제256회 국회
(정기회)
지방행정체제개편특별위원회회의록
제4호
- 일시
2005年12月6日(火)
- 장소
行政自治委員會會議室
- 의사일정
- 1. 지방행정구역 및 자치계층 개편 방안에 관한 공청회
- 상정된 안건
(10시16분 개의)
委員長許泰烈좌석을 정돈해 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 제256회 국회 제4차 지방행정체제개편특별위원회를 개의하겠습니다.
성원이 되었으므로 제256회 국회 제4차 지방행정체제개편특별위원회를 개의하겠습니다.
1. 지방행정구역 및 자치계층 개편 방안에 관한 공청회상정된 안건
委員長許泰烈의사일정 제1항 지방행정구역 및 자치계층 개편 방안에 관한 공청회를 상정하겠습니다.
먼저 위원장으로서 간단히 인사말씀을 드리겠습니다.
여러 가지 바쁜 일이 많으실 텐데도 불구하시고 지방행정구역 및 자치계층 개편과 관련해서 도움 말씀을 주시기 위해서 귀한 시간을 내 주신 진술인 여러분께 위원회를 대표해서 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.
아울러 본 공청회에 관심을 가지시고 자리를 함께 해 주신 방청객 여러분께도 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회는 지난 12월 1일에 있었던 지방행정체제 개편 방안에 관한 공청회에 이어서 두 번째 열리는 공청회입니다.
지난번 공청회가 총론적 의미를 지녔다면 오늘 공청회는 보다 구체적이고 심층적인 각론에 해당하는 주제를 다루는 회의라고 하겠습니다. 특히 지방행정구역을 개편하는 문제는 여러 가지로 민감한 사안이기 때문에 대단히 신중한 접근이 필요하다고 하겠습니다.
아무쪼록 진술인 여러분께서는 이 방면에 대한 학식과 경륜을 바탕으로 모든 국민이 널리 공감할 수 있는 최적의 아이디어를 제시함으로써 우리 위원들이 차후에 입법을 하는 데 있어서 많은 도움을 주시기 바랍니다.
그러면 오늘 공청회에 참석하신 진술인 여러분을 소개해 드리겠습니다.
진술인의 좌석 배치는 가나다 성명 순으로 되어 있음을 말씀드리고 앉아 계신 순서대로 소개하겠습니다.
먼저 부산에 소재하는 경성대학교 행정학과 교수로 계시는 배준구 교수님을 소개하겠습니다.
다음은 충남대학교 자치행정학과 교수로 계시는 육동일 교수님을 소개하겠습니다.
다음은 인하대학교 사회교육과 교수로 계시는 이기우 교수님을 소개하겠습니다.
끝으로 경실련 지방자치위원장이신 임승빈 위원장님을 소개하겠습니다.
(진술인 인사)
이상으로 진술인 소개를 모두 마치고, 다음은 오늘 공청회 진행 순서와 방법에 대해서 간단히 말씀드리겠습니다.
먼저 네 분의 발표를 모두 들은 다음에 우리 위원회 위원들과 진술인 간에 질의 답변을 하도록 하겠습니다.
진술인 여러분께서는 사전에 알려드린 바와 같이 15분 범위 내에서 발표해 주시기 바랍니다. 시계는 진술인 좌석에도 있고 위원장석에도 되어 있기 때문에 시계를 보시면서 여러분의 발표 시간을 조절해 주시기 바랍니다.
진술이 모두 끝나면 질의와 답변을 주고받게 되는데 국회법상 공청회는 위원회 회의로 보기 때문에 질의는 본 위원회 위원들만 하실 수 있다는 점을 말씀드립니다. 방청석에 계신 여러분들께서는 이 점을 양해해 주시기 바랍니다.
진술 순서는 배부해 드린 유인물에 게재된 순서에 따르도록 하겠습니다.
그러면 지금부터 진술인 여러분의 고견을 듣도록 하겠습니다.
맨 먼저 이기우 교수님께서 발표해 주시겠습니다.
먼저 위원장으로서 간단히 인사말씀을 드리겠습니다.
여러 가지 바쁜 일이 많으실 텐데도 불구하시고 지방행정구역 및 자치계층 개편과 관련해서 도움 말씀을 주시기 위해서 귀한 시간을 내 주신 진술인 여러분께 위원회를 대표해서 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.
아울러 본 공청회에 관심을 가지시고 자리를 함께 해 주신 방청객 여러분께도 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회는 지난 12월 1일에 있었던 지방행정체제 개편 방안에 관한 공청회에 이어서 두 번째 열리는 공청회입니다.
지난번 공청회가 총론적 의미를 지녔다면 오늘 공청회는 보다 구체적이고 심층적인 각론에 해당하는 주제를 다루는 회의라고 하겠습니다. 특히 지방행정구역을 개편하는 문제는 여러 가지로 민감한 사안이기 때문에 대단히 신중한 접근이 필요하다고 하겠습니다.
아무쪼록 진술인 여러분께서는 이 방면에 대한 학식과 경륜을 바탕으로 모든 국민이 널리 공감할 수 있는 최적의 아이디어를 제시함으로써 우리 위원들이 차후에 입법을 하는 데 있어서 많은 도움을 주시기 바랍니다.
그러면 오늘 공청회에 참석하신 진술인 여러분을 소개해 드리겠습니다.
진술인의 좌석 배치는 가나다 성명 순으로 되어 있음을 말씀드리고 앉아 계신 순서대로 소개하겠습니다.
먼저 부산에 소재하는 경성대학교 행정학과 교수로 계시는 배준구 교수님을 소개하겠습니다.
다음은 충남대학교 자치행정학과 교수로 계시는 육동일 교수님을 소개하겠습니다.
다음은 인하대학교 사회교육과 교수로 계시는 이기우 교수님을 소개하겠습니다.
끝으로 경실련 지방자치위원장이신 임승빈 위원장님을 소개하겠습니다.
(진술인 인사)
이상으로 진술인 소개를 모두 마치고, 다음은 오늘 공청회 진행 순서와 방법에 대해서 간단히 말씀드리겠습니다.
먼저 네 분의 발표를 모두 들은 다음에 우리 위원회 위원들과 진술인 간에 질의 답변을 하도록 하겠습니다.
진술인 여러분께서는 사전에 알려드린 바와 같이 15분 범위 내에서 발표해 주시기 바랍니다. 시계는 진술인 좌석에도 있고 위원장석에도 되어 있기 때문에 시계를 보시면서 여러분의 발표 시간을 조절해 주시기 바랍니다.
진술이 모두 끝나면 질의와 답변을 주고받게 되는데 국회법상 공청회는 위원회 회의로 보기 때문에 질의는 본 위원회 위원들만 하실 수 있다는 점을 말씀드립니다. 방청석에 계신 여러분들께서는 이 점을 양해해 주시기 바랍니다.
진술 순서는 배부해 드린 유인물에 게재된 순서에 따르도록 하겠습니다.
그러면 지금부터 진술인 여러분의 고견을 듣도록 하겠습니다.
맨 먼저 이기우 교수님께서 발표해 주시겠습니다.
진술인이기우그러면 시간이 한정되어 있기 때문에 곧바로 내용 발표를 하겠습니다.
정치권과 일부의 학자들을 중심으로 행정구역을 개편하고 행정계층의 통폐합에 관하여 부분적으로 논의가 있어 왔습니다.
2005년 10월 19일 국회에서 지방행정체제개편특별위원회의 구성을 의결하였고, 11월 8일에 1차 회의를 개최한 것으로 알고 있습니다.
행정자치부에서는 11월 23일 지방행정체제개편특별위원회 제2차 회의에서 지방행정체제 관련 보고를 한 것으로 알려져 있습니다.
오늘 공청회에 참여하기 전에 주최 측으로부터 주제와 관련된 아무런 자료도 받지 못하여 기존의 비공식적인 논의를 중심으로 의견을 말하게 된 것을 대단히 유감스럽게 생각합니다.
시민사회와 학계에서는 정치권의 행정구역 개편 논의에 대하여 적지 않은 우려를 하고 있습니다. 현재 정치권이나 학계에서 논의되고 있는 개편안은 크게 도 폐지론과 시․군 통합론, 도의 기능 전환, 광역시 행정체제 개편 등등 매우 다양합니다.
이들 논의는 크게 자치계층의 축소 여부, 행정구역의 개편으로 나누어 논의하는 것이 체계적인 토론을 위하여 바람직하다고 봅니다.
먼저 자치계층의 축소 여부에 대하여 말씀드리겠습니다.
현재 대한민국의 자치계층은 2단계로 되어 있습니다.
특별시․광역시․도의 광역지방자치단체와 시․군․구의 기초지방자치단체 2개가 있습니다. 이러한 자치계층 2계층 구조에 대해서 비판론은 대한민국의 자치계층이 대단히 복잡하여 도를 폐지하여 1계층으로 축소해야 된다 하는 주장이 제기되고 있습니다.
이러한 주장은 외국과 비교하여 복잡하다고 말하는 것이므로 외국의 사례를 살펴보면, 독일의 경우는 크라이스(Kreis)와 게마인데(Gemeinde)로 우리 자치계층보다 1계층이 더 많습니다. 또 주에 따라서는 크라이스 위에 광역지방자치로 다시 하나 더 설정함으로써 우리보다 두 계층이 많은 편입니다.
일본은 우리하고 같고, 영국도 같고, 프랑스는 우리보다 한 계층이 많습니다.
이와 같이 본다면 지방자치의 경험이 오랜 나라의 자치계층은 우리하고 같거나 우리보다 한두 계층이 많은 것이 일반적이라고 볼 수 있기 때문에 대한민국의 자치계층은 복잡한 것이 아니라 매우 단순하다 이렇게 볼 수가 있습니다. 만약에 언론에 보도된 대로 자치계층을 축소해서 도를 폐지하면 어떤 문제점이 생기느냐 하는 것을 말씀드리겠습니다.
우선 자치 경험이 많은 서구의 경우 우리와 자치계층이 같거나 한두 계층이 많은데 이들이 우리보다 많은 자치계층을 유지하는 것이 단순한 낭비이겠느냐 하는 생각을 해 볼 필요가 있습니다. 확실히 자치계층을 축소하는 경우에 절차의 중복은 어느 정도 줄일 수 있지만 다른 폐단이 적지 않다 이렇게 봅니다. 우선 도를 폐지하면 지방자치를 실시하는 가장 큰 목적이 수직적인 권력분립에 있는데 도를 폐지하게 되면 지방정부의 규모가 축소되고 영향력이 줄어들기 때문에 중앙정부의 권력남용에 대한 견제기능이 작동되지 못 한다 이렇게 볼 수가 있습니다. 그렇기 때문에 지방분권은 약화되고 중앙집권적인 경향은 늘어날 것이라고 봅니다.
또한 지방자치의 가장 중요한 기능이 검증된 정치인을 배출하는 정치인 양성과정이라고 볼 수 있는데 도를 폐지하는 경우에 지방정치의 비중은 약화되고 지방정치인이 중앙정치인으로 성장할 수 있는 가능성도 줄어든다고 볼 수 있습니다. 검증받은 인물이 국가 경영을 할 수 있는 기회를 박탈당한다고 볼 수 있습니다.
세 번째, 도를 폐지하는 경우에 기초지방자치단체로는 처리하기 어려운 기능을 모두 국가에서 처리하게 됨으로써 중앙집권적인 경향이 현저하게 증가된다고 볼 수 있습니다. 또한 국가는 사소한 일까지 다 처리하게 됨으로써 과부하로 인해서 효율성이 현저하게 저하된다고 볼 수 있습니다. 특히 특별지방행정기관을 지방으로 이양하는 경우에 대부분은 도에서 수행하여야 할 기능이 많은데 도를 폐지하게 되면 결국 국가 기능으로 남을 수밖에 없어 분권화에 역행한다고 볼 수 있습니다.
또한 도를 폐지하게 되면 도 공동체를 중심으로 형성되어 왔던 자치의식이 소멸되고 주민의 정체성에 손상을 가져온다고 볼 수 있습니다. 지방자치가 향토애를 신장하여 지역 발전과 문화적 정체성을 신장하고자 하는 데 있다면 도의 폐지는 공동체 의식의 약화를 가져온다고 볼 수 있습니다. 도의 역사가 오래되는 만큼 이를 해체하는 것은 적지 않은 손실을 수반한다고 볼 수 있습니다.
그래서 자치계층에 대한 대안을 말씀드리겠습니다.
도와 시․군․자치구의 2계층을 유지하는 것이 바람직합니다. 물론 시․도와 시․군․자치구의 업무 중복으로 인한 폐단과 이중적인 관할 문제는 해소되어야 됩니다. 이는 도의 폐지를 통해서 달성되는 것이 아니라 시․도와 시․군․자치구의 권한과 기능의 재배분으로 업무의 중복과 비효율의 문제를 해소하는 것이 바람직하다고 봅니다.
다음으로 지방행정구역의 개편에 대해서 말씀드리겠습니다.
현재 여당과 야당에서 주장되는 안이 언론을 통해서 나오고 있는데 세부적인 내용에 있어서는 차이가 있습니다마는 전국 234개의 기초지방자치단체를 60개 내지 70개로 통폐합하여 광역화한다는 데 공통점을 가지고 있습니다. 현재 대한민국 지방자치단체의 평균 규모는 20만을 넘어서고 있고 적어도 우리가 선진국이라고 말하는 나라와 비교해 보면 세계에서 가장 규모가 큰 지방자치단체라고 볼 수 있습니다. 논자에 따라서는 일본이나 독일의 행정구역개편의 예를 들고 있습니다마는 이들 국가들이 달성하고자 하는 규모의 목표치를 이미 훨씬 초과하고 있다는 말씀을 먼저 드리고자 합니다.
또한 지방자치단체의 규모를 획일적으로 100만 이상 이렇게 하는 것은 지방자치단체의 규모가 지역의 특성이나 산업구조, 인문․지리적인 환경 등을 고려해서 결정해야 되는데 이런 것을 고려함 없이 획일적으로 결정하려고 하는 것은 매우 우려스럽다고 볼 수 있습니다. 이러한 경우에 행정구역개편, 시․군․구 통폐합을 주장하는 사람들이 주로 규모의경제를 내세웁니다마는 업무에 따라서는 엄청난 규모의 불경제가 나타날 수도 있다고 봅니다.
무엇보다도 중요한 것은 행정구역이 주민의 정체성 내지 공동체 의식과 매우 밀접하게 관련되어 있습니다. 오랜 기간 동안 하나의 지방자치단체가 주민으로서 형성된 향토애나 결속력은 금전과 환산하기 어려운 사회자본을 이룬다고 볼 수 있습니다. 이를 역사적인 뿌리나 향토적인 결속을 무시한 채 통폐합하려고 하는 것은 문화적인 정책의 관점에서는 상상하기 어려운 발상이라고 볼 수 있습니다. 국토를 규모에 맞추어 획일적으로 구획하려는 것은 비문화적인 토목적 발상이라고 볼 수 있습니다. 이것은 마치 1914년 일본 식민당국이 경제적인 효율성을 내세워 가지고 대대적인 행정구역 통폐합을 한 것과 마찬가지라고 볼 수 있습니다. 이때 일본 식민당국은 분명한 목적을 가지고 있었습니다. 행정구역 개편을 통해서 향토적인 공동체를 파괴해서 민족정신을 약화시킬 정책목표하에서 추진되었습니다. 그런데 지금 대한민국에서 논의되고 있는 기초지방자치단체 통폐합은 무엇을 위한 것인지 의심하지 않을 수 없습니다. 전 국민을 향토적 공동체의 뿌리를 단절해서 유랑민으로 전락시키려는 반문명적이고 반역사적인 발상이 아닌지 반성해 보아야 한다고 봅니다. 추측컨대 혹자는 정치적인 의도가 있는 게 아니냐 이런 논의도 많이 하고 있습니다. 즉 중선거구를 도입하기 위해서 거기에 맞추어서 행정구역을 통폐합하려는 것이 아니냐 하는 것인데 만약 이것이 사실이라면 현대판 게리맨더링이라는 비난을 면치 못할 것이라고 봅니다.
행정구역개편에 대한 대안을 말씀드리겠습니다.
시대의 변천으로 인하여 한 번 설정된 행정구역이 주민의 일상생활과 맞지 않는 경우가 생길 수 있습니다. 지역의 사회적․산업적․문화적인 환경이 변화함에 따라 기존의 규모로는 수행하기 어려운 기능이 나타날 수도 있습니다. 이러한 생활의 불편을 해소하고 생활의 편익을 증진시키기 위한 행정구역의 조정은 필요하다고 봅니다. 그러나 국가가 나서서 일방적으로 수행할 것은 아니고 해당 지역주민들의 필요에 의해서 시간을 두면서 합의과정을 거쳐서 시행되어야 한다고 봅니다.
행정구역을 개편함에 있어서는 경제적인 측면도 당연히 고려되어야 하지만 지역의 문화적․역사적인 공동체 결속과 시민적 정체성의 확립도 같은 비중으로 고려되어야 한다고 봅니다.
나머지 문제에 대해서는 유인물로 대신하도록 하겠습니다.
마지막으로 결론을 말씀드리도록 하겠습니다.
지방행정체제의 개편논의는 있을 수 있습니다. 하지만 지금 시점에서 논의하는 것이 적합한지에 대해서 우선 검토해 보아야 된다고 봅니다.
여야 합의로 지방분권특별법을 제정하여 분권작업을 추진하고 있는 이 시점에서 도의 폐지론이라든가 시․군 통합론 같은 국가의 근간을 흔드는 반분권적인 논의를 지금 하는 것이 적합한 것인지를 생각해 볼 필요가 있다고 봅니다.
못자리를 해서 모가 막 자라기 시작하고 있는 시점에 못자리를 갈아엎는 것과 다름이 없습니다. 언론에 보도된 여야의 지방행정체제 구상이 구체화되면 당사자인 시․도와 시․군․자치구의 저항이 만만치 않을 것이고, 주민들의 반대도 생각보다 훨씬 강할 것으로 보입니다. 학계나 시민사회에서는 정치권의 행정체제 개편에 대해서 반대논의를 하는 것이 오히려 행정체제 개편 논의를 촉진하는 결과를 가져올 수도 있다는 관점에서 적극적인 논의를 자제해 왔습니다.
이제 국회에 지방행정체제개편특별위원회가 설치되고 그 방안이 논의되기 시작했으므로 이에 대응한 학계와 시민사회의 움직임도 만만하지는 않을 것으로 예상됩니다. 정치권에서 흘러나오는 지방행정체제개편 방안은 실현가능성이 매우 희박하다고 봅니다. 상상을 초월한 정치권의 행정구역개편 논의는 실현가능성은 없으면서도 모든 분권적인 논의를 무력화시키고 초토화시키는 쓰나미와 같은 영향을 미칠 것으로 봅니다.
논의의 전개 내지 결정방식도 중앙에서 일방적으로 밀어붙이는 것은 대단히 위험스러운 방식이며 반분권적이라고 봅니다. 오히려 행정구역이 주민들의 생활영역과 일치하지 않아 불편을 겪고 있는 주민들과 지방정부가 논의를 주도하고 정치권이 이를 수용하여 법률로 행정구역을 조정해 주는 것이 순리이고 무리가 적다고 봅니다.
지방행정체제를 정비함에 있어서 중요한 것은 효율성과 민주성이 조화되고 궁극적으로 주민의 정체성과 생활의 편익을 증진시키는 방향에서 검토되고 결정되어야 한다는 점입니다. 과거 산업사회에서는 중앙집권이 효율성을 증대시키는 방안이라고 보았으나 지식정보사회인 현재에는 적정한 분권이 오히려 중앙정부와 지방정부의 효율을 높이는 유력한 방법으로 거론되고 있습니다. 정치권에서 제안되고 있는 도 폐지론이나 시․군 통합론은 분권지향적인 시대정신에 맞지 않습니다. 몇 개의 시․군을 억지로 통폐합하면 민주성은 물론 효율성도 심대하게 해칠 우려가 있습니다. 무엇보다도 중요한 것은 정서적이고 역사적인 공동체 의식을 인위적으로 깨어 버리는 경우에 전 국민은 정체감과 향토애를 상실하고 유랑민으로 전락할 우려가 있다는 점을 고려해야 됩니다.
어느 나라보다도 짧은 시간에 성공적으로 정착하고 있는 지방자치를 뿌리째 뽑아 버리려는 전면적인 지방행정체제개편 논의는 중단되어야 한다고 봅니다. 대신에 실현가능하고 주민의 불편을 해소하는 차원에서 구역개편 논의에 초점을 맞추는 것이 바람직하다고 봅니다. 그것도 주민과 지방정부가 주도를 해야지 중앙정치권이 전면에 나설 일은 아니라고 봅니다.
마지막으로 특위에 참여하신 위원님들께서 이러한 행정구역 통폐합, 자치구역 개편․축소가 몰고 올 엄청난 파장을 고려하셔서 현명한 판단을 해 주실 것을 기대하면서 발표를 마칩니다.
감사합니다.
정치권과 일부의 학자들을 중심으로 행정구역을 개편하고 행정계층의 통폐합에 관하여 부분적으로 논의가 있어 왔습니다.
2005년 10월 19일 국회에서 지방행정체제개편특별위원회의 구성을 의결하였고, 11월 8일에 1차 회의를 개최한 것으로 알고 있습니다.
행정자치부에서는 11월 23일 지방행정체제개편특별위원회 제2차 회의에서 지방행정체제 관련 보고를 한 것으로 알려져 있습니다.
오늘 공청회에 참여하기 전에 주최 측으로부터 주제와 관련된 아무런 자료도 받지 못하여 기존의 비공식적인 논의를 중심으로 의견을 말하게 된 것을 대단히 유감스럽게 생각합니다.
시민사회와 학계에서는 정치권의 행정구역 개편 논의에 대하여 적지 않은 우려를 하고 있습니다. 현재 정치권이나 학계에서 논의되고 있는 개편안은 크게 도 폐지론과 시․군 통합론, 도의 기능 전환, 광역시 행정체제 개편 등등 매우 다양합니다.
이들 논의는 크게 자치계층의 축소 여부, 행정구역의 개편으로 나누어 논의하는 것이 체계적인 토론을 위하여 바람직하다고 봅니다.
먼저 자치계층의 축소 여부에 대하여 말씀드리겠습니다.
현재 대한민국의 자치계층은 2단계로 되어 있습니다.
특별시․광역시․도의 광역지방자치단체와 시․군․구의 기초지방자치단체 2개가 있습니다. 이러한 자치계층 2계층 구조에 대해서 비판론은 대한민국의 자치계층이 대단히 복잡하여 도를 폐지하여 1계층으로 축소해야 된다 하는 주장이 제기되고 있습니다.
이러한 주장은 외국과 비교하여 복잡하다고 말하는 것이므로 외국의 사례를 살펴보면, 독일의 경우는 크라이스(Kreis)와 게마인데(Gemeinde)로 우리 자치계층보다 1계층이 더 많습니다. 또 주에 따라서는 크라이스 위에 광역지방자치로 다시 하나 더 설정함으로써 우리보다 두 계층이 많은 편입니다.
일본은 우리하고 같고, 영국도 같고, 프랑스는 우리보다 한 계층이 많습니다.
이와 같이 본다면 지방자치의 경험이 오랜 나라의 자치계층은 우리하고 같거나 우리보다 한두 계층이 많은 것이 일반적이라고 볼 수 있기 때문에 대한민국의 자치계층은 복잡한 것이 아니라 매우 단순하다 이렇게 볼 수가 있습니다. 만약에 언론에 보도된 대로 자치계층을 축소해서 도를 폐지하면 어떤 문제점이 생기느냐 하는 것을 말씀드리겠습니다.
우선 자치 경험이 많은 서구의 경우 우리와 자치계층이 같거나 한두 계층이 많은데 이들이 우리보다 많은 자치계층을 유지하는 것이 단순한 낭비이겠느냐 하는 생각을 해 볼 필요가 있습니다. 확실히 자치계층을 축소하는 경우에 절차의 중복은 어느 정도 줄일 수 있지만 다른 폐단이 적지 않다 이렇게 봅니다. 우선 도를 폐지하면 지방자치를 실시하는 가장 큰 목적이 수직적인 권력분립에 있는데 도를 폐지하게 되면 지방정부의 규모가 축소되고 영향력이 줄어들기 때문에 중앙정부의 권력남용에 대한 견제기능이 작동되지 못 한다 이렇게 볼 수가 있습니다. 그렇기 때문에 지방분권은 약화되고 중앙집권적인 경향은 늘어날 것이라고 봅니다.
또한 지방자치의 가장 중요한 기능이 검증된 정치인을 배출하는 정치인 양성과정이라고 볼 수 있는데 도를 폐지하는 경우에 지방정치의 비중은 약화되고 지방정치인이 중앙정치인으로 성장할 수 있는 가능성도 줄어든다고 볼 수 있습니다. 검증받은 인물이 국가 경영을 할 수 있는 기회를 박탈당한다고 볼 수 있습니다.
세 번째, 도를 폐지하는 경우에 기초지방자치단체로는 처리하기 어려운 기능을 모두 국가에서 처리하게 됨으로써 중앙집권적인 경향이 현저하게 증가된다고 볼 수 있습니다. 또한 국가는 사소한 일까지 다 처리하게 됨으로써 과부하로 인해서 효율성이 현저하게 저하된다고 볼 수 있습니다. 특히 특별지방행정기관을 지방으로 이양하는 경우에 대부분은 도에서 수행하여야 할 기능이 많은데 도를 폐지하게 되면 결국 국가 기능으로 남을 수밖에 없어 분권화에 역행한다고 볼 수 있습니다.
또한 도를 폐지하게 되면 도 공동체를 중심으로 형성되어 왔던 자치의식이 소멸되고 주민의 정체성에 손상을 가져온다고 볼 수 있습니다. 지방자치가 향토애를 신장하여 지역 발전과 문화적 정체성을 신장하고자 하는 데 있다면 도의 폐지는 공동체 의식의 약화를 가져온다고 볼 수 있습니다. 도의 역사가 오래되는 만큼 이를 해체하는 것은 적지 않은 손실을 수반한다고 볼 수 있습니다.
그래서 자치계층에 대한 대안을 말씀드리겠습니다.
도와 시․군․자치구의 2계층을 유지하는 것이 바람직합니다. 물론 시․도와 시․군․자치구의 업무 중복으로 인한 폐단과 이중적인 관할 문제는 해소되어야 됩니다. 이는 도의 폐지를 통해서 달성되는 것이 아니라 시․도와 시․군․자치구의 권한과 기능의 재배분으로 업무의 중복과 비효율의 문제를 해소하는 것이 바람직하다고 봅니다.
다음으로 지방행정구역의 개편에 대해서 말씀드리겠습니다.
현재 여당과 야당에서 주장되는 안이 언론을 통해서 나오고 있는데 세부적인 내용에 있어서는 차이가 있습니다마는 전국 234개의 기초지방자치단체를 60개 내지 70개로 통폐합하여 광역화한다는 데 공통점을 가지고 있습니다. 현재 대한민국 지방자치단체의 평균 규모는 20만을 넘어서고 있고 적어도 우리가 선진국이라고 말하는 나라와 비교해 보면 세계에서 가장 규모가 큰 지방자치단체라고 볼 수 있습니다. 논자에 따라서는 일본이나 독일의 행정구역개편의 예를 들고 있습니다마는 이들 국가들이 달성하고자 하는 규모의 목표치를 이미 훨씬 초과하고 있다는 말씀을 먼저 드리고자 합니다.
또한 지방자치단체의 규모를 획일적으로 100만 이상 이렇게 하는 것은 지방자치단체의 규모가 지역의 특성이나 산업구조, 인문․지리적인 환경 등을 고려해서 결정해야 되는데 이런 것을 고려함 없이 획일적으로 결정하려고 하는 것은 매우 우려스럽다고 볼 수 있습니다. 이러한 경우에 행정구역개편, 시․군․구 통폐합을 주장하는 사람들이 주로 규모의경제를 내세웁니다마는 업무에 따라서는 엄청난 규모의 불경제가 나타날 수도 있다고 봅니다.
