 하게 되는 것이 아닌가 생각을 하고, 제가 어떤 정도에 대해서 어느 정도의 징계를 해야 되는 것인가에 대한 규정은 아직 찾아보지 못했습니다.
김재경김재경위원
사실은 우리 의원들끼리 이 문제를 풀다가 난관에 봉착하게 된 게 금방 교수님께서 말씀하신 비밀누설의 경우도 있었고 그다음에 명예훼손의 경우도 있었는데요, 오히려 우리는 일본 중의원에서는 엄격하게 보고 있는 품행이나 태도에 대해서는 별로 문제 안 되어 있다는 말이에요.
발언의 내용을 둘러싸고 서로 주장이 다르거든요, 그러다 보니까 징계에 대해 보는 눈도 극과 극으로 폭이 다른데요.
박흥식진술인박흥식
두 가지로 정리를 하면 저는 우리 현실적으로 지금 그런 문제를 정하기는 쉽지 않다고 생각됩니다.
왜냐하면 지난번 대통령 탄핵 때 의자를 던지고 고함을 지르고 엄청난 소요가 있었는데 그런 기준을 적용하기가 쉽지 않은 사건들이 자주 있다, 만일 미국 같은 경우라면 그렇다면 그 피해를 보았다고 생각하는 의원이, 정확하게는 윤리위원회가 아니고 영국도 정확하게는 윤리위원회가 아닙니다. 운영에 대한 의원의 행위 그다음에 운영에 대한 이런 것에 대해서 기준을 정하고 제재를 가하는 업무를 하는데 이런 경우에는 피해를 봤다고 생각하는 의원이 그 위원회에 제소를 하고 그러면 조사위원회가 구성이 되어서 이런 경우에 선례에 따라 또는 여러 가지에 비추어서 어느 정도의 징계를 어떻게 할 것인가에 대한 이야기를 하고 그것을 공개하는 문제를, 지적하는 편지를 보내는 것으로부터 국회에서 아예 추방하는 결정을 내리는 것으로 알고 있습니다.
김재경김재경위원
향후 혹여 윤리위원회에서 교수님한테 자문을 하거나 전문적인 지식의 도움을 구할 경우 계속 연구해서 좋은 의견을 내주시기를 부탁드리고요.
박흥식진술인박흥식
알겠습니다.
김재경김재경위원
박준선 변호사님 정리를 잘 하셨던데요.
형사처벌은 죄형법정주의가 엄격히 적용되지만 징계에 대해서는 대상 행위와 징계처분 내용 간의 관계가 구체적으로 규정되어 있지 아니하다…… 이 징계도 어찌 보면 엄연히 불이익한 처분을 취하는 것이거든요.
더더군다나 국회의 징계라고 하는 것은 참 복잡미묘하거든요, 공무원 징계 같으면 밖으로 드러날 일이 별로 없지만 국회의원이 징계를 받게 되면 이것은 지금 당장은 문제가 안 되겠지만 언젠가는 이 사람의 신상에 대해 결정적으로 불리할 경우가 많이 예상되지 않습니까?
박준선진술인박준선
예.
김재경김재경위원
그렇다면 뭔가 구체적으로 정리가 되어야 되는 것이지 그 당시 구성된 의원들의 사고에 따라서 혹은 의석 분포에 따라서 징계의 수위가 막 달라져서는 안 되지 않겠습니까?
이 점에 대해서 의견을 한번 말씀해 주시지요.
박준선진술인박준선
사실은 성문법과 불문법의 관계와도 유사합니다.
지금 공무원 징계의 경우에도 형법전처럼 국가공무원법에 구체적인 행위의 대상을 해 놓지 않지만 공무원 징계의 경우에는 그 처벌 수위나 이런 것이 많이 선례가 되어 있기 때문에 사법심사의 대상이 되고 있습니다.
그런 부분에 대해서는 이미 일종의 불문법인 판례법이나 이런 것들이 충분히 형성되어 있기 때문에 거기에 대해서 법률적인 것을 하는 것은 행정적인 기능과 관련이 깊기 때문에 좀 부적절하지만 제가 이 주제를 검토하면서 생각한 것은 이런 국민의 대표자인 국회의원의 징계권에 대한 것은 우리가 가능한 한 한도에서 징계대상, 징계사유라든가 징계처분과의 관계들을 국회에서 세세하게 규정을 해 놓는 것이 바람직하지 않겠는가, 그것이 정파적인 이해관계에 의해서 어떤 국회의원을 부당하게 탄압하는 경우도 있겠지만 국민들이나 시민단체들이 봤을 때는 정파적인 이해관계나 국회의원 전체의 이익을 위해서 징계권을 소홀히하는 것의 이중적인 방지 장치가 될 수 있지 않겠나, 그래서 결론적으로 좀 성문화하고 규정화할 필요가 있다고 생각합니다.
김재경김재경위원
저도 변호사님의 의견에 전적으로 동감하고요.
하나만 더 논의를 해 보자면, 국회의원의 징계를 법원의 판단에 넘기는 것은 권력분립이나 견제 균형의 원칙상 적합하지 않지 않겠습니까?
박준선진술인박준선
그렇습니다.
김재경김재경위원
아까 김광식 소장님께서 그런 문제를 제기하셨던가요? 그렇다면 외부 인사를 도입하자, 한편으로는 수긍이 가긴 합니다. 그런데 그 역시도 결국 의원들이 이념이나 정파 간의 이해관계를 완전히 벗어나기는 어렵다고 보거든요.
그렇다고 본다면 가장 확실한 방법은 가능한 한 정말 요건이나 징계의 종류를 성문화할 필요가 있다는 것이지요.
박준선진술인박준선
김광식 소장님께서 말씀하신 영국의 예처럼 제3의 외부기관이 윤리감독관이나 윤리관이 돼서 국회의 윤리심사를 맡는 것은 제도적으로는, 각 나라마다 혹은 국민의 의사 합치에 따라서 헌법 자체도 바꿀 수 있기 때문에 입법기관에 대한 감시기능을 시민과 국가가 아닌 제3의 기관을 두는 것은 입법론적으로는 가능하다고 생각합니다.
하지만 일단 우리 헌법상에서, 지금 헌법개정을 논하는 것은 매우 어려운 상황이기 때문에 현재의 헌법체제 내에서 우리가 의원에 대한 윤리심사나 징계를 보다 합리적이고 국민의 요구에 부응하기 위해서는 결국 국회의 자율권을 법률로서 명문화하는 것이 필요하다고 생각합니다.
김재경김재경위원
마치겠습니다.
김원웅위원장김원웅
다음은 서병수 위원님 질의하시지요.
서병수서병수위원
오늘 세 분 진술인들의 말씀을 잘 들었습니다.
윤리특위가 이렇게 가동되면서 17대 들어와 가지고 저희들 나름대로 자정기능이라든가 자율적인 기능을 보완하고 강화시키기 위해서 상당히 노력은 했습니다.
그러나 시간이 지나가다 보니까 구체적으로 여러 가지 문제점에 봉착하게 됩니다. 그래서 그것 때문에 오늘 공청회를 열어서 진술인들의 말씀을 참고로 해서 앞으로 우리 윤리특위에서 나아갈 방향이라든가 미흡한 방법 이런 것들을 구체적으로 보완하려고 하거든요.
아시다시피 우리 윤리특위의 기본적인 규범이 되는 것이 국회의원윤리강령, 국회의원윤리실천규범 이렇게 딱 두 개밖에 없습니다. 그 이외에는 우리 윤리특위 위원들이 전부 상식적인 판단에 의해 가지고 어떤 결정을 내려야 되는 상황입니다.
그런데 국회의원윤리강령이나 국회의원윤리실천규범들의 내용을 보면, 아까 박준선 이사님께서도 말씀을 하셨습니다마는 전부 추상적입니다. 구체적인 게 아무것도 없습니다.
그러나 그럼에도 불구하고 징계처분의 수위라든가 결과는 구체적으로 명확하게 나와 있거든요, 공개회의 석상에서의 경고라든가 사과라든가 30일 이내의 출석정지라든가 심지어는 제명까지도 구체적으로 다 나와 있습니다.
그래서 이 징계 수위하고 징계 대상 간에 우리가 어떤 대상에 대해서 어떤 기준을 적용시켜야 되는지 저희들도 사실은 객관적 판단을 하기 힘들고 또 거기에다 덧붙여서 어떤 분이 제소가 되었다 그러면 그 행위에 대해서 우리가 그것이 사실인지 아닌지 객관적으로 검증할 수 있는 제도적인 장치가 안 되어 있습니다.
그런 상황에서 현실은 과거 우리 국회의 관행이 이렇게 이렇게 해 왔는데도 불구하고 17대 들어와 가지고는, 물론 국민들이 국회의 자정노력 이런 것을 더 요구하기 때문에 그런지는 모르겠습니다마는 굉장히 많은 건수가 우리 윤리위에 제소가 되어 있습니다.
심지어는 명예훼손 문제에서부터 시작해서 야유 또 허위사실 그런 문제, 여러 가지 유형의 것들이 되어 있는데 이럴 때 우리가 결론을 내린다고 할 때 지금 윤리특위가 무기명 비밀투표, 다수결에 의해서 결론을 내릴 수밖에 없게 되어 있거든요.
그러면 현실적으로는 사실관계 여부를 떠나서 대체로 당의 입장, 그 당 내에서 흐르고 있는 분위기, 정서에 따라 가지고 결정될 가능성이 많습니다.
과연 이렇게 제도적으로 사실 여부의 규명도 제대로 할 수 없고, 또 징계 대상에 대한 것과 징계 수위 간의 구체적인 인과관계도 설정되어 있지 아니한 상황에서 과연 우리 국회의원들이 자의적인 상식과 판단으로 어떤 사람은 징계를, 공개된 장소에서 사과를 해야 되겠다, 어떤 사람은 제명을 해야 되겠다 이렇게 판단해서 결정하는 것이 과연 의미가 있는 것인지 의문이 드는데 박 이사님께서 그 점에 대해서 어떻게 생각하시는지 입장을 말씀해 주시지요.
박준선진술인박준선
사실 제가 법률가로서 국회법과 그다음에 징계 관련 여러 가지 제반규정을 살펴보면 91년도에 윤리실천규범을 만들었는데 입법론적으로 상당히 규정이 허술하다는 인상을 받았습니다.
그리고 실제로 실천규범이나 징계 절차 이런 것들이 국회에서 윤리심사나 징계를 할 의사가 있었던 것이 아니고 뭔가 외부적인 어떤 상황에 밀려서 급속히 졸속 입법을 하다 보니까 형식만 갖춘 것 아니냐, 조금 전에 김재경 위원님과 서 위원님께서 사례로 가령 미국의 경우에는 윤리심사위원회 산하에 조사위원회를 설치해서 사실조사, 예컨대 지금 국회의원의 직무상 발언과 관련해서 가장 중요한 부분인 어떤 모욕이나 욕설이나 야유 이런 것은 바로 현장에서 비법률가, 또는 누구라도 이것이 모욕이다 야유다 욕설이다 이렇게 상식적으로 판단해서 징계가 한 3일, 수일 내로 가능하지만 그렇지 않은 경우에 어떤 의원의 행적이나 이런 것에 대해서 사실관계를 들어서 문제를 제기한 경우에는 그 사실 관계가 상당히 오래 전에 벌어진 일이고 그것을 조사하는 것이 정상적인 형사사건에 대한 수사나 재판절차만 해도 1년 내지 2년 이상 소요되는 경우가 많은데 수사기관도 아니고 강제적인 수사권도 없는 국회에서 현재 법의 테두리에서 조사를 진행하더라도 윤리위원회의 처리시한인 3개월 내에 한다는 것은 사실상 불가능하다는 것입니다.
그렇다고 해서 현재 징계위원회에 제소되어 있는 사안에 대해서 사실관계를 확정하지 않고 그 자체로 징계 처벌한다는 것은 어불성설입니다. 양쪽이 첨예한 사실관계를 다투고 있는데 사실관계도 확정하지 않고 피상적인, ‘왜 문제를 일으켰느냐’ 그것만 떼어내서 징계를 진행하는 것은 넌센스라고 생각합니다.