무엇보다도 중요한 것은 행정구역이 주민의 정체성 내지 공동체 의식과 매우 밀접하게 관련되어 있습니다. 오랜 기간 동안 하나의 지방자치단체가 주민으로서 형성된 향토애나 결속력은 금전과 환산하기 어려운 사회자본을 이룬다고 볼 수 있습니다. 이를 역사적인 뿌리나 향토적인 결속을 무시한 채 통폐합하려고 하는 것은 문화적인 정책의 관점에서는 상상하기 어려운 발상이라고 볼 수 있습니다. 국토를 규모에 맞추어 획일적으로 구획하려는 것은 비문화적인 토목적 발상이라고 볼 수 있습니다. 이것은 마치 1914년 일본 식민당국이 경제적인 효율성을 내세워 가지고 대대적인 행정구역 통폐합을 한 것과 마찬가지라고 볼 수 있습니다. 이때 일본 식민당국은 분명한 목적을 가지고 있었습니다. 행정구역 개편을 통해서 향토적인 공동체를 파괴해서 민족정신을 약화시킬 정책목표하에서 추진되었습니다. 그런데 지금 대한민국에서 논의되고 있는 기초지방자치단체 통폐합은 무엇을 위한 것인지 의심하지 않을 수 없습니다. 전 국민을 향토적 공동체의 뿌리를 단절해서 유랑민으로 전락시키려는 반문명적이고 반역사적인 발상이 아닌지 반성해 보아야 한다고 봅니다. 추측컨대 혹자는 정치적인 의도가 있는 게 아니냐 이런 논의도 많이 하고 있습니다. 즉 중선거구를 도입하기 위해서 거기에 맞추어서 행정구역을 통폐합하려는 것이 아니냐 하는 것인데 만약 이것이 사실이라면 현대판 게리맨더링이라는 비난을 면치 못할 것이라고 봅니다.
행정구역개편에 대한 대안을 말씀드리겠습니다.
시대의 변천으로 인하여 한 번 설정된 행정구역이 주민의 일상생활과 맞지 않는 경우가 생길 수 있습니다. 지역의 사회적․산업적․문화적인 환경이 변화함에 따라 기존의 규모로는 수행하기 어려운 기능이 나타날 수도 있습니다. 이러한 생활의 불편을 해소하고 생활의 편익을 증진시키기 위한 행정구역의 조정은 필요하다고 봅니다. 그러나 국가가 나서서 일방적으로 수행할 것은 아니고 해당 지역주민들의 필요에 의해서 시간을 두면서 합의과정을 거쳐서 시행되어야 한다고 봅니다.
행정구역을 개편함에 있어서는 경제적인 측면도 당연히 고려되어야 하지만 지역의 문화적․역사적인 공동체 결속과 시민적 정체성의 확립도 같은 비중으로 고려되어야 한다고 봅니다.
나머지 문제에 대해서는 유인물로 대신하도록 하겠습니다.
마지막으로 결론을 말씀드리도록 하겠습니다.
지방행정체제의 개편논의는 있을 수 있습니다. 하지만 지금 시점에서 논의하는 것이 적합한지에 대해서 우선 검토해 보아야 된다고 봅니다.
여야 합의로 지방분권특별법을 제정하여 분권작업을 추진하고 있는 이 시점에서 도의 폐지론이라든가 시․군 통합론 같은 국가의 근간을 흔드는 반분권적인 논의를 지금 하는 것이 적합한 것인지를 생각해 볼 필요가 있다고 봅니다.
못자리를 해서 모가 막 자라기 시작하고 있는 시점에 못자리를 갈아엎는 것과 다름이 없습니다. 언론에 보도된 여야의 지방행정체제 구상이 구체화되면 당사자인 시․도와 시․군․자치구의 저항이 만만치 않을 것이고, 주민들의 반대도 생각보다 훨씬 강할 것으로 보입니다. 학계나 시민사회에서는 정치권의 행정체제 개편에 대해서 반대논의를 하는 것이 오히려 행정체제 개편 논의를 촉진하는 결과를 가져올 수도 있다는 관점에서 적극적인 논의를 자제해 왔습니다.
이제 국회에 지방행정체제개편특별위원회가 설치되고 그 방안이 논의되기 시작했으므로 이에 대응한 학계와 시민사회의 움직임도 만만하지는 않을 것으로 예상됩니다. 정치권에서 흘러나오는 지방행정체제개편 방안은 실현가능성이 매우 희박하다고 봅니다. 상상을 초월한 정치권의 행정구역개편 논의는 실현가능성은 없으면서도 모든 분권적인 논의를 무력화시키고 초토화시키는 쓰나미와 같은 영향을 미칠 것으로 봅니다.
논의의 전개 내지 결정방식도 중앙에서 일방적으로 밀어붙이는 것은 대단히 위험스러운 방식이며 반분권적이라고 봅니다. 오히려 행정구역이 주민들의 생활영역과 일치하지 않아 불편을 겪고 있는 주민들과 지방정부가 논의를 주도하고 정치권이 이를 수용하여 법률로 행정구역을 조정해 주는 것이 순리이고 무리가 적다고 봅니다.
지방행정체제를 정비함에 있어서 중요한 것은 효율성과 민주성이 조화되고 궁극적으로 주민의 정체성과 생활의 편익을 증진시키는 방향에서 검토되고 결정되어야 한다는 점입니다. 과거 산업사회에서는 중앙집권이 효율성을 증대시키는 방안이라고 보았으나 지식정보사회인 현재에는 적정한 분권이 오히려 중앙정부와 지방정부의 효율을 높이는 유력한 방법으로 거론되고 있습니다. 정치권에서 제안되고 있는 도 폐지론이나 시․군 통합론은 분권지향적인 시대정신에 맞지 않습니다. 몇 개의 시․군을 억지로 통폐합하면 민주성은 물론 효율성도 심대하게 해칠 우려가 있습니다. 무엇보다도 중요한 것은 정서적이고 역사적인 공동체 의식을 인위적으로 깨어 버리는 경우에 전 국민은 정체감과 향토애를 상실하고 유랑민으로 전락할 우려가 있다는 점을 고려해야 됩니다.
어느 나라보다도 짧은 시간에 성공적으로 정착하고 있는 지방자치를 뿌리째 뽑아 버리려는 전면적인 지방행정체제개편 논의는 중단되어야 한다고 봅니다. 대신에 실현가능하고 주민의 불편을 해소하는 차원에서 구역개편 논의에 초점을 맞추는 것이 바람직하다고 봅니다. 그것도 주민과 지방정부가 주도를 해야지 중앙정치권이 전면에 나설 일은 아니라고 봅니다.
마지막으로 특위에 참여하신 위원님들께서 이러한 행정구역 통폐합, 자치구역 개편․축소가 몰고 올 엄청난 파장을 고려하셔서 현명한 판단을 해 주실 것을 기대하면서 발표를 마칩니다.
감사합니다.
委員長許泰烈수고하셨습니다.
다음 진술은 경실련 지방자치위원장으로 계시는 임승빈 위원장께서 하시겠습니까?
다음 진술은 경실련 지방자치위원장으로 계시는 임승빈 위원장께서 하시겠습니까?
진술인임승빈감사합니다. 이러한 귀한 자리에 저희 경실련 지방자치위원회에 진술 시간을 주셔서 대단히 감사드리고 또한 개인적으로 영광으로 생각합니다.
오늘 본인의 진술내용은 저 혼자 작성한 것이 아니라 경실련 지방자치위원회 위원 전부 회람했으며 또한 경실련 내부의 정치개혁위원회라든가 정부개혁위원회 등과 의견을 같이 조율했습니다.
그 경위에 대해서 말씀드린다면 지난 4월 28일 열린우리당 원혜영 정책위의장이라든가 한나라당의 맹형규 정책위의장, 오영교 행자부장관 등이 향후에 지방행정계층제 234개를 2010년 지방선거까지 60～70개로 조정한다는 발표가 있은 직후 4월 22일 저희 경실련과 행정개혁시민연합, 한국YMCA전국연맹의 이기우 지방자치위원장, 그리고 참여연대 등이 참여해서 성명서를 발표했습니다. 성명서를 발표했을 때 기초가 되었던 원고가 오늘 제가 발표하는 원고의 기본적인 내용이 되겠습니다.
구체적으로 말씀드리도록 하겠습니다.
국회와 행자부에서 지적한 바와 마찬가지로 현재의 중앙과 지방 간, 그리고 광역과 기초자치단체 간이라고 할 수 있는 자치단체 간에는 기능배분을 위한 기준의 모호성, 또는 사무배분의 불명확성에 의해서 개별 법령상에 규정된 중앙과 지방 간에 불합리성을 초래하고 있는 것은 사실입니다. 또한, 97년 이후 그동안 정부가 대통령 소속의 지방이양추진위원회 등에서 국가사무의 지방이양이라는 것을 추진했지만 실질적인 효과가 적고 또한 기초자치단체 간의 기능 재조정에 대해서는 비교적 국민들이라든가 또는 광역 등에서도 비교적 무관심 했다고 볼 수가 있겠습니다.
그러나 광역자치단체가 기초자치단체에 대하여 행사하는 권한 대부분이 광역자치단체의 고유권한으로부터 비롯된 것이 아니라 중앙정부에 의하여 부여된 위임권한을 행사하고 있기 때문에 자치법의 정신과는 달리 기초에 있어서는 광역 역시 중앙정부와 같은 존재로 되어 있다는 것도 사실입니다. 따라서 비판점으로서 광역자치단체는 중앙정부의 단순한 경유기관, 지나친 각종 지도․감독, 국고보조금 지원 알선업자, 시․도보조금의 지급 시 불합리한 배정, 기초자치단체와 행정서비스 기능의 중첩으로 인한 비효율성, 기초자치단체 간 갈등 조정의 실패 등이 매우 많았던 것도 현실입니다. 따라서 광역자치단체의 권한을 확대할 것인가, 축소할 것인가, 또는 폐지할 것인가 하는 논의가 그동안 학계라든가 정치계에서 논의가 활발히 전개되어 왔었습니다.
그러나 광역자치단체와 기초자치단체 간 행정계층 및 행정구역의 문제를 일거에 해결할 수 있는 확실한 대안이 없는 것도 현실입니다. 모든 대안은 장단점이 있으며, 이들 장단점들이 일종의 상쇄 관계에 놓여 있어서 특정한 대안의 선택은 일방적이고 편향적인 선택에 그칠 가능성이 있다고 볼 수 있겠습니다. 예를 들어 지금 현재 논의하는 것과 마찬가지로 광역이 경유기관이라 하여 폐지를 논할 수도 있지만 실제로 이를 정책으로 선택을 하기에는 매우 힘든 것이 현실입니다. 왜냐하면 자치단체의 행정구역이라는 것은 역사적․정서적 상징성뿐만 아니라 자치단체의 사무권한, 주민의 경제권, 교육환경 등 다양한 분야에 걸쳐 구체적인 영향력 변화를 가져올 수 있기 때문입니다.
그 예로서 지난 1995년 민선지방자치가 부활되기 직전인 1994년 말부터 1995년 초까지 정부주도에 의하여 대대적인 지방자치단체 구역개편이 행해졌지만 지금의 민선지방자치시대에서는 기초자치단체 간의 통폐합이 상당히 어려운 것도 현실입니다. 프랑스의 경우에도 1000명도 안 되는 작은 코뮨을 3000명 정도의 코뮨으로 통합화하려고 했습니다마는 실제적으로 진행 속도는 매우 느리고, 영국의 경우에는 32개의 버러(borough)와 하나의 런던시티가 있었습니다마는 결국은 런던의 광역시 정부가 다시 블레어정권에서 부활하였듯이 하드웨어적인 행정구역 개편은 매우 힘들다고 보겠습니다.
지금 일본에서 진행되고 있는 시정촌합병이라고 하는 경우에도 약 3000여 개가 넘는 시정촌을 약 2000여 개, 인구 한 5만～10만 명 정도의 목표를 가지고 있습니다마는 그것도 역시 매우 힘든 것이 현실입니다. 그리고 지난 1888년 광역이 43개가 된 현 간에는 하나의 통폐합도 없었을 정도로 매우 힘들다는 것도 역시 현실이 되겠습니다.
따라서 광역과 기초자치단체 간의 계층과 구역을 급격히 바꾸는 대안들의 경우 실현 가능성이라는 측면에서 장애요인을 안고 있으며 다른 문제를 야기할 수밖에 없다는 현실을 고려할 수밖에 없다고 보겠습니다.
다음으로 23쪽에 나와 있는 것처럼 기초자치 규모 설정에 관한 논의라고 하는 것은, 다양한 학자들의 의견을 제시했습니다마는 기준 자체가 매우 모호하고 또한 시의적절성에 따라서 끊임없이 변동의 가능성이 있다는 것이 많은 학자들의 얘기가 되겠습니다. 물론 지금의 세계를 정보화의 세계, 국제화의 세계, 그리고 글로컬라이제이션(glocalization)이라는 단어로 표현되는 것처럼 지역의 경쟁력이 즉 국가 경쟁력이라고 말할 수가 있겠습니다. 그러나 무엇보다도 빠질 수 없는 구역개편의 기준에 대해서는 주민의 접근성, 역사성, 행정의 능률성 및 효과성, 경제적 규모성, 정치적 연관성 등 종합체적으로 생각해 보지 않을 수가 없겠습니다.
이러한 관점에서 자치단체의 규모와 자치행정 기능 수행 간의 상관성에 관한 논의를 살펴본다면 약 세 가지 정도로 접근을 찾아볼 수가 있겠습니다. 기능주의적 접근방법과 정치적 접근방법 및 행정의 효율성 및 효과성론적인 접근방법으로 구별해 볼 수가 있겠습니다.
우선 기능론적인 관점에 대해서는 이미 논의가 많이 되어 있는 것처럼 전국을 약 60여 개로 기능적으로 통폐합할 경우에 상당히 행정의 효율성을 높일 수 있다는 논자들의 제시가 있었습니다. 반면에 정치적 효율성의 문제, 또한 행정의 효율성이라고 하는 문제에 대해서는 여전히 기준의 모호성 때문에 비판을 받을 수가 있다고 보겠습니다. 따라서 자치단체 구역개편 시 대내외의 환경적 요인들, 예를 들어 권위주의정권에서 민주주의정권으로의 이양, 국가의 재정상태 변동, 지역경제의 재편, 지역 내의 이익집단 향배, 지역 및 중앙의 정치구도 등에 대해서는 여전히 복합적으로 작용될 수밖에 없다고 볼 수 있겠습니다.
결론적으로 대안에 대해서 말씀드리도록 하겠습니다.
첫째는, 전국을 50-60개 정도의 광역으로 나누며 도시부는 1층제로, 농촌부는 2층제로 하자는 안은 행정의 효율성을 중시하는 것 같습니다마는 어디까지나 그것은 2005년도 현재의 상태에서 그렇다고 볼 수가 있겠습니다.
주지하는 바와 같이 수도권만 해도 인구이동이 여전히 심합니다. 예를 들어서 오늘 아침 주요 신문에 보도된 바와 마찬가지로 평택의 현 인구보다 훨씬 더 많이 늘어나는 인구배후조성단지를 만들겠다는 행자부안이 발표되었습니다. 이와 마찬가지로 끊임없이 인구가 변동하고 신도시가 끊임없이 생겨나고 있는 현실에서 지방의 경우에는 도청소재지 중심으로 인구의 편중화가 극심한 현상을 정치권에서는 간과하고 있다고 볼 수가 있겠습니다. 따라서 자치행정구역 개편을 단지 인구기준이라든가 재정력 규모로 삼는다면 끊임없는 구역개편은 할 수밖에 없다고 보겠습니다.
둘째는, ‘큰 것은 효율적이고 작은 것은 민주적이다’하는 관점에서의 접근은 행정의 효율성 및 효과성 자체가 가지고 있는 기준의 모호성 때문에 비판을 받을 수가 있겠습니다. 지방자치의 효율성․효과성은 행정서비스의 신속성 보다는 민주성, 획일성 보다는 지역의 정체성 확립을 통하여 지방 간 경쟁을 불러일으켜 다원적 사회에서 다양한 가치의 공존을 만드는 데에 있는 것입니다. 따라서 지나치게 큰 지방정부는 주민참여의 시공간적 한계로 비민주적 정책결정을 할 수 밖에 없으며 주민과 함께하지 않는 정책집행은 정책실패를 가져와 더 많은 비용을 지불할 수 있다는 점을 간과하는 것입니다.
셋째는, 행정구역 개편의 문제를 현재의 중앙정치 상황과 결부시키고자 하는 의도가 지나치게 강하다고 볼 수가 있겠습니다. 지역주민들의 삶의 다양성을 훼손시키지 않고 유기적인 생활기반을 마련한다는 측면에서의 행정구역 개편이 필요한 것이지 정치적 갈등해소를 위한 행정구역 개편은 현실적으로도 난관이 있으며 또 다른 갈등을 불러 올 수가 있겠습니다. 따라서 행정구역 개편은 자치구역 개편의 문제이므로 주민투표를 통한 주민의 자발적 의사에 의하여 진행되어야 하며 이를 중앙정부가 정책적·재정적으로 지원하도록 하여야 할 것입니다.
넷째로는, 행정구역개편 문제보다 보다 시급한 사항은 현행 자치단체 사무권한이 일률적이고 광역 중심적이라는 점이라는 것입니다. 인구 1000만여 명이 넘는 경기도와 여타 도가 같은 기능을 수행한다는 점은 비합리적이며 77개 시, 88개 군, 69개의 자치구 모두가 동일한 행정환경이 아닐진대 거의 유사한 자치권한을 갖고 있다는 점 역시 비합리적입니다. 지금은 행정구역개편 보다 지역의 특성과 재정 상태를 반영하는 적정한 사무배분 기준을 만들고 도의 기능을 축소시켜 주민들 스스로가 선택할 수 있는 자치행정구역개편으로 유도하여야 할 것입니다.
그리고 당부의 말씀을 하나 드리도록 하겠습니다.
지방정부개편안, 즉 행정구역개편안은 지방자치의 근간을 바꾸는 제도 변혁임에도 불구하고 국회 입법과정에서 만약에 직접적 이해당사자인 자치단체장의 참여, 또는 지방의회의 참여, 주민들의 참여가 거의 봉쇄되어 있다면 심각한 문제제기가 될 수 있다고 보겠습니다.
현행 제도에서는 청원서 제출이나 공청회나 청문회에 참여하는 정도에 그친다는 것은 상당히 심각한 문제를 불러 일으킨다고 보겠습니다.
따라서 지방자치단체의 국회의 입법 참여를 제도적으로 보장하는 가장 확실한 방안으로서는 국회 내에 당연히 시민단체 및 자치단체 대표들로 구성된 협의회 등의 의견을 듣는 절차적 합리성을 확보해야 된다고 보겠습니다.
저희들 경실련의 입장에서는 지난주에 이 문제에 대해서 심각하게 논의하고 실제적으로 전국 36개의 지역경실련과 여타 단체와의 연합을 통해서 행정구역 개편에 대한 기본적인 문제 제기를 하고자 합니다. 이러한 문제 제기에 대해서 국회가 국가의 대간을 바꾸는 문제가 되기 때문에 좀 심각하게 고려를 해 주시고 회기 내에 처리하는, 내년 2월까지 처리한다는 일부 의견도 있습니다마는 그런 것에 대해서 심각한 우려를 제기할 수밖에 없습니다.
따라서 보다 더 신중한 그리고 국민 전체의 합의를 통한 행정구역 개편이 이루어졌으면 하는 바람입니다.
이상입니다.
오늘 본인의 진술내용은 저 혼자 작성한 것이 아니라 경실련 지방자치위원회 위원 전부 회람했으며 또한 경실련 내부의 정치개혁위원회라든가 정부개혁위원회 등과 의견을 같이 조율했습니다.
그 경위에 대해서 말씀드린다면 지난 4월 28일 열린우리당 원혜영 정책위의장이라든가 한나라당의 맹형규 정책위의장, 오영교 행자부장관 등이 향후에 지방행정계층제 234개를 2010년 지방선거까지 60～70개로 조정한다는 발표가 있은 직후 4월 22일 저희 경실련과 행정개혁시민연합, 한국YMCA전국연맹의 이기우 지방자치위원장, 그리고 참여연대 등이 참여해서 성명서를 발표했습니다. 성명서를 발표했을 때 기초가 되었던 원고가 오늘 제가 발표하는 원고의 기본적인 내용이 되겠습니다.
구체적으로 말씀드리도록 하겠습니다.
국회와 행자부에서 지적한 바와 마찬가지로 현재의 중앙과 지방 간, 그리고 광역과 기초자치단체 간이라고 할 수 있는 자치단체 간에는 기능배분을 위한 기준의 모호성, 또는 사무배분의 불명확성에 의해서 개별 법령상에 규정된 중앙과 지방 간에 불합리성을 초래하고 있는 것은 사실입니다. 또한, 97년 이후 그동안 정부가 대통령 소속의 지방이양추진위원회 등에서 국가사무의 지방이양이라는 것을 추진했지만 실질적인 효과가 적고 또한 기초자치단체 간의 기능 재조정에 대해서는 비교적 국민들이라든가 또는 광역 등에서도 비교적 무관심 했다고 볼 수가 있겠습니다.
그러나 광역자치단체가 기초자치단체에 대하여 행사하는 권한 대부분이 광역자치단체의 고유권한으로부터 비롯된 것이 아니라 중앙정부에 의하여 부여된 위임권한을 행사하고 있기 때문에 자치법의 정신과는 달리 기초에 있어서는 광역 역시 중앙정부와 같은 존재로 되어 있다는 것도 사실입니다. 따라서 비판점으로서 광역자치단체는 중앙정부의 단순한 경유기관, 지나친 각종 지도․감독, 국고보조금 지원 알선업자, 시․도보조금의 지급 시 불합리한 배정, 기초자치단체와 행정서비스 기능의 중첩으로 인한 비효율성, 기초자치단체 간 갈등 조정의 실패 등이 매우 많았던 것도 현실입니다. 따라서 광역자치단체의 권한을 확대할 것인가, 축소할 것인가, 또는 폐지할 것인가 하는 논의가 그동안 학계라든가 정치계에서 논의가 활발히 전개되어 왔었습니다.
그러나 광역자치단체와 기초자치단체 간 행정계층 및 행정구역의 문제를 일거에 해결할 수 있는 확실한 대안이 없는 것도 현실입니다. 모든 대안은 장단점이 있으며, 이들 장단점들이 일종의 상쇄 관계에 놓여 있어서 특정한 대안의 선택은 일방적이고 편향적인 선택에 그칠 가능성이 있다고 볼 수 있겠습니다. 예를 들어 지금 현재 논의하는 것과 마찬가지로 광역이 경유기관이라 하여 폐지를 논할 수도 있지만 실제로 이를 정책으로 선택을 하기에는 매우 힘든 것이 현실입니다. 왜냐하면 자치단체의 행정구역이라는 것은 역사적․정서적 상징성뿐만 아니라 자치단체의 사무권한, 주민의 경제권, 교육환경 등 다양한 분야에 걸쳐 구체적인 영향력 변화를 가져올 수 있기 때문입니다.
그 예로서 지난 1995년 민선지방자치가 부활되기 직전인 1994년 말부터 1995년 초까지 정부주도에 의하여 대대적인 지방자치단체 구역개편이 행해졌지만 지금의 민선지방자치시대에서는 기초자치단체 간의 통폐합이 상당히 어려운 것도 현실입니다. 프랑스의 경우에도 1000명도 안 되는 작은 코뮨을 3000명 정도의 코뮨으로 통합화하려고 했습니다마는 실제적으로 진행 속도는 매우 느리고, 영국의 경우에는 32개의 버러(borough)와 하나의 런던시티가 있었습니다마는 결국은 런던의 광역시 정부가 다시 블레어정권에서 부활하였듯이 하드웨어적인 행정구역 개편은 매우 힘들다고 보겠습니다.
지금 일본에서 진행되고 있는 시정촌합병이라고 하는 경우에도 약 3000여 개가 넘는 시정촌을 약 2000여 개, 인구 한 5만～10만 명 정도의 목표를 가지고 있습니다마는 그것도 역시 매우 힘든 것이 현실입니다. 그리고 지난 1888년 광역이 43개가 된 현 간에는 하나의 통폐합도 없었을 정도로 매우 힘들다는 것도 역시 현실이 되겠습니다.
따라서 광역과 기초자치단체 간의 계층과 구역을 급격히 바꾸는 대안들의 경우 실현 가능성이라는 측면에서 장애요인을 안고 있으며 다른 문제를 야기할 수밖에 없다는 현실을 고려할 수밖에 없다고 보겠습니다.
다음으로 23쪽에 나와 있는 것처럼 기초자치 규모 설정에 관한 논의라고 하는 것은, 다양한 학자들의 의견을 제시했습니다마는 기준 자체가 매우 모호하고 또한 시의적절성에 따라서 끊임없이 변동의 가능성이 있다는 것이 많은 학자들의 얘기가 되겠습니다. 물론 지금의 세계를 정보화의 세계, 국제화의 세계, 그리고 글로컬라이제이션(glocalization)이라는 단어로 표현되는 것처럼 지역의 경쟁력이 즉 국가 경쟁력이라고 말할 수가 있겠습니다. 그러나 무엇보다도 빠질 수 없는 구역개편의 기준에 대해서는 주민의 접근성, 역사성, 행정의 능률성 및 효과성, 경제적 규모성, 정치적 연관성 등 종합체적으로 생각해 보지 않을 수가 없겠습니다.
이러한 관점에서 자치단체의 규모와 자치행정 기능 수행 간의 상관성에 관한 논의를 살펴본다면 약 세 가지 정도로 접근을 찾아볼 수가 있겠습니다. 기능주의적 접근방법과 정치적 접근방법 및 행정의 효율성 및 효과성론적인 접근방법으로 구별해 볼 수가 있겠습니다.
우선 기능론적인 관점에 대해서는 이미 논의가 많이 되어 있는 것처럼 전국을 약 60여 개로 기능적으로 통폐합할 경우에 상당히 행정의 효율성을 높일 수 있다는 논자들의 제시가 있었습니다. 반면에 정치적 효율성의 문제, 또한 행정의 효율성이라고 하는 문제에 대해서는 여전히 기준의 모호성 때문에 비판을 받을 수가 있다고 보겠습니다. 따라서 자치단체 구역개편 시 대내외의 환경적 요인들, 예를 들어 권위주의정권에서 민주주의정권으로의 이양, 국가의 재정상태 변동, 지역경제의 재편, 지역 내의 이익집단 향배, 지역 및 중앙의 정치구도 등에 대해서는 여전히 복합적으로 작용될 수밖에 없다고 볼 수 있겠습니다.
결론적으로 대안에 대해서 말씀드리도록 하겠습니다.
첫째는, 전국을 50-60개 정도의 광역으로 나누며 도시부는 1층제로, 농촌부는 2층제로 하자는 안은 행정의 효율성을 중시하는 것 같습니다마는 어디까지나 그것은 2005년도 현재의 상태에서 그렇다고 볼 수가 있겠습니다.
주지하는 바와 같이 수도권만 해도 인구이동이 여전히 심합니다. 예를 들어서 오늘 아침 주요 신문에 보도된 바와 마찬가지로 평택의 현 인구보다 훨씬 더 많이 늘어나는 인구배후조성단지를 만들겠다는 행자부안이 발표되었습니다. 이와 마찬가지로 끊임없이 인구가 변동하고 신도시가 끊임없이 생겨나고 있는 현실에서 지방의 경우에는 도청소재지 중심으로 인구의 편중화가 극심한 현상을 정치권에서는 간과하고 있다고 볼 수가 있겠습니다. 따라서 자치행정구역 개편을 단지 인구기준이라든가 재정력 규모로 삼는다면 끊임없는 구역개편은 할 수밖에 없다고 보겠습니다.
둘째는, ‘큰 것은 효율적이고 작은 것은 민주적이다’하는 관점에서의 접근은 행정의 효율성 및 효과성 자체가 가지고 있는 기준의 모호성 때문에 비판을 받을 수가 있겠습니다. 지방자치의 효율성․효과성은 행정서비스의 신속성 보다는 민주성, 획일성 보다는 지역의 정체성 확립을 통하여 지방 간 경쟁을 불러일으켜 다원적 사회에서 다양한 가치의 공존을 만드는 데에 있는 것입니다. 따라서 지나치게 큰 지방정부는 주민참여의 시공간적 한계로 비민주적 정책결정을 할 수 밖에 없으며 주민과 함께하지 않는 정책집행은 정책실패를 가져와 더 많은 비용을 지불할 수 있다는 점을 간과하는 것입니다.
셋째는, 행정구역 개편의 문제를 현재의 중앙정치 상황과 결부시키고자 하는 의도가 지나치게 강하다고 볼 수가 있겠습니다. 지역주민들의 삶의 다양성을 훼손시키지 않고 유기적인 생활기반을 마련한다는 측면에서의 행정구역 개편이 필요한 것이지 정치적 갈등해소를 위한 행정구역 개편은 현실적으로도 난관이 있으며 또 다른 갈등을 불러 올 수가 있겠습니다. 따라서 행정구역 개편은 자치구역 개편의 문제이므로 주민투표를 통한 주민의 자발적 의사에 의하여 진행되어야 하며 이를 중앙정부가 정책적·재정적으로 지원하도록 하여야 할 것입니다.
넷째로는, 행정구역개편 문제보다 보다 시급한 사항은 현행 자치단체 사무권한이 일률적이고 광역 중심적이라는 점이라는 것입니다. 인구 1000만여 명이 넘는 경기도와 여타 도가 같은 기능을 수행한다는 점은 비합리적이며 77개 시, 88개 군, 69개의 자치구 모두가 동일한 행정환경이 아닐진대 거의 유사한 자치권한을 갖고 있다는 점 역시 비합리적입니다. 지금은 행정구역개편 보다 지역의 특성과 재정 상태를 반영하는 적정한 사무배분 기준을 만들고 도의 기능을 축소시켜 주민들 스스로가 선택할 수 있는 자치행정구역개편으로 유도하여야 할 것입니다.
그리고 당부의 말씀을 하나 드리도록 하겠습니다.
지방정부개편안, 즉 행정구역개편안은 지방자치의 근간을 바꾸는 제도 변혁임에도 불구하고 국회 입법과정에서 만약에 직접적 이해당사자인 자치단체장의 참여, 또는 지방의회의 참여, 주민들의 참여가 거의 봉쇄되어 있다면 심각한 문제제기가 될 수 있다고 보겠습니다.
현행 제도에서는 청원서 제출이나 공청회나 청문회에 참여하는 정도에 그친다는 것은 상당히 심각한 문제를 불러 일으킨다고 보겠습니다.
따라서 지방자치단체의 국회의 입법 참여를 제도적으로 보장하는 가장 확실한 방안으로서는 국회 내에 당연히 시민단체 및 자치단체 대표들로 구성된 협의회 등의 의견을 듣는 절차적 합리성을 확보해야 된다고 보겠습니다.
저희들 경실련의 입장에서는 지난주에 이 문제에 대해서 심각하게 논의하고 실제적으로 전국 36개의 지역경실련과 여타 단체와의 연합을 통해서 행정구역 개편에 대한 기본적인 문제 제기를 하고자 합니다. 이러한 문제 제기에 대해서 국회가 국가의 대간을 바꾸는 문제가 되기 때문에 좀 심각하게 고려를 해 주시고 회기 내에 처리하는, 내년 2월까지 처리한다는 일부 의견도 있습니다마는 그런 것에 대해서 심각한 우려를 제기할 수밖에 없습니다.
따라서 보다 더 신중한 그리고 국민 전체의 합의를 통한 행정구역 개편이 이루어졌으면 하는 바람입니다.
이상입니다.
委員長許泰烈수고하셨습니다.
다음은 충남대학교 자치행정학과 교수로 계시는 육동일 교수께서 진술하시겠습니다.
다음은 충남대학교 자치행정학과 교수로 계시는 육동일 교수께서 진술하시겠습니다.
진술인육동일중복되지 않는 내용을 중심으로 해서 진술하겠습니다.
자치구역과 자치계층의 개편은 행정과 주민이 존재하는 한 반드시 필요한 내용입니다. 뿐만 아니라 반드시 성공해야 하는 중대 국가 문제라고 볼 수 있습니다.
특히 행정환경이 정보화되고 세계화되고 광역화되어 가는 추세 속에서 행정구역을 어떻게 개편하느냐는 국가의 미래와 직결되어 있다고 봅니다.
그래서 사실은 자치구역 또는 계층구조의 개편이 지방분권 추진 로드맵에 당연히 포함되어 있어야 할 주요 국정과제임에도 불구하고 그것이 생략되어 있다는 것은 대단히 유감스러운 일이었고, 다만 이번에 정치권에 의해서 그 방안이 검토되는 것은 큰 기대를 갖게 하지만 또 심도 있는 분석과 연구 그리고 철저한 준비 없이 추진될 경우 나타날 지역의 혼란과 갈등을 크게 우려하지 않을 수 없습니다.
특히 자치계층을 성공적으로 추진하려면 전제 조건이 충족되어야 됩니다. 그중에서 가장 중요한 것이 추진 주체와 추진 절차, 추진 과정입니다.
우선 추진 주체는 독립성을 확보하고 있어야 됩니다. 그런데 이번에 추진하는 행정 계층․구역 개편은 주로 국회에서 구상하고 또 입법에 이르기까지 주도하고 있다는 데 중요한 특징을 가지고 있습니다.
따라서 항간에는 이렇게 추진되는 자치구역 개편에 대해서 상당한 오해와 편견을 가지고 있다는 사실을 말씀드리고 싶습니다.
그것은 네 가지로 정리될 수 있는데 이 점은 반드시 국회에서 국민들에 대한 이해와 동의를 구할 필요가 있습니다.
첫째, 여야가 지난번 지방선거에서 정당공천제를 전격 처리했듯이 이번에도 여야가 정당 공천 때와 같이 충분한 논의를 생략하고 전격적으로 처리하려고 한다, 이것이 첫 번째 오해입니다.
두 번째, 선거구제의 개편 같이 당리당략에 목적을 두고 있는 것이 아니냐, 두 번째 오해 사항입니다.
세 번째, 지난번 정당 공천의 전면 허용에 의해서 지방정치가 중앙정치에 장악되었듯이 이번에 지방행정까지 장악하려는 의도를 가지고 있는 것이 아니냐, 세 번째 오해입니다.
네 번째, 국회의원 개개인들이 가지고 있는 목표와 계획에 의해서 추진될 의도를 가지고 있는 것이 아니냐, 이러한 네 가지의 오해 내지는 편견을 국민들께 이해시키는 것이 필요하다, 그렇게 됐을 때 추진 주체의 독립성이 확보될 수 있다고 봅니다.
두 번째는 절차적 차원의 정당성입니다.
행정구역 개편 같이 중요한 문제를 추진하는 과정에서는 지방자치단체와 주민의견 수렴 과정이 필수적이고 그것에 의해서 국민적 공감대가 형성되어야 되는데 그것이 너무 졸속으로 추진되는 것이 아니냐 하는 것에 대한 불신이 상존하고 있습니다.
잘 아시다시피 자치계층구조나 자치구역 개편은 일선 행정 체계에 혁명적인 변화를 가져오는 중요한 국가 문제이고 향후 지방자치의 발전은 물론 지역사회의 재구조화에 결정적인 영향을 미치기 때문에 보다 신중하고 현명하게 접근해야 합니다.
특히 자치계층과 자치구역의 변화는 지방자치단체의 기능과 규모, 지방의회의 구성과 역할, 지역 개발과 균형 발전, 주민참여의 기회와 수준 나아가서 국가 경쟁력 제고, 지역의 활성화 이런 모든 문제를 포괄하는 종합적인 이슈이기 때문에 자치계층구조와 구역의 개편을 졸속으로 다루면 해당 지역 주민들의 이해득실에 따라서 지역은 물론 전체 국가사회에 커다란 진통과 혼돈을 초래하게 되고 막대한 비용을 낭비하게 된다는 점을 말씀드리고 싶습니다.
그다음에는 국정 과제의 우선순위입니다.
자치계층구조의 개편도 중요하지만 지금 우리 국가발전의 단계, 세계적인 추세, 국민들의 의식 수준으로 볼 때는 분권과 균형발전이 우선시되고 있습니다. 따라서 지금 추진되고 있는 행정구역 개편은 모처럼 호기를 맞고 진전하고 있는 분권을 상당히 후퇴시키고 저해시킬 가능성이 크다는 데 우려를 갖지 않을 수 없습니다.
특히 시범 실시를 앞두고 있는 자치경찰 문제 그리고 특히 특별지방행정기관을 통폐합해서 지방자치단체에 이양해야 하는 중요한 분권 과제를 앞둔 시점에서 시․도를 폐지하고 자치계층구조를 개편하게 되면 특별행정기관은 그대로 살아남고 이것에 의해서 나타나는 낭비와 비효율은 더욱 높아질 가능성이 크다, 따라서 자치구역 개편은 최소한 분권이 전제되는 가운데서 이것이 준비되는 것이 바람직하다는 생각입니다.
그다음에 지금 우리 국가가 처해 있는 입장에서 볼 때 경제적 효율성의 문제, 규모의 경제 문제 이것은 대단히 중요한 과제입니다. 따라서 이 문제를 푸는 데 있어서 지금 추진하고 있는 통합의 수단보다는 세계적으로 추진하고 있는 수단은 광역행정을 활용한 협력입니다.
따라서 행정구역 개편을 통한 통합보다는 기존의 계층구조를 유지하면서 법인격을 유지하면서 자치단체가 서로 협력해 가는 그러한 광역행정 처리방식을 활성화하는 것이 더욱 바람직하다, 그것은 1995년부터 시도된 시․군 통합에서도 우리가 교훈으로 받아들일 수가 있습니다.
45개 정도에 추진된 시․군 통합에서는 기대한 만큼의 행정의 효율성이라든지 낭비를 줄인다든지 이러한 결과를 가져오지 못했습니다. 따라서 물리적인 통합만을 가지고 효율성을 추구한다는 것은 문제점을 가지고 있다, 따라서 통합보다는 오히려 광역행정 협력의 방법을 추구하는 것이 바람직하다는 생각입니다.
그리고 자치계층과 구역의 개편 논의는 어디까지나 비정치적이고 종합적이고 장기적으로 다룰 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 됩니다.
자치구역 개편을 선거에 즈음해서 정치쟁점화하고 이것을 당리당략에 의해서 처리하려고 하는 계획은 바람직하지 않습니다.
영국의 경우에는 지방자치위원회, 일본에는 지방제도조사회 같은 독립 상설기관이 설치되어서 이러한 기구를 통해서 행정수요자인 주민들의 의견을 상시적으로 수렴․반영하고 정치권의 이해관계에 따라서 졸속으로 또는 즉흥적으로 처리되는 것을 방지하고 있다고 봅니다.
다음으로 자치구역 개편 문제는 어디까지나 통일과 관련해서 다루어져야 됩니다.
독일의 통일에서도 그랬듯이 앞으로 남북한 양측의 지방행정기관 간의 공조나 협력이 점진적인 통일 과정에서 매우 중요한 역할을 수행하게 될 것입니다. 그래서 남북한 지역에서 원칙적으로 통일된 형태의 지방행정 체제가 구축되는 것이 바람직합니다.
계층과 구역의 개편 역시 북한의 지방행정 단위를 고려하면서 통일 후 통합지방행정 체제가 구축될 수 있도록 표준 시안이 마련되고 이에 의거해서 추진되어야 됩니다. 통일에 즈음해서 또는 통일 후에 다시 자치계층구조를 개편한다는 것은 막대한 비용을 초래하기 때문에 그렇습니다.
그다음 문제는 행정구역 개편에 앞서서 반드시 지방행정계층을 구성하는 도와 시․군, 그리고 읍․면․동 간의 명확한 기능 분담과 상호간의 교류 및 협력 관계가 정립된 상태에서 시도되어야 합니다.
광역행정을 활성화한다는 차원에서 단순히 종래의 시․군 통합과 같은 절차와 방법으로 추진해서는 실패할 확률이 큽니다.
특히 자치 내지 행정구역 확정은 선거구역과 밀접한 관련이 있다 하더라도 선거구제를 위해서 자치구역이 바뀌는 그러한 우를 범해서는 절대로 안 될 것입니다.
가장 중요한 것은 행정구역 개편이 누구를 위한 것인가를 명확히 인식하는 데 있다고 볼 수 있습니다.
따라서 결론적으로 말씀드려서 행정구역을 개편할 때 고려해야 될 가장 중요한 사항은 역시 구역 개편이 누구를 위한 것인가를 명확히 해야 한다는 점입니다.
현대 민주주의 국가에서도 모든 정치행정의 단위는 주민을 위한 것이어야 합니다. 따라서 행정구역 개편이 정치적 이해관계나 관료들의 이익 혹은 지역 유지들의 이해에 따라서 좌우되어서는 안 되고 오직 국가경쟁력 제고와 남북통일 그리고 주민편의와 지역 활성화를 위한 행정구역 개편이 되어야 할 것입니다.
자치 경험이 일천한 우리의 경우 지방자치 실시의 실제적인 효과를 기대하기 위해서는 제도적 장치로써 행정구역 적정화 및 합리화가 무엇보다도 필요한 시점입니다. 그러나 행정구역의 적정화 및 합리화는 행정의 민주성과 능률성의 조화 속에서 현행 행정구역의 부분적인 개편이 아니라 주민의 실제적인 편익을 위하고 국가발전에 합치될 수 있도록 행정구역 개편의 조정이 이루어지고 보다 신중하고 장기적으로 접근되어야 한다고 볼 수 있습니다.
따라서 행정구역 개편 논의가 정치적 이해관계를 넘어서 국민적 합의에 바탕을 두고 국토의 효율적인 관리와 이용 그리고 자치능력의 향상과 통일에 대비한다는 인식에서 출발해서 세계화, 정보화, 지방화라는 커다란 세계사적 흐름에 뒤지지 않도록 해야 합니다.
다만 행정구역 개편은 어디까지나 지금 추진하고 있는 지방분권을 저해하지 않기 위해서 특별지방행정기관의 통폐합과 자치경찰제 및 교육자치제 그리고 지방권한의 지방 이양 등 주요 분권 과제들이 자치구역 개편 때문에 유보 내지 지연된다면 득보다 실이 훨씬 더 클 것입니다.
지방분권은 자치구역 개편에 앞서서 예정대로 추진되는 것이 두 과제가 모두 성공할 수 할 수 있는 전제조건이 된다고 볼 수 있습니다.
다시 한번 국회의원들께 촉구합니다마는 행정구역 개편의 문제는 보다 더 장기적이고 합리적이고 신중하게 접근이 되어서 분권, 균형발전 그리고 행정구역 개편이 조화를 이루도록 다루어 주시기를 촉구드리면서 제 진술을 마치겠습니다.
고맙습니다.
자치구역과 자치계층의 개편은 행정과 주민이 존재하는 한 반드시 필요한 내용입니다. 뿐만 아니라 반드시 성공해야 하는 중대 국가 문제라고 볼 수 있습니다.
특히 행정환경이 정보화되고 세계화되고 광역화되어 가는 추세 속에서 행정구역을 어떻게 개편하느냐는 국가의 미래와 직결되어 있다고 봅니다.
그래서 사실은 자치구역 또는 계층구조의 개편이 지방분권 추진 로드맵에 당연히 포함되어 있어야 할 주요 국정과제임에도 불구하고 그것이 생략되어 있다는 것은 대단히 유감스러운 일이었고, 다만 이번에 정치권에 의해서 그 방안이 검토되는 것은 큰 기대를 갖게 하지만 또 심도 있는 분석과 연구 그리고 철저한 준비 없이 추진될 경우 나타날 지역의 혼란과 갈등을 크게 우려하지 않을 수 없습니다.
특히 자치계층을 성공적으로 추진하려면 전제 조건이 충족되어야 됩니다. 그중에서 가장 중요한 것이 추진 주체와 추진 절차, 추진 과정입니다.
우선 추진 주체는 독립성을 확보하고 있어야 됩니다. 그런데 이번에 추진하는 행정 계층․구역 개편은 주로 국회에서 구상하고 또 입법에 이르기까지 주도하고 있다는 데 중요한 특징을 가지고 있습니다.
따라서 항간에는 이렇게 추진되는 자치구역 개편에 대해서 상당한 오해와 편견을 가지고 있다는 사실을 말씀드리고 싶습니다.
그것은 네 가지로 정리될 수 있는데 이 점은 반드시 국회에서 국민들에 대한 이해와 동의를 구할 필요가 있습니다.
첫째, 여야가 지난번 지방선거에서 정당공천제를 전격 처리했듯이 이번에도 여야가 정당 공천 때와 같이 충분한 논의를 생략하고 전격적으로 처리하려고 한다, 이것이 첫 번째 오해입니다.
두 번째, 선거구제의 개편 같이 당리당략에 목적을 두고 있는 것이 아니냐, 두 번째 오해 사항입니다.
세 번째, 지난번 정당 공천의 전면 허용에 의해서 지방정치가 중앙정치에 장악되었듯이 이번에 지방행정까지 장악하려는 의도를 가지고 있는 것이 아니냐, 세 번째 오해입니다.
네 번째, 국회의원 개개인들이 가지고 있는 목표와 계획에 의해서 추진될 의도를 가지고 있는 것이 아니냐, 이러한 네 가지의 오해 내지는 편견을 국민들께 이해시키는 것이 필요하다, 그렇게 됐을 때 추진 주체의 독립성이 확보될 수 있다고 봅니다.
두 번째는 절차적 차원의 정당성입니다.
행정구역 개편 같이 중요한 문제를 추진하는 과정에서는 지방자치단체와 주민의견 수렴 과정이 필수적이고 그것에 의해서 국민적 공감대가 형성되어야 되는데 그것이 너무 졸속으로 추진되는 것이 아니냐 하는 것에 대한 불신이 상존하고 있습니다.
잘 아시다시피 자치계층구조나 자치구역 개편은 일선 행정 체계에 혁명적인 변화를 가져오는 중요한 국가 문제이고 향후 지방자치의 발전은 물론 지역사회의 재구조화에 결정적인 영향을 미치기 때문에 보다 신중하고 현명하게 접근해야 합니다.
특히 자치계층과 자치구역의 변화는 지방자치단체의 기능과 규모, 지방의회의 구성과 역할, 지역 개발과 균형 발전, 주민참여의 기회와 수준 나아가서 국가 경쟁력 제고, 지역의 활성화 이런 모든 문제를 포괄하는 종합적인 이슈이기 때문에 자치계층구조와 구역의 개편을 졸속으로 다루면 해당 지역 주민들의 이해득실에 따라서 지역은 물론 전체 국가사회에 커다란 진통과 혼돈을 초래하게 되고 막대한 비용을 낭비하게 된다는 점을 말씀드리고 싶습니다.
그다음에는 국정 과제의 우선순위입니다.
자치계층구조의 개편도 중요하지만 지금 우리 국가발전의 단계, 세계적인 추세, 국민들의 의식 수준으로 볼 때는 분권과 균형발전이 우선시되고 있습니다. 따라서 지금 추진되고 있는 행정구역 개편은 모처럼 호기를 맞고 진전하고 있는 분권을 상당히 후퇴시키고 저해시킬 가능성이 크다는 데 우려를 갖지 않을 수 없습니다.
특히 시범 실시를 앞두고 있는 자치경찰 문제 그리고 특히 특별지방행정기관을 통폐합해서 지방자치단체에 이양해야 하는 중요한 분권 과제를 앞둔 시점에서 시․도를 폐지하고 자치계층구조를 개편하게 되면 특별행정기관은 그대로 살아남고 이것에 의해서 나타나는 낭비와 비효율은 더욱 높아질 가능성이 크다, 따라서 자치구역 개편은 최소한 분권이 전제되는 가운데서 이것이 준비되는 것이 바람직하다는 생각입니다.
그다음에 지금 우리 국가가 처해 있는 입장에서 볼 때 경제적 효율성의 문제, 규모의 경제 문제 이것은 대단히 중요한 과제입니다. 따라서 이 문제를 푸는 데 있어서 지금 추진하고 있는 통합의 수단보다는 세계적으로 추진하고 있는 수단은 광역행정을 활용한 협력입니다.
따라서 행정구역 개편을 통한 통합보다는 기존의 계층구조를 유지하면서 법인격을 유지하면서 자치단체가 서로 협력해 가는 그러한 광역행정 처리방식을 활성화하는 것이 더욱 바람직하다, 그것은 1995년부터 시도된 시․군 통합에서도 우리가 교훈으로 받아들일 수가 있습니다.
45개 정도에 추진된 시․군 통합에서는 기대한 만큼의 행정의 효율성이라든지 낭비를 줄인다든지 이러한 결과를 가져오지 못했습니다. 따라서 물리적인 통합만을 가지고 효율성을 추구한다는 것은 문제점을 가지고 있다, 따라서 통합보다는 오히려 광역행정 협력의 방법을 추구하는 것이 바람직하다는 생각입니다.
그리고 자치계층과 구역의 개편 논의는 어디까지나 비정치적이고 종합적이고 장기적으로 다룰 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 됩니다.
자치구역 개편을 선거에 즈음해서 정치쟁점화하고 이것을 당리당략에 의해서 처리하려고 하는 계획은 바람직하지 않습니다.
영국의 경우에는 지방자치위원회, 일본에는 지방제도조사회 같은 독립 상설기관이 설치되어서 이러한 기구를 통해서 행정수요자인 주민들의 의견을 상시적으로 수렴․반영하고 정치권의 이해관계에 따라서 졸속으로 또는 즉흥적으로 처리되는 것을 방지하고 있다고 봅니다.
다음으로 자치구역 개편 문제는 어디까지나 통일과 관련해서 다루어져야 됩니다.
독일의 통일에서도 그랬듯이 앞으로 남북한 양측의 지방행정기관 간의 공조나 협력이 점진적인 통일 과정에서 매우 중요한 역할을 수행하게 될 것입니다. 그래서 남북한 지역에서 원칙적으로 통일된 형태의 지방행정 체제가 구축되는 것이 바람직합니다.
계층과 구역의 개편 역시 북한의 지방행정 단위를 고려하면서 통일 후 통합지방행정 체제가 구축될 수 있도록 표준 시안이 마련되고 이에 의거해서 추진되어야 됩니다. 통일에 즈음해서 또는 통일 후에 다시 자치계층구조를 개편한다는 것은 막대한 비용을 초래하기 때문에 그렇습니다.
그다음 문제는 행정구역 개편에 앞서서 반드시 지방행정계층을 구성하는 도와 시․군, 그리고 읍․면․동 간의 명확한 기능 분담과 상호간의 교류 및 협력 관계가 정립된 상태에서 시도되어야 합니다.
광역행정을 활성화한다는 차원에서 단순히 종래의 시․군 통합과 같은 절차와 방법으로 추진해서는 실패할 확률이 큽니다.
특히 자치 내지 행정구역 확정은 선거구역과 밀접한 관련이 있다 하더라도 선거구제를 위해서 자치구역이 바뀌는 그러한 우를 범해서는 절대로 안 될 것입니다.
가장 중요한 것은 행정구역 개편이 누구를 위한 것인가를 명확히 인식하는 데 있다고 볼 수 있습니다.
따라서 결론적으로 말씀드려서 행정구역을 개편할 때 고려해야 될 가장 중요한 사항은 역시 구역 개편이 누구를 위한 것인가를 명확히 해야 한다는 점입니다.
현대 민주주의 국가에서도 모든 정치행정의 단위는 주민을 위한 것이어야 합니다. 따라서 행정구역 개편이 정치적 이해관계나 관료들의 이익 혹은 지역 유지들의 이해에 따라서 좌우되어서는 안 되고 오직 국가경쟁력 제고와 남북통일 그리고 주민편의와 지역 활성화를 위한 행정구역 개편이 되어야 할 것입니다.
자치 경험이 일천한 우리의 경우 지방자치 실시의 실제적인 효과를 기대하기 위해서는 제도적 장치로써 행정구역 적정화 및 합리화가 무엇보다도 필요한 시점입니다. 그러나 행정구역의 적정화 및 합리화는 행정의 민주성과 능률성의 조화 속에서 현행 행정구역의 부분적인 개편이 아니라 주민의 실제적인 편익을 위하고 국가발전에 합치될 수 있도록 행정구역 개편의 조정이 이루어지고 보다 신중하고 장기적으로 접근되어야 한다고 볼 수 있습니다.
따라서 행정구역 개편 논의가 정치적 이해관계를 넘어서 국민적 합의에 바탕을 두고 국토의 효율적인 관리와 이용 그리고 자치능력의 향상과 통일에 대비한다는 인식에서 출발해서 세계화, 정보화, 지방화라는 커다란 세계사적 흐름에 뒤지지 않도록 해야 합니다.
다만 행정구역 개편은 어디까지나 지금 추진하고 있는 지방분권을 저해하지 않기 위해서 특별지방행정기관의 통폐합과 자치경찰제 및 교육자치제 그리고 지방권한의 지방 이양 등 주요 분권 과제들이 자치구역 개편 때문에 유보 내지 지연된다면 득보다 실이 훨씬 더 클 것입니다.
지방분권은 자치구역 개편에 앞서서 예정대로 추진되는 것이 두 과제가 모두 성공할 수 할 수 있는 전제조건이 된다고 볼 수 있습니다.
다시 한번 국회의원들께 촉구합니다마는 행정구역 개편의 문제는 보다 더 장기적이고 합리적이고 신중하게 접근이 되어서 분권, 균형발전 그리고 행정구역 개편이 조화를 이루도록 다루어 주시기를 촉구드리면서 제 진술을 마치겠습니다.
고맙습니다.
委員長許泰烈육동일 교수님 감사합니다.
끝으로 경성대학교 행정학과 배준구 교수님의 진술이 있겠습니다.
끝으로 경성대학교 행정학과 배준구 교수님의 진술이 있겠습니다.
진술인배준구오늘 지방행정구역 및 자치구역 개편 방안에 대해서 진술할 기회를 주셔서 감사드립니다.
저는 앞에서 이미 세 분이 여러 가지 내용들에 대해서 자세하게 언급을 했는데 가능한 한 중복되지 않는 수준에서 말씀을 드리겠습니다.
지금 현재 우리나라에서 거론되고 있는 행정구역 개편, 자치계층 개편에 관련된 논의는 기본적으로 이러한 개편의 필요성이나 문제의 심각성 자체를 다시 한번 되짚어 볼 필요성이 있다고 봅니다.
우리나라의 경우에는 이미 1995년, 10년 전입니다, 지방자치를 실시하기 전에 전 국토의 약 40%에 해당하는 시․군 통합을 단행했습니다. 그때는 전면적으로 민선 단체장이 출범하기 이전, 지방자치의 전면적 실시 이전으로 아마 부분적으로 봤을 때는 중앙집권적 체제하라고도 볼 수 있겠습니다.
91년에 지방의회만 구성되어서 그 당시는 중앙정부가 주도할 수 있는 상황이기 때문에 지방자치가 실시되면 행정구역 개편이 불가능하다고 보고 전 국토의 40%에 이르는 시․군 통합을 단행했었는데 그때 이미 우리나라는 행정구역 개편에 관한 한은 선진국에서 논의되고 있는 이상의 수준으로 사실 중앙정부에서 주도해서 상당한 성과를 거두었다고 봅니다.