현재의 법률적인 상태로는 정상적인 징계심사라든가 이런 것이 불가능한 상황이고 김재경 위원님이 말씀하신 대로 지금 현재 상태에서는 중요 사안, 즉 의원 제명이라든가 사실관계를 다투고 있는 사안에 대해서는 사실조사조차도 못 하고 법원의 심사나 수사기관의 수사를 기다려서는 시한이 도과하기 때문에 불가능합니다.
결국 지금 할 수 있는 것은 모욕이나 야유에 대한 경징계 또는 위반사실 통보 등 객관적인 심사만 할 수 있는데 그것은 어떻든 간에 입법의 미비이고 의원님들께서 해결해야 될, 특히 윤리위원회에서 해결해야 될 입법적인 과제가 아닌가 생각합니다.
서병수서병수위원
박흥식 교수님께 비슷한 질의가 되겠습니다.
박흥식진술인박흥식
잠깐 보완을 하겠습니다.
변호사님이 말씀하신 것에 동의하고 이런 경우에는 위원회에서 운영규정을 만들어서 제소가 되면 조사위원회를 구성해서 사실관계를 조사하고 그 사실관계에 대한 제소자와 그 상대가 자신이 그렇게 한 이유에 대한 의견을 교환할 수 있는, 미국에서 이야기하는 청문절차인데 여러 사람이 보는 앞에서 사실관계가 맞는지, 다른 변명을 할 이유가 있는지에 대한 것을 듣고 그다음에 결정을 하는 단계가 될 것 같아요.
따라서 제소한 사람은 어느 정도의 처벌을 요구하고 있고 전례는 어떤 것이고 그다음에 상대는 또 어떻게 생각하는지 이런 것을 논의를 통해서 결정하는 방식이 있을 것 같고요.
특히 이러한 문제는 국회의원님들이 자신의 윤리적인 문제를 또 동료 의원의 문제를 스스로 객관적이고 공정하게 한다고 하더라도 국민들은 의심을 할 가능성이 있다, 그래서 국민의 국회의원들에 대한 기대, 많은 경우 국회의원들이 저런 발언을 하는 것을 보고 여러 가지 부정적인 생각을 갖는데 국민과 의원들 간의 기대의 차, 또 동료 의원 봐주기에 대한 문제, 이런 것 때문에 청문회 과정에서 NGO라든가 시민들의 참여와 그들의 의견을 낼 수 있는 기회를 제공하는 것도―물론 프라이버시와 관련된 문제는 제한되겠습니다마는― 국회가 자신의 품위 유지를 위해서 이러한 절차와 프로그램을 가지는 것이 필요할 것이라고 봅니다.
서병수서병수위원
그런데 사실 윤리특위 내에도 제소됐을 경우에 제소된 사람 또는 제소를 한 사람 두 사람이 나와 가지고 자기들의 의견을 진술할 수 있는 기회는 있습니다.
그러나 두 사람이 완강하게 서로의 입장만 주장했을 경우 그 진위를 객관적으로 가릴 수 있는 장치가 없다는 것이고, 또 그것에 덧붙여 가지고 NGO단체라든가 아니면 외부의 분들이 청문회 석상에 나와서 공개된 장소에서 진술할 수 있도록 하는 제도가 필요하다는 말씀을 하셨지 않습니까? 그것도 좋은 안이기는 합니다마는 앞으로 규정을 만들어 가야 되겠지요.
그러나 지금 현재 국회의원들 입장으로 보면 4년마다 한 번씩 선거를 통해서 뽑혀지지 않습니까? 아까 김재경 위원님도 말씀하셨습니다마는 공무원들의 3일간 직무정지라든가 한 달간 직무정지보다 국회의원들이 공개된 장소에 나와서 청문절차를 거치면서 텔레비전을 통해서, 언론을 통해서 좍 공개가 되었을 경우에 그것으로 인해서 받는 타격은 굉장히 큰 타격이거든요. 그래서 저희들이 굉장히 조심스럽습니다.
실제는 징계대상의 공개된 장소에서의 경고, 사과, 30일 이내의 출석정지, 제명, 이런 것이 있지만 공개된 장소에서의 경고만 하더라도 향후 본인에게 큰 데미지를 입힐 가능성이 많다고 생각하거든요.
우리가 당면한 문제는 여러 가지 것들이 제소되어 있습니다마는 대상의 내용하고 기준 이런 것들이 제대로 되어 있지 않은 상황에서 어떻게 해야 될 것인가?
지금 이 상황에서 그분들을 일일이 어떤 결론을 내기는 내야 되는데 경고는 너무 약한 것인가, 아니면 그 이상이 필요하다면 15일 정도 출석정지를 먹여야 되는 것인가 하는 데 대해서 혹시 개인적인 생각을 가지고 있으면 말씀을 해 주시지요.
박흥식진술인박흥식
그것은 각국의 사정이 다 달라서 다른 나라의 연구결과가 있다면 참조 정도라고 생각합니다.
제가 미국 하원에서 지금까지 죽 징계를 내렸던 60페이지 정도의 케이스를 보았는데 예를 들어서 ‘의원들이 개인적 목적을 위해서 팩스를 사용했다. 그래서 동료 의원이 제소했다’ 이런 얘기가 많습니다.
우리하고는 정서가 너무 다르고, 맞지 않고, 국민들이 의원님들에 대한 기대도 국가에 따라서 너무 다르기 때문에 다른 곳에서 예를 찾기는 굉장히 어렵다는 생각이 들고요.
우리 국회의 경우에는 이런 것을 하는 절차나 문제 해결하는 작업이 시작되고 그 단계부터 이러한 문제를 어떠한 방법으로 풀어가야 할 것인가를 생각해야 될 것이라고 생각합니다. 규정이 없는 상태에서 갑자기 많은 제소 건수가 생겼다고 말씀을 하시는데 어떤 면에서는 오히려 제 틀을 만들 수 있는 기회가 아닌가 하는 생각에서 굉장히 좋다고 생각합니다.
제가 자세한 답변을 못 드려서 죄송합니다.
김원웅위원장김원웅
다른 위원님들……
이원영 위원님!
이원영이원영위원
열린우리당 경기 광명갑 출신 이원영 위원입니다.
먼저 박준선 변호사님과 박흥식 교수님께 같이 묻겠습니다.
헌법과 국회법에서 국회의원의 여러 가지 의무를 규정하고 있고 그 규정도 추상적인데 그것을 받아서 더 구체적으로 윤리에 관해 규정한 윤리강령이나 윤리실천규범 또한 추상적으로 규정되어 있습니다.
윤리심사 위반통보와 징계와는 엄연히 많은 차이가 있지요. 윤리위반통보에서는 윤리 부분을 세세하게 규정할 수 없다는 이러한 특성도 있고 징계는 조금 더 불이익한 처분이기 때문에 조금 더 구체적으로 기준을 정하자 해서 국회법에서는 제155조제2항에 열한 가지 경우로 규정되어 있습니다.
그러나 가만히 들여다보면 헌법 제46조제1항에 ‘청렴의 의무가 있다’고 했는데 어느 정도의 청렴의 의무를 가지게 할 것인가에 대한 기준 또한 없는 상태입니다. 자세하게 11개로 되어 있지만 개개를 들여다보면 추상적으로 되어 있습니다.
이런 윤리강령이라든가 징계 규정도 추상성을 갖고 있는데 추상적인 이런 규정들이 구체적으로 실천하는 과정에서 그 해석을 둘러싸고 여야의 협의 대상이 되고 어떻게 보면 정쟁의 시발이 될 수도 있는, 그래서 이를 좀 구체화시킬 필요가 있지 않겠느냐 이런 생각이 듭니다.
그런데 저는 이런 구체화된 징계 기준, 또는 윤리규범의 적용에 있어서의 구체적인 기준을 윤리위원회에서 정해 놓고 그 부분을 적용하는 과정에서 조금 더 수정하는 것이 어떨까 하는 생각이 있는데 두 분 발표문에 의하면 윤리심사와 징계심사를 계속하는 가운데 선례가 관행으로 되는 것이 자연스러운 것 아니냐 하는 식으로 발제를 하셨습니다.
국민들로부터 신뢰받을 수 있는 국회가 되기 위해서 윤리위원회가 제대로 작동하고 윤리위원회가 제대로 작동되기 위해서 징계 기준이라든가 윤리 기준을 어떻게 아주 세밀하게 규정할 것이냐, 두 분께서 다시 한번 그 프로세스를 말씀해 주시면 좋겠습니다.
박준선진술인박준선
제가 먼저 말씀드리겠습니다.
가장 바람직한 것은 제가 말씀드린 대로 구체적인 징계 기준, 사유와 수위까지도 세세하게 법률로 규정하는 것이 바람직하다고 생각합니다. 그러나 현재 국회 자율권으로서의 징계권이 많은 것을 공백으로 놔두었기 때문에 윤리위원회에서 케이스 바이 케이스로 선례를 만들어 가는 것이 유일한 방안이 아닌가 생각했는데 지금 이 위원님 말씀하신 대로 윤리위원회에서 어떠한 의지가 있다면 입법 이전에 윤리의 기준이나 이런 것들의 구체적인 사례를 상정하고 현재 제소된 사례를 어떻게 처벌할 것인가, 어떻게 징계할 것인가에 대한 하나의 기준을 만들 수 있다고 생각합니다.
그것은 입법의 전 단계라고 생각하는데, 다만 국회의원의 징계나 이런 것이 신분 관계에 매우 중요한 영향을 미치는 것이기 때문에 입법사항이 아닌, 법률적인 것이 아닌, 윤리위원회에 우연히 배속되어 있는 위원들이 정하는 추상적인 기준, 규칙, 이것만 가지고 제명처분이나 이런 것을 하는 것이 과연 상당성이 있을까? 국회 전체의 합의가 이루어지지 않은 가운데 그것이 기준이 되었을 때 향후에 동일하게 계속 적용될 것인가 하는 데 대해서는 현실적인 의문이 듭니다.
이원영이원영위원
제명의 요구를 예로 들자면 윤리위원회에서 징계 심사를 할 것 아닙니까? 여야의 정쟁이 있기 이전에 ‘제명을 할 정도라면 어떠어떠한 사유여야 하고 그 정도가 어느 정도일 때 제명을 한다’고 윤리심사위원회의 징계 운영과 관련되어서 서로 합의가 있다면 그런 부분을 좀 덜 수 있지 않을까 하는 생각이 드는데요.
박준선진술인박준선
좋습니다. 그런데 구체적인 징계 기준이나 이런 것은 결국은 일종의 어떠한 징계 사유가 있을 때 어떠한 징계 처분을 한다 하는 수위 이런 것들이……
가령 예를 들면 국회의원이 선거법을 위반하고 평상시 선거구민에게 기부행위를 10만 원을 했다, 이 경우에는 제명할 것이냐 출석 정지할 것이냐 이런 것을 여기에서 얘기해야 되지 않습니까?
그런 것들을 입법사항으로 하는 것이 바람직하지 윤리특별위원회에서 그것을 세세하게 규정한다는 것은 국회 전체의 합의가 이루어지지 않는 한 현실적으로 이루어지기가 힘들지 않느냐 하는 것입니다.
이원영이원영위원
제가 말씀드리고 싶은 내용은 무엇이냐 하면 그것을 입법사항으로 할 경우에는 기계적으로 적용되거든요? 여러 가지 사정도 있고 하니까 기준을 세우고 참작할 사유 이런 부분들을 정해 놓는다면, 가령 똑같은 기부행위 10만 원이더라도 어떤 사정에 의해서 어떻게 했느냐에 따라서 징계를 심하게 할 것도 있고 안 할 것도 있고 그렇지 않습니까? 그런 정상 참작의 사유도 구체적으로 우리가 마련을 한다면 효율적이지 않을까 생각되고, 그것을 입법사항으로 하면 규정이 너무 세세하게 될 것이고 여러 가지 사정을 감안하는 데 어려움이 있어서 입법사항으로까지 세부적으로 규정하기는 어렵지 않겠느냐 그런 생각이 드는데요.
박준선진술인박준선
제가 말씀을 잠깐, 예를 들자면 우리 형법에 징역 몇 년 이상, 몇 년 이하, 벌금 얼마 이렇게 되어 있습니다. 그리고 법원 내에서 법관들이 내부적으로 협의를 해 가지고 양형기준표를 갖고 있습니다.
그렇기 때문에 추상적으로 대강의 범위를 정하는 것은 입법사항으로 하고 구체적인 사안에 대한 것은 윤리위원회에서 양형기준표처럼 갖고 있는 것이 좋겠다, 징계심사에 대한 구체적인 기준을 입법화할 것이냐 단순히 규칙으로 만들 것이냐 하는 문제는, 사실 징계와 관련된 것은 마치 선거법이나 국회법처럼 정치관계법에서 상당히 중요한 부분입니다. 어찌 보면 헌법으로 국회의 구성원리에 국회의원 개개인의 특권과 권한과 의무를 규정하고 있는 것을 국회 특별위원회에서 하나의 기준으로 국회의원의 권한을 심대하게 침해하는 것은 문제가 있다고 생각합니다.
소위 말해서 법률적인 사항에는 헌법사항이 있을 수 있고, 법률적인 사항이 있을 수 있고 대통령령이라든가 총리령이나 국회의 자체 규칙 등등 여러 가지 등급이 있는데 그 규정의 내용이 등급에 상응해야 실효성이 있고 헌법에 합치되는 것이라고 생각합니다.
조금 전에 이 위원님이 말씀하신 취지에 맞게 하기 위해서는 입법사항으로 할 것은 국회 전체에서 입법으로 하고 윤리특별위원회에서 규칙으로 할 것은 그보다 상세한 규칙으로 이원화할 필요가 있지 않나 생각합니다.
이원영이원영위원
물론 그 말에 동감하는데요, 징계라든가 이런 기준을 조금 더 명확히 입법사항으로 하는 것은 필요하다, 그러나 법률이라는 것은 모든 경우에 해당되는 규정에서 추상성을 피할 수가 없는 한계가 있지 않겠느냐, 그러면 그것을 보완하는 해석으로 윤리위원회의 운영상의 법률 실제적용례의 기준들을 윤리위원회가 자세하게 마련을 하고 어차피 법률에 따라서 징계를 할 수밖에 없는데 그렇게 함에 있어서 좀더 객관성을 가지고 여야 정쟁을 피하는 방향으로 그 부분을 마련하자는 생각이거든요.
그 취지는 동감하고 다만 그런 프로세스를 저희가 하나 만들어 놓고 또 적용을 하다가 수정을 가하고 이러는 것이 어떻겠느냐라는 생각에서 물어보았습니다.
박준선 변호사님은 계속 윤리위원회가 하다 보면 선례가 생길 것이라는 취지로 말씀하셨고 마찬가지로 박흥식 교수님도 발제 내용을 보면 관습법적인 기준 확인․접근이 필요하다고 말씀하셔서 물어보았습니다.
박흥식 교수님 말씀해 보시지요.
박흥식진술인박흥식
윤리위원회에서 심사 대상이 되는 행위와 그다음에 각 행위에 대한 처벌의 수준을 어떻게 결정해야 할 것인가, 기준을 어떤 방식으로 확인해야 할 것인가 이런 말씀인 것 같습니다.
아까 잠깐 말씀드렸던 것처럼 제소를 하게 되면 조사위원회가 설치되어서 조사를 하고 그다음에 결과를 놓고 제소한 사람은 최고의 징계를 요구할 것이고 또 왜 그런 징계가 되어야 하는지에 대한 자세한 논리와 이유를 구성할 것이고, 반대로 제소를 당한 사람인 경우에는 자기가 왜 그렇지 아니한가에 대한 것과 가장 최소의 징계 기준을 얘기할 것이고, 의원직 박탈인 경우에는 선거법에 얼마 이상 처벌받으면 박탈이라는 기준도 있고, 그것이 참여가 제한된 청문회이든 간에 여러 사람들이 각각의 기준과 이유에 대한 당위성과 얼마나 납득할 것인가에 대한 논의의 과정을 통해서 사례가 만들어지면 그들이 최고의 징계 수준을 얘기했던 논리, 또 반대, 이러한 여러 가지 예가 그다음 사건에 기준으로 적용될 수 있지 않을까, 이런 과정이 맞다고 생각합니다. 이것이 국회가 스스로 법적인 어떤 판단을 빌리지 아니하고 스스로의 품위와 행위의 질서를 유지하는 방법이 아닌가 생각합니다.
이원영이원영위원
그것과 관련되어서 하나 더 물어보겠습니다.
김광식 연구소장님, 박흥식 교수와 같이 묻겠습니다.
지금 윤리 위반이라든가 아니면 징계 사유에 대한 조사를 의회윤리감사관, 이런 외부 전문가로 하여금 조사를 하게 하는 게 좋다고, 두 분 다 그런 생각이시지요?
김광식진술인김광식
예.
이원영이원영위원
그런데 의회윤리감사관은 국회 윤리특별위원회의 위원이 되는 겁니까, 아니면 그냥 조사 권한만 따로 받는 이런 부분이 되는 겁니까?
김광식진술인김광식
국회 윤리특별위원회의 위원은 모두가 국회의원으로 한정하는 것이 ‘자정’이라고 하는 기능에 적합하다고 생각합니다. 그래서 민간에서, 조사관의 경우에는 국회 윤리특별위원회에서 위촉한, 그야말로 정확한 민간 조사관입니다.
그래서 그분이 국회 윤리특별위원회에 오게 되면 신분적으로는 조금 다른 역할이 주어질지 모르겠지만, 국회 윤리특별위원이나 조사관은 조금 신분이 다른 그런 것으로 규정하는 게 옳다고 생각합니다.
이원영이원영위원
저도 국회의 자율권 그리고 자정권의 하나로 윤리심사, 징계심사가 이루어져야 된다고 생각됩니다. 그렇지 않을 경우에는 여러 가지 외부의 정파적인 입장에 따라서 국회의원들이 징계를 받거나 불이익한 처분을 당해서 국회의원이 국민의 대표로서 아무런 제약 없이 할 수 있는 부분에 혹시나 장애가 될지 모르기 때문에 최종 결정하는 윤리특별위원회 위원은 의원이 하는 게 좋다라는 생각에 동감합니다.
그런데 발제문에 “국회 윤리특별위원회를 외부 인사로 구성해” 이렇게 되어 있어서……
김광식진술인김광식
낭독할 때는 제가 “국회 윤리특별위원회의 직원으로서” 이렇게 얘기했습니다.
이원영이원영위원
그래서 미국의 경우에 톰슨에 의해서 제기돼서 톰슨개혁안, 이런 부분들이 나와서 시민단체나 외부 전문가들로 하여금 윤리심사자문기구를 만들어 1차 조사를 하게 해서 그것을 윤리위원회에 올리면 윤리위원회에서는 올라온 부분을 가지고 판정을 하는 이런 부분들이 조금, 스스로 의원들의 한계를 벗어나게 해서 좋은 생각이 아니냐 하는 생각이 듭니다. 그런 부분은 다 동의하시는 거지요?
김광식진술인김광식
그러니까 저의 경우에는 이렇게 생각합니다.
지금 국회 윤리특별위원회가 소위 징계안에 대해서 결정을 하는 방식, 그 결정을 하는 방식은 공개된, 뭐 심판이라고 하면 너무 엄숙하지만 심판의 장을 한번 여는 것이 필요하다고 봅니다.
그것은 뭐냐 하면 제소한 의원과 그리고 제소당한 의원이 국회 윤리특별위원회에 나와서 한 번의 논리적인 그런, 소위 검증과정은 필요하다는 것이지요. 그래서 이것은 법률적인 심판의 장이 아니기 때문에, 윤리심판의 장이기 때문에 그런 윤리적인 현상과 관련돼서 모두가 인정하는 것에 대해서 처벌을 하는 겁니다. 인정하지 못하게 되면 처벌을 안 하는 거지요.
그래서 윤리특별위원회라고 하는 것은 그렇게 윤리적인 심판의 과정을 한 번 거치는 게 필요하고, 그래서 거기에 대해서 보고서를 내면 임무를 다하는 것이다 이렇게 저는 판단하고 있습니다.
그래서 시민단체에서 국회 윤리특별위원회의 여러 가지 조사를 할 수 있는, 그런 직원들의 임명은 필요하기는 하지만 그것은 미래의 대안이고요, 현재로서는 그런 윤리심판의 장에서 철저하게 한번 심사해 볼 필요가 있습니다.
그래야만 지금 정파 간에 세로로 모든 국회의원들의 그러한 분류가 이루어지는, 2개의 정파도 있고 3개의 정파도 좋은데, 그렇게 움직이고 있는데 윤리특별위원회는 거기에서 밑에서 자정을 하는 그런 것이 돼 있지 않으면 이런 정파 분류라고 하는 것이 모든 것을 다 결정해 버리기 때문에, 국회 윤리특별위원회는 그런 자정의 기능을 해야 되는데 그 자정의 기능을 하기 위해서는 시민단체와 함께하는 것이 정파의 역할을 조금 약화시키는 그런 기능을 하지 않겠는가 하는 것이 저의 견해라는 말씀을 드리겠습니다.
이원영이원영위원
김광식 소장님께 하나 더 묻겠습니다.
윤리적으로 문제 있는 국회의원에 대한 윤리 제소권을 일반 국민에게도 주자라는 발제를 하셨지요?
김광식진술인김광식
예.
이원영이원영위원
그러면 일반 국민은 어느 정도 범위의 국민을 예상하고 있는 겁니까? 요건을 어떻게 예상하고 있습니까?
김광식진술인김광식
그것은 자칫 잘못하게 되면 민간의 제소권이라고 하는 것이 악용될 가능성도 있거든요. 그러니까 그 의원의 지역구에 가서 좌판을 설치해 가지고 한다든지 이렇게 돼서는 곤란하기 때문에, 가장 중요한 것은 그 의원에 대한 제소권을 행사하는 민간단체에서 일단 쉽게 윤리특별위원회에 저 의원을 제소한다라고 하는 것을 먼저 보장해 주는 게 필요하다고 봅니다. 그러니까 좌판을 벌이지 않도록 말이지요.
그래서 좌판을 벌이는 경우가 국회 윤리심사에 관한 건도 그렇고, 그다음에 의원들에 대한 소환제의 경우에도 좌판 문제 때문에 아주 심각합니다. 그래서 그러한 것을 과연 좌판을 벌이지 않으면서 윤리특별위원회에 어떻게 제소할 수 있겠느냐라고 하는 것과 관련해서 본다면 제가 생각하기에는 많은 숫자는 필요로 하지 않다고 봅니다.
왜냐하면 국회 윤리특별위원회에서 그것을 거르면 되기 때문에, 그래서 제가 생각하는 건 많은 숫자는 아니다라고 하는 말씀을 드리고자 합니다.
이원영이원영위원
그런데 저도 일반 국민들이 하는 부분은 동감하는데 그 부분들을 어느 정도 수를 해야지만 받아들일 수 있느냐, 자격을 주느냐 이런 문제에서 참 어려운 점이 많을 것 같습니다.
만약 예를 들어서 아까 말씀하신 대로 시민단체나 전문가들이 조사해서 윤리나 징계를 할 수 있도록, 제소할 수 있도록 해 준다면 국민들의 여러 가지 부분들을 대변해서 그런 쪽에서 할 수 있기 때문에 입법적으로 참, 어느 정도의 국민에게 줘야지만 될 수 있는지가 어려움이 좀 있어서 이런, 일부 소수의 이런 부분이 막 제소해서 의원들의 활동을 제약시키는 이런 것을 막을 수도 있고 하지 않을까 하는 생각이 들어서 어느 정도의 국민에게 제소를 인정하는 것이 좋을지 한번 잘 검토해 주시기 바랍니다. 제가 보기에는 참 어려울 것 같아요.