지방자치가 실시되고 있는 이런 상황 속에서 현재 국회나 정치권에서 논의되고 있는 내용들을 보면, 과연 우리나라에서 지방행정구역 개편이나 자치계층 개편이 심각한가라는 근본적인 문제에 대해서 다시 한번 재검토할 필요성이 있다는 것입니다.
그래서 저는 여기에 지방행정구역 및 자치계층 현황과 문제점에 대한 것을 외국의 사례와 비교해 보면서 이미 우리나라는 선진국에서 제기되고 있는 그 방향성 내지는 문제들의 경우를 상당 부분 해소를 해서 어떤 면에서는 행정구역에 관련되는 한은 다른 나라에서 볼 수 없을 정도로 이미 상당한 수준에 이르러 있다 저는 이런 판단을 먼저 내리고 싶습니다.
구체적으로 제가 제출한 자료에 보면 2005년 11월 현재 우리나라에 광역자치단체가 16개이고 기초자치단체가 234개가 있습니다. 그리고 자치계층은 2층제인데 우리나라의 기초자치단체의 평균인구는 시가 27만 5000명, 군이 5만 7000명, 자치구가 32만 4000명이고 광역자치단체 평균인구도 304만 명 수준에 이릅니다. 그래서 우리나라의 기초자치단체 평균인구는 20만 8000명 수준으로 선진 외국에 비하면 월등하게 많고 광역자치단체도 선진국에 비해서 훨씬 많은 편이고요.
지금 한국과 독일과 프랑스, 이태리, 일본, 스페인, 영국의 광역과 중간과 기초자치단체의 평균인구 규모 면적을 보면 우리나라가 최고 수준에 이르고 있습니다.
그러니까 외국에는 기초자치단체 인구 규모가 20만 명이 되는 나라는 찾아볼 수 없을 정도이고 광역자치단체의 경우에도 우리나라는 2층제입니다마는 외국의 경우는 3층제를 채택하는 나라, 우리나라 도 단위를 중간으로 보았을 때 이미 다른 나라의 주 단위 수준이나 광역 수준에 이를 정도로 도 단위 수준이 규모가 크다는 것입니다.
프랑스 같은 경우도 말 타고 다니던 나폴레옹 시대에 중간자치단체인 도를 만들었고 그것을 고속전철이 만들어지면서 지역 수준에 해당하는 수도권을 하나의 광역자치단체로 만들었는데 그런 경우에도 프랑스가 230만 정도 되는 지역 수준입니다.
우리나라가 이미 250만 명이 넘어서서 300만 명 수준인 것을 보면 이것은 이미 선진국에 도달하고자 한 목표 수준을 초과달성하고 있는 것인데 이런 상황에서 보았을 때 우리나라의 행정구역 개편이나 자치계층 개편이 과연 심각한가 하는 면에서 우리는 다시 한번 환기할 필요성이 있습니다.
자치단체의 계층구조도 나라에 따라서, 연방국가나 단일국가에 따라서 좀 차이가 있습니다. 우리나라는 단일국가이고 지금 연방국가인 경우 벨기에나 독일이나 미국의 경우 계층제는 2계층제가 주축입니다. 아주 작은 나라인 오스트리아가 1층제입니다마는 단일국가의 경우에는 대체로 2층제 내지 3층제입니다. 1층제를 하고 있는 나라는 거의 없습니다.
지금 우리나라 정치권 내지는 국회에서 논의되고 있는 단층제 중심으로 간다는 것은 어느 나라에서도 찾아보기 힘든 경우입니다.
제가 제출한 자료에도 보면 1층제 구조를 획일적으로 유지해 온 나라는 정말로 찾아볼 수 없을 정도로, 룩셈부르크입니다. 룩셈부르크는 아주 소국가로 인구가 우리나라의 제주도보다도 적고 면적이 제주도보다 조금 넓은 정도로 유일하게 획일적으로 1층제를 유지하고 있는 나라입니다.
그리고 한국의 경우도 과거 88년 지방자치법이 개정되기 이전에 서울특별시나 부산직할시 중앙집권시대에 잠시 1층제를 적용한 경우가 있습니다마는 다른 나라에서는 찾아보기 힘든 경우이고 현재 가까운 일본의 경우도 장기적인 시각에서 행정구역 개편을 하기 위해서 애를 써 왔는데 일본 기초자치단체 시정촌에 해당하는 경우도 99년 4월 3229개에서 2005년 4월 현재 2395개로 줄어들었습니다.
그것을 현재 정부에서 구획을 했고 신합병특례법을 만들어서 2005년 4월 1일 현재 2395개에서 2006년 4월까지 573개를 추가로 더 감소시켜서 1822개가 되는 것을 목표로 추진하고 있는데, 일본의 경우에도 기초자치단체가 1822개인데 인구 규모와 비교했을 때 우리나라가 234개인 것은 일본이 굉장히 노력해서 달성하고자 하는 목표를 우리는 이미 초과달성하고 있다는 것입니다.
그런 면에서 일본이 폐합을 하는 기초자치단체의 규모에 비해 우리나라는 95년에 시․군, 도․농 통합을 해서 초과달성을 한 상태인데 이런 상황에서 보았을 때 과연 지금 우리가 논의하고 있는 단층제로 가는 것이 바람직한 것인가, 저는 그런 측면에 대해서 심각하게 재고해 볼 필요성이 있다 이렇게 보고 있습니다.
제가 45쪽에서 문제점으로 제시하고 있는 현재 계층구조와 관련되는 이 문제들에 대해서 자치계층 2계층제, 행정계층 3계층제 내지 4계층제는 나름대로 계층 수 과다에 따라서 계층이 많으면 참여의 폭이 넓어진다는 장점이 있지만 기능적 중첩에 따르는 부분적인 문제들은 또 있습니다. 그렇지만 우리나라에서 문제로 이야기하는 것하고 선진국에서 문제로 이야기하는 것은 상당한 차이가 있다고 보여집니다.
사실 선진국에서 문제로 제기하는 수준에 비하면 우리나라는 별로 문제가 되지 않는다고 봅니다. 행정계층구조나 자치계층구조가 그런 나라들이 이룩하고자 하는 목표를 이미 달성했기 때문에 그렇다는 것입니다. 그렇지만 부분적으로는 계층 간에 지나친 엄격성이 있습니다.
왜 그런가 하면 우리나라 대도시의 경우 서울시나 자치구, 광역시나 자치구 간에 사실 협력이 잘 안 되는 면이 있습니다. 그렇지만 또 어떤 면에서는 다른 나라에 비해서 좋은 점도 있습니다. 그런 면에서 사회․경제적 변화의 괴리라든지 불균형 문제에서 부분적으로는 수정하고 보완할 점은 있다고 보여집니다.
그러면 어떻게 할 것이냐, 이제는 지방자치시대이고 분권시대입니다.
국가경쟁력을 높이고 지역경쟁력을 높이는 차원에서 행정구역 개편이나 자치계층 구조를 재검토하는 논의는 필요하다고 봅니다. 왜냐하면 통일이라든지 2020년이라든지 2030년대라든지 중장기적인 시각에서 볼 때 이런 것을 국회뿐만 아니라 자치시대이기 때문에 지방정부 수준에서 지방자치단체와 주민들과 시민단체들과 더불어 우리나라의 지역경쟁력을 높이고 국가경쟁력을 높이는 차원에서 끊임없이 이런 것들에 대해서 검토하는 것이 필요하다고 봅니다.
말하자면 세계화나 정보통신의 발달에 따른 대응력을 제고시킨다든지 고효율 저비용의 자치행정 체제를 구축한다든지 지방경쟁력 제고와 자치역량을 최대로 발휘할 수 있는 규모로의 개편은 필요하기 때문에 그런 면에서는 지금 정치권에서 논하는 것처럼 1층제로 전면적으로 개편하는 것은 상당한 위험을 동반하고 있고 잘못하면 이것은 후유증이 굉장히 크다고 봅니다.
그렇기 때문에 우리는 95년 당시에 다른 나라에서 상상할 수 없을 정도의 대규모 개편을 단행한 바가 있기 때문에 이제는 부분적이고 점진적인 개편으로 가는 것이 바람직하다고 보는 것입니다.
지금 현재 우리나라의 경우 2층제는 다른 나라에서 이룩하고자 하는 것을 이미 달성하고 있기 때문에 저는 현재의 2층제를 유지하는 안이 바람직하다고 봅니다.
그래서 지금 현재 정치권에서 논의하고 있는 1층제를 채택하는 경우는 조금 전에 말씀드린 대로 선진 외국에서는 매우 드물고 오히려 지방자치시대나 분권화시대의 이념이나 추세에 역행하고 중앙집권을 야기할 가능성이 많다고 봅니다.
특히 1층제로 할 경우에 시․도 또는 시․도 위임사무가 오히려 중앙정부에 상당히 많이 회수되면 중앙정부의 역할이 상대적으로 확대될 가능성이 많습니다. 그리고 지금 현재 광역행정과 연관되는 환경행정이나 지방교육행정 등에서도 1층제로 되면 시․군이 맡기 어려운, 적합하지 않은 사무나 이런 것이 생기기 때문에 정치권에서 내놓고 있는 개편안은 바람직하지 않다고 봅니다.
그다음에 현재 2층제의 문제는 광역과 기초자치단체 간의 기능 배분이나 역할 분담과 밀접한 관련성이 있기 때문에 제대로 기능하지 못한 것들은 부분적으로 개선해야 된다고 봅니다. 그것은 기능배분의 재조정이나 기초와 광역 간의 상호 연계 협력 시스템의 구축을 통한 방법으로 해결할 수 있다고 봅니다.
그리고 다른 하나의 경우에 2층제를 유지하되 중장기적인 시각에서는 현재 선진국에서 논의되고 있는, 2020년대나 2030년대를 기점으로 해서 논의되고 있는 외국의 개편안들의 경우를 우리가 한번 생각해 볼 필요성이 있다는 것입니다. 말하자면 최근 유럽을 비롯한 선진국에서는 자립적 지역 발전을 위한 지역계획과 지역단위를 새로이 설정하는 추세입니다. 또 기존의 연방국가나 단일국가의 개념에 추가하여 스페인이나 이탈리아 등에서 지역국가의 개념이 현실화되고 있습니다.
우리나라는 현재 단일국가이지만 장기적인 측면에서 보았을 때 남북통일이 된다든지 한다면 2020년대나 2030년대에는 지역국가라는 개념을 한번 생각해 볼 필요성은 있다고 저는 봅니다.
프랑스 같은 경우에도 82년에 지방분권을 실시하면서 광역자치단체로 26개의 레지옹(region)이라는 것을 신설했습니다. 말하자면 수도권을 하나의 자치단체로 만들었다는 것입니다. 우리는 서울이나 인천이나 경기 같은 수도권이 자치단체가 아닙니다마는 프랑스의 경우에는 수도권을 하나의 자치단체로 만들었는데 고속전철이 만들어지면서 ‘2020년 프랑스 계획’에서 자립적 지역 발전을 위한 광역경제권으로 전국을 6개의 대지역으로 나누는 작업을 구상하고 있고 실험을 시도하고 있습니다. 그리고 일본의 경우에도 도주제라는 것을 이미 오래 전부터 구상해서 10개 내외의 도주제를 구상하고 있고 다른 나라의 경우에는 그리스나 이탈리아나 포르투갈이나 스페인이나 스웨덴이나 잉글랜드 지역에도 이런 지역 개념에 대한 것들을 구상을 하고 있는 것인데 이런 부분들에 대해서는 우리가 장기적인 시각에서는 검토할 수 있습니다.
말하자면 우리의 경우, 제가 부산에서 살고 있습니다마는 부산시와 경상남도를 통합한다든지 대구와 경북을 통합한다든지 광주와 전남을 통합한다든지 이런 것을 자치단체가 스스로 자율적으로 할 수 있는 것이 분권시대에는 맞다고 볼 수 있습니다. 그런 것은 자치단체가 중심이 되어서 논하는 그런 면이 있을 수 있고요.
마지막으로 기초자치단체의 경우에 우리나라는 최근에 도심의 인구가 상당히 많이 줄어서 부산시의 경우에도 중구 인구가 5만 명 정도 수준밖에 안 됩니다, 옛날에는 10만 명 정도 되었는데요. 20만 정도 되는 부산의 경우나 서울시 같이 인구 50만 되는 경우에는 부분적으로 통합을 한다든지 시․군의 경우에는 폐합을 하거나 조정을 하는 것이 바람직하다고 봅니다.
일단 이 정도로 마치겠습니다.
감사합니다.
저는 앞에서 이미 세 분이 여러 가지 내용들에 대해서 자세하게 언급을 했는데 가능한 한 중복되지 않는 수준에서 말씀을 드리겠습니다.
지금 현재 우리나라에서 거론되고 있는 행정구역 개편, 자치계층 개편에 관련된 논의는 기본적으로 이러한 개편의 필요성이나 문제의 심각성 자체를 다시 한번 되짚어 볼 필요성이 있다고 봅니다.
우리나라의 경우에는 이미 1995년, 10년 전입니다, 지방자치를 실시하기 전에 전 국토의 약 40%에 해당하는 시․군 통합을 단행했습니다. 그때는 전면적으로 민선 단체장이 출범하기 이전, 지방자치의 전면적 실시 이전으로 아마 부분적으로 봤을 때는 중앙집권적 체제하라고도 볼 수 있겠습니다.
91년에 지방의회만 구성되어서 그 당시는 중앙정부가 주도할 수 있는 상황이기 때문에 지방자치가 실시되면 행정구역 개편이 불가능하다고 보고 전 국토의 40%에 이르는 시․군 통합을 단행했었는데 그때 이미 우리나라는 행정구역 개편에 관한 한은 선진국에서 논의되고 있는 이상의 수준으로 사실 중앙정부에서 주도해서 상당한 성과를 거두었다고 봅니다.
지방자치가 실시되고 있는 이런 상황 속에서 현재 국회나 정치권에서 논의되고 있는 내용들을 보면, 과연 우리나라에서 지방행정구역 개편이나 자치계층 개편이 심각한가라는 근본적인 문제에 대해서 다시 한번 재검토할 필요성이 있다는 것입니다.
그래서 저는 여기에 지방행정구역 및 자치계층 현황과 문제점에 대한 것을 외국의 사례와 비교해 보면서 이미 우리나라는 선진국에서 제기되고 있는 그 방향성 내지는 문제들의 경우를 상당 부분 해소를 해서 어떤 면에서는 행정구역에 관련되는 한은 다른 나라에서 볼 수 없을 정도로 이미 상당한 수준에 이르러 있다 저는 이런 판단을 먼저 내리고 싶습니다.
구체적으로 제가 제출한 자료에 보면 2005년 11월 현재 우리나라에 광역자치단체가 16개이고 기초자치단체가 234개가 있습니다. 그리고 자치계층은 2층제인데 우리나라의 기초자치단체의 평균인구는 시가 27만 5000명, 군이 5만 7000명, 자치구가 32만 4000명이고 광역자치단체 평균인구도 304만 명 수준에 이릅니다. 그래서 우리나라의 기초자치단체 평균인구는 20만 8000명 수준으로 선진 외국에 비하면 월등하게 많고 광역자치단체도 선진국에 비해서 훨씬 많은 편이고요.
지금 한국과 독일과 프랑스, 이태리, 일본, 스페인, 영국의 광역과 중간과 기초자치단체의 평균인구 규모 면적을 보면 우리나라가 최고 수준에 이르고 있습니다.
그러니까 외국에는 기초자치단체 인구 규모가 20만 명이 되는 나라는 찾아볼 수 없을 정도이고 광역자치단체의 경우에도 우리나라는 2층제입니다마는 외국의 경우는 3층제를 채택하는 나라, 우리나라 도 단위를 중간으로 보았을 때 이미 다른 나라의 주 단위 수준이나 광역 수준에 이를 정도로 도 단위 수준이 규모가 크다는 것입니다.
프랑스 같은 경우도 말 타고 다니던 나폴레옹 시대에 중간자치단체인 도를 만들었고 그것을 고속전철이 만들어지면서 지역 수준에 해당하는 수도권을 하나의 광역자치단체로 만들었는데 그런 경우에도 프랑스가 230만 정도 되는 지역 수준입니다.
우리나라가 이미 250만 명이 넘어서서 300만 명 수준인 것을 보면 이것은 이미 선진국에 도달하고자 한 목표 수준을 초과달성하고 있는 것인데 이런 상황에서 보았을 때 우리나라의 행정구역 개편이나 자치계층 개편이 과연 심각한가 하는 면에서 우리는 다시 한번 환기할 필요성이 있습니다.
자치단체의 계층구조도 나라에 따라서, 연방국가나 단일국가에 따라서 좀 차이가 있습니다. 우리나라는 단일국가이고 지금 연방국가인 경우 벨기에나 독일이나 미국의 경우 계층제는 2계층제가 주축입니다. 아주 작은 나라인 오스트리아가 1층제입니다마는 단일국가의 경우에는 대체로 2층제 내지 3층제입니다. 1층제를 하고 있는 나라는 거의 없습니다.
지금 우리나라 정치권 내지는 국회에서 논의되고 있는 단층제 중심으로 간다는 것은 어느 나라에서도 찾아보기 힘든 경우입니다.
제가 제출한 자료에도 보면 1층제 구조를 획일적으로 유지해 온 나라는 정말로 찾아볼 수 없을 정도로, 룩셈부르크입니다. 룩셈부르크는 아주 소국가로 인구가 우리나라의 제주도보다도 적고 면적이 제주도보다 조금 넓은 정도로 유일하게 획일적으로 1층제를 유지하고 있는 나라입니다.
그리고 한국의 경우도 과거 88년 지방자치법이 개정되기 이전에 서울특별시나 부산직할시 중앙집권시대에 잠시 1층제를 적용한 경우가 있습니다마는 다른 나라에서는 찾아보기 힘든 경우이고 현재 가까운 일본의 경우도 장기적인 시각에서 행정구역 개편을 하기 위해서 애를 써 왔는데 일본 기초자치단체 시정촌에 해당하는 경우도 99년 4월 3229개에서 2005년 4월 현재 2395개로 줄어들었습니다.
그것을 현재 정부에서 구획을 했고 신합병특례법을 만들어서 2005년 4월 1일 현재 2395개에서 2006년 4월까지 573개를 추가로 더 감소시켜서 1822개가 되는 것을 목표로 추진하고 있는데, 일본의 경우에도 기초자치단체가 1822개인데 인구 규모와 비교했을 때 우리나라가 234개인 것은 일본이 굉장히 노력해서 달성하고자 하는 목표를 우리는 이미 초과달성하고 있다는 것입니다.
그런 면에서 일본이 폐합을 하는 기초자치단체의 규모에 비해 우리나라는 95년에 시․군, 도․농 통합을 해서 초과달성을 한 상태인데 이런 상황에서 보았을 때 과연 지금 우리가 논의하고 있는 단층제로 가는 것이 바람직한 것인가, 저는 그런 측면에 대해서 심각하게 재고해 볼 필요성이 있다 이렇게 보고 있습니다.
제가 45쪽에서 문제점으로 제시하고 있는 현재 계층구조와 관련되는 이 문제들에 대해서 자치계층 2계층제, 행정계층 3계층제 내지 4계층제는 나름대로 계층 수 과다에 따라서 계층이 많으면 참여의 폭이 넓어진다는 장점이 있지만 기능적 중첩에 따르는 부분적인 문제들은 또 있습니다. 그렇지만 우리나라에서 문제로 이야기하는 것하고 선진국에서 문제로 이야기하는 것은 상당한 차이가 있다고 보여집니다.
사실 선진국에서 문제로 제기하는 수준에 비하면 우리나라는 별로 문제가 되지 않는다고 봅니다. 행정계층구조나 자치계층구조가 그런 나라들이 이룩하고자 하는 목표를 이미 달성했기 때문에 그렇다는 것입니다. 그렇지만 부분적으로는 계층 간에 지나친 엄격성이 있습니다.
왜 그런가 하면 우리나라 대도시의 경우 서울시나 자치구, 광역시나 자치구 간에 사실 협력이 잘 안 되는 면이 있습니다. 그렇지만 또 어떤 면에서는 다른 나라에 비해서 좋은 점도 있습니다. 그런 면에서 사회․경제적 변화의 괴리라든지 불균형 문제에서 부분적으로는 수정하고 보완할 점은 있다고 보여집니다.
그러면 어떻게 할 것이냐, 이제는 지방자치시대이고 분권시대입니다.
국가경쟁력을 높이고 지역경쟁력을 높이는 차원에서 행정구역 개편이나 자치계층 구조를 재검토하는 논의는 필요하다고 봅니다. 왜냐하면 통일이라든지 2020년이라든지 2030년대라든지 중장기적인 시각에서 볼 때 이런 것을 국회뿐만 아니라 자치시대이기 때문에 지방정부 수준에서 지방자치단체와 주민들과 시민단체들과 더불어 우리나라의 지역경쟁력을 높이고 국가경쟁력을 높이는 차원에서 끊임없이 이런 것들에 대해서 검토하는 것이 필요하다고 봅니다.
말하자면 세계화나 정보통신의 발달에 따른 대응력을 제고시킨다든지 고효율 저비용의 자치행정 체제를 구축한다든지 지방경쟁력 제고와 자치역량을 최대로 발휘할 수 있는 규모로의 개편은 필요하기 때문에 그런 면에서는 지금 정치권에서 논하는 것처럼 1층제로 전면적으로 개편하는 것은 상당한 위험을 동반하고 있고 잘못하면 이것은 후유증이 굉장히 크다고 봅니다.
그렇기 때문에 우리는 95년 당시에 다른 나라에서 상상할 수 없을 정도의 대규모 개편을 단행한 바가 있기 때문에 이제는 부분적이고 점진적인 개편으로 가는 것이 바람직하다고 보는 것입니다.
지금 현재 우리나라의 경우 2층제는 다른 나라에서 이룩하고자 하는 것을 이미 달성하고 있기 때문에 저는 현재의 2층제를 유지하는 안이 바람직하다고 봅니다.
그래서 지금 현재 정치권에서 논의하고 있는 1층제를 채택하는 경우는 조금 전에 말씀드린 대로 선진 외국에서는 매우 드물고 오히려 지방자치시대나 분권화시대의 이념이나 추세에 역행하고 중앙집권을 야기할 가능성이 많다고 봅니다.
특히 1층제로 할 경우에 시․도 또는 시․도 위임사무가 오히려 중앙정부에 상당히 많이 회수되면 중앙정부의 역할이 상대적으로 확대될 가능성이 많습니다. 그리고 지금 현재 광역행정과 연관되는 환경행정이나 지방교육행정 등에서도 1층제로 되면 시․군이 맡기 어려운, 적합하지 않은 사무나 이런 것이 생기기 때문에 정치권에서 내놓고 있는 개편안은 바람직하지 않다고 봅니다.
그다음에 현재 2층제의 문제는 광역과 기초자치단체 간의 기능 배분이나 역할 분담과 밀접한 관련성이 있기 때문에 제대로 기능하지 못한 것들은 부분적으로 개선해야 된다고 봅니다. 그것은 기능배분의 재조정이나 기초와 광역 간의 상호 연계 협력 시스템의 구축을 통한 방법으로 해결할 수 있다고 봅니다.
그리고 다른 하나의 경우에 2층제를 유지하되 중장기적인 시각에서는 현재 선진국에서 논의되고 있는, 2020년대나 2030년대를 기점으로 해서 논의되고 있는 외국의 개편안들의 경우를 우리가 한번 생각해 볼 필요성이 있다는 것입니다. 말하자면 최근 유럽을 비롯한 선진국에서는 자립적 지역 발전을 위한 지역계획과 지역단위를 새로이 설정하는 추세입니다. 또 기존의 연방국가나 단일국가의 개념에 추가하여 스페인이나 이탈리아 등에서 지역국가의 개념이 현실화되고 있습니다.
우리나라는 현재 단일국가이지만 장기적인 측면에서 보았을 때 남북통일이 된다든지 한다면 2020년대나 2030년대에는 지역국가라는 개념을 한번 생각해 볼 필요성은 있다고 저는 봅니다.
프랑스 같은 경우에도 82년에 지방분권을 실시하면서 광역자치단체로 26개의 레지옹(region)이라는 것을 신설했습니다. 말하자면 수도권을 하나의 자치단체로 만들었다는 것입니다. 우리는 서울이나 인천이나 경기 같은 수도권이 자치단체가 아닙니다마는 프랑스의 경우에는 수도권을 하나의 자치단체로 만들었는데 고속전철이 만들어지면서 ‘2020년 프랑스 계획’에서 자립적 지역 발전을 위한 광역경제권으로 전국을 6개의 대지역으로 나누는 작업을 구상하고 있고 실험을 시도하고 있습니다. 그리고 일본의 경우에도 도주제라는 것을 이미 오래 전부터 구상해서 10개 내외의 도주제를 구상하고 있고 다른 나라의 경우에는 그리스나 이탈리아나 포르투갈이나 스페인이나 스웨덴이나 잉글랜드 지역에도 이런 지역 개념에 대한 것들을 구상을 하고 있는 것인데 이런 부분들에 대해서는 우리가 장기적인 시각에서는 검토할 수 있습니다.
말하자면 우리의 경우, 제가 부산에서 살고 있습니다마는 부산시와 경상남도를 통합한다든지 대구와 경북을 통합한다든지 광주와 전남을 통합한다든지 이런 것을 자치단체가 스스로 자율적으로 할 수 있는 것이 분권시대에는 맞다고 볼 수 있습니다. 그런 것은 자치단체가 중심이 되어서 논하는 그런 면이 있을 수 있고요.
마지막으로 기초자치단체의 경우에 우리나라는 최근에 도심의 인구가 상당히 많이 줄어서 부산시의 경우에도 중구 인구가 5만 명 정도 수준밖에 안 됩니다, 옛날에는 10만 명 정도 되었는데요. 20만 정도 되는 부산의 경우나 서울시 같이 인구 50만 되는 경우에는 부분적으로 통합을 한다든지 시․군의 경우에는 폐합을 하거나 조정을 하는 것이 바람직하다고 봅니다.
일단 이 정도로 마치겠습니다.
감사합니다.
委員長許泰烈배 교수님 수고하셨습니다.
이상으로 네 분 진술인의 의견발표를 모두 들었습니다.
다음은 질의와 답변을 주고받을 순서입니다.
질의와 답변은 일문일답을 원칙으로 하고 진술인들의 답변까지 포함해서 위원 1인당 10분의 범위 내에서 하도록 간사 간 합의를 보았습니다.
질의하실 위원들께서는 답변하실 진술인을 지명하시고 구체적으로 질의를 해 주시기를 부탁합니다.
그러면 먼저 열린우리당의 양형일 위원께서 질의를 하시겠습니다.
이상으로 네 분 진술인의 의견발표를 모두 들었습니다.
다음은 질의와 답변을 주고받을 순서입니다.
질의와 답변은 일문일답을 원칙으로 하고 진술인들의 답변까지 포함해서 위원 1인당 10분의 범위 내에서 하도록 간사 간 합의를 보았습니다.
질의하실 위원들께서는 답변하실 진술인을 지명하시고 구체적으로 질의를 해 주시기를 부탁합니다.
그러면 먼저 열린우리당의 양형일 위원께서 질의를 하시겠습니다.
양형일위원네 분의 진술인께 감사를 드립니다.
오늘 본 위원회에서 네 분의 진술인을 모신 데에는 나름대로 그동안의 사회활동 내지는 학술활동을 토대로 해서 저희들이 들어보고자 하는 그런 견해를 가지신 분들을 모시자 해서 모셨는데 역시 잘 모셨다는 생각이 듭니다.