그런데 다만 지금 현재 징계 발의 요건은 국회의장이나 소속 위원장, 모욕당한 의원 또 국회의원은 20인 이상, 그리고 윤리위원회 5인 이상 이렇게 돼 있는데 이 부분에서 좀, 교섭단체가 안 되시는 정당에서는 좀 어려운 점이 있어서 이 부분을 국회의원 20명을 10명 정도로 하향 조정하는 이런 선은 오히려 합리적으로 되지 않을까 생각되는데 어떻게 생각하십니까?
김광식진술인김광식
저는 국회의원들의 경우에는 수많은 유권자들의 지지가 뭉쳐서 국회의원으로 당선됐기 때문에 국회의원 숫자는 10명으로 낮추는 것도 필요하다고 봅니다. 다만 유권자들의 경우에 직접 제소하는 문제와 관련돼서는, 제가 국민소환제에 대해서는 연구를 한 적이 있거든요. 국민소환제에 대해서 연구를 해 보니까 가장 문제가, 국민소환제라고 하는 것은 견제의 기능으로서 사실 모든 역할을 다 하는데 소환을 직접 하려고 하면 굉장히 많은 유권자들의 참여가 필요하다라고 돼 있어서 사실은 국민소환제의 경우에는 10분의 1 정도의 지지를 받아야 소환을 제소할 수가 있는 것으로 판단되거든요. 그러면 10분의 1을, 만약에 국민소환제와 같이 이 윤리특별위원회에 제소 문제도 그렇게 많은 사람의 숫자가 참여하면 이것은 곤란하다라고 보고 있습니다.
그래서 거기에 대해서는 저는 견해를 제시할 수 없고, 다만 거기에 대해서는 깊은 연구를 좀 해 주셨으면 하는 부탁의 말씀을 드리고 싶고요. 그리고 중요한 것은 국회의원들의 경우에 있어서는 한 10명 정도로 낮추는 것도 참 필요하지 않은가 이렇게 생각이 된다는 말씀을 드리고자 합니다.
이원영이원영위원
그러시고 아까 박준선 위원이 제기했던 것은 정당한 문제 제기라고 보는데요. 보고가 있은 날부터 3개월이 지나가면 윤리심사나 징계 부분이 기간 종료로 자동으로 안건이 폐기되는 이런 부분에 관해서는 국회개혁특위에서 이 조항은 너무 심하다 그래서 삭제하는 걸로 했습니다.
그래서 그 부분은 아직, 국회 내의 절차를 거쳐서 본회의에서 통과된다면 기간 제한으로 중요한 안건들이 서로 여야 절충에 의해서 폐기되는 이런 부분들은 아마 막을 것 같습니다.
수고하셨습니다.
김원웅위원장김원웅
강기갑 위원님!
강기갑강기갑위원
좋은 발제를 해 주셔서 고맙습니다.
우선 박준선 변호사님께서는 “면책특권의 효과가 사실은 형사상 책임을 지지 않는다는 것이지 국회 내에서 징계 책임을 묻거나 소속 정당․유권자에 대한 정치적 책임의 면제까지 의미하는 것은 아니기 때문에 법률적으로 면책특권과 의원징계, 윤리심사는 전혀 무관하다”라고 이렇게 유권해석을 정리를 좀 해 주신 것 같습니다.
그런데 김광식 21세기한국연구소 소장님께서는, 34페이지 보면 “이런 논란의 여지가 있기 때문에 면책특권심사위원회를 국회 윤리위원회 산하에 설치해서 면책특권에 관한 소모적인 정쟁을 방지하고 엄격한 책임 규정을 추진할 필요가 있다”라고 또 다른 유권해석적 대안, 위원회 구성이 필요하다라고 이렇게 이야기를 하고 계시거든요.
그래서 저는 박준선 이사님의 그런 유권해석에 의하면 일단 논란의 대상이 안 된다라는 판단을 하고 그쪽으로 의견의 일치가 되는데 어떻습니까? 김광식 소장님, 윤리위원회 산하에 이런 심사위원회까지 둬야 된다고 그렇게 판단을 하십니까?
김광식진술인김광식
저는 윤리심사위원회의 그런 기능이 국회의 일반적인 그러한 문제를 다루는 위원회라고 보거든요, 지금의 경우에는. 예전의 3김 시대에는 국회 윤리특별위원회가 특별한 기능이 없었습니다. 모두가 3김의 타협에 의해서 정치가 이루어졌었기 때문에요.
그런데 윤리위원회가 없게 되면 이런 언어에 의한 커뮤니케이션이 잘 안 돼서, 언어에 의한 커뮤니케이션이 정치의 본질이라고 한다면 그런 것을 보호할 방법이 없지요.
그래서 윤리특별위원회가 필요해서 윤리특별위원회의 기능이 아주 필수적이 되는데, 윤리특별위원회의 경우에는 기능을 강화하고 그런 상황에서 이 면책특권심사위원회를 산하에 설치하는 것이…… 지금 윤리특별위원회가 국회의 가장 작은 특별위원회 아니겠습니까? 그래서 제가 칼럼에 쓴 것을 보니까 “가장 작은 윤리특별위원회에서 문제를 일으켰다”라고 칼럼에 어떤 사람이 쓰고 있더라고요.
그래서 그런 것으로 봤을 때 윤리특별위원회를 보다 강화할 필요가 있다라고 하는 것에 저는 동의하고, 그런 일환으로서 면책특권심사위원회를 윤리특별위원회 산하에 설치하는 것이 필요하다, 이런 판단을 했습니다.
강기갑강기갑위원
윤리특별위원회가 여러 가지 부분에 있어서 구체적이고 실질적인 여러 가지 규정이나 제시 또 적시할 필요가 있다고 저는 봅니다. 왜냐하면 각 정당에 따라서, 또 여러 가지 정치적 행위를 바라보는 시각과 관점에 따라서 그 행위를 한 의원들의 평가가 시각 차이가 너무 많이 나거든요.
그것 때문에 계속해서 논란이 되고 있기 때문에, 그래서 아까 두 분, 박흥식 교수님하고 김광식 소장님께서 말씀하셨는데 저는 이 조사위원회가 꼭 필요하다 하는 생각을 많이 했습니다. 왜냐하면 지금 우리는 제소하는 순간부터 윤리심사소위에 회부하느냐, 징계심사소위에 회부하느냐에 따라서 징계의 범위, 수위가 딱 정해져 버립니다.
그런데 사실은 조사도 하기 전에, 판단도 하기 전에 범위를 정해 가지고 윤리심사소위에 회부가 돼 버리면 징계를 할 수가 없는 그런 처지가 있기 때문에 실질적으로 어느 심사, 자격심사니 윤리심사니 징계심사니 하는 쪽으로 결정하기 전에 조사위원회가 충분한 조사를 하고 좀 구체적으로, 검사나 재판관이 어떤 법률에 의해서 기소를 하고 또 판단하고 결정을 하듯이 우리 윤리특위가 조사위원회의 조사 내용과 범위를 일정 정도 제한해 주는 데 따라서, 우리는 구조적으로 일정 정도 여유는 가지고 있지만 그렇게 결정할 수밖에 없는 그런 쪽으로 제도화할 필요가 있지 않느냐.
그래서 제가 생각할 때는 조사관 한 사람의 임명이 아니라 조사위원회를 민간 조사위원회 형식으로 해서 여러 사람을 구성해서, 그것은 어떤 행위가 발생이 되었을 때에 한해서만이 아니고 평소에 전 국회의원들의 동향에 대해서, 언론이라든가 이런 것에 대해서 조사를 늘 하고 있다가 아, 이것은 뭔가 냄새가 나고 좀 문제가 된다 할 때는 즉시, 누가 제소하기 전에 조사위원회에서 제소 형식으로 해서 조사에 들어가는 걸로, 또 우리 위원들도 물론 제소를 할 여지도 있겠습니다마는 이런 제도가 좀 필요하지 않은가 그런 생각이 들었습니다. 그것을 좀 심도 있게 더 연구를 해 주셨으면 좋겠고요.
그다음에 박준선 변호사님과 박흥식 교수님께서 지금 여러 가지 선례에 의해서 선의의 관행이 관례화되어서, 틀을 좀 마련해 가자, 판례가 하나의 법적인 효력을 나타내듯이, 하는데 지금 우리 윤리특별위원회의 고민은 선례가 선의의 선례가 아니라, 모범적 선례가 아니라 아주 나쁜 선례가 될 것 같아 가지고 걱정이 되고, 그래서 뭔가를 지금부터 바로잡지 않으면 안 되겠다라는 이런 고민이거든요.
그렇기 때문에 이런 공청회가 마련되었다고 생각되는데, 지금 세 분이 이런 발제를 해 주셨고 발표를 해 주셨습니다마는 제가 전문가가 아니기 때문에 좀 감이 잘 안 와서 그런지는 몰라도 이런 정도의 규정들이나 이런 것들을 마련하면 우리 윤리특별위원회가 고민하지 않고 쉽게 무엇을 결정할 수 있겠다라는 그런 게 좀 없는 것 같아요. 역시 이번 발표안도 뭔가 좀 추상적이고 손에 딱 들어오는 게 부족하지 않은가라는 그런 생각이 들어서 감사하는 마음이면서도 아쉬움이 좀 들기도 합니다.
그리고 제 생각에는 사실상 제도도 좋고 규정도 좋지만, 특히 각 당에서 윤리위원을 선임할 때 그 당에서 그래도 진짜 당의 입김을 좀 잘 안 받는 사람, 자기 주관적으로 자기 양심에 따라서 좌지우지 안 되고 똑바로 갈 수 있는 이런 사람을 윤리위원회에 선임할 필요, 그렇다고 해서 지금 윤리위원들이 그렇지 못하다는 것이 아니고 그런 게 좀 필요하지 않은가 저는 이런 생각이 들고, 그다음에 김 소장님께서 외부 인사에 대한 위원 선임을 주장하시는데, 아까 밝혀는 주셨지만 지금 외부 인사를 각 정당에서 추천하는 걸로, 이런 안도 있고 이렇습니다.
그렇게 되면 똑같이 정당의 입김을 안 받을 수가 없는 것이거든요.
그래서 지금 김 소장님께서 외부인사 윤리위원 선임이나 또 전문조사위원들 선임 부분은 정당의 추천을 받으면 이 역시 한계를 벗어나기 힘들기 때문에 상당히 문제가 있다고 보셨는데 그러면 그 외부인사의 추천이나 조사위원회 구성은 어떤 방식으로 하는 것이 좋겠는지 안이 있다면 말씀해 주시기 바랍니다.
김광식진술인김광식
제가 위험함에도 불구하고, 위험함을 무릅쓰고 추천을 드린다면 이런 방식을 검토해 볼 수 있겠다고 생각합니다.
일단 윤리특별위원회라고 하는 것은 정파 간의 협상과 나누어 먹기식은 완전 탈피는 안 되겠지만 조금은 탈피할 필요가 있다고 생각합니다.
그러면 윤리특별위원회 위원들의 이름으로 심사라기보다는 조사를 할 수 있는 위원 위촉을 대표적인 시민단체에 추천케 할 필요가 있겠습니다.
현재의 정당 구조로 봤을 때 한나라당 열린우리당 민주노동당 민주당 이름으로 그 단체에 위촉을 하면 그 단체에서는 이런 정파적인 이해 관계와 상관없이 아마 정확하게 추천해 줄 것이라고 저는 이해하고 있습니다.
이를테면 어떤 단체들이냐 하면 참여연대 경실련, 또 민주노동당에서 추천하는 시민단체, 그리고 조금 보수적인 시민단체로 이렇게 구성하면 특별한 문제없이 조사위원회가 구성될 수 있으리라고 봅니다.
다만 조사위원회가 윤리특위이고 자정기관이라는 것을 고려한다면 미리 조사해서는 안 될 것으로 보고, 다만 정확한 제소가 있을 때 제소자와 피제소자를 일단 조사하고 그에 대한 광범위한 증거를 모으는 역할을 해야 될 것이라고 생각하고 있다는 말씀을 드리고자 합니다.
강기갑강기갑위원
그런데 바로 조사까지는 안 되지만 조사위원회가 제소까지 할 수 있는 부분에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
김광식진술인김광식
조사위원회는 제소를 할 수 있다고 봅니다.