그 얘기는 네 분의 진술인께서 얘기해 주시는 내용에 적극적으로 공감한다는 그런 의미는 아닙니다. 물론 공감하는 부분도 있고 공감하지 않는 부분들도 있습니다. 그런 점에 있어서 여러 가지 많은 시사점을 찾을 수도 있다고 생각합니다.
진술하신 네 분의 발표 내용을 들어 보니까 상당히 어떤 예단을 가지고 오늘 발표를 준비하시지 않으셨는가 하는 그런 생각을 버릴 수가 없습니다. 지방행정체제개편특위는 여야가 특정한 무슨 안을 가지고 그 안을 밀어붙이기 위해서 구성된 특위는 아닙니다. 여러분들께서 진정으로 지방의 분권을 생각하시고 지역을 생각하시고 국가를 생각하신다는 그런 차원의 동일성을 가지고 특위가 구성되어서 여야가 중지를 모으고 있다는 점을 먼저 말씀드리고 싶습니다.
그리고 이것은 어떤 정치적 이유라든지 또는 단기적인 효과라든지 이런 차원에서 접근하는 문제가 아니고 지역과 국가의 장기적 발전을 도모할 수 있는 행정체제가 어떤 것이냐에 대한 그런 고민의 토대 위에서 출발하고 있다는 점을 말씀드리고 싶습니다. 그리고 네 분 공히 여러 가지 외국의 좋은 사례들을 많이 말씀해 주셨는데 지나치게 통계적 접근으로 풀어갈 사안은 아니라는 것을 말씀을 드리고 싶습니다.
맨 먼저 발표를 해 주신 이기우 교수님께 묻도록 하겠습니다.
7페이지 하단에서 8페이지에 있는 영국과 프랑스의 사례에 대해서는 다시 한번 가서 확인해 주실 것을 요청드리고 싶습니다. 사실과 조금 다른 점들이 있다는 것을 말씀드리고요.
인간이 극복할 수 없는 두 개의 컨셉이 있다고 했습니다. 하나는 시간이고 또 하나는 공간이라고 했습니다. 절대적 시간과 절대적 공간은 바뀔 수 없는 것입니다. 그럼에도 불구하고 인간이 창출한 수단에 의해서 두 개의 주요한 개념은 상대적으로 극복되고 있다고 얘기하고 있습니다.
무슨 얘기냐 하면 시간은 상대적으로 팽창하고 있고, 늘어나고 있고 확장적 개념으로 변하고 있습니다. 공간은 상대적으로 축소적 개념으로 전환되어지고 있습니다.
한 예를 들겠습니다. 본 위원이 광주 출신인데 대학 시절에 광주에서 서울까지 오는 데 가장 빨리 오는 지상 교통수단은 8시간이었습니다. 그런데 지금은 고속철이 완성이 된다면 불과 1시간 반, 내지는 1시간 20분대로 바뀌게 됩니다. 이렇게 되었을 경우에 경비적 문제를 제외한다면 광주와 서울까지도 충분히 출퇴근이 가능한 시대로 변한다, 다시 말씀드리자면 공간의 개념이 과거와 같이 동일한 잣대로 판단되어질 수는 없는 것을 굉장히 빠른 속도로 받아들여야 하는 그런 시점에 우리가 살고 있다는 점을 강조드리고 싶습니다.
가치적 개념도 그렇습니다.
우리 이기우 교수님, 호주제의 폐지 문제, 지금 이 교수님이 여러 페이지에서 주민의 정체성, 역사적 전통, 여러 말씀을 해 주셨는데 호주제 폐지는 우리의 전통 가치개념을 어떤 의미에서 철저하게 무너뜨려버리는 것입니다, 시․도 폐지 내지는 행정구역의 개편 문제보다도. 어떤 의미에서는 여성의 성을 따를 수 있고 다른 남성의 성을 따를 수 있는 엄청난 문제입니다. 이와 같은 이 교수님의 주장의 연장선상에서 동질적인 판단을 한다면 이것은 도저히 받아들여질 수 없는 것 아니겠습니까? 그럼에도 불구하고 호주제는 폐지에 대해서 새로운 가치개념으로 우리는 전환되고 있습니다.
이 부분에 대해서 이기우 교수는 어떻게 생각하십니까?
오늘 본 위원회에서 네 분의 진술인을 모신 데에는 나름대로 그동안의 사회활동 내지는 학술활동을 토대로 해서 저희들이 들어보고자 하는 그런 견해를 가지신 분들을 모시자 해서 모셨는데 역시 잘 모셨다는 생각이 듭니다.
그 얘기는 네 분의 진술인께서 얘기해 주시는 내용에 적극적으로 공감한다는 그런 의미는 아닙니다. 물론 공감하는 부분도 있고 공감하지 않는 부분들도 있습니다. 그런 점에 있어서 여러 가지 많은 시사점을 찾을 수도 있다고 생각합니다.
진술하신 네 분의 발표 내용을 들어 보니까 상당히 어떤 예단을 가지고 오늘 발표를 준비하시지 않으셨는가 하는 그런 생각을 버릴 수가 없습니다. 지방행정체제개편특위는 여야가 특정한 무슨 안을 가지고 그 안을 밀어붙이기 위해서 구성된 특위는 아닙니다. 여러분들께서 진정으로 지방의 분권을 생각하시고 지역을 생각하시고 국가를 생각하신다는 그런 차원의 동일성을 가지고 특위가 구성되어서 여야가 중지를 모으고 있다는 점을 먼저 말씀드리고 싶습니다.
그리고 이것은 어떤 정치적 이유라든지 또는 단기적인 효과라든지 이런 차원에서 접근하는 문제가 아니고 지역과 국가의 장기적 발전을 도모할 수 있는 행정체제가 어떤 것이냐에 대한 그런 고민의 토대 위에서 출발하고 있다는 점을 말씀드리고 싶습니다. 그리고 네 분 공히 여러 가지 외국의 좋은 사례들을 많이 말씀해 주셨는데 지나치게 통계적 접근으로 풀어갈 사안은 아니라는 것을 말씀을 드리고 싶습니다.
맨 먼저 발표를 해 주신 이기우 교수님께 묻도록 하겠습니다.
7페이지 하단에서 8페이지에 있는 영국과 프랑스의 사례에 대해서는 다시 한번 가서 확인해 주실 것을 요청드리고 싶습니다. 사실과 조금 다른 점들이 있다는 것을 말씀드리고요.
인간이 극복할 수 없는 두 개의 컨셉이 있다고 했습니다. 하나는 시간이고 또 하나는 공간이라고 했습니다. 절대적 시간과 절대적 공간은 바뀔 수 없는 것입니다. 그럼에도 불구하고 인간이 창출한 수단에 의해서 두 개의 주요한 개념은 상대적으로 극복되고 있다고 얘기하고 있습니다.
무슨 얘기냐 하면 시간은 상대적으로 팽창하고 있고, 늘어나고 있고 확장적 개념으로 변하고 있습니다. 공간은 상대적으로 축소적 개념으로 전환되어지고 있습니다.
한 예를 들겠습니다. 본 위원이 광주 출신인데 대학 시절에 광주에서 서울까지 오는 데 가장 빨리 오는 지상 교통수단은 8시간이었습니다. 그런데 지금은 고속철이 완성이 된다면 불과 1시간 반, 내지는 1시간 20분대로 바뀌게 됩니다. 이렇게 되었을 경우에 경비적 문제를 제외한다면 광주와 서울까지도 충분히 출퇴근이 가능한 시대로 변한다, 다시 말씀드리자면 공간의 개념이 과거와 같이 동일한 잣대로 판단되어질 수는 없는 것을 굉장히 빠른 속도로 받아들여야 하는 그런 시점에 우리가 살고 있다는 점을 강조드리고 싶습니다.
가치적 개념도 그렇습니다.
우리 이기우 교수님, 호주제의 폐지 문제, 지금 이 교수님이 여러 페이지에서 주민의 정체성, 역사적 전통, 여러 말씀을 해 주셨는데 호주제 폐지는 우리의 전통 가치개념을 어떤 의미에서 철저하게 무너뜨려버리는 것입니다, 시․도 폐지 내지는 행정구역의 개편 문제보다도. 어떤 의미에서는 여성의 성을 따를 수 있고 다른 남성의 성을 따를 수 있는 엄청난 문제입니다. 이와 같은 이 교수님의 주장의 연장선상에서 동질적인 판단을 한다면 이것은 도저히 받아들여질 수 없는 것 아니겠습니까? 그럼에도 불구하고 호주제는 폐지에 대해서 새로운 가치개념으로 우리는 전환되고 있습니다.
이 부분에 대해서 이기우 교수는 어떻게 생각하십니까?
진술인이기우먼저 영국과 독일의 경우를 확인해 달라고 하셨는데……
양형일위원영국과 프랑스의 경우입니다.
진술인이기우프랑스는 제가 말씀드리는 것보다 배준구 교수님께서 프랑스에 유학을 하셨으니까 더 잘 알고 또 프랑스에 대한 책도 있습니다.
독일에 대해서만 제가 말씀을 드리겠습니다.
독일에 대해서만 제가 말씀을 드리겠습니다.
양형일위원여기에 내놓을 수 있는 자료는 정확성을 가지고……
진술인이기우독일에 대해서만, 제가 독일에서 공부를 하고……
양형일위원독일 문제는 제기하지 않았습니다.
영국하고 프랑스 문제만 얘기했습니다.
영국하고 프랑스 문제만 얘기했습니다.
진술인이기우영국의 경우는……
양형일위원여기에서 지금 동일한 얘기를 계속 하시는 것보다는 시간이 한정되어 있기 때문에 가서 자료의 정확성을 다시 한번 확인해 주시는 것으로 하시고 지금 제가 드리는……
진술인이기우그러면 지적을 해 주시지요, 어떤 부분이 맞지 않다고 생각하시는지.
양형일위원한 가지만 지적하겠습니다.
영국에서는 지방자치단체라는 소리를 쓰지 않습니다. 지방정부라는 표현을 씁니다. 가장 기본적인 부분입니다. 프랑스에서는 지방정부라는 소리는 쓰지 않습니다. 지방자치단체라는 법인격을 가진 주체로 쓰고 있고요.
다른 얘기는 시간 관계상 제가 드리지 않겠습니다.
영국에서는 지방자치단체라는 소리를 쓰지 않습니다. 지방정부라는 표현을 씁니다. 가장 기본적인 부분입니다. 프랑스에서는 지방정부라는 소리는 쓰지 않습니다. 지방자치단체라는 법인격을 가진 주체로 쓰고 있고요.
다른 얘기는 시간 관계상 제가 드리지 않겠습니다.
진술인이기우그러면 아까 전통적인 부분을 물으셨기 때문에 그 부분을 답변드리겠습니다.
먼저 말씀드리고 싶은 것은 호주제는 본 사안하고 전혀 상관없는 문제라고 먼저 말씀드리고 싶고요. 독일의 경우 지방자치를 실시한 목적은 향토애를 조장해서 결국 독일 정신을 고취하고자 하는 데 목적이 있는 것입니다. 만약에 전통적으로 이어져 온…
먼저 말씀드리고 싶은 것은 호주제는 본 사안하고 전혀 상관없는 문제라고 먼저 말씀드리고 싶고요. 독일의 경우 지방자치를 실시한 목적은 향토애를 조장해서 결국 독일 정신을 고취하고자 하는 데 목적이 있는 것입니다. 만약에 전통적으로 이어져 온…
양형일위원이 교수님, 질문의 취지를 좀 따라 주셨으면 좋겠습니다. 무슨 얘기냐 하면 이 교수님 주장에 의하면 역사의 뿌리, 향토적인 결속을 무시한 채 통폐합, 또 전통적․향토적 공동체 윤리를 파괴하여 민족정신을 악화시킬 정책목표 이런 정도의 가치 개념이라면 이런 제도도 역사에 근거하는 한 바꿀 수 없다는 논리나 마찬가지 아니겠습니까?
진술인이기우그렇지 않습니다.
양형일위원그런데 인간의 정체성은 지역의 정체성보다 훨씬 더 중요한 것 아니겠습니까? 그렇지요?
진술인이기우그런데 인간의 정체성 중의 많은 부분이 지역 정체성으로 이루어집니다.
양형일위원제 얘기에 답변만 해 주십시오.
지역 정체성에 의해서 성별이 또는 성이 결정되는 것입니까? 그것은 아니잖아요. 지역 정체성, 국가 정체성보다도 가장 기본적 단위로서 인간의 존엄성을 결정하는 것은 인간의 정체성 아니겠습니까?
지역 정체성에 의해서 성별이 또는 성이 결정되는 것입니까? 그것은 아니잖아요. 지역 정체성, 국가 정체성보다도 가장 기본적 단위로서 인간의 존엄성을 결정하는 것은 인간의 정체성 아니겠습니까?
진술인이기우그렇습니다. 그런데 사람이 지역에 발을 붙이고 살기 때문에 지역적인 정체성이 매우 중요하다는 것입니다. 이 마을에 나무 하나를 우리들이 결정해서 심었고 도로 하나를 우리 마을 사람이 결정해서 한 그 자체가 하나의 사회인으로서의 정체성을 이룬다는 그 뜻입니다.
양형일위원지금 시대가 많이 바뀌고 있다는 것, 시간과 공간의 개념도 말씀드렸고 인구의 유동적인 환경도 말씀드렸고 심지어는 우리가 개인의 피에 토대를 두고 있는, 혈통에 토대를 두고 있는 성까지 바꾸는 이런 시점에서 이 교수님의 이와 같은 주장은 너무 지나치게, 좋게 말씀드리면 고전적입니다.
그리고 결론 부분의 ‘시․군 통합론 같은 국가의 근간을 흔드는 반분권적인 논의를 지금 하는 것이 적합한 것이냐……’ 그다음에 ‘학계나 시민사회에서도 정치권의 이와 같은 시도에 반대논의를 하는 것은……’, ‘상상을 초월한 정치권의 행정구역 개편 논의……’는 너무 극단적으로 이 문제를 보고 계시지 않나 하는 그런 우려가 큽니다. 거기에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
그리고 결론 부분의 ‘시․군 통합론 같은 국가의 근간을 흔드는 반분권적인 논의를 지금 하는 것이 적합한 것이냐……’ 그다음에 ‘학계나 시민사회에서도 정치권의 이와 같은 시도에 반대논의를 하는 것은……’, ‘상상을 초월한 정치권의 행정구역 개편 논의……’는 너무 극단적으로 이 문제를 보고 계시지 않나 하는 그런 우려가 큽니다. 거기에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
진술인이기우이 자리에 참석하기 위해서는 그동안 언론보도를 통해서 나온 것을 참조하지 않을 수 없었습니다.
도를 폐지하고 시․군․구 234개를, 경우에 따라 다릅니다마는 50～70개, 또는 40～70개로 개편한다 이런 것은 지방자치를 전공한 학자로서는 상상하기 어려운 그런 주장이었습니다.
도를 폐지하고 시․군․구 234개를, 경우에 따라 다릅니다마는 50～70개, 또는 40～70개로 개편한다 이런 것은 지방자치를 전공한 학자로서는 상상하기 어려운 그런 주장이었습니다.
양형일위원조금 있다가 다른 분들께는 보충질의를 통해서 드리겠습니다마는 이기우 교수님께서 하시는 주장이, ‘이러이러한 논리로 이것은 반대한다, 찬성한다’ 이것이 저는 학자의 태도라고 봅니다.
지나치게 추상적이고 관념적인 용어를 동원해서 극단적 표현을 하시는 것은 바람직스럽지 않다 하는 그런 말씀을 드리면서 마치겠습니다.
지나치게 추상적이고 관념적인 용어를 동원해서 극단적 표현을 하시는 것은 바람직스럽지 않다 하는 그런 말씀을 드리면서 마치겠습니다.
委員長許泰烈양형일 위원님 수고 많으셨습니다.
발언 순서에 의해서 다음은 장경수 위원께서 질의하시겠습니다.
발언 순서에 의해서 다음은 장경수 위원께서 질의하시겠습니다.
장경수위원경기 안산상록갑 출신의 장경수 위원입니다.
특위에서 지금 2차 공청회를 열고 있는데요. 공청회는 국회에서 다양한 의견을 청취해서 그것을 입법과정에 또는 정책을 결정하는 데 참고를 하기 위한 것입니다.
1차 공청회 때는 지방행정체제 개편에 대해서 네 분이 진술했는데 세 분은 제가 알기로 구역 통폐합을 긍정적으로 검토해 볼 시기가 됐다고 했고 한 분은 필요성이 없지 않느냐 이랬는데 이번 2차 공청회에서는 네 분이 공히 똑같습니다.
그래서 공청회 진술인의 선정은 다양한 분이 오셔 가지고 다양한 견해를 제시해 주어야 저희들이 상당히 소기의 목적을 달성할 수 있는데 한 목소리를 내서 좀 그렇고요.
그리고 특위에서, 국회 차원에서 이렇게 논의가 되는 것은 국민들이 지금 지방행정체제가 이대로는 안 된다는 문제의식이 있었고 그것이 장기간 계속되다 보니까 국회 차원에서 이것을 아젠다로 설정해서 한번 고려해 본 것이지 생뚱맞게 전혀 논의가 없는 상태에서 당리당략의 어떤 정치적 목적으로 어떤 사실을 가정화해 가지고 그것을 예단해서, 국회 차원에서는 어떤 안도 마련되어 있지 않고 논의만 했는데 그것이 마련된 것처럼 가정을 해 가지고 진술인으로서 구체적인 대안을 발표하지 않으시고 진술의 거의 대부분을 비판을 해 버린 것에 대해서, 그 대안 제시에 조금 아쉬움이 있다는 생각이 듭니다.
그러면 이기우 진술인께 질의하겠습니다.
우리는 지금 지방자치를 하고 있습니다. 그런데 진술인의 발표를 보니까 우리가 지금 중앙집권시대에 살고 지방자치를 안 하고 있는 나라인양 말씀을 하십니다.
그래서 저는 깜짝 놀랐는데요. ‘반문명적이고 반역사적인 발상이 아닌지를 반성해 보아야 한다’고 하셨는데, 그러면 논의를 할 수가 없지요. 지금 경기도와 서울시가 똑같은 광역자치단체인데 우리나라 인구의 50% 이상을 점유하고 있습니다. 그러면 이대로 가야 좋다고 생각합니까? 이런 구역 개편에 대한, 지방행정구역에 대한 논의가 없이 이대로 가면 좋다고 생각합니까? 말씀해 보십시오.
특위에서 지금 2차 공청회를 열고 있는데요. 공청회는 국회에서 다양한 의견을 청취해서 그것을 입법과정에 또는 정책을 결정하는 데 참고를 하기 위한 것입니다.
1차 공청회 때는 지방행정체제 개편에 대해서 네 분이 진술했는데 세 분은 제가 알기로 구역 통폐합을 긍정적으로 검토해 볼 시기가 됐다고 했고 한 분은 필요성이 없지 않느냐 이랬는데 이번 2차 공청회에서는 네 분이 공히 똑같습니다.
그래서 공청회 진술인의 선정은 다양한 분이 오셔 가지고 다양한 견해를 제시해 주어야 저희들이 상당히 소기의 목적을 달성할 수 있는데 한 목소리를 내서 좀 그렇고요.
그리고 특위에서, 국회 차원에서 이렇게 논의가 되는 것은 국민들이 지금 지방행정체제가 이대로는 안 된다는 문제의식이 있었고 그것이 장기간 계속되다 보니까 국회 차원에서 이것을 아젠다로 설정해서 한번 고려해 본 것이지 생뚱맞게 전혀 논의가 없는 상태에서 당리당략의 어떤 정치적 목적으로 어떤 사실을 가정화해 가지고 그것을 예단해서, 국회 차원에서는 어떤 안도 마련되어 있지 않고 논의만 했는데 그것이 마련된 것처럼 가정을 해 가지고 진술인으로서 구체적인 대안을 발표하지 않으시고 진술의 거의 대부분을 비판을 해 버린 것에 대해서, 그 대안 제시에 조금 아쉬움이 있다는 생각이 듭니다.
그러면 이기우 진술인께 질의하겠습니다.
우리는 지금 지방자치를 하고 있습니다. 그런데 진술인의 발표를 보니까 우리가 지금 중앙집권시대에 살고 지방자치를 안 하고 있는 나라인양 말씀을 하십니다.
그래서 저는 깜짝 놀랐는데요. ‘반문명적이고 반역사적인 발상이 아닌지를 반성해 보아야 한다’고 하셨는데, 그러면 논의를 할 수가 없지요. 지금 경기도와 서울시가 똑같은 광역자치단체인데 우리나라 인구의 50% 이상을 점유하고 있습니다. 그러면 이대로 가야 좋다고 생각합니까? 이런 구역 개편에 대한, 지방행정구역에 대한 논의가 없이 이대로 가면 좋다고 생각합니까? 말씀해 보십시오.
진술인이기우물론 부분적인 개선은 필요할 겁니다.
예를 들어서 주민들이 생활 불편을 겪는다든지, 그래서 제가 대안을 내놓았습니다, 그 지방의 특성이라든지 그 지역의 정서적인 상황이라든지 또는 경제성 이런 것을 충분히 고려해서 주민들이 생활 불편을 겪는 경계조정 차원에서 행정구역의 개편이 필요하다고 해 놓았습니다.
예를 들어서 주민들이 생활 불편을 겪는다든지, 그래서 제가 대안을 내놓았습니다, 그 지방의 특성이라든지 그 지역의 정서적인 상황이라든지 또는 경제성 이런 것을 충분히 고려해서 주민들이 생활 불편을 겪는 경계조정 차원에서 행정구역의 개편이 필요하다고 해 놓았습니다.
장경수위원그러면 지금 현재 이 중앙정부를 과거 군사독재시대의 박정희 대통령, 그 시대의 중앙정부와 똑같은 중앙집권체제로 보고 있습니까?
진술인이기우그래서 제가 아까 말씀드릴 때도 현재 우리나라 지방자치는 세계 어느 나라보다도 빨리 착근하고 있다는 것을 전제로 말씀을 드렸습니다. 비유적으로도 말씀을 드렸는데 지방자치가 이제 막 못자리에서 모가 자라듯이 자라고 있습니다.
그런데 행정구역 개편이라고 해서……
그런데 행정구역 개편이라고 해서……
장경수위원제가 물어볼게요.
그러면 도의 기능이, 도가 지방자치의 방어적 기능을 하고 있지 않습니까?
그러면 도의 기능이, 도가 지방자치의 방어적 기능을 하고 있지 않습니까?
진술인이기우예.
장경수위원중앙정부의 중앙집권, 지방자치단체의 압력, 통제에 중간자치단체가 어떤 방어 개념의 역할을 합니다. 과거 전제군주시대에 지방을 통제할 때 그 방어기능을 했다는 말이에요.
그런데 몇백 년이 지난 지금은 중앙정부 자체가 민주정부로 구성되어 있고 통제를 많이 받고 있는 상황입니다. 따라서 너무 과거의 잣대로 도의 역할을 보지 않습니까? 혹시 그렇게 생각하고 있지 않습니까?
그런데 몇백 년이 지난 지금은 중앙정부 자체가 민주정부로 구성되어 있고 통제를 많이 받고 있는 상황입니다. 따라서 너무 과거의 잣대로 도의 역할을 보지 않습니까? 혹시 그렇게 생각하고 있지 않습니까?
진술인이기우오늘날 어느 나라 할 것 없이 지방분권 내지 지방자치의 중요한 기능으로 중앙정부와 지방정부 간의 수직적 권력분립을 들 수 있습니다.
그런데 이 수직적 권력분립이 되기 위해서는 어느 정도 힘의 균형이 이루어져야 되는데 만약에 이 도를 폐지해 버리면 힘의 균형이 현저하게 파괴됩니다.
그래서 지방자치의 중요한 기능인 국가권력의 남용금지, 지방권력의 남용금지를 위해서는 서로 균형적인 힘의 견제와 균형이 필요합니다. 그래서 도를 폐지해 버리면 그 균형이 깨지기 때문에 위험하다는 겁니다.
그런데 이 수직적 권력분립이 되기 위해서는 어느 정도 힘의 균형이 이루어져야 되는데 만약에 이 도를 폐지해 버리면 힘의 균형이 현저하게 파괴됩니다.
그래서 지방자치의 중요한 기능인 국가권력의 남용금지, 지방권력의 남용금지를 위해서는 서로 균형적인 힘의 견제와 균형이 필요합니다. 그래서 도를 폐지해 버리면 그 균형이 깨지기 때문에 위험하다는 겁니다.
장경수위원그런데 그것은 과거에……
진술인이기우과거가 아니고 요즘 어느 나라든지 다 중요시 여깁니다.
장경수위원그렇게 단도직입으로 말씀하지 마십시오.
과거 중앙집권시대 그다음에 지방자치를 하면서 ’91년에 지방의회가 구성됐고 지방자치가 어느 정도 정착된 단계에서 이 지방자치를 어떻게 하면 효율적으로 국가경쟁력을 증대시키고 지방의 경쟁력을 증대시키고 주민의 편익을 증대시키는 어떤 대안을 마련해 보자고 하는 전제하에서 이것이 논의되지 그런 앞부분은 다 제외시켜 버리고 그냥 이 논의 자체를 반역사적이고 반문명적으로 이렇게 매도해 버리면 누가 건설적인 다른 대안을 내놓겠느냐 그 말이에요.
과거 중앙집권시대 그다음에 지방자치를 하면서 ’91년에 지방의회가 구성됐고 지방자치가 어느 정도 정착된 단계에서 이 지방자치를 어떻게 하면 효율적으로 국가경쟁력을 증대시키고 지방의 경쟁력을 증대시키고 주민의 편익을 증대시키는 어떤 대안을 마련해 보자고 하는 전제하에서 이것이 논의되지 그런 앞부분은 다 제외시켜 버리고 그냥 이 논의 자체를 반역사적이고 반문명적으로 이렇게 매도해 버리면 누가 건설적인 다른 대안을 내놓겠느냐 그 말이에요.
진술인이기우왜 제가 그런 말씀을 드렸냐 하면 1914년에 전 국민들이 반대했는데도 불구하고 조선총독부가, 1914년 조선총독부 연감에 보면 행정구역 개편 통폐합을 통해 가지고 17만 1773원을 절약했다고 대대적으로 선전했습니다. 이러한 논리만을 가지고 그 당시에 행정구역 개편을 하면서……
그런데 왜 했느냐? 그것은 바로 우리 민족정신의 뿌리가 되는 향토공동체를 해체하려고 했던 것이거든요. 그때가 자꾸 생각나서 제가 말씀을 드리는 겁니다.
그런데 왜 했느냐? 그것은 바로 우리 민족정신의 뿌리가 되는 향토공동체를 해체하려고 했던 것이거든요. 그때가 자꾸 생각나서 제가 말씀을 드리는 겁니다.
장경수위원그러니까 그런 시각이 지금 안 맞다는 것이에요.
지금 논의는 이 지방자치를 어떻게 하면 활성화시키느냐 하는 것을 전제로 깔고 논의가 시작되고 있거든요. 그러면서 공동체 의식이 지금 교통․통신이 발달하다 보니까 바뀌고 있지 않습니까? 그런 공동체 의식을 어떻게 하면 더 밀접적으로 도출해 내느냐, 그러면서 구역 변경, 계층구조를 논의하고 있는 겁니다.
그러면 제가 듣기에 여기 진술인들의 말대로라면 시․군 자치도 하지 말고 면 자치, 읍 자치를 해야 됩니다. 그러면 공동체 의식 좋고 향토적이고 아주 지방자치가 발달하지요.
그런데 그렇게 되면 논의가 안 되지요. 그것을 다 전제로 한 장기적으로 더 효율적인 그런 지방자치…… 우리나라의 팔도가 조선시대의 팔도가 아닙니까?
그런데 교통․통신이 발달하고 생활권이 엄청나게 확대되었습니다. 그 기준이 시대 상황에 맞지 않기 때문에 어떤 대안을 마련해 보자는 겁니다. 그런 상황에서 어떤 의견접근이 되어야지 이 논의 자체를 그렇게 너무 비약시켜 버리시니까 제가 질의를 못 드리겠어요.
지금 논의는 이 지방자치를 어떻게 하면 활성화시키느냐 하는 것을 전제로 깔고 논의가 시작되고 있거든요. 그러면서 공동체 의식이 지금 교통․통신이 발달하다 보니까 바뀌고 있지 않습니까? 그런 공동체 의식을 어떻게 하면 더 밀접적으로 도출해 내느냐, 그러면서 구역 변경, 계층구조를 논의하고 있는 겁니다.
그러면 제가 듣기에 여기 진술인들의 말대로라면 시․군 자치도 하지 말고 면 자치, 읍 자치를 해야 됩니다. 그러면 공동체 의식 좋고 향토적이고 아주 지방자치가 발달하지요.
그런데 그렇게 되면 논의가 안 되지요. 그것을 다 전제로 한 장기적으로 더 효율적인 그런 지방자치…… 우리나라의 팔도가 조선시대의 팔도가 아닙니까?
그런데 교통․통신이 발달하고 생활권이 엄청나게 확대되었습니다. 그 기준이 시대 상황에 맞지 않기 때문에 어떤 대안을 마련해 보자는 겁니다. 그런 상황에서 어떤 의견접근이 되어야지 이 논의 자체를 그렇게 너무 비약시켜 버리시니까 제가 질의를 못 드리겠어요.
진술인이기우대단히 고마운 질의인데요.
정말 효율화되고 또 민주화되어야 됩니다. 그런데 여기 제안된 안이 시․도라든지 시․군․구와 같은 지방자치단체, 지방정부, 주민들의 공동체 이것을 하나의 문화적인 생명체로 봐야 되는데 그러한 것을 떠나서 기계적인 규모 이런 것을 가지고 논의하는 것을 많이 들었기 때문에 제가 그런 표현을 쓴 겁니다.
정말 효율화되고 또 민주화되어야 됩니다. 그런데 여기 제안된 안이 시․도라든지 시․군․구와 같은 지방자치단체, 지방정부, 주민들의 공동체 이것을 하나의 문화적인 생명체로 봐야 되는데 그러한 것을 떠나서 기계적인 규모 이런 것을 가지고 논의하는 것을 많이 들었기 때문에 제가 그런 표현을 쓴 겁니다.
장경수위원그리고 지금 보면 도가 다른 도지사는 어디로 가 버렸고 다른 도는 언론에 비치지도 않습니다. 서울시장하고 경기도지사만 비춰요. 지방자치를 논할 때, 국가정책을 논할 때 우리나라에는 경기도와 서울시밖에 없습니다.
이것도 여러 가지 문제가 있지 않느냐, 똑같은 광역자치단체인데 어느 두 자치단체가 전국을 지배한다, 이것은 학자적 입장에서 또 역사를 생각하고 우리나라 발전을 생각하고 국민을 생각한다면 이 문제에 대해서 심도 있게 고려해 보고 고민해 보고 어떤 대안을 마련해 보는 시기가 되었다고 생각하지 않으십니까?
이것도 여러 가지 문제가 있지 않느냐, 똑같은 광역자치단체인데 어느 두 자치단체가 전국을 지배한다, 이것은 학자적 입장에서 또 역사를 생각하고 우리나라 발전을 생각하고 국민을 생각한다면 이 문제에 대해서 심도 있게 고려해 보고 고민해 보고 어떤 대안을 마련해 보는 시기가 되었다고 생각하지 않으십니까?
진술인이기우대단히 좋은 지적입니다.
우리나라에 왜 경기도와 서울만이 언론에서 중심이 되고 부각되느냐, 이것은 지역언론이 발달하지 못하고 중앙언론 중심이기 때문에 그렇습니다.
왜 그러느냐 하면 과거부터 중앙에서 모든 문제를 결정했기 때문에 중앙언론이 발달된 것입니다. 요즘 지역에서 중요한 결정을 해 나가기 시작하니까 그 지역문제가 중요시된 것입니다.
그래서 앞으로 지역에서, 예를 들어서 시․도 단위라든지 이런 데서 더 중요한 결정이 이루어진다면 그 시․도가 중심이 되는 그런 시대가 올 것이라고 봅니다.
우리나라에 왜 경기도와 서울만이 언론에서 중심이 되고 부각되느냐, 이것은 지역언론이 발달하지 못하고 중앙언론 중심이기 때문에 그렇습니다.
왜 그러느냐 하면 과거부터 중앙에서 모든 문제를 결정했기 때문에 중앙언론이 발달된 것입니다. 요즘 지역에서 중요한 결정을 해 나가기 시작하니까 그 지역문제가 중요시된 것입니다.
그래서 앞으로 지역에서, 예를 들어서 시․도 단위라든지 이런 데서 더 중요한 결정이 이루어진다면 그 시․도가 중심이 되는 그런 시대가 올 것이라고 봅니다.
장경수위원이상입니다.
委員長許泰烈장경수 위원님 수고하셨습니다.
다음은 정두언 위원님 질의하십시오.
다음은 정두언 위원님 질의하십시오.
정두언위원정두언입니다.
저도 네 분의 진술을 들으면서 다들 부정적으로 말씀을 하시니까 행정구역하고 자치계층 개편에 대해서 회의적인 생각이 드는 것입니다.
제가 수석전문위원님께 한번 여쭤 볼게요.
진술인을 선정할 때 이 개편 문제에 대해서 긍정적인 생각을 가지고 계신 학자나 이런 분이 안 계셨어요?
저도 네 분의 진술을 들으면서 다들 부정적으로 말씀을 하시니까 행정구역하고 자치계층 개편에 대해서 회의적인 생각이 드는 것입니다.
제가 수석전문위원님께 한번 여쭤 볼게요.
진술인을 선정할 때 이 개편 문제에 대해서 긍정적인 생각을 가지고 계신 학자나 이런 분이 안 계셨어요?
수석전문위원장인식계십니다.
그런데 진술인……
그런데 진술인……
양형일위원제가 말씀을 드리지요.
이 부분을 놓고 찬성하는 학자들이 있고 또 사회단체도 있고 반대하는 학자도 있고 사회단체도 있습니다.
그래서 오늘은 반대하시는 입장에 서시는 분들의 의견을, 반대논리를 우리 특위에서 종합적으로 한번 들어볼 필요도 있다라는 점을 감안한 가운데 진술인을 선정했다는 점을 말씀드리고 싶습니다.
이 부분을 놓고 찬성하는 학자들이 있고 또 사회단체도 있고 반대하는 학자도 있고 사회단체도 있습니다.
그래서 오늘은 반대하시는 입장에 서시는 분들의 의견을, 반대논리를 우리 특위에서 종합적으로 한번 들어볼 필요도 있다라는 점을 감안한 가운데 진술인을 선정했다는 점을 말씀드리고 싶습니다.
정두언위원하여간 오늘 얘기만 들으면 정말 회의가 들어요. 이것이 정말 진짜 해야 될 일인가, 그런 생각을 말씀드리고요.
이기우 교수님께 여쭈어 볼게요.
수직적 분권을 말씀하셨는데 지금 광역하고 기초자치하고의 그 기능상 비중이라 할까요, 비율이라고 할까요? 그것에 대해서 잘 알고 계세요?
그러니까 저는 굉장히 불균형적으로 되어 있다고 생각하는데, 기초하고 광역 간의 업무라고 할까 기능이라고 할까 권력이라고 할까, 문제가 있다고 생각하지 않으십니까?
이기우 교수님께 여쭈어 볼게요.
수직적 분권을 말씀하셨는데 지금 광역하고 기초자치하고의 그 기능상 비중이라 할까요, 비율이라고 할까요? 그것에 대해서 잘 알고 계세요?
그러니까 저는 굉장히 불균형적으로 되어 있다고 생각하는데, 기초하고 광역 간의 업무라고 할까 기능이라고 할까 권력이라고 할까, 문제가 있다고 생각하지 않으십니까?
진술인이기우충분히 문제가 있다고 생각하고 제 개인적으로 시․도와 시․군 자치구 사이의 업무조정, 기능 재배분 이런 것이 필요하다고 생각을 하고 있고 또 그런 작업을 하고 있습니다.
그런데 제가 여기에서 대안으로 제시한 것도 바로 그런 내용입니다. 예를 들어서 업무가 중복된다든가 또는 책임이 분명하지 않다든가 이런 것은 그와 같은 기능의 재배분을 통해서 책임을 명확하게 하고 중복된 기능을 바로 잡아주어야 된다고 보고요.
또 질의하지는 않으셨습니다마는 국가와 시․도 간의 기능 배분도 근본적으로 다시 필요하다는 것이지요.
그래서 지금 정부혁신지방분권위원회에서는 중앙정부가 하고 있는 특별지방행정기관으로의 재정비가 필요하다, 그런 작업을 하고 있는 것으로 알고 있습니다.
그런데 제가 여기에서 대안으로 제시한 것도 바로 그런 내용입니다. 예를 들어서 업무가 중복된다든가 또는 책임이 분명하지 않다든가 이런 것은 그와 같은 기능의 재배분을 통해서 책임을 명확하게 하고 중복된 기능을 바로 잡아주어야 된다고 보고요.
또 질의하지는 않으셨습니다마는 국가와 시․도 간의 기능 배분도 근본적으로 다시 필요하다는 것이지요.
그래서 지금 정부혁신지방분권위원회에서는 중앙정부가 하고 있는 특별지방행정기관으로의 재정비가 필요하다, 그런 작업을 하고 있는 것으로 알고 있습니다.
정두언위원그러니까 그것이 계층을 개편하지 않고 기능 재배분이 충분히 가능하다 그런 말씀이지요?
진술인이기우예, 그렇습니다.
정두언위원그런데 우리가 그런 시도를 안 해봤었나요? 많이 해 보지 않았습니까?
진술인이기우정말 어려운 작업입니다. 그것만 해도 만만치 않은 작업이고 저도 벌써 몇 년째 그 작업을 하고 있습니다마는 정말 어려운 작업입니다.
정두언위원그러다 보니까 계층구조를 개편하자 이런 얘기들이 나온 것이지요, 안 되니까……
진술인이기우제가 보건대 더 어려운 작업입니다.
정두언위원그래서 지금까지 말씀하신 분들이 그런 각도에서 봐 주셨으면 좋겠다는 말씀인 것 같아요. 그런 문제들을 해결하는 데 오히려 이런 방법이 낫지 않은가 이런 의견들이 많으니까 검토를 해 보자는 것이지 그냥 이것을 딱 목적을 정해 놓고 하는 것은 아니거든요. 그렇게 이해해 주셨으면 좋겠고요.
제가 임승빈 교수님께 묻고 싶습니다.
다른 얘기인데요. 서울을 5개, 6개 이런 식으로 개편해야 된다는 얘기가 많이 나오잖아요? 지금 서울의 기초는 사실 별 의미가 없는 단위라는 말입니다. 서대문하고 마포하고 무슨 차이가 있겠습니까? 그 부분에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
제가 임승빈 교수님께 묻고 싶습니다.
다른 얘기인데요. 서울을 5개, 6개 이런 식으로 개편해야 된다는 얘기가 많이 나오잖아요? 지금 서울의 기초는 사실 별 의미가 없는 단위라는 말입니다. 서대문하고 마포하고 무슨 차이가 있겠습니까? 그 부분에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
진술인임승빈말씀하신 것과 마찬가지로 사실은 대도시 행정과 도농 통합적 행정을 일률적으로 논의하기는 매우 힘들다고 봅니다.
그래서 저 개인적인 생각, 제가 오늘 나온 입장이 경실련의 지명을 받고 나왔기 때문에 이 부분에 대해서 제 개인적인 의견을 피력한다면 서울의 서대문구하고 종로 또는 중구 같은 경우는 얼마든지 인구 규모도 적고 또한 대도시 행정에서 특히 교통행정이 중점적이기 때문에 얼마든지 통합할 수 있다고 봅니다.
그러나 그러한 통폐합도 어디까지나 계층제 자체를 무시하는 것보다는 주민들 중심으로…… 국가의 목표가 사회통합에 있듯이 지방자치의 목표는 공동체 통합에 있습니다. 그래서 가장 중점적인 것은 역시 공동체로서의 정체성만 갖는다면 얼마든지 그것은 추진될 수 있다고 봅니다.
그리고 우리가 조선 8도 또 1895년 갑오개혁 때의 13도라는 역사의 틀에서만 움직이는 것 아니냐 하는 것에 대해서 많이 지적하시는데 사실 조선 8도는 지방자치단체 또는 지방행정이라고 볼 수 없는 것입니다. 지방행정으로 본다면 거의 자치의 공백 또는 지방행정의 공백이라고 설명됩니다.
조선시대 때는 8도라는 것은 존재만 있고 실질적으로는 8도 밑에 7부 5대도호부 20목 74도호부로 지방행정구역을 나누었습니다. 그리고 1894년도에는 박영효, 유길준 등의 갑오개혁에 의해서 8도를 없애고 23개 부로 통폐합한 적이 있습니다.
그런데 그것이 나중에 문제가 돼서 다시 13도로 나누기도 했습니다마는 아까 배준구 교수님이 진술하신 것과 마찬가지로 사실 전 세계에서 1층제라고 하는 것은 거의 유례를 찾아볼 수 없고 영국의 식민지 생활을 했던 스코틀랜드에서 이런 사례를 찾아 볼 수가 있을 뿐이고요.
그리고 오늘 와서 보니까 진술인 네 명이 같은 의견을 내놓고 있는데 이것이 실제로 학계의 다수 의견입니다. 지방행정구역을 1층제로 한다는 것은 불합리하고 학문적으로도 거의 사례를 찾아볼 수 없는 것입니다.
행정의 효율성은 규모의 효율성이 아닙니다. 행정은 외부 또는 내부의 적절한 통제에 의해서만 행정의 효율성을 가져올 수 있고 그 통제라는 것도 민주적인 통제만이 효율성을 가져옵니다.
지금은 과거 권위주의 정권시대의 권위주의적 통치의 전형이라고 하는 검찰이나 또는 정보원까지도 민주적인 통제가 요구되는 시대입니다. 따라서 지방정부가 커진다면 소위 말해서 과두제의 철칙밖에는 없고 주민은 항상 제한된 범위 내에서 참여할 수밖에 없습니다.
그리고 읍․면․동도 자치적으로 하자고 해서 읍․면․동의 장을 전부 선거로 선출한다는 것도 훨씬 더 많은 비효율성을 가져옵니다. 그래서 적정한 규모의 효율성이라는 것은 접근이 용이할 때 이루어진다, 즉 행정은 절대로 시공간을 초월하는 것이 아니고 면 단위의 서비스가 되기 때문에 에어리어 중심의 행정서비스로 갈 수밖에 없습니다.
이상입니다.
그래서 저 개인적인 생각, 제가 오늘 나온 입장이 경실련의 지명을 받고 나왔기 때문에 이 부분에 대해서 제 개인적인 의견을 피력한다면 서울의 서대문구하고 종로 또는 중구 같은 경우는 얼마든지 인구 규모도 적고 또한 대도시 행정에서 특히 교통행정이 중점적이기 때문에 얼마든지 통합할 수 있다고 봅니다.
그러나 그러한 통폐합도 어디까지나 계층제 자체를 무시하는 것보다는 주민들 중심으로…… 국가의 목표가 사회통합에 있듯이 지방자치의 목표는 공동체 통합에 있습니다. 그래서 가장 중점적인 것은 역시 공동체로서의 정체성만 갖는다면 얼마든지 그것은 추진될 수 있다고 봅니다.
그리고 우리가 조선 8도 또 1895년 갑오개혁 때의 13도라는 역사의 틀에서만 움직이는 것 아니냐 하는 것에 대해서 많이 지적하시는데 사실 조선 8도는 지방자치단체 또는 지방행정이라고 볼 수 없는 것입니다. 지방행정으로 본다면 거의 자치의 공백 또는 지방행정의 공백이라고 설명됩니다.
조선시대 때는 8도라는 것은 존재만 있고 실질적으로는 8도 밑에 7부 5대도호부 20목 74도호부로 지방행정구역을 나누었습니다. 그리고 1894년도에는 박영효, 유길준 등의 갑오개혁에 의해서 8도를 없애고 23개 부로 통폐합한 적이 있습니다.
그런데 그것이 나중에 문제가 돼서 다시 13도로 나누기도 했습니다마는 아까 배준구 교수님이 진술하신 것과 마찬가지로 사실 전 세계에서 1층제라고 하는 것은 거의 유례를 찾아볼 수 없고 영국의 식민지 생활을 했던 스코틀랜드에서 이런 사례를 찾아 볼 수가 있을 뿐이고요.
그리고 오늘 와서 보니까 진술인 네 명이 같은 의견을 내놓고 있는데 이것이 실제로 학계의 다수 의견입니다. 지방행정구역을 1층제로 한다는 것은 불합리하고 학문적으로도 거의 사례를 찾아볼 수 없는 것입니다.
행정의 효율성은 규모의 효율성이 아닙니다. 행정은 외부 또는 내부의 적절한 통제에 의해서만 행정의 효율성을 가져올 수 있고 그 통제라는 것도 민주적인 통제만이 효율성을 가져옵니다.
지금은 과거 권위주의 정권시대의 권위주의적 통치의 전형이라고 하는 검찰이나 또는 정보원까지도 민주적인 통제가 요구되는 시대입니다. 따라서 지방정부가 커진다면 소위 말해서 과두제의 철칙밖에는 없고 주민은 항상 제한된 범위 내에서 참여할 수밖에 없습니다.
그리고 읍․면․동도 자치적으로 하자고 해서 읍․면․동의 장을 전부 선거로 선출한다는 것도 훨씬 더 많은 비효율성을 가져옵니다. 그래서 적정한 규모의 효율성이라는 것은 접근이 용이할 때 이루어진다, 즉 행정은 절대로 시공간을 초월하는 것이 아니고 면 단위의 서비스가 되기 때문에 에어리어 중심의 행정서비스로 갈 수밖에 없습니다.
이상입니다.
정두언위원알겠습니다.
委員長許泰烈다음은 박상돈 위원께서 질의하시겠습니다.
박상돈위원육동일 교수님께 여쭈어 볼게요.
방금 전에 정두언 위원님이 질의하신 것에 임승빈 박사께서 답변을 하셨는데 저도 사실 그것을 여쭈어 봤으면 좋겠다고 생각했습니다.
육동일 교수께서는 행정학회 부회장도 하셨고 현재 지방자치학회 회장을 하고 계시지요?
방금 전에 정두언 위원님이 질의하신 것에 임승빈 박사께서 답변을 하셨는데 저도 사실 그것을 여쭈어 봤으면 좋겠다고 생각했습니다.
육동일 교수께서는 행정학회 부회장도 하셨고 현재 지방자치학회 회장을 하고 계시지요?
진술인육동일내년에 합니다.
박상돈위원차기 회장이시군요.
저는 학회활동을 많이 하신 교수님으로 알고 있는데 학자들의 입장에서 볼 때, 대개 행정학을 하는 분 또는 지방자치를 연구하시는 분들의 경향이 지방행정체제 개편에 대해서 조금 전에 임 박사가 얘기하신 것처럼 부정적입니까?
저는 학회활동을 많이 하신 교수님으로 알고 있는데 학자들의 입장에서 볼 때, 대개 행정학을 하는 분 또는 지방자치를 연구하시는 분들의 경향이 지방행정체제 개편에 대해서 조금 전에 임 박사가 얘기하신 것처럼 부정적입니까?
진술인육동일글쎄요, 정확하게 여론을 수렴해서 조사해 본 적은 없습니다마는 저희들이 토론회라든지 관련 주제를 논의할 때 대개 의견을 보면 역시 지금 임승빈 교수가 말씀하신 대로 지방행정 계층구조의 개편은 필요하다, 필요한데 이것을 일거에 전면적으로 개편하는 것은 위험요소가 있고 부작용이 따르기 때문에 신중하게 접근할 필요가 있다는 의견을 가진 분이 더 많습니다.
박상돈위원학자들은 그렇고 일반적인 여론조사를 해 본 경우는 있습니까?
진술인육동일지난 6월에 대전․충남지역에 한정된 여론조사였습니다마는 대전․충남지역의 성인 남녀 724명을 대상으로 지방행정 개편 문제에 대해서 여론조사를 해 봤는데 정치권에서 내놓은, 합의된 것은 아닙니다마는 70여 개의 시․군 개편에 대한 의견에 대해서 11.5%만 찬성을 했고 현행 제도를 유지하자는 의견이 31.4%였습니다.
물론 충분한 이해와 숙지 속에서 답변했다고 보지는 않습니다마는 그래도 질문 과정에서 설명을 해 줬기 때문에 그때 얻은 답변은 그 당시로서는 신뢰성이 있다고 생각합니다.
물론 충분한 이해와 숙지 속에서 답변했다고 보지는 않습니다마는 그래도 질문 과정에서 설명을 해 줬기 때문에 그때 얻은 답변은 그 당시로서는 신뢰성이 있다고 생각합니다.
박상돈위원그러니까 현행 유지 여론이 개편 여론보다는 좀 많다는 결과를 얻었다는 말씀이시지요? 그렇지만 이것을 충분히 공론화해서 일반 주민들이 속속들이 알고 난 다음에 여론조사를 한 것이 아니기 때문에 신뢰도는 그렇게 높다고 볼 수는 없지 않습니까?
진술인육동일주민 의사가 변화할 가능성은 충분히 있습니다.
박상돈위원지방행정체제 개편 논의라는 것이 근본적으로 현행 지방행정체제가 비효율적이라는 어떤 경험칙적인 결과로부터 문제제기가 있었기 때문에 하게 된 것 아닙니까?
그래서 심지어 지난 80년대 초․중반부터 지금까지 20여 년이 넘도록 몇 남지 않은 미완의 개혁과제라는 표현까지 하면서 지방행정체제의 개편을 강력히 주장하는 학자들도 있고 행정전문가들도 있었던 것 같은데 이런 의견에 대해서 육 교수님은 어떻게 평가하시겠습니까?
그래서 심지어 지난 80년대 초․중반부터 지금까지 20여 년이 넘도록 몇 남지 않은 미완의 개혁과제라는 표현까지 하면서 지방행정체제의 개편을 강력히 주장하는 학자들도 있고 행정전문가들도 있었던 것 같은데 이런 의견에 대해서 육 교수님은 어떻게 평가하시겠습니까?
진술인육동일행정 개편을 추진하는 취지에 대해서는 저도 동감을 합니다. 그리고 지금 말씀하신 대로 현행 체제하에서의 행정처리에 있어서 거래비용이 과다하다든지 또 도의 기능이 제대로 정립되지 않아서 단순 중개기관화되어 있다든지 생활권이 계속 바뀌고 확대되어서 국민 불편이 가중되고 있다든지 이런 문제들에 대해서는 저도 충분히 공감하고 있습니다.
다만 행정구역 개편을 통해서 추구하는 효율성의 문제는 그 효율성을 단기적으로 보느냐, 장기적으로 보느냐 또 누구를 위한 효율성으로 보느냐에 따라서 판단기준이 달라질 수 있습니다.
그리고 지금 당장은 적정 규모를 최대한 찾아서 비용을 줄이고 효율성을 증대시킬 수 있다 하더라도 아까 말씀하신 대로 주민들의 참여와 통제가 보장되지 않으면 그 효율성은 나중에 더 큰 낭비요인으로 전환될 가능성이 크다고 볼 수 있습니다.
그렇기 때문에 지금 추구하는 효율성의 관점과 함께 앞으로 주민들이 요구하는 주민참여와 통제권의 확보라는 차원이 같이 조화되지 않으면 애초에 추진했던 효율성이 상당히 침해 받을 소지가 크다, 그리고 주민들은 효율성의 추구는 원하되 그 효율성의 결과와 열매가 같이 공유되는 것을 바라는 것입니다.
따라서 지금 추진되는 효율성이 과연 누구를 위한 효율성이냐에 대해서는 아직 국민적 공감대가 형성되어 있지 않다고 보기 때문에……
다만 행정구역 개편을 통해서 추구하는 효율성의 문제는 그 효율성을 단기적으로 보느냐, 장기적으로 보느냐 또 누구를 위한 효율성으로 보느냐에 따라서 판단기준이 달라질 수 있습니다.
그리고 지금 당장은 적정 규모를 최대한 찾아서 비용을 줄이고 효율성을 증대시킬 수 있다 하더라도 아까 말씀하신 대로 주민들의 참여와 통제가 보장되지 않으면 그 효율성은 나중에 더 큰 낭비요인으로 전환될 가능성이 크다고 볼 수 있습니다.
그렇기 때문에 지금 추구하는 효율성의 관점과 함께 앞으로 주민들이 요구하는 주민참여와 통제권의 확보라는 차원이 같이 조화되지 않으면 애초에 추진했던 효율성이 상당히 침해 받을 소지가 크다, 그리고 주민들은 효율성의 추구는 원하되 그 효율성의 결과와 열매가 같이 공유되는 것을 바라는 것입니다.
따라서 지금 추진되는 효율성이 과연 누구를 위한 효율성이냐에 대해서는 아직 국민적 공감대가 형성되어 있지 않다고 보기 때문에……
박상돈위원제 생각에는 크게 보면 국가적인 효율이겠지만 그것을 세분화하면 중앙정부도 효율의 과실을 얻고 또 동시에 지방정부도 얻을 수 있는 것 아니냐, 그 지방정부의 과실은 주로 지역주민에게 귀속되는 그런 효율이 아닌가 이렇게 생각하는데 어떻게 생각하십니까?
진술인육동일맞습니다. 그러나 효율성을 유지해 나가려면 주민들의 적극적인 지지와 참여가 절대적이지요.
그리고 주민들의 참여와 통제권을 벗어난 효율성을 추구하는 개편은 주민들의 계속적인 지지와 참여, 협조를 받아내기 어렵기 때문에 시간이 갈수록 그 효율성은 떨어질 수밖에 없다……
그리고 주민들의 참여와 통제권을 벗어난 효율성을 추구하는 개편은 주민들의 계속적인 지지와 참여, 협조를 받아내기 어렵기 때문에 시간이 갈수록 그 효율성은 떨어질 수밖에 없다……
박상돈위원저는 우리 국회가 이런 국민적 관심사인 지방행정체제 개편에 대한 논의의 장을 마련하는 것은 대단히 역사적 의미가 있다고 생각하는데 오늘 네 분 진술인들이 진술하시는 것을 평면적으로만 보면 마치 정치적 의도를 가지고 여야가 이것을 펼쳐 놓고 선을 보이는 것 아니냐 하는 느낌이 들만큼, 오해할 수 있을 만하다고 생각합니다. 거기에 대해서는 어떻게 평가하십니까?
진술인육동일글쎄요, 학계나 시민단체 입장에서는 자치구역 개편에 대해서 반대하는 의견을 가질 수도 있다고 봅니다마는 오늘 제가 말씀드리고 싶은 취지는 위원님들이 예단하지 않고, 학계에서 예단하지 않은 어떤 쪽의 결과를 가져오더라도 중요한 것은 추진 주체와 절차와 과정이라는 것입니다.
그런데 지금 중앙정부가 이 일을 회피하고 있다고 보기 때문에 그것을 걱정하는 의회에서 이런 공론의 장을 마련하는 것은 대단히 불가피하고 중요한 일이고 의미 있는 일이라고 봅니다.
다만 국회에서 마련한 장이 오해나 편견을 받으면 안 된다, 그런 점에서 앞으로는 보다 중립적이고 독립성을 가진 위원회를 구성해서 이런 것을 추진하면 국회가 그런 오해와 편견에서 벗어날 수 있고 우리가 추구하는 목표를 향해서 지혜를 모을 수 있다는 생각이 들고요.