조사위원회가 제소를 하기 위해서는 조금 전에 이원영 위원께서 제시한바 대로 유권자들의 일부가 제소권을 갖는 경우에는 조사위원회도 제소를 할 수 있지요.
특별한 경우에 조사위원회가 제소할 수는 있겠습니다마는 조사위원회가 너무나 많은 것을 조사해서 제소해서는 안 된다는 것이 저의 원칙적인 입장이고, 다만 광범위하게 시민사회에 물의를 일으킨 의원이라든지 이런 경우에 있어서는 조사할 수 있다고 봅니다.
그러니까 물의를 일으킨 것이 먼저 증명되어야만 조사위원회가 조사해서 제소할 수 있지 않겠느냐 생각하고, 저는 조사위원회가 적극적인 활동을 하는 데 대해서는 반대한다는 입장을 표명하겠습니다.
왜냐하면 조사위원회가 적극적으로 활동하게 되면 의원들의 경우에 윤리위원회가 조사를 너무 많이 해서 활동하기 어렵다는 항의를 할 가능성이 대단히 높아진다고 보고 있기 때문입니다.
그래서 아주 극소수의 경우에는 조사위원회가 제소는 할 수 있겠지만, 특별한 경우가 아니면 조사위원회는 그냥 제소된 것을 조사하는 데 멈추는 것이 좋겠다는 생각을 갖고 있다는 말씀을 드립니다.
강기갑강기갑위원
제 생각은 큰 물의를 일으킨 부분까지 해서 여러 가지 정황들이 있을 때, 그런 정보를 윤리특별위원회에 제출했을 때는 윤리특별위원회에서 이 부분은 조사할 필요가 있다, 이 부분은 제소의 여지가 있다고 결정이 될 때에는 충분한 정보 수집․조사까지 해서 제소 여부를 결정할 수도 있고 여러 가지 논의를 할 수 있다는 생각이 듭니다.
윤리위원회가 국민들의 염원이나 기대에 부응하기 위해서, 또 국회의 자정 기능을 갖기 위해서는 오늘 제기되었던 부분에 대한 적극적인 검토가 있어서 소위 쪽에서 제도 개선을 적극적으로 다루어 주었으면 하는 의견을 제시하면서 마치겠습니다.
김원웅위원장김원웅
주호영 위원님!
주호영주호영위원
박준선 변호사님께 몇 가지 여쭤보겠습니다.
형법에 있어서는 무고죄라는 처벌조항이 있는데 그 경우에 기본적인 팩트가 있다면 착각이나 분망이나 본인의 오해로 조금 과장되게 형사 고소를 하더라도 그것은 무고죄에 해당되지 않는다는 법리가 있는 것으로 알고 있습니다.
그 이유는 자기가 인식한 것과 조금 다르다거나 착각한 것에 대해서 모두 무고죄로 처벌하기 시작하면 억울한 것을 고소하려고 해도 그것이 겁나서 고소 못 하는 것을 보장해 주기 위해서, 전혀 사실과 다른 것을 한다면 모르겠으되 착각이나 분망이나 조금의 과장은 처벌 안 하는 법리가 있는 것으로 알고 있습니다.
그런데 17대에 들어와서 접수되는 사건 유형을 보면 허위사실로서 의원의 명예를 훼손했다는 사실들이 상당히 많습니다.
그런데 그 허위사실이라는 것들이 전혀 근거 없는 사실을 이야기하는 경우도 물론 있지만 예컨대 발언한 것이 100이라면 50～60은 기본적인 사실 관계에 근거하고 나머지 부분은 조금의 과장이나 오해가 있는 사건들이 대부분인데 그것이 허위의 사실인지 아닌지를 판정하는 것이, 사건의 케이스도 많고 어려운 것 같습니다.
물론 형법의 원리와는 다르겠지만 그런 점까지 일일이 허위의 사실이라고 하면 의원이 의회에서 발언함에 있어서 100% 사실만 찾아서 발언해야 되기 때문에 발언하지 말라는 것과 마찬가지입니다.
또 그것을 너무 많이 허용하면 조그마한 기본적인 팩트를 가지고 허위사실 내지 이것을 가지고 상대를 뜯어 내리는 것이 많아서 그 한계 설정이 참으로 중요한 것 같습니다.
그래서 기본적인 팩트를 가지고 있을 때 고의적으로 그것을 과장 포장하는 것은 문제가 없지만 본인의 의견이나 생각이나 판단이 들어가서 결과적으로 조금 과장한 것으로 밝혀졌을 때 윤리위원회에 제소해서 이런 식으로 하기 시작하면 결국은 소수자의 입을 틀어막는 결과를 가져올 것이라는 우려가 많습니다.
그래서 한계 설정이 상당히 고민스러운데 이 점에 대해서 어떤 좋은 대책이 없는지, 어떻게 해야 될 것인지……
기본적인 팩트가 있고 나머지가 과장된 것이라면 그것은 결국 유권자들이 다음 선거에서 심판해야 할 문제인지, 아니면 그런 경우도 일일이 윤리위원회에 제소해야 될 문제인지, 여러 문제들이 있을 수 있을 것 같습니다. 어떤 경우도 일부의 부작용은 있을 것 같은데 그에 대해서 좋은 의견이 있으면 말씀을 듣고 싶습니다.
박준선진술인박준선
사실 국회의원 면책특권과 윤리위원회의 징계․윤리심사와는 법률적으로 무관하다는 말씀을 아까 드렸습니다.
그런데 법률적으로는 무관하고 국회 내의 책임이냐 국회 외의 책임이냐 하는 것이 있지만 결국은 국회 기능의 정상적인 활동, 국회의원의 국정감시 기능 또는 정부 여당과 국회의원 상호간 정치적인 공격과 방어하는 국회의원의 활동을 원활히 수행하기 위한 것이 면책특권이라면 그것은 결국 국회 밖에서 형식적으로 법률의 위반이 되는 것에 대해서 면책특권을 해 준다는 것입니다.
국회의원의 면책특권을 인정하는 이유는 국회의원 활동을 보장하고 직무 수행의 적절성을 보장하기 위한 것인데 국회 밖에서의 면책특권은 인정하면서 국회 안에서는 징계 책임으로 면책특권보다 가혹하게……
예컨대 제가 국회의원으로서 허위사실을 들어서 어떤 특정 의원을 공격했는데 국회 외에서 면책특권이 인정 안 될 경우라면 벌금형이나 명예훼손으로 처벌받아야 될 사안을 국회 내에서는 징계책임을 추궁해서 의원 신분을 박탈한다는 것은 면책특권의 의미가 없어지는 것입니다.
그래서 실제로 소수 정당 의원의 경우에는 차라리 면책특권을 인정 안 받고 정신적으로든 법률적으로든 모든 것을 국회 밖에서 책임지지, 징계책임은 안 지겠다는 사태도 나올 수 있습니다.
그래서 요약해서 말씀드리자면, 주 위원님 질의하신 대로 국회의원의 면책특권과 징계책임이라는 것은 상호 보완 관계이고 그리고 기본적으로 면책특권 뒤에 숨어서 국회의원이 지나치게 허위사실을 들거나 품위를 유지하지 않은 채 국회 내에서의 직무 수행과는 무관한 행태를 보일 경우, 정파적인 이해관계로 인해서 국회 전체 권위를 떨어뜨릴 경우에 자체 내에서 징계권을 발동한다는 제한적인 의미에서 해야 되기 때문에……
일반적으로 국회 밖에서 책임지는 형사 책임으로 갈 때도 주 위원님 지적하신 대로 무고죄를 비롯해서 허위사실 공표의 경우에도 기본적인 사실 관계가 정확하다면, 일부 사실에 과장 또는 자신의 의견․평가가 가미된 경우에는 허위사실 공표라든가 허위사실에 대한 명예훼손으로 처벌하지 않는 것이 현재 판례의 태도입니다. 그런 판례와 징계위원회에서 하는 징계와는 물론 법적인 성격이 다르지만 기본적인 프로세스나 메커니즘은 유사하다고 봅니다.
강 위원님이나 여러 위원님께서 조사위원회에 대한 필요성을 말씀하신 것도 결국 사실 관계의 확정, 그리고 그에 대한 법률적인, 윤리적인, 또는 징계 책임을 부과하기 위한 전제적인 평가, 이런 두 가지 프로세스를 거치기 때문에 결국 법률적으로는 허위사실 공표가 되지 않는데 국회에서 발언했다고 제명 처분한다는 것은 논리적으로, 상식적으로, 객관적으로 이해되지 않는 결과가 되지 않을까 하는 생각입니다.
주호영주호영위원
지금까지 윤리특위에 제소된 사안들을 보니까 예전에는 그런 것이 덜했는데 17대 들어와서 부쩍 그런 것이 많은 것 같아요.
자기 생각과 조금만 맞지 않으면 허위사실 유포라고 해서 제소하는 건수가 늘어나는데 의회의 발달사나 성장사를 보면, 심지어 영국의회 같은 데는 칼싸움까지 했다는데……
기본적으로 의회는 자기가 대표하는 국민들의 이해관계나 주장을 격렬하게 이야기하고 그것을 국민들이 걸러주는 구조인데 우리는 국민들도 이상하게 ‘의회에서 싸우지 마라’…… 저는 ‘싸우지 않는 의회는 본질적으로 의회가 맛을 잃어버린 것이 아닌가’라고 주장하는 사람도 봤습니다.
다만 싸우되 육박전이라든지 아주 저급하게 싸우지 말라는 얘기이지 논리적으로나 토론적으로는 격렬하게 토론하라는 의미로 알고 있는데 거기에서 조금만 자기 기분이 나쁘면 바로 제소해 버리니까……
지금 헌법상 보장된 야당의 존재 의의가 정부와 여당을 비판하고 감시하는 것인데 주어진 정보는 많지 않은데 일부라도 기본적인 사실을 확인하면 거기에 자기의 의견을 보태서 이야기하는 것이 충분히 있을 수 있고 또 의회 제도와 크게 상치되는 것은 아니라고 보는데, 특히 17대에 와서는 그런 것이 늘어나서 어찌 보면 국회를 정화하자는 것을 앞세워서 야당의 목소리를 완전히 잠재워 버리는 쪽으로 가는 것이 아닌가 하는 우려가 많고 그런 느낌도 없지 않습니다.
그 점에 관해서 상당히 우려스러운 마음이 있는데 혹시 허위사실에 관한 윤리위원회 운용 실태라든가, 이런 범위까지는 명백한 허위사실이니까 윤리위원회에서 책임져야 된다든지, 이 정도는 기본적인 팩트가 있으니까 사실과 조금 어긋나더라도 윤리책임을 물어서 발언을 제지할 정도는 아니라든지 하는 외국의 사례가 있는지 모르겠습니다.
박준선진술인박준선
제가 그 분야에 대해서 연구가 짧기는 하지만 사실 미국이나 이런 경우에 보면 가령 ‘거짓말하는 것 아닙니까?’ ‘그 말 진짜 아니잖아요?’ 이런 경우에도 징계를 하는 것으로 자료를 봤습니다.
그런데 소위 선진국의, 우리나라가 후진이라는 것은 아니고 의회의 역사가 오래되고 또한 국회 내의 의원 징계의 역사나 사례가 많은 나라하고 우리나라를 단순 비교할 수는 없다고 생각합니다.
그래서 그런 문제는 외국의 사례보다는 조사위원회에서, 가령 현재 징계위에 회부된 사안이 구체적으로 어떤 것들이 있는지는 제가 알지 못합니다마는 이 위원회에 소속되어 있는 전문위원이나 입법조사관, 이런 스탭들이 사안의 중요한…… 가령 발언한 내용이라면 그것을 법률전문가에게 의뢰해서 위원장님 이하 위원들께 이 발언의 어떤 부분은 사실이고 어떤 부분은 평가이고 의견이고, 그러면 그 의견이 모욕이 될 수 있는 부분이 있고 또는 자신의 정치적인 견해 표명이기 때문에 모욕이 아닌 통상적으로 국회의원이 할 수 있는 발언이고 상대방이 아무리 불쾌하더라도 충분히 용인할 수 있는 것이다 하는 정도의 법률적인 분석과 평가를 해서 ‘지금 우리 윤리위원회에서 조사를 진행할 부분은 평가나 의견 부분은 아니고 앞에서 발언한 부분만 조사를 진행해서 결론을 내려야 됩니다’ 하는 정도는 현재의 법으로도 충분히 할 수 있지 않나 생각합니다.