그다음에 절차와 과정 면에서는 아까도 말씀드린 바와 같이 외국의 예에서 보듯이 독립된 위원회가 만들어지면 입법화되기 전까지 끊임없는 주민들의 의견수렴이 상시적으로 이루진다는 교훈을 얻을 수 있었습니다.
그래서 공론의 장을 국회에서 마련해 준 것은 대단히 의미 있고 바람직한데 앞으로는 자리를 바꾸어서 독립적이고 객관적인 위원회에서 이것을 다룬다면 우리가 어떤 결과를 예단하지 않고 보다 더 합리적인 지방행정구역 계층구조의 개편방안을 찾아갈 수 있지 않을까 그렇게 생각합니다.
그런데 지금 중앙정부가 이 일을 회피하고 있다고 보기 때문에 그것을 걱정하는 의회에서 이런 공론의 장을 마련하는 것은 대단히 불가피하고 중요한 일이고 의미 있는 일이라고 봅니다.
다만 국회에서 마련한 장이 오해나 편견을 받으면 안 된다, 그런 점에서 앞으로는 보다 중립적이고 독립성을 가진 위원회를 구성해서 이런 것을 추진하면 국회가 그런 오해와 편견에서 벗어날 수 있고 우리가 추구하는 목표를 향해서 지혜를 모을 수 있다는 생각이 들고요.
그다음에 절차와 과정 면에서는 아까도 말씀드린 바와 같이 외국의 예에서 보듯이 독립된 위원회가 만들어지면 입법화되기 전까지 끊임없는 주민들의 의견수렴이 상시적으로 이루진다는 교훈을 얻을 수 있었습니다.
그래서 공론의 장을 국회에서 마련해 준 것은 대단히 의미 있고 바람직한데 앞으로는 자리를 바꾸어서 독립적이고 객관적인 위원회에서 이것을 다룬다면 우리가 어떤 결과를 예단하지 않고 보다 더 합리적인 지방행정구역 계층구조의 개편방안을 찾아갈 수 있지 않을까 그렇게 생각합니다.
박상돈위원이기우 교수님한테 한 가지만 질의드리겠습니다.
아까 말씀 중에 도 폐지 시에는 도 공동체 중심으로 형성된 지역의식이 소멸될 수 있다는 말씀까지 하셨습니다마는 우리가 현재 처하고 있는 실정으로 볼 때 이것이 지역감정을 해소할 수 있는 좋은 수단일 것 같은데 오히려 이것을 상당히 네거티브하게 해석을 하셨단 말이에요. 거기에 대해서 어떻게 말씀하시겠습니까?
아까 말씀 중에 도 폐지 시에는 도 공동체 중심으로 형성된 지역의식이 소멸될 수 있다는 말씀까지 하셨습니다마는 우리가 현재 처하고 있는 실정으로 볼 때 이것이 지역감정을 해소할 수 있는 좋은 수단일 것 같은데 오히려 이것을 상당히 네거티브하게 해석을 하셨단 말이에요. 거기에 대해서 어떻게 말씀하시겠습니까?
진술인이기우지역감정이라는 것이 한편으로 보면 우리 향토를 다른 곳에 비해서 잘 발전시켜야 되겠다는 하나의 의욕으로 볼 수도 있습니다. 다만 그것을 정치적으로 이용하는, 특히 선거 때마다 중앙 정치권에서 그런 것을 조장해서 이용하는 것이 문제이지 사실은 이 지역의식이야말로 지방 발전의 원동력이 되는 것이라고 긍정적인 평가도 할 수 있습니다.
박상돈위원그것은 오히려 지역구도나 지역감정을 합리화하는 말씀 아니신가요?
진술인이기우저는 그것이 대단히 중요하다고 봅니다.
박상돈위원알겠습니다.
委員長許泰烈박상돈 위원 수고하셨습니다.
첫날 공청회할 적에는 대다수 진술인들께서 개편의 필요성에 공감을 하고 그런 의견을 주셨는데 오늘 2차 공청회에 나오신 진술인 여러분께서는 부정적인 입장을 많이 보이셨습니다.
아까 정두언 위원께서 어떻게 선임이 되셨느냐 했는데 제가 위원장으로서 참고로 말씀드리겠습니다.
우리 임승빈 경실련 자치위원장은 NGO의 대표로서 우리가 초청했고 이기우 교수님은 시․도지사협의회에서 추천을 받은 분입니다. 그리고 나머지 두 분은 행정자치부를 통해서 추천받아서 오늘 진술을 저희들이 듣게 되었다는 것을 위원 여러분께서는 우선 이해해 주시기 바랍니다.
다음 질의하실 분은 김학원 위원님께서 질의해 주십시오.
첫날 공청회할 적에는 대다수 진술인들께서 개편의 필요성에 공감을 하고 그런 의견을 주셨는데 오늘 2차 공청회에 나오신 진술인 여러분께서는 부정적인 입장을 많이 보이셨습니다.
아까 정두언 위원께서 어떻게 선임이 되셨느냐 했는데 제가 위원장으로서 참고로 말씀드리겠습니다.
우리 임승빈 경실련 자치위원장은 NGO의 대표로서 우리가 초청했고 이기우 교수님은 시․도지사협의회에서 추천을 받은 분입니다. 그리고 나머지 두 분은 행정자치부를 통해서 추천받아서 오늘 진술을 저희들이 듣게 되었다는 것을 위원 여러분께서는 우선 이해해 주시기 바랍니다.
다음 질의하실 분은 김학원 위원님께서 질의해 주십시오.
金學元委員아무 준비 없이 나왔는데요, 오늘 네 진술인들께서 아주 각계각층에서 크게 활약을 하시는 분들이 참석을 하셔서 아주 좋은 말씀을 해 주셔서 저희들의 입법과정에 많은 도움을 주실 것 같아서 우선 고맙다는 말씀을 드립니다.
여러 진술인들한테 다 질의를 드리고 싶지만 우선 제가 평소 좋아하는 육동일 교수님한테 몇 가지 물어보겠습니다.
지금 이 지방행정구역 계층 구조를 좀 단층화하자라고 하는 얘기가 상당히 오래 전부터 나왔습니다. 제가 15대 때 행정자치위원회에 소속되어 있을 때 저도 주장한 사람 중의 하나였는데, 여러 가지 이유가 있지요.
우선 첫째로 복층 구조가 지방자치 개념에 잘 맞지 않지 않느냐, 물론 외국의 경우에는 여러 가지 다층 구조의 지방자치제를 두는 나라가 있지만 예를 들어서 공주시다 그러면 공주시가 우리가 스스로 다스리는 그런 지방자치 구역이다라고 생각하고 그 옆에 있는 다른 지역은 우리 지방자치 구역이 아니다라고 생각을 했는데 이게 다시 또 상위 계층의 지방자치 개념으로 올라가서는 거기는 포함해서 우리 지방자치 개념이다 이렇게 되어 가지고 지방자치 개념에 잘 맞지 않는다 하는 것이 개념적인 얘기가 된 것이었고, 두 번째로는 이제 교통도 발달되고 통신도 매우 발달되어서 옛날에는 산 하나로 완전히 달라지고 교통과 통신이 두절됐었는데 이제는 그런 것들이 모두 해소가 되어 가지고 인접 시․군들이 통합이 되어야 오히려 편리한 지역도 많이 생기기 때문에 현재의 조그마한 시․군을 그대로 독자적으로 유지하는 것은 오히려 불편한 점이 생기고 여러 가지 행정하는 데 불편이 많다, 그러니 이런 문제를 어느 정도 해소하기 위해서는 6, 7개 시․군을 통합해서 하나의 지방자치단체로 만드는 것이 좋지 않겠느냐, 너무 이것을 쪼개어 놓으니까 거기에 있는 지방자치 의원들도 부작용들이 많다 이런 얘기입니다. 그래서 그렇게 한번 해 보자는 것이고.
세 번째로는 이렇게 다층으로 지방자치를 만들다 보니까 쓸데없이 규제가 많아진다는 겁니다. 지금 우리나라의 지방자치 업무를 보면 중앙에서 광역으로 위임한 사무가 있고 또 광역에서는 자기 자체의 고유업무가 있단 말이에요. 또 그러면서도 광역에서는 기초로 위임사무가 있고 기초에서는 또 자기 고유사무가 있습니다. 또 그 밑에 보조기관인 읍․면․동에 위임하는 사무가 있고, 이러다 보니까 국민들의 입장으로 봐서는 도대체 어떤 민원업무를 어디에 가서 어떻게 처리해야 될지 소재가 상당히 불명확해 가지고 규제 부분이 자꾸 복잡하게 만들어짐으로 인해서 국민들이 불편한 문제가 생기고 거기에서 쓸데없는 업무의 중복 현상도 가져 온다, 그러니 이런 문제를 해결해야 되지 않겠느냐.
그래서 이와 같은 문제 때문에 복층 구조로 되어 있는 우리 지방자치단체 하나를 줄인다고 할 때 그 경비가 어느 정도 절약이 되느냐 하는 것을 대략 따져 봤더니 정확한 금액이라고 산정하기 어렵지만 약 1년에 2조 원 가까운 막대한 금액이 절약이 될 수 있다더라 하는 것이 일부에서 조사한 내용도 나오고 있습니다.
또 그리고 아까 마지막으로 지역풍토 문제를 얘기하셨는데 물론 자기 지역을 사랑하는 마음, 가령 충청도, 경상도, 전라도 그런 것도 있지만 이것들이 세분화되다 보니까 거기도 광역시가 떨어져 나가고 북도 남도로 갈라지고 그래가지고 사실상 그런 지역풍토적인 것도 많이 분화되어 있는데 오히려 그러한 도움보다도 우리나라의 가장 고질적인 질병 중의 하나인 지역병, 지역 간에 서로 갈등하는 문제가 너무나도 심각한 문제를 정치적으로나 사회적으로나 발생하고 있기 때문에 이 문제를 해결하기 위해서 우리가 앞장서지 않으면 국가의 발전을 기대하기 어렵다 그런 점에서 볼 적에도 이와 같은 행정 계층 구조를 바꾸면 각 시․도별로 나누어져 있는 지역 간의 갈등을 해소할 수 있지 않겠느냐 이런 부차적인 효과도 얻을 수 있지 않느냐 이런 얘기들을 합니다.
그래서 제가 지금 여섯 가지인가 몇 가지인지 모르겠는데요, 그런 점에 대해서 간단간단하게 어떻게 생각하시는지 언급을 해 주셨으면 좋겠습니다.
여러 진술인들한테 다 질의를 드리고 싶지만 우선 제가 평소 좋아하는 육동일 교수님한테 몇 가지 물어보겠습니다.
지금 이 지방행정구역 계층 구조를 좀 단층화하자라고 하는 얘기가 상당히 오래 전부터 나왔습니다. 제가 15대 때 행정자치위원회에 소속되어 있을 때 저도 주장한 사람 중의 하나였는데, 여러 가지 이유가 있지요.
우선 첫째로 복층 구조가 지방자치 개념에 잘 맞지 않지 않느냐, 물론 외국의 경우에는 여러 가지 다층 구조의 지방자치제를 두는 나라가 있지만 예를 들어서 공주시다 그러면 공주시가 우리가 스스로 다스리는 그런 지방자치 구역이다라고 생각하고 그 옆에 있는 다른 지역은 우리 지방자치 구역이 아니다라고 생각을 했는데 이게 다시 또 상위 계층의 지방자치 개념으로 올라가서는 거기는 포함해서 우리 지방자치 개념이다 이렇게 되어 가지고 지방자치 개념에 잘 맞지 않는다 하는 것이 개념적인 얘기가 된 것이었고, 두 번째로는 이제 교통도 발달되고 통신도 매우 발달되어서 옛날에는 산 하나로 완전히 달라지고 교통과 통신이 두절됐었는데 이제는 그런 것들이 모두 해소가 되어 가지고 인접 시․군들이 통합이 되어야 오히려 편리한 지역도 많이 생기기 때문에 현재의 조그마한 시․군을 그대로 독자적으로 유지하는 것은 오히려 불편한 점이 생기고 여러 가지 행정하는 데 불편이 많다, 그러니 이런 문제를 어느 정도 해소하기 위해서는 6, 7개 시․군을 통합해서 하나의 지방자치단체로 만드는 것이 좋지 않겠느냐, 너무 이것을 쪼개어 놓으니까 거기에 있는 지방자치 의원들도 부작용들이 많다 이런 얘기입니다. 그래서 그렇게 한번 해 보자는 것이고.
세 번째로는 이렇게 다층으로 지방자치를 만들다 보니까 쓸데없이 규제가 많아진다는 겁니다. 지금 우리나라의 지방자치 업무를 보면 중앙에서 광역으로 위임한 사무가 있고 또 광역에서는 자기 자체의 고유업무가 있단 말이에요. 또 그러면서도 광역에서는 기초로 위임사무가 있고 기초에서는 또 자기 고유사무가 있습니다. 또 그 밑에 보조기관인 읍․면․동에 위임하는 사무가 있고, 이러다 보니까 국민들의 입장으로 봐서는 도대체 어떤 민원업무를 어디에 가서 어떻게 처리해야 될지 소재가 상당히 불명확해 가지고 규제 부분이 자꾸 복잡하게 만들어짐으로 인해서 국민들이 불편한 문제가 생기고 거기에서 쓸데없는 업무의 중복 현상도 가져 온다, 그러니 이런 문제를 해결해야 되지 않겠느냐.
그래서 이와 같은 문제 때문에 복층 구조로 되어 있는 우리 지방자치단체 하나를 줄인다고 할 때 그 경비가 어느 정도 절약이 되느냐 하는 것을 대략 따져 봤더니 정확한 금액이라고 산정하기 어렵지만 약 1년에 2조 원 가까운 막대한 금액이 절약이 될 수 있다더라 하는 것이 일부에서 조사한 내용도 나오고 있습니다.
또 그리고 아까 마지막으로 지역풍토 문제를 얘기하셨는데 물론 자기 지역을 사랑하는 마음, 가령 충청도, 경상도, 전라도 그런 것도 있지만 이것들이 세분화되다 보니까 거기도 광역시가 떨어져 나가고 북도 남도로 갈라지고 그래가지고 사실상 그런 지역풍토적인 것도 많이 분화되어 있는데 오히려 그러한 도움보다도 우리나라의 가장 고질적인 질병 중의 하나인 지역병, 지역 간에 서로 갈등하는 문제가 너무나도 심각한 문제를 정치적으로나 사회적으로나 발생하고 있기 때문에 이 문제를 해결하기 위해서 우리가 앞장서지 않으면 국가의 발전을 기대하기 어렵다 그런 점에서 볼 적에도 이와 같은 행정 계층 구조를 바꾸면 각 시․도별로 나누어져 있는 지역 간의 갈등을 해소할 수 있지 않겠느냐 이런 부차적인 효과도 얻을 수 있지 않느냐 이런 얘기들을 합니다.
그래서 제가 지금 여섯 가지인가 몇 가지인지 모르겠는데요, 그런 점에 대해서 간단간단하게 어떻게 생각하시는지 언급을 해 주셨으면 좋겠습니다.
진술인육동일아주 좋은 지적을 주셔서 고맙습니다.
지금 지적하신 대여섯 가지의 문제점은 그야말로 우리가 풀어야 될 아주 중요한 숙제거리입니다. 몇 가지 지적하신 것에 답변을 드리겠습니다.
줄곧 주장되어 온 행정의 효율성 또 낭비와 비용의 감소 또 지역 간 갈등의 해소 이런 문제는 해결이 되어야 되는데 그런 문제를 해결하는 데 제일 먼저 유혹을 받는 것은 통합이고 단층화, 구조조정을 하고 여러 가지를 간단하게 줄이는 것이지요.
그런데 지방자치 역사를 보아도 외국의 경우 초창기에는 그런 시도를 많이 했습니다. 통합, 합병 이런 시도를 통해서 문제를 풀려고 했는데 그것은 규모가 작을 경우에는 유용성이 있고 의미가 있는데 우리는 이미 지방자치를 출발할 때부터 상당히 큰 규모의 시․군, 아까 배준구 교수께서도 말씀을 드렸습니다마는 지금 기초자치단체 인구 규모가 20만 명입니다. 읍․면․동도 1만 3000명이 되기 때문에 외국의 자치단체 규모보다도 지금 읍․면․동의 규모가 더 큽니다.
그래서 우리는 애초부터 큰 규모의 자치단체를 가지고 출범을 했는데 효율성 문제, 비용 문제, 갈등 문제가 나타났다고 그래서 이것을 다시 통합으로 문제를 푸는 것은 바람직하지 않다, 왜냐하면 지금 입장에서 우리가 더 중요한 것은 자치단체 간에 협력을 할 줄 모르기 때문에 그렇습니다. 우리가 그 협력을 안 하고 있기 때문에 통합을 하면 그게 유기적으로 뭉쳐 가지고 협력을 시키는 것으로 문제를 풀려고 하는데 그것보다는 지금 세계적인 추세는 가뜩이나 우리가 큰 규모의 자치단체를 어떻게 하면 대도시권 광역행정으로 처리할 수 있게끔 만들어 주는 게 더 필요하다, 예를 들어서 지금 세계적인 추세는 뉴욕 대도시권, 런던 대도시권, 케이프타운 대도시권, 이렇게 대도시권 속에서 각 자치단체가 법인격을 그동안 유지하면서 여러 가지 교통, 환경, 지역개발, 교육, 실업의 문제를 해결해 나가고 있단 말입니다. 지금 뉴욕 대도시권만 하더라도 그 안에 1600개의 자치단체가 있습니다. 2000만 명이 살고 있고요.
따라서 지금 이것은 그러한 외국의 추세를 참고해서 보더라도 우리의 경우에 중요한 것은 이것을 통합․단층화하는 것보다는 자치단체가 협력할 수 있는 제도나 문화를 만들어 주는 것이 더 필요하다 하는 것이 저희들의 견해고요.
그다음에 다층 구조가 규제를 다원화시키고 있고 또 규제적인 여러 가지 비용을 증가시키고 있는 것은 틀림이 없습니다. 특히 지금 시․도와 시․군․구 간에 기능배분이 명확하게 되어 있지 않고 또 광역에 집중되어 있고 자의적이고 획일적이기 때문에 규제의 문제는 분명히 존재하는데 그렇다고 해서 이것을 또 다시 단층화하면 중앙과 한 계층의 자치단체가 맞부딪치기 때문에 규제의 강도가 커질 수밖에 없다는 것이지요.
따라서 결국은 지방자치가 위축되고 중앙정부의 직접적인 규제와 통제 대상으로 전락할 수밖에 없다는 것이 저희들의 견해고요.
그다음에 지역감정과 지역풍토의 문제에 대한 위원님들의 고민은 충분히 이해가 가고 그러한 우국충정에 대해서는 공감이 됩니다마는 새롭게 행정구역을 개편했다고 그래서 영․호남을 좀 흔들었다고 그래서 지역감정이 해소된다고 저희들은 보지 않습니다. 갈라진 새로운 행정구역 개편 속에서 다시 지역감정이 생길 수도 있고요.
그래서 이 지역감정의 문제는 우리 국민들 다 같이 특히 정치권의 의지와 의식과 문화의 개편을 통해서 해결되는 것이 더 급선무가 아닌가 이렇게 생각을 합니다.
이상입니다.
지금 지적하신 대여섯 가지의 문제점은 그야말로 우리가 풀어야 될 아주 중요한 숙제거리입니다. 몇 가지 지적하신 것에 답변을 드리겠습니다.
줄곧 주장되어 온 행정의 효율성 또 낭비와 비용의 감소 또 지역 간 갈등의 해소 이런 문제는 해결이 되어야 되는데 그런 문제를 해결하는 데 제일 먼저 유혹을 받는 것은 통합이고 단층화, 구조조정을 하고 여러 가지를 간단하게 줄이는 것이지요.
그런데 지방자치 역사를 보아도 외국의 경우 초창기에는 그런 시도를 많이 했습니다. 통합, 합병 이런 시도를 통해서 문제를 풀려고 했는데 그것은 규모가 작을 경우에는 유용성이 있고 의미가 있는데 우리는 이미 지방자치를 출발할 때부터 상당히 큰 규모의 시․군, 아까 배준구 교수께서도 말씀을 드렸습니다마는 지금 기초자치단체 인구 규모가 20만 명입니다. 읍․면․동도 1만 3000명이 되기 때문에 외국의 자치단체 규모보다도 지금 읍․면․동의 규모가 더 큽니다.
그래서 우리는 애초부터 큰 규모의 자치단체를 가지고 출범을 했는데 효율성 문제, 비용 문제, 갈등 문제가 나타났다고 그래서 이것을 다시 통합으로 문제를 푸는 것은 바람직하지 않다, 왜냐하면 지금 입장에서 우리가 더 중요한 것은 자치단체 간에 협력을 할 줄 모르기 때문에 그렇습니다. 우리가 그 협력을 안 하고 있기 때문에 통합을 하면 그게 유기적으로 뭉쳐 가지고 협력을 시키는 것으로 문제를 풀려고 하는데 그것보다는 지금 세계적인 추세는 가뜩이나 우리가 큰 규모의 자치단체를 어떻게 하면 대도시권 광역행정으로 처리할 수 있게끔 만들어 주는 게 더 필요하다, 예를 들어서 지금 세계적인 추세는 뉴욕 대도시권, 런던 대도시권, 케이프타운 대도시권, 이렇게 대도시권 속에서 각 자치단체가 법인격을 그동안 유지하면서 여러 가지 교통, 환경, 지역개발, 교육, 실업의 문제를 해결해 나가고 있단 말입니다. 지금 뉴욕 대도시권만 하더라도 그 안에 1600개의 자치단체가 있습니다. 2000만 명이 살고 있고요.
따라서 지금 이것은 그러한 외국의 추세를 참고해서 보더라도 우리의 경우에 중요한 것은 이것을 통합․단층화하는 것보다는 자치단체가 협력할 수 있는 제도나 문화를 만들어 주는 것이 더 필요하다 하는 것이 저희들의 견해고요.
그다음에 다층 구조가 규제를 다원화시키고 있고 또 규제적인 여러 가지 비용을 증가시키고 있는 것은 틀림이 없습니다. 특히 지금 시․도와 시․군․구 간에 기능배분이 명확하게 되어 있지 않고 또 광역에 집중되어 있고 자의적이고 획일적이기 때문에 규제의 문제는 분명히 존재하는데 그렇다고 해서 이것을 또 다시 단층화하면 중앙과 한 계층의 자치단체가 맞부딪치기 때문에 규제의 강도가 커질 수밖에 없다는 것이지요.
따라서 결국은 지방자치가 위축되고 중앙정부의 직접적인 규제와 통제 대상으로 전락할 수밖에 없다는 것이 저희들의 견해고요.
그다음에 지역감정과 지역풍토의 문제에 대한 위원님들의 고민은 충분히 이해가 가고 그러한 우국충정에 대해서는 공감이 됩니다마는 새롭게 행정구역을 개편했다고 그래서 영․호남을 좀 흔들었다고 그래서 지역감정이 해소된다고 저희들은 보지 않습니다. 갈라진 새로운 행정구역 개편 속에서 다시 지역감정이 생길 수도 있고요.
그래서 이 지역감정의 문제는 우리 국민들 다 같이 특히 정치권의 의지와 의식과 문화의 개편을 통해서 해결되는 것이 더 급선무가 아닌가 이렇게 생각을 합니다.
이상입니다.
金學元委員수고하셨습니다.
委員長許泰烈질의 마치셨습니까?
金學元委員예.
委員長許泰烈추가질의하실 위원님 계십니까?
양형일 위원님께서 추가질의하시지요.
양형일 위원님께서 추가질의하시지요.
양형일위원저는 오늘 네 분께 거듭 감사드립니다. 그리고 오늘의 공청회가 좀더 의미 있게 되기 위해서는 현 제도가 안고 있는 문제점을 어떻게 하면 더 개선할 수 있을 것인가, 현 제도에서 야기되는 문제점을 좀더 민주성이나 효율성 측면에서 그리고 시대적 정신에 비추어서 이런 방향이 적합하다 여기에 초점을 두셨으면 더 좋은 내용들을 들을 수 있었지 않았을까 하는 아쉬움이 조금 있습니다.
이기우 교수님께서 말씀하신 대로 언론에 보도된 내용에 토대를 두고 말씀하시다 보니까 어떤 예단을 가지고 오셔 가지고 사실 여기에서 확정되지도 않고 일부 위원들의 견해를 토대로 해서 공청회의 공술이 이루어진 점은 좀 아쉬운 점도 있다 하는 생각을 합니다.
네 교수님께서 아마 완벽한 제도가 존재할 수 있는가 여기에 대해서는 다 반대하시리라고 생각합니다. 그리고 제도 자체가 지니는 가치도 중요하지만 그보다 훨씬 더 큰 가치는 운용적 가치라고 생각합니다. 아무리 좋은 제도를 가지고 있다 손치더라도 그 제도 자체가 지니는 가치를 죽여 버릴 수 있는 운영을 한다면 그리고 운용을 한다면 그것은 바람직스럽지 않다는 그런 견해에 대해서 아마 네 분께서 특별히 반대하시지는 않으시리라고 생각합니다.
그런 차원에서 오늘의 지방행정체제 개편을 들여다 볼 필요가 있지 않느냐 하는 생각을 합니다.
육동일 교수님께서 절차와 과정의 문제 그리고 좀더 중립성 있는 위원회, 독립적 위원회, 객관적인 위원회에서 이 문제를 다루는 것이 좋지 않겠느냐, 다시 말씀드리자면 정치권을 배제한 가운데 이루어지는 것이 바람직하지 않겠느냐 이런 얘기를 하셨는데 아시다시피 전 세계에서, 지금 당장 여기 네 분께서 인터넷 포털사이트, 어느 데도 좋습니다. 대표적인 사이트에 들어가셔 가지고 로컬 거번먼트 리폼(Local Government Reform)―지방행정개편―여기에 가면 수백만 건의 자료들이 있습니다. 분권이라든지 지방행정의 효율성이라든지 중앙정부와 지방행정의 관계라든지, 수백만 건이 아니라 수천만 건이 검색 사이트에 올라올 겁니다.
거기에서 국민의 대표기관인 의회가 배제된 가운데 어떤 행정체제 개편 또는 지방정부의 개혁 또는 중앙정부와 지방정부의 관계 조정 이런 문제가 다루어진 데는 한 군데도 없다고, 다른 나라에서 선례를 찾아볼 수 없다고 생각합니다.
제 견해에 육 교수님 동의하십니까?
이기우 교수님께서 말씀하신 대로 언론에 보도된 내용에 토대를 두고 말씀하시다 보니까 어떤 예단을 가지고 오셔 가지고 사실 여기에서 확정되지도 않고 일부 위원들의 견해를 토대로 해서 공청회의 공술이 이루어진 점은 좀 아쉬운 점도 있다 하는 생각을 합니다.
네 교수님께서 아마 완벽한 제도가 존재할 수 있는가 여기에 대해서는 다 반대하시리라고 생각합니다. 그리고 제도 자체가 지니는 가치도 중요하지만 그보다 훨씬 더 큰 가치는 운용적 가치라고 생각합니다. 아무리 좋은 제도를 가지고 있다 손치더라도 그 제도 자체가 지니는 가치를 죽여 버릴 수 있는 운영을 한다면 그리고 운용을 한다면 그것은 바람직스럽지 않다는 그런 견해에 대해서 아마 네 분께서 특별히 반대하시지는 않으시리라고 생각합니다.
그런 차원에서 오늘의 지방행정체제 개편을 들여다 볼 필요가 있지 않느냐 하는 생각을 합니다.