주호영주호영위원
그런데 제 고민이 윤리위원들이 모두 법조인으로 구성되어 있는 것은 아니고 그런 개념에 대해서 익숙하지 않은 경우들이 상당히 많은 것으로 알고 있습니다.
단순한 의견 표시에 불과하다, 아니면 진실과 다른 얘기를 했다든가 이런 데 대한 구별이 분명하지 않아서, 의견 제시조차도 그것이 허위사실이 아닌가 이런 생각을 가진 분들이 많아서 그것을 일일이 개인적으로 설득할 수도 없어서 난감스러운 경우가 많습니다.
박준선진술인박준선
답변을 드리자면, 주 위원께서 개인적으로 설득하실 문제는 아닌 것 같고 공식적으로……
좀 전에 강 위원님 질의하시는 과정에서 조사위원회 같은 경우도 문제가 있었는데 사실 조사위원회 같은 경우에는 위원장 직속으로 해서 가령 제소 신청을 미리 받아서 위원장의 권한으로 조사위원회에서 조사를 진행해서 제소 여부를 위원장이 결정할 수도 있는 일입니다.
그래서 현재 제도로 본다면 입법조사관과 전문위원이 법안심사를 하는 경우처럼 하나의 안건에 대해서 기초 조사, 또는 사전 조사를 해서 법률적인 부분에 대해서 국회 내 여러 전문가들과 의논하고 분석해서 공식적인 의견을 안건과 동시에, 또는 안건 직후에 보고한다면 위원님들께서 충분히 이해하실 것입니다.
그리고 거기에는 조금 전에 주 위원님께서 지적하신 바처럼 판례의 취지만 가지고 하면 위원님들이나 일반인들이 이해하기 어렵지만 판례의 내용을 인용하면서 평가분석보고서를 만든다면 위원님들께서도 다 이해하실 수 있을 것이고 그런 이해가 된 다음에 징계위원회나 기타 나머지 절차가 진행되는 것이 효율적이지 않을까 생각합니다.
주호영주호영위원
박흥식 교수님께 한 가지만 여쭈어 보겠습니다.
우리가 일반적으로 다수결의 원리라고 그러면 의회주의를 지탱하는 근간으로 알고 있고 다 승복해야 되는 것으로 알고 있습니다마는, 제가 위원회 체계의 다수결에 관해서 연구한 책에서 단순히 다수가 결정하는 것을 따르자는 것만으로는 다수결의 원리라고 볼 수 없다는 아주 의미 있는 글을 보았습니다.
그것은 토론의 과정에서 어떤 생각을 가지고 있던 사람이 토론을 거쳐서 그 생각을 바꿀 수 있다는 전제가 있을 때에만 제대로 된 다수결의 원리라고 했습니다. 또 실제 그럴 것 같습니다.
그런데 우리 의회는 일반적으로 당론을 정한 사안 같은 경우에는 예외 없이 여야 의원 수대로 표결이 되는 결과가 된다, 겉으로 보면 다수결이라 할 수 있지만 사실은 그 다수결의 원리가 작동할 수 있는 토양은 전혀 아닌 경우가 대부분이거든요.
물론 당에서 의원들 개인 각자 의견에 맡겼을 때는 크로스보팅도 있고 여러 가지가 있습니다마는, 그렇지 않은 경우에는 딱 의원 수로 갈라지는 것입니다. 그렇다면 이것은 이론적으로 말하는 사실의 다수결의 원리에는 맞지 않은 면이 없지는 않은 것 같아요.
그런데 의회 제도를 운영한 역사가 오래되고, 또 윤리위원회에 대해 상당히 여러 가지 경험을 축적하고 있는 미국이나 영국 같은 나라의 경우를 보면 일반 상임위는 의석 수에 따라서 배정하지만 윤리위원회만은 의석 수와 관계없이 여야 의원 동수를 배치하는 것이 불문율로 되어 있다고 합니다. 그것은 상당히 의미를 가지고 있다고 봅니다. 그렇지 않으면 다수당이 윤리위원회라는 채찍을 가지고 모든 소수당을 다 심판하고 재판할 수 있는 위험성 때문에 여야 의원 동수를 두고 있는 것으로 알고 있습니다.
그런데 지금 우리 의회의 경우는 수에서 크게 차이가 나지는 않습니다마는, 여보다는 오히려 야가 숫자가 많은 현상이 생겨 있음에도 불구하고 지금 윤리위원회의 경우는 야당을 전체 합쳐도 여당보다 수가 적습니다. 그리고 일반적으로 비밀 무기명 투표로 하니까 투표 성향을 알 수는 없습니다마는, 대부분의 상위에서 출석한 여야 위원 수 그대로 찬반이 갈리는 현상이 되풀이되고 있습니다.
밖에서 볼 때 왜 윤리위원회가 제대로 작동하지 못하느냐 그러는데 제가 보면 이것도 참 큰 문제라고 보거든요. 제가 야당이라서 그런 것이 아니고요. 여야 동수로 한다든지 아니면 여야 동수로 한다 하더라도 정확하게 반반으로 갈릴 가능성도 있으니까 그럴 경우에 중립성이 어느 정도 담보되는 한두 분의 외부 위원을 모셔서, 그러면 주로 그분들의 의견으로 결정되는 경우가 많겠지요. 그런 방법이 있을 수 있지 않을까 싶은데요.
저는 지금의 이 구조는 아주 악법 구조다, 야당이 정부나 상대방의 의원에 대해서 한마디만 얘기하면 제소해서 윤리위원회에서 그것이 윤리 규정 위반이 아니고 징계 사유가 아니라는 판정이 나더라도 해당 의원은 아주 위축됩니다. 언론에 보도되고 소명하라고 그러니까……
저는 이 구조야말로 빨리 깨지 않으면 윤리위원회의 존재의의가 거의 없는 것이나 마찬가지가 아닌가 하는 의문을 가지고 있습니다. 그 점에 대해서 어떻게 생각하시는지 의견을 듣고 싶습니다.
박흥식진술인박흥식
제가 거기에 대해서 충분한 답변을 할 준비가 안 되어 있는 것 같습니다.
경솔한 제소에 대해서는 미 하원 같은 경우에는 규정이 있습니다. 자세한 내용은 제가 잘 모르겠습니다마는, 대부분의 내용이 윤리에 관한 것인데, 미 하원 윤리위원회 규정에 경솔한 제소를 처리하는 내용이 있습니다. 찾아보시면 될 것 같은데, 제가 자세한 것은 잘 모르겠고요.
주호영주호영위원
그다음에 김광식 소장님께 여쭙겠습니다.
심판 기능을 담당하는 사람에게 우리가 보통 정의의 여신이라는 말을 많이 쓰는 데요. 정의의 여신은 눈을 안대로 가리고 있다고 들었습니다. 눈을 감았다고 들었습니다. 그것은 결국 아는 사람이 아는 사람에 대해서 심사하고 심판하는 것은 여러 가지로 어렵다는 것을 전제하고 있다고 보는데요.
의원들이 의원의 윤리에 대해서 심사하고 징계한다는 이 구조 자체가…… 더구나 서양의 정의의 여신도 눈을 감고 누군지 모르고 심판하는데, 연고사회이고 지금은 조금 바뀌었습니다마는, 공천구조라든지 학맥이라든지 인간관계가 이렇게 작용하는 우리나라 사회에서 의원들이 동료의원을 징계하도록 하는 이 제도 자체도 내재적인 한계를 포함하고 있다……
밖에서는 자꾸 왜 윤리위원회가 제대로 못하느냐 그러는데 전부 다 아는 의원들인 상태인데 그 징계에 참여해서 중징계하고 그 사람에게 섭섭한 마음이 들게 하기를 원하는 사람은 기본적으로 아무도 없습니다. 그것은 당이 달라도 마찬가지입니다.
그러면 의원들이 아닌 사람으로 윤리위원회를 구성하는 문제는 국회의 자율성에 반해서 그 점에 딜레마가 있는 것 같습니다. 그래서 이 문제를 어떻게 해결하는 것이 좋을지, 이 문제를 완전히 외부 위원에게 맡기는 것 자체도 전통적으로 내려오는 국회의 자율성 문제에 반합니다.
심지어 제명까지도 지금 규정에는 할 수 있는데 외부인에게 맡겨서 제명한다면 그것은 별도의 사법기관을 창설하는 것이 나 마찬가지이고, 내부에 맡기면 또 그런 문제가 있는 것 같습니다. 그래서 이 문제를 해결할 수 있는 무슨 좋은 방법이 없는지요?
김광식진술인김광식
제가 말씀드릴 수 있는 것은, 분명하게 제명은 있어서는 안 된다는 견해를 갖고 있습니다.
지금 제명을 많이 논의하고 있는데, 제명이라고 하는 것은 윤리특별위원회가 모든 것을 걸고 할 수 있는 마지막 징계의 내용이기 때문에…… 윤리특위에서 제명은 아니고 징계를 하는 것인데, 저는 징계에 관해서는 징계의 최소화를 주장하고 있습니다.
최소화라고 하는 것은 뭐냐 하면, 국회라고 하는 것은 언어의 유통이 원만해야 되는 기구이기 때문에 그 언어의 유통을 방해하는 최소한의 행동에 대해서 국회 윤리특별위원회가 바로 심판을 해서 보고를 하도록 하자는 것이지요.
그러니까 거기에는 어떤 것이 포함되느냐 하면, 가장 중요한 것이 폭력의 문제입니다, 폭력! 폭력을 써서는 정확하게 안 되는데, 폭력이 난무한다고까지는 말씀드리지 않겠습니다마는, 폭력이 지금 일반화되어 있는 모습을 보여 주거든요.
그런데 폭력이 일반화되기까지에는 의사 규정에 약간 소홀한 점이 있습니다. 의사 규정이 원만하지 않기 때문에 폭력 문제에 대해서 모두 견해가 다른 것이지요. 그래서 폭력을 일단 추방하기 위한 것이 첫 번째고요.
두 번째는 부패 문제인데, 이 부패 문제는 처리하기가 대단히 어렵습니다마는, 윤리특별위원회가 구성이 됐는데 소위 부패 문제에 대해서 건드릴 수 없다는 것은 윤리특별위원회의 존재 자체를 망각하는 것이기 때문에 부패 문제에 대해서 처리해 줘야 되고요.
그다음에 조금 더 나아가서 이야기한다면 야유라든지 난투, 사담, 상대에 대해서 거짓말을 하는 것이 약간의 문제입니다.
그러니까 이러한 것은 최소한의 윤리 규정에 입각해서 처리하는 것이기 때문에, 지금 발언의 경우에 있어서 일반 형사 사건의 경우의 그것을 원용해서 말씀을 해 주셨는데, 저는 지금 단계에서는 그것은 아주 유보해야 될 문제라고 봅니다. 그래서 지금 단계에서는 폭력과 부패…… 이런 것은 최소한의 것으로 해 줘야 된다.
그런데 이것을 하는 데 있어서 가장 첫 번째는 일단 거기에 대해 제소하는 의원과 제소당하는 의원이 모두 참여해서 심사를 하는 게 필수적이고요. 그다음에 거기에 대해서 윤리를 조사할 수 있는 조사관의 기능이라고 하는 것은 제가 보충적으로 말씀을 드렸다라는 말씀을 드리고 싶고요.
그리고 제소당한 의원들의 제소가 어떤 의원들에 의해서 이루어졌는가 해서 제소문을 읽어 봤더니 지금의 경우에 있어서는 완전히 발언의 문제만도 아니고 폭력의 문제가 약간 숨어 있습니다.
이 폭력이라고 하는 것은 어떤 데에서 발생하는 것이냐 하면 조금 전에 주 위원님께서도 말씀하셨습니다마는, 영국의 경우에 의회에서 칼싸움을 했습니다. 그러나 그 칼싸움이라고 하는 것은 논리적인 충돌 과정에 있어서 나중에는 결투를 신청해서 결투에 응한 것입니다. 그냥 싸움이 아닙니다.
그래서 논리 싸움이라는 것은 이렇게 치열하게 이루어지는 것이고, 거기에 부응해서 조그만 폭력도 영국 의회는 정확하게 규제합니다. 그래야만 의사소통이 되기 때문이지요.
그래서 저는 의사소통을 가장 원활하게 하는 것을 국회의 주요한 임무로 보고, 거기에서 그것을 가능하게 하기 위해서는 부분적으로 밑에서부터 쳐내는 작업이 필요한데, 폭력을 가장 먼저 쳐내야 된다고 저는 보고 있다는 말씀을 드리고자 합니다.
김원웅위원장김원웅
김충환 위원님!
김충환김충환위원
먼저, 박준선 진술인님에게 여쭤 보겠습니다.
제가 조금 늦었기 때문에 지금 글로 봤습니다마는, 비례의 원칙, 즉 어떤 실수가 이루어졌을 때 거기에 따른 최소한의 징계가 선택되어야 된다는 의미가 들어 있는 것 같습니다.
그런데 실제로 의회를 운영하는 가운데 보면, 크게는 폭력이라고 하는 것이 하나 있을 수 있고, 또는 언어에 의한 상대방에 대한 모독이 있을 수 있고…… 또 문제가 있는 것 같습니다.
그런데 언어라고 하는 것은 원고를 읽는 경우에는 별문제지만 논쟁을 하는 가운데 그 언어 속에 보면 본인의 의사가 정확하게, 그런 표현을 쓰고 싶지 않았지만 과열된 가운데 언어가 잘못 나오는 수가 있을 수 있다고 보는 것입니다.
그게 뭐와 같으냐 하면 형사 관계에 있어서 상대방의 신체에 해를 끼칠 뜻이 전혀 없었는데 이렇게 하다가 말하자면 상대방에게 상처를 줬을 경우에는 과실에 의한 것이기 때문에 벌을 적게 주는 것이 있는 것처럼, 말을 하는 가운데 전혀 본의와 관계없이, 그 말을 정확히 조사하면 진실이 아닌 말이 섞였다…… 그런 것들을 꼬집어 내서 처벌하기 시작하면 우리가 원고 없이는 말을 하기 어려워지는 문제가 생기는 것 같습니다.
그래서 그런 경우에는 즉 그 말의 본질적인 의도가, 이 사람이 그 말을 하려고 했었던가 하는 것에 대한 조사가 필요할 것 같고요.
두 번째는 그 말이 아주 중대한 큰 효과적인 문제를 야기했느냐, 아니면 그냥 순간적으로 기분이 나쁜 정도, 또는 그것이 넘어갈 수 있을 정도냐 이런 것을 분석해 가지고 거기에 맞는 최소한의 징계 수위를 정하는 것이 옳지 않겠느냐 저는 그런 생각을 가지고 있습니다.
우리가 지금 현재 현안 문제가 되고 있는 것을, 말하자면 대법원에서 간첩방조죄로 확정 판결을 받은 조사자에 대해서 말하는 가운데 지금까지 간첩으로서 암약하고 있는 것이 아닌가, 암약이라는 말을 쓰는 것에 대해서…… 우리가 그것을 전혀 몰랐는데 오늘 이 기사를 보니까 대법원에서 간첩방조죄로 확정 판결을 받은 사람이 있다, 이런 사람이 있다는 것은 우리 국회 내에 간첩이 암약하고 있었던 것이 아니냐 이렇게 말했을 경우에 그 말을 분석적으로 본다면 잘못된 표현이지요. 방조죄지, 그 사람이 간첩은 아니니까.
그러나 그런 어떤 말의 실수로 인한 문제들에 대해서 징계를 우리가 논할 때 비례 원칙대로 최소한 이것은 잘못됐다라는 경고 수준이 되지 않겠나 저는 이런 생각을 해 보았는데 거기에 대해서 논란이 있는 것이니까 구체적으로 한번 말씀해 주시면 감사하겠습니다.
박준선진술인박준선
살인죄의 경우에도 1급 살인, 2급 살인으로 미국에서 나누듯이 우리도 폭행도 고의로 한 경우와 과실로 한 경우로 나누고 있습니다. 그리고 말실수의 경우에도 고의와 과실, 그리고 서로 논쟁을 하던 중에 엉겁결에 튀어나온 말이 다를 수 있습니다. 그리고 그에 대해서 비례의 원칙이 적용되는 것이 논리적으로 맞습니다.
하지만 우리가 지금 구체적인 사안을 떠나서 일반론적으로 얘기할 때는 국회의원들의 소위 면책특권까지 인정하는 상황에서 어떤 사실 관계를 가지고 얘기하는 것이 허위사실이냐 아니냐 하는 문제와 얘기를 하다가 보니까 실수를 하고 욕을 하게 됐다 하는 과실과는 별개입니다.
고도의 특권을 인정할 경우에는 고도의 의무까지 부과하고, 국회에서 아무리 흥분해도 할 소리와 못할 소리가 있다는 것이 국민들의 요구 사항입니다. 그러니까 표현상 심사숙고해서…… 이것이 간첩방조인데 우리가 일반적으로 간첩방조나 간첩 심부름꾼이나 다 간첩이라고 부르니까 간첩이라고 표현하는 일반적인 표현하고 그런 것과는 또 별개입니다.
본인의 의사 표현의 방식을 또는 국민들에게 국정 연설하는 방식을, 일반인이 쓰는 용어대로 쓰는 것하고 법률적인 용어를 그대로 쓰는 것하고는…… 우리가 국회의원 분들께 법률적인 용어를 정확히 구사하는 것을 요구할 수는 없는 것이지요. 일반적인, 상식적인 말로, 그리고 비전문가나 비법률가도 많으니까, 일반 국민이 지켜보니까 효과적인 전달을 위해서 일반적인 용어를 쓰는 것은 어쩔 수 없지만 그런 의도적인 것 말고, 하다 보니까 그렇게 됐다는 변명은 국회의원으로서 고도의 품위 유지 의무를 갖고 있는 분들은 실수라고 하더라도 그것은 고의와 진배없지 않나 이런 생각이 듭니다.
김충환김충환위원
그다음에 김광식 소장님께서 징계의 최소화라는 말씀을 하셨지요?
김광식진술인김광식
예.
김충환김충환위원
부패와 같은 경우는 제가 볼 때 지금 국회 안팎을 떠나서 공직자, 특히 국회의원, 민선 공직자들이 부패를 했을 경우에는 선거법 등 처벌이 너무나 엄격하기 때문에 국회 안에서 부패에 대해서 우리가 봐주고 넘어갈 수 있는 게 거의 없는 것 같습니다.
다만, 폭력의 문제에 있어서 다수파가 회의를 진행할 때 대개 과거의 관행은 소수파들이 필리버스터 방식으로 논쟁을 길게 끌어가면서 늦추는 방법이 있고, 그것이 도저히 안 될 경우에는 회의 의사 진행을 물리적으로 지연시키는 방법이 있는 것 같습니다.
그런 경우에 나오는 폭력이라고 하지만 사람을 다치게 할 의도가 있는 것이 아니고 단지 회의 진행을 중지 내지는 지연시키기 위한 물리적인 행동, 그리고 어떤 사안이 결정 났을 때, 저지에도 불구하고 강행 처리가 되었을 때 화를 내는 방법으로서 물리적인 행동을 하는 경우가 종종 있는 것 같습니다.
그런 경우에 원칙적으로는 앞으로 국회가 그러한 물리적인 행동을 일체 없애고 말로만 끌어가고 저지하는 것이 바람직한 방법인데, 그러한 목표로 가는 과정에 있어서 현재 우리 의회 내에 당사자가 다 있기 때문에, 지금의 여당도 한때 국회에서 폭력적․물리적인 행동을 한 적이 있었고 지금의 야당도 그런 일을 본을 보고 한 적이 있고요.
그런데 그런 것을 이렇게 해서 안 된다고 하는 방향을 제시함에 있어서 만약 사람이 폭행을 당해서 다쳤다든지 중대한 문제가 생긴 경우라면 거기에 중대한 징계가 따라야 되겠지만 그것이 아니고 단지 종이를 집어던졌다든지 명패를…… 사람을 다치게 하려는 의사가 아니고 이렇게 했을 경우에도 앞으로 점진적으로 이런 것은 국회가 옳다고 보지 않는다 하는 뜻에서 징계의 최소화 원칙을 적용해서……
아까 다른 진술인께서 쓰신 것을 보면 반복적으로 계속할 때는 징계를 강화해야 된다, 그러나 이것이 아니라 한번 그렇게 했는데 여기에 따른 징계를 너무 과도하게 하는 것은 바람직하지 않지 않느냐 하는 의견을 저는 가지고 있습니다. 한번 거기에 대해서 의견을 말씀해 주십시오.
김광식진술인김광식
의회에서 의사를 결정하는 방식에 있어서 가장 중요한 것이 다수결의 원칙인데요, 다수결의 원칙에 대해서 조금 전에 말씀하신 주호영 위원님의 견해에 저도 동의하고 있습니다.
다수결의 원칙이라고 하는 것은 다수에 의해서 결정하기는 하지만 토론의 결과에 의한 다수결이거든요. 그러니까 토론을 하면서 소수파의 의견을 충분히 제시할 수 있는 기회를 주어야 합니다. 그러면 그 이후에는 다수결의 원칙이 관철되는 것입니다.
그러나 이것도 또한 불충분하지요. 토론의 결과 다수파들이 자신의 의사대로 모든 것을 결정할 수 있는 것을 의미하는 것은 아니고 소수파의 의견을 존중해 주어야 합니다. 그게 다수결의 원칙이지요. 소수파를 존중하면서, 결국에는 다수결로 결정하지만 말이지요.
그러니까 이러한 것에 따라서 우리가 의회에서 여러 가지 원칙들에 대해서 평가할 수 있는데 제가 말씀드리는 것은, 아무리 그렇다고 할지라도 이 다수결의 원칙이 보장되면 다음에는 폭력에 대해서는 절대 옹호해서는 안 되는 겁니다.
의사 결정의 미비점이 폭력을 유발하는 측면이 있다고 제가 조금 전에도 말씀드렸습니다마는 의사 규정을 명확하게 해야 됩니다, 폭력이 어떤 것이다.
두 번째 거기에 대해서 위반하면 바로 레드라인이 그어지는 겁니다. 그것이 다수결을 보호하는 기능을 하거든요.
그래서 그러한 것으로 보았을 때 저는 의회의 윤리위원회에서 이런 것도 필요하다고 봅니다. 윤리위원회가 그런 것에 대해서 권장 의견을 내는 겁니다, 윤리위원회에서 이런 것은 폭력으로 본다.
그러면 윤리위원회가 제시하는 안이기 때문에 거기에 대해서는 여야를 막론하고…… 그러니까 선행적으로 제시해야지요. 후행적으로 제시하면 안 됩니다. 선행적으로 제시하면 그것을 따를 수밖에 없는 것이거든요.
그래서 저는 의회에서 이 폭력의 문제를 조금이라도 인정하기 시작하면 국회에서의 모든 의사 규칙과 커뮤니케이션의 아름다운 미학을 구현할 수가 없다는 것을 말씀드리고 싶고요.
그래서 그런 측면에서 저는 윤리위원회의 역할이 앞으로 더욱 중요해질 것이라고 예측하고 있습니다.
김충환김충환위원
그러니까 폭력 문제에 대해서는 이러이러한 것은 안 된다하는 기준을 먼저 주는 것이 필요하다, 그런 뜻이 되겠지요?
김광식진술인김광식
예, 그렇습니다.
김충환김충환위원
그다음에 박흥식 교수님께 한 가지만 물어보고 마치겠습니다.
그런데 의회에서 의원들이 발언을 하는 가운데 동료 의원에 대한 확인되지 않은 아주 중대한 문제를 발언해 가지고 상대방의 정치적인 입장을 굉장히 난처하게 만드는 경우가 종종 있는 것 같습니다.
예를 들면 “우리 여기 모 의원은 돈을 많이 받고 특정업자를 모 관청의 일을 할 수 있도록 연결해 주었다고 하더라”, 이것을 공개적으로 얘기했을 경우에 실제로 그런 일이 없는데 그런 말을 하고 그것이 언론에 보도가 되면 그것을 아니라고 하는 것을 입증할 수 있는 방법이 사실 없지 않습니까?
그런 어떤 부패 행위를 했다는 것을 본인이 밝혀 주어야지 하지 않은 사람한테…… 안 했다는 것을 밝혀 줄 수 있는 방법이 없으니까 그런 경우는 상당히 우리가 서로 조심해야 될 부분이라고 생각되는데……
그러한 품위 훼손 중 특히 허위 사실로, 증거가 없는 사실로 동료 의원의 명예를 훼손했을 경우에 지금 징계를 정함에 있어서 어떤 입장을 가지고 하는 것이 좋겠는가 하는 것에 대한 의견을 한번 말씀해 주십시오.
박흥식진술인박흥식
잘 못 알아들었는데 징계를 정함에 있어서……
김충환김충환위원
그러니까 사실이 아닌 부패 행위를 공표해서 동료 의원들에게 정치적 타격을 주었을 경우에 대한 징계는 어떤 정도로 하는 게 좋겠는가? 강력하게 해야 되느냐, 아니면 그냥 가볍게 하는 게 좋겠느냐?
박흥식진술인박흥식
그럴 경우에는 아마 사실이 아닌 것의 공표에 의해서 명예를 훼손당했다고 생각하는 의원이 제소를 하게 될 것이고, 그러면 아직 그러한 절차가 없습니다마는 조사위원회가 그 제소가 어느 정도까지 사실인지에 대한 사실 관계 확인을 하게 될 것이고, 그리고 거기에 따라서 제한된 것이든 공개된 것이든 히어링 절차, 죄에 따른 징계 정도를 논의하는 청문 절차에서 제소를 한 사람이 어느 정도까지의 처벌을 요구하는지, 왜 그런지에 대한 자세한 논리를 펼 것이고, 또 반대되는 사람은 반대되는 입장에서 자신이 정당한 이유에서 그와 같은 사실을 믿게 되었다는 변명을 할 수 있는 기준과 내용을 제시할 수 있다고 봅니다.
그 과정과 절차에 대한 구성을 통해서 그것이 최소한이 되었든, 아니면 어떤 수준이 되었든 판단이 될 수 있다고 생각합니다. 일괄적으로 최소한이다 또는 최고 징계 수준의 입장을 가져야 한다, 이런 것은 옳지 않지 않나하는 생각을 저는 갖고 있습니다.
김충환김충환위원
이 문제와 관련해서 박준선 대한변호사협회 이사님한테 한 말씀만 더 물어보겠습니다.
그런데 그 당시에 이러한 것에 관련되었던 의원님 말씀은 “공적인 일에 관해서는 허위 사실 즉 확인되지 않는 사실이라 하더라도 이야기를 했을 때 이것이 법적으로는 명예훼손이 안 되는 것이 판례다”, 이렇게 얘기하는 것을 제가 들었습니다.
그래서 이런 경우 밖에서는, 국회 내 징계 절차가 아니고 일반법으로 확정되지 않은, 진실하지 않은 일을 공공의 일이라고 해서 했을 경우에 이것이 명예훼손이 되지 않느냐 하는 것에 대한 의견이 있으면 한 말씀 해 주십시오.
박준선진술인박준선
그것은 제가 의견을 말씀드릴 사항은 아닌 것 같고요, 제 지식을 잠깐 말씀드리겠습니다.
허위 사실을 들어서 공격한 것이 나중에 허위 사실로 밝혀진 경우에는 그 자신이, 물론 공소를 제기하는 검사와 판결문을 쓰는 법관과 징계를 하는 공무원의 어떤 징계위원회라든가 등등 여러 위치가 있지만 공개적인 장소에서 어떤 공적 사항에 대해서 상대방을 공격할 때는 본인이 충분히 사실 확인을 해야 되는 것입니다. 허위가 되었을 때는 본인이 그 허위 사실에 대해서 책임을 지는 것이 국회 밖의 법리입니다.
그래서 그것이 진실한 사실인 경우에는, 극히 사생활에 관련된 가령 사생아가 있다든가 불륜 관계라든가 그런 사적인 영역에 관련된 경우가 아닌 이상은 그것이 아무리 엄청난 비밀이라 하더라도 그것은 공인에 대한 공격이고 국민의 어떤 이익과 직결되기 때문에, 공인의 어떤 그런 자격 추이와 관련되기 때문에 사실인 경우에는 대부분의 경우에 면책이 됩니다.
그런데 허위 사실로 판명이 된 경우에 “그게 사실인 줄 알았다”, 그리고 “그것이 신문보도에 났다”, 또는 “내 보좌관이 그랬다”하는 것 가지고는 면책이 안 되고, 그것이 만약 상대방에게…… 그리고 아까 제가 징계의 비례 원칙을 말씀드렸는데……
죄와 형벌이라는 것은 고대 함무라비 법전에서부터 유래해서 결국 사적인 복수, ‘이에는 이, 눈에는 눈’에서 출발한 것입니다. 상대방에게 피해를 입힌 만큼 내가 피해를 당한다 하는 것이 형벌의 원시적인 유래입니다.
그러나 그것이 국가가, 징계위원회가 대신하면서 완화되고, 그리고 일반 예방적 효과의 여러 가지를 고려해서 징계 내용의 수위가 결정되는데 원 복수보다는 작겠지요. 하지만 어떤 경우에는 직접적인 피해자가 없음에도 불구하고 자기가 한 행위가 민주주의 기본 질서나 의회주의에 반할 경우에는 제명까지도 할 수 있는……
제가 검사나 또는 변호사로서의 어떤 기본적인 경험과 제 가치관을 고려해서 한다면 허위 사실을 들어서 상대방에게 치명적인 공격을 가한 경우 그것이 허위 사실임이 판명 난 경우에는 자신도 국회의원 직을 그만둘 각오를 하고, 그리고 그에 대한 징계 처분까지도 갈 수 있다고 생각합니다.
김충환김충환위원
예, 감사합니다.
김원웅위원장김원웅
그러면 더 이상 질의하실……
예, 이원영 위원님.
이원영이원영위원
우리 김광식 소장의 국회에는 의사소통이 있어야 된다, 그리고 의사소통이 잘 될 때 의회주의가 구현된다, 의사소통을 막는 폭력에 대해서는 어떠한 부분에서도 용납되어서는 안 된다하는 부분에 동감합니다.
또 한편 의사소통이라는 것은 정확한 사실을 기초로 해서, 논쟁은 거기에 대한 평가, 또 정부에 대한 비판 이런 것은 자유롭게 마음대로 있어야 되는데 그 사실을 달리하는, 허위 사실로 인해서 의사소통이 왜곡되거나 하는 부분들은 막아야 된다고 저는 생각합니다.
그런데 일부 의원들께서는 “말을 하다 보면 자기도 모르게 좀 흥분한다든가 그래서 달리 갈 수도 있다” 이렇게 말씀을 하시는데 그 부분과 관련되어서 사실이냐, 아니면 그 사실에 대한 해석이냐라는 부분은 엄격하게 구별해야 될 것이고요. 또 윤리위원회 심사도 다 그렇게 하고 있습니다.
그런데 말을 하다가 보니까 조금 더 오버해서 허위 사실을 얘기하게 되었다라고 했을 때 주관적인 의원들의 여러 가지 개개인 사정을 참작해 주어야 될 거냐, 아니면 헌법상 면책특권 주는 것은 인정하고 윤리심사나 징계에서는 국민을 대표하는 의원으로서 고도의 정치적인 책임 또는 윤리적인 책임, 이런 부분들은 더 강하게 해서 의사소통이라든가 의회주의를 더 확립시켜야 될 것 아니냐라는 점에서 어떻게 보십니까?
김광식진술인김광식
허위 사실과 관련해서는 그 허위 사실을 공표하는 의원과 그 허위 사실의 공표로 말미암아 명예를 훼손당한 의원 사이의, 양자의 입장에서 정확하게 생각해 볼 필요가 있습니다.
일단 명예 훼손을 당한 의원, 그러니까 모욕을 당한 의원의 입장에서 생각해 볼 때는 절대 이것은 용인해서는 안 되는 입장이거든요. 그런데 또 명예훼손을 한 의원의 입장에서 봤을 때는 “이것 흥분해서 나온 건데 어떻게 하느냐”라고 이야기할 수 있는 것이거든요.
그러니까 여기에 대해서는 엄격한 윤리적인 심사가 필요한 겁니다. 조금 전에 박 변호사님께서도 말씀하셨다시피 이 명예훼손이라고 하는 문제와 관련해서는 그 당사자가 있기 때문에, 왜곡된 사실을 유포시켰을 경우에는 모욕당한 의원이 강력하게 제소를 할 것이거든요. 그렇기 때문에 거기에 대해서는 폭력과 부패와 마찬가지로 중요한 심사의 대상이 되리라고 보고 있습니다.
그러니까 거기에 대해서는 여러 가지 사례를 들 수도 있습니다마는, 어쨌든 저는 모욕당하는 의원의 입장에서 모욕당한 것과 모욕을 하는 의원의 소위 그 흥분된 분위기를 명확하게 고려하는 것이 필요하다고 생각하고 있고요, 첫째는.
두 번째는 사실에 대한 왜곡은 정말로 곤란하다는 것을 저는 강조하고자 합니다. 사실 해석은 다양하게 할 수가 있습니다. 정당의 입장이라든지 개인의 입장이라든지 여러 가지 측면에서 해석을 달리할 수가 있지만 사실이 다른 문제와 관련해서는 앞으로 윤리위원회가 풀어 나가야 될 중요한 과제 가운데 하나라고 저는 보고 있고요.
그래서 그런 점에서 봤을 때 국회의원이라고 하는 자리는 아무나 할 수 있는 자리가 아니라는 것을 저는 강조하고자 하는 겁니다. 의원이라고 하는 것은 아무나 할 수 있는 자리가 아니라고 하는 것을 명심해야만 흥분돼서 실수로 말이 나가는 것을 방지할 수 있는, 소위 그런 윤리적인 분위기에 자기가 놓이게 됩니다. 그래야만 의회에서의 의사소통이라고 하는 것이 원만하게 되리라고 보고 있고요.
이런 것은 앞으로 많은 문제가 발생하리라고 보고 있기 때문에 아주 신중하게 발언해야 됩니다. 왜냐하면 의회 의원들의 경우에는 모든 게 의사 속기록에 기록되어서 늘 보존되기 때문에 그 이후에 추가적으로 그게 사실이 아니라고 하는 것이 증명되더라도 그 발언한 데까지만 읽은 사람들은 오해를 하거든요.
그래서 그런 점에서 봤을 때 의회 의원들의 발언에 대해서 저는 윤리적인 규범을 준수할 의무가 있다는 것을 이 자리를 빌려서 강조하고자 합니다.
이원영이원영위원
우리 박준선 변호사님도 마찬가지 견해시지요?
박준선진술인박준선
예.
이원영이원영위원
예, 이상입니다.
수고하셨습니다.
김원웅위원장김원웅
더 이상 질의하실 위원님 안 계십니까?
그러면 이것으로 질의를 모두 마치도록 하겠습니다.
오늘 공청회에 끝까지 진지하게 임해 주신 위원님과 진술인 여러분들께 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회에서 진술인들께서 제시한 의견들은 우리 윤리 위원님들이 징계 및 윤리심사 시에 적극 참고하도록 하겠다는 말씀을 드립니다.
그러면 이것으로 국회의원 면책특권과 의원징계 및 윤리심사기준에 관한 공청회를 모두 마치겠습니다.
다음 회의는 이미 통지해 드린 바와 같이 6월 28일, 내일 오전 9시에 개의토록 하겠습니다.
산회를 선포합니다.

(17시56분 산회)


Scroll : 0%