육동일 교수님께서 절차와 과정의 문제 그리고 좀더 중립성 있는 위원회, 독립적 위원회, 객관적인 위원회에서 이 문제를 다루는 것이 좋지 않겠느냐, 다시 말씀드리자면 정치권을 배제한 가운데 이루어지는 것이 바람직하지 않겠느냐 이런 얘기를 하셨는데 아시다시피 전 세계에서, 지금 당장 여기 네 분께서 인터넷 포털사이트, 어느 데도 좋습니다. 대표적인 사이트에 들어가셔 가지고 로컬 거번먼트 리폼(Local Government Reform)―지방행정개편―여기에 가면 수백만 건의 자료들이 있습니다. 분권이라든지 지방행정의 효율성이라든지 중앙정부와 지방행정의 관계라든지, 수백만 건이 아니라 수천만 건이 검색 사이트에 올라올 겁니다.
거기에서 국민의 대표기관인 의회가 배제된 가운데 어떤 행정체제 개편 또는 지방정부의 개혁 또는 중앙정부와 지방정부의 관계 조정 이런 문제가 다루어진 데는 한 군데도 없다고, 다른 나라에서 선례를 찾아볼 수 없다고 생각합니다.
제 견해에 육 교수님 동의하십니까?
진술인육동일제가 말씀드리는 과정은 의견을 수렴하고 최선의 대안을 선택하는 과정은 객관적이고 독립성 있는 위원회가 담당하는 것이 바람직하고요, 그 결과에 대해서 선택을 하고 국민의 입장에서 판단해서 최선의 대안을 선택해서 입법화하는 것은 국회가 해 주셔야 되지요.
그런데 그 중간 과정에서 어떤 대안이 바람직하냐, 장단점을 따지고 주민 의견을 수렴하고 설득하고 이런 과정은 가급적, 전략적으로 객관적이고 독립성을 가진 위원회가 바람직하다는 것을 전 영국에서도 배웠습니다. 그런 점을 말씀드리기 때문에 국회가 전혀 배제된다는 것은 말씀드릴 수 없습니다.
그런데 그 중간 과정에서 어떤 대안이 바람직하냐, 장단점을 따지고 주민 의견을 수렴하고 설득하고 이런 과정은 가급적, 전략적으로 객관적이고 독립성을 가진 위원회가 바람직하다는 것을 전 영국에서도 배웠습니다. 그런 점을 말씀드리기 때문에 국회가 전혀 배제된다는 것은 말씀드릴 수 없습니다.
양형일위원지금 사회단체, 학계 조금 전에 대전 충남의 여론조사를 하신 것을 말씀해 주셨는데 본 위원이 가지고 있는 자료는 전 국민을 상대로 한 여론조사입니다. 이것에 의하면 이 결과하고는 너무나 상반된 견해가 나오고 있습니다. 지금 현재 중앙정부 그 밑에 시․도, 그다음에 시․군․구, 읍․면․동, 이 행정 계층구조가 바람직한 것이냐에 대해서 가장 높은 국민적 반대의사, 다시 말해서 지방행정체제가 개편되어야 된다는 데 대해서 가장 높게 나온 것이 72%입니다. 낮게 나온 것은 60%대의 지지를 가지고 있는 자료도 있습니다.
물론 육 교수님 말씀하신 대로 과연 안고 있는 문제를 속속들이 이해할 수 있는 토대 위에서 응답이 나왔느냐 하는 차원에서 신뢰도나 타당도의 문제를 제기할 수 있는 여지는 적지 않습니다마는 그러나 보편적으로 국민들이 지금 이대로는 너무나도 낭비적이고 비효율적이다 이런 생각을 가지고 있다고 보고, 국민적 개편의 필요성에 대한 공감, 또 학계의 이제까지의 공론화, 사회단체의 문제 제기를 감안한다면 이제는 국회가 나서야 할 때라고 생각해서 지금 여야 정치권이 나섰습니다. 그 점에 대해서 공감하십니까?
물론 육 교수님 말씀하신 대로 과연 안고 있는 문제를 속속들이 이해할 수 있는 토대 위에서 응답이 나왔느냐 하는 차원에서 신뢰도나 타당도의 문제를 제기할 수 있는 여지는 적지 않습니다마는 그러나 보편적으로 국민들이 지금 이대로는 너무나도 낭비적이고 비효율적이다 이런 생각을 가지고 있다고 보고, 국민적 개편의 필요성에 대한 공감, 또 학계의 이제까지의 공론화, 사회단체의 문제 제기를 감안한다면 이제는 국회가 나서야 할 때라고 생각해서 지금 여야 정치권이 나섰습니다. 그 점에 대해서 공감하십니까?
진술인육동일국민들은 지방자치제도가 정착되어가는 과정도 너무나 빠르다고 주장하는 의견이 많습니다. 지방자치가 너무 성급하게 빠르게 진행되고 있다고 해서 지방자치를 너무 서두를 필요가 없다고 주장하는 의견이 많습니다. 따라서 주민들의 의견은 우리가 참고로 하고 주민들의 의식수준을 파악해서 설득시켜야 합니다마는 주민들의 의견을 다 수용할 수는 없는 입장이고요. 지금 72%의 찬성이 나온 것은 저는 그렇게 해석되는 것이 지금 주민들은 대개 자치구에 대한 불만이 많습니다. 자치구는 없어져야 된다는 주장을 많이 하고 있기 때문에 그런 점까지 포함한다면 찬성률은 높아지고 있다고 해석하고 싶고요.
그다음에 의회가 적극적으로 참여하고 추진해 가는 과정은 나쁘다고 볼 수 없습니다. 바람직하지요. 그러나 제가 모두에 말씀드린 바와 같이 주민들이나 또 학자들은 국회에서 주관하고 있는 이러한 모임에 대해서 오히려 편견과 불신을 가질 공산이 크다는 것입니다.
따라서 지난번에 정당 공천 문제에 대해서도 불만이 많거든요. 따라서 이것을 너무 서둘러서 처리하지 않느냐, 신중하게 판단해서 의견 수렴해서 가는 과정이라면 이해를 하겠는데 졸속으로 처리하는 것이 아닌가 하는 불신을 가지고 있기 때문에 이왕 고생해서 노력하시는 것이 이러한 좋지 않은 결과가 나오지 않겠는가 이런 점에 대해서 말씀드리는 것입니다.
그다음에 의회가 적극적으로 참여하고 추진해 가는 과정은 나쁘다고 볼 수 없습니다. 바람직하지요. 그러나 제가 모두에 말씀드린 바와 같이 주민들이나 또 학자들은 국회에서 주관하고 있는 이러한 모임에 대해서 오히려 편견과 불신을 가질 공산이 크다는 것입니다.
따라서 지난번에 정당 공천 문제에 대해서도 불만이 많거든요. 따라서 이것을 너무 서둘러서 처리하지 않느냐, 신중하게 판단해서 의견 수렴해서 가는 과정이라면 이해를 하겠는데 졸속으로 처리하는 것이 아닌가 하는 불신을 가지고 있기 때문에 이왕 고생해서 노력하시는 것이 이러한 좋지 않은 결과가 나오지 않겠는가 이런 점에 대해서 말씀드리는 것입니다.
양형일위원그래서 육 교수님이 발표하시는 모두에서 정당 공천 문제, 기초 의원들에 대한 정당 공천 문제, 선거구제 문제, 지방행정 장악의도, 국회의원 개개인의 이해와 어떤 목표, 이외에도 몇 가지를 더 말씀해 주셨는데 정당 공천이 잘 되었느냐 못 되었느냐에 대한 시비는 얼마든지 있다고 생각합니다. 그렇지만 여기 특위가 구성되어서 운영되고 있는 기본적 취지는 중앙과 지방정부의 행정체제를 어떻게 다듬는 것이 국가 전체 차원에서, 그리고 지역 차원에서의 장기적 발전을 도모할 수 있는 것이냐 여기에 기본 취지가 있지 조금 전에 말씀드린 정당 공천이나 선거구제나 국회의원 이해관계나 지방행정을 장악하는 것하고는 너무 거리가 멀다 하는 것을 말씀드리고, 정치권에 대해서 너무 지나친 편견을 갖고 계신데 그 점은 거두어들이셨으면 좋겠습니다.
임승빈 경실련 지방자치위원장님도 발표문에 보면 ‘정치적 갈등 해소를 위한 행정구역 개편은 현실적으로도 난관이 있으며 또 다른 갈등을 불러올 수 있다’ 표현이 좀 거칠지 모르겠습니다마는 편견적 예단하에서 하시는 말씀 아닌가 하는 생각을 해 봅니다. 최근 제주특별자치구 문제는 어떻게 평가하고 계십니까?
임승빈 경실련 지방자치위원장님도 발표문에 보면 ‘정치적 갈등 해소를 위한 행정구역 개편은 현실적으로도 난관이 있으며 또 다른 갈등을 불러올 수 있다’ 표현이 좀 거칠지 모르겠습니다마는 편견적 예단하에서 하시는 말씀 아닌가 하는 생각을 해 봅니다. 최근 제주특별자치구 문제는 어떻게 평가하고 계십니까?
진술인임승빈몇 가지의 예상하지 못했던 문제점들을 사전에 제거하지 못했던 것이 큰 문제라고 생각합니다. 예를 들어서 반대하는 자치단체를 전체의 찬성이라고 해서 다 몰고 가는 것은 분명히 내용상의 문제가 발생했다고 보고 있습니다.
그래서 이 문제에 대해서는 충분히 주민투표를 시행하기 전에 그 문제에 대해서 충분하게 숙지하고 대처를 했었어야 함에도 불구하고 대처하지 못했던 것이 법적 미비사항이라고 보고 있습니다. 사례로서 청주 청원 같은 경우에는 통합되고자 하는, 그러니까 남녀가 결혼할 때 여자가 반대한다고 해서 남자 쪽이 다수라고 해서 결혼하는 법은 없다고 봅니다. 아무리 소수라 하더라도 그 여자의 의견을 들어줘야 되는 것처럼 반대하는 쪽까지 다 포괄하는 것은 민주주의에서 가장 커다란 문제라고 할 수 있는 다수결의 원칙이 오히려 지나치게 광범위하게 확산되었다고 봅니다. 그래서 이 문제에 대해서도 저희 경실련에서 토론했습니다마는 그러나 그 문제에 대해서는 제주도의 시민단체 및 주민들이 선택할 문제이기 때문에 저희들은 그 문제에 대해서 전혀 논평을 하지 않았습니다마는 그러나 저 개인적으로는 그런 문제가 있다고 봅니다.
그래서 이 문제에 대해서는 충분히 주민투표를 시행하기 전에 그 문제에 대해서 충분하게 숙지하고 대처를 했었어야 함에도 불구하고 대처하지 못했던 것이 법적 미비사항이라고 보고 있습니다. 사례로서 청주 청원 같은 경우에는 통합되고자 하는, 그러니까 남녀가 결혼할 때 여자가 반대한다고 해서 남자 쪽이 다수라고 해서 결혼하는 법은 없다고 봅니다. 아무리 소수라 하더라도 그 여자의 의견을 들어줘야 되는 것처럼 반대하는 쪽까지 다 포괄하는 것은 민주주의에서 가장 커다란 문제라고 할 수 있는 다수결의 원칙이 오히려 지나치게 광범위하게 확산되었다고 봅니다. 그래서 이 문제에 대해서도 저희 경실련에서 토론했습니다마는 그러나 그 문제에 대해서는 제주도의 시민단체 및 주민들이 선택할 문제이기 때문에 저희들은 그 문제에 대해서 전혀 논평을 하지 않았습니다마는 그러나 저 개인적으로는 그런 문제가 있다고 봅니다.
양형일위원결국 우리가 지방행정체제 개편, 또 지방자치제도의 기본적 취지, 지방분권의 문제는 두 가지 핵심과제로 압축이 된다는데 그 두 가지는 결국 하나는 효율성의 문제이고, 효율성 문제는 물론 효과성까지도 내포하고 있는 것이고, 또 하나는 대의성, 민주성의 문제 아니겠습니까? 그렇다면 지금 이기우 교수님께서 하신 말씀들의 대부분은 민주성과 관련해서는 굉장히 고전적 이론과 주장에 상당히 많이 집착하고 계신다 하는 생각을 떨칠 수가 없습니다.
무슨 말씀이냐 하면 민주주의라는 것은 인권을 보장하고, 그리고 의사를 존중해 주는 것이 바로 민주주의의 요체 아니겠습니까? 그렇다면 고전적 시대, 시대적 상황 배경이 다른 그 논리와 주장을 현대 행정체제에다 접목시킬 때 거기에서 논리적 괴리가 있다고 생각합니다. 무슨 말씀이냐 하면 제가 교통 통신의 발달을 예로 들었습니다마는 지금 개개인의 의사라 할지라도 얼마나 과거하고는 다른 차원에서 과거 고전적 민주주의 이론에 의하면 대의기관에 의해서 대표되어지는 그런 시점이었습니다. 그런데 지금은 대의기관을 통하지 않고서도 개인의 의사가 여러 가지 사회적 매체들에 의해서 충분히 중첩적으로 보도해 주고, 개인의 의사가 전 세계에까지 전달될 수 있는, 예를 들면 매스미디어, NGO의 발달, 교통 통신에서 특히 인터넷 발달, 우리가 지향하고 유비쿼터스 시대 이런 시점에서의 민주성은 더 이상 고전적 이론에 토대를 두고 접근하기에는 어려운 여러 가지의 상황들이 있다 하는 것을 말씀드리고, 효과성, 효율성 이런 측면에서 제주도 문제를 보았을 때 제주도 55만 인구에 4개 시․군이 있었습니다. 그리고 도가 있었습니다.
그래서 제주도가 개발하고자 하는 개발력을 충분히 뒷받침할 수 있는 제도였느냐, 이것을 가져다가 프랑스에 인구 천명 단위의 코뮌들이 얼마든지 있습니다. 또 미국에 가면 조그만 시티에 인구가 600명, 800명 되는 데도 얼마든지 있습니다. 이런 논리로 접근한다면 더 이상 논의해야 될 의미나 가치가 있지 않다고 생각합니다.
그런 점에서 민주성과 효율성의 조화를 생각하시면서 최근의 제주도특별법을 위한 주민투표를 어떻게 평가하시겠습니까?
무슨 말씀이냐 하면 민주주의라는 것은 인권을 보장하고, 그리고 의사를 존중해 주는 것이 바로 민주주의의 요체 아니겠습니까? 그렇다면 고전적 시대, 시대적 상황 배경이 다른 그 논리와 주장을 현대 행정체제에다 접목시킬 때 거기에서 논리적 괴리가 있다고 생각합니다. 무슨 말씀이냐 하면 제가 교통 통신의 발달을 예로 들었습니다마는 지금 개개인의 의사라 할지라도 얼마나 과거하고는 다른 차원에서 과거 고전적 민주주의 이론에 의하면 대의기관에 의해서 대표되어지는 그런 시점이었습니다. 그런데 지금은 대의기관을 통하지 않고서도 개인의 의사가 여러 가지 사회적 매체들에 의해서 충분히 중첩적으로 보도해 주고, 개인의 의사가 전 세계에까지 전달될 수 있는, 예를 들면 매스미디어, NGO의 발달, 교통 통신에서 특히 인터넷 발달, 우리가 지향하고 유비쿼터스 시대 이런 시점에서의 민주성은 더 이상 고전적 이론에 토대를 두고 접근하기에는 어려운 여러 가지의 상황들이 있다 하는 것을 말씀드리고, 효과성, 효율성 이런 측면에서 제주도 문제를 보았을 때 제주도 55만 인구에 4개 시․군이 있었습니다. 그리고 도가 있었습니다.
그래서 제주도가 개발하고자 하는 개발력을 충분히 뒷받침할 수 있는 제도였느냐, 이것을 가져다가 프랑스에 인구 천명 단위의 코뮌들이 얼마든지 있습니다. 또 미국에 가면 조그만 시티에 인구가 600명, 800명 되는 데도 얼마든지 있습니다. 이런 논리로 접근한다면 더 이상 논의해야 될 의미나 가치가 있지 않다고 생각합니다.
그런 점에서 민주성과 효율성의 조화를 생각하시면서 최근의 제주도특별법을 위한 주민투표를 어떻게 평가하시겠습니까?
진술인이기우먼저 이론적인 배경을 좀 말씀드리겠습니다.
제가 주장하는 것은 제가 지방자치를 본업으로 하고 있습니다마는 제 이론은 기본적으로 보충성의 원칙에 기반하고 있습니다. 우리나라에서 보충성의 원칙에 대해서 많은 소개를 했었고, 이 보충성의 이론이 최근 유럽이 통합되면서 전 세계적인 국가 정치체제를 논의하면서 요즘 많이 거론되고 있는 이론인데, 한편으로 위원님께서 말씀하신 대로 교통 통신의 발달과 세계화 현상에 따라서 초국가적인 계층이 형성되어 가고 있는 과정입니다.
예를 들어서 EU를 대표적인 예로 들 수 있는데, 한편으로 그렇게 되어가는 반면에 또한 보충성의 원칙은 다양한 계층을 요구합니다. 왜냐하면 처리할 능력이 다양한 공동체의 능력이나 규모에 따라서 달라질 수 있기 때문에 이것이 규모의 경제, 이것은 각 업무에 따라서 달라질 수 있기 때문에 각 업무를 담당하는 각 계층이 필요하다는 것이지요. 그래서 이것이 19세기 이론이 아니라 21세기 이론이라는 말씀을 좀 드리고요.
그다음에 제주도의 문제는 사실 제주도가 좀 닮아가고자 하는 도시로 많이 거론 되었던 것이 마데이라입니다. 포르투갈의 마데이라가 사실 자치권을 대폭 주니까 유럽에서 낙후 지역이었다가 요즘은 유럽에서 선도 지역으로 되어 가지고 과거에는 포르투갈 전체 국민소득에서 낙후되었던 지역인데 요즘은 포르투갈에서 가장 앞선 지역이 되었습니다. 그런데 마데이라의 경우를 보면 마데이라 정부가 있고, 그 밑에 또 광역 정부가 있고, 또 그 밑에 기초 정부가 3개 층으로 되어 있습니다. 그러면 마데이라의 인구가 얼마냐? 제주도의 절반밖에 안 되는 26만입니다.
그래서 저는 제가 하고 있는 일과는 상관없이 개인적으로 판단하건대는 계층이 문제가 아니고 정말 제주특별자치도가 담당해야 될, 국제자유도시를 실현하기 위해서 해야 할 기능과, 정말 주민의 생활쓰레기 문제라든지 동네 가꾸기라든지 이런 일을 하는 계층은 필요하지 않느냐 그런 관점에서 평가를 하고 있고, 만약에 제주자치도가 시․군 통합이 아직 법이 개정이 안 되었지만 법이 개정되더라도 준자치 계층, 예를 들어서 영국의 파르시라든가 독일의 베치르크, 즉 구역에 해당되는 그런 식의 준자치 계층은 필요할 것이라고 봅니다.
제가 주장하는 것은 제가 지방자치를 본업으로 하고 있습니다마는 제 이론은 기본적으로 보충성의 원칙에 기반하고 있습니다. 우리나라에서 보충성의 원칙에 대해서 많은 소개를 했었고, 이 보충성의 이론이 최근 유럽이 통합되면서 전 세계적인 국가 정치체제를 논의하면서 요즘 많이 거론되고 있는 이론인데, 한편으로 위원님께서 말씀하신 대로 교통 통신의 발달과 세계화 현상에 따라서 초국가적인 계층이 형성되어 가고 있는 과정입니다.
예를 들어서 EU를 대표적인 예로 들 수 있는데, 한편으로 그렇게 되어가는 반면에 또한 보충성의 원칙은 다양한 계층을 요구합니다. 왜냐하면 처리할 능력이 다양한 공동체의 능력이나 규모에 따라서 달라질 수 있기 때문에 이것이 규모의 경제, 이것은 각 업무에 따라서 달라질 수 있기 때문에 각 업무를 담당하는 각 계층이 필요하다는 것이지요. 그래서 이것이 19세기 이론이 아니라 21세기 이론이라는 말씀을 좀 드리고요.
그다음에 제주도의 문제는 사실 제주도가 좀 닮아가고자 하는 도시로 많이 거론 되었던 것이 마데이라입니다. 포르투갈의 마데이라가 사실 자치권을 대폭 주니까 유럽에서 낙후 지역이었다가 요즘은 유럽에서 선도 지역으로 되어 가지고 과거에는 포르투갈 전체 국민소득에서 낙후되었던 지역인데 요즘은 포르투갈에서 가장 앞선 지역이 되었습니다. 그런데 마데이라의 경우를 보면 마데이라 정부가 있고, 그 밑에 또 광역 정부가 있고, 또 그 밑에 기초 정부가 3개 층으로 되어 있습니다. 그러면 마데이라의 인구가 얼마냐? 제주도의 절반밖에 안 되는 26만입니다.
그래서 저는 제가 하고 있는 일과는 상관없이 개인적으로 판단하건대는 계층이 문제가 아니고 정말 제주특별자치도가 담당해야 될, 국제자유도시를 실현하기 위해서 해야 할 기능과, 정말 주민의 생활쓰레기 문제라든지 동네 가꾸기라든지 이런 일을 하는 계층은 필요하지 않느냐 그런 관점에서 평가를 하고 있고, 만약에 제주자치도가 시․군 통합이 아직 법이 개정이 안 되었지만 법이 개정되더라도 준자치 계층, 예를 들어서 영국의 파르시라든가 독일의 베치르크, 즉 구역에 해당되는 그런 식의 준자치 계층은 필요할 것이라고 봅니다.
양형일위원위원장님, 오늘 많은 위원들이 이석을 했습니다마는 양보다는 질적인 측면에서 우리 위원회가 활동해야 된다는 차원에서 본 위원이 계속해서 토론을 하고 있습니다. 몇 분간만 더 양해를 해 주시면 좋겠습니다.
이기우 교수님, 도 폐지한다고 국가가 망하는 것은 아니겠지요?
이기우 교수님, 도 폐지한다고 국가가 망하는 것은 아니겠지요?
진술인이기우그렇게 물으시면 망하지는 않을 것입니다.
양형일위원도를 존치해야 되느냐 폐지해야 되느냐의 문제는 조금 전에 말씀드린, 결국은 분권의 취지가 효율성과 민주성 두 가지 개념, 효율성을 증대시킬 것이냐 저하시킬 것이냐, 아니면 민주성을 증대시킬 것이냐 저하시킬 것이냐 이 문제는 곧 존재의 문제는 아니고 정도의 문제겠지요? 공감하십니까?
진술인이기우예, 그렇습니다.
양형일위원그런데 지금 정도의 문제에 대해서 이기우 교수님의 주장은 존재론적인 접근을 하고 계시다는 생각은 안 하십니까?
진술인이기우저는 사실 굉장히 유연하게 접근을 하고 있습니다.
양형일위원이 정도 발표 논문을 놓고 유연하게 접근하신다고 그러면, 사용하신 어휘의 강도라든지……
진술인이기우그래서 글을 쓰면서 ‘정말 이럴 수가 있느냐’ 하는 감정적인 것은 거의 뺐습니다. 써놓고 다시 빼고 정말 논리적으로 주장할 수 있는 것을 하려고 했는데 원체 제가 상상하기 어려웠던 주장이 그동안 신문 지상을 통해 나왔고, 또 그다음에 제가 관여하는 시민단체라든지 학계에서는, 아까도 발표문에서도 말씀을 드렸습니다마는 우리가 좀 너무 과민하게 대응하는 것이 오히려 논의를 키우는 격이 될 수도 있다 그래서 그동안 발언을 자제해 왔던 것입니다.
양형일위원언론 매스컴 말씀을 많이 하셨는데 국민의 여론조사에서 도 폐지가 필요하다, 필요하지 않다 여기에 대한 여론조사 결과를 접해 보신 적이 있습니까?
진술인이기우아까 육동일 교수님 조사하신 것은 제가 자료를 미리 받아 봤고요, 위원님 조사하신 것은 제가 처음 듣습니다.
양형일위원죽 검색해 보시면 그동안 지방행정체제 개편과 관련해서 도 폐지 문제, 여기에 대한 국민들의 여론조사 결과도 나와 있습니다. 그런데 그 결과들을 보면 의외로 이 교수님이 주장하시는 전통성, 역사성, 향토성, 지역의 정체성 이런 문제로부터 의식이 의외로 빨리 변하고 있다는 것을 느낄 수 있다는 점을 말씀드릴 수 있습니다.
육동일 교수님 주장인데요, 북한의 지방행정단위를 고려하면서 통일 후 통합 지방체제가 구축될 수 있도록 표준시안적으로 통합 모형이 마련되고 이에 의거해서 행정계층구조 및 구역 개편이 추진되어야 한다는 것은 어떤 의미에서 너무 통일의 문제, 다시 말씀드리자면 북한과 남한이 그동안 분단으로부터 야기되어졌던 다른 체제로부터 조성되어질 수 있는 의식에서부터 제도에 이르기까지 이것을 너무 단선적으로 단순하게 판단하신 것이 아닌가, 그리고 그것까지 대비하려고 한다면 너무 지나치게 장기적으로 문제를 보신 것이 아닌가, 이런 관점이라면 결국은 이 문제는 통일된 후에 남북한의 체제적 이념적 의식적 문화적 어떤 모든 측면에서의 접근이 이루어지고 난 다음에야 가능하다는 얘기가 아니겠습니까? 어떻습니까?
육동일 교수님 주장인데요, 북한의 지방행정단위를 고려하면서 통일 후 통합 지방체제가 구축될 수 있도록 표준시안적으로 통합 모형이 마련되고 이에 의거해서 행정계층구조 및 구역 개편이 추진되어야 한다는 것은 어떤 의미에서 너무 통일의 문제, 다시 말씀드리자면 북한과 남한이 그동안 분단으로부터 야기되어졌던 다른 체제로부터 조성되어질 수 있는 의식에서부터 제도에 이르기까지 이것을 너무 단선적으로 단순하게 판단하신 것이 아닌가, 그리고 그것까지 대비하려고 한다면 너무 지나치게 장기적으로 문제를 보신 것이 아닌가, 이런 관점이라면 결국은 이 문제는 통일된 후에 남북한의 체제적 이념적 의식적 문화적 어떤 모든 측면에서의 접근이 이루어지고 난 다음에야 가능하다는 얘기가 아니겠습니까? 어떻습니까?
진술인이기우글쎄요, 시각을 달리 할 수 있겠습니다마는 독일 통일의 경우를 보더라도 동서독은 우리보다 상당히 동질적인 행정체제를 갖고 있었습니다마는 그래도 통일에 대비해서 통합적인 행정체제를 갖추기 위한 노력을 한 것으로 저는 알고 있습니다. 또 그렇게 돼서 자치단체 간에 교류가 활성화되면서 통일에 기여했다는 분석도 나와 있습니다.
그래서 우리 경우도 앞으로 국가 간의 교류도 중요하지만 북한을 자치단체라고 볼 수 없었습니다마는 지방행정기관 간의 교류도 상당히 필요하다고 생각했고요. 지금 국회에서 구상하는 것이 부분적인 개편이 아니라 전면적이고 대대적인 개편이라면 최소한 통일을 염두에 두고, 물론 북한을 자극해서 어떤 저항을 가져올는지는 모르겠습니다마는 그래서 비밀리에 하더라도 통일에 대비해서 지혜를 모으는 작업도 같이 병행되어야 한다는 차원에서 생각해 본 것입니다.
그래서 우리 경우도 앞으로 국가 간의 교류도 중요하지만 북한을 자치단체라고 볼 수 없었습니다마는 지방행정기관 간의 교류도 상당히 필요하다고 생각했고요. 지금 국회에서 구상하는 것이 부분적인 개편이 아니라 전면적이고 대대적인 개편이라면 최소한 통일을 염두에 두고, 물론 북한을 자극해서 어떤 저항을 가져올는지는 모르겠습니다마는 그래서 비밀리에 하더라도 통일에 대비해서 지혜를 모으는 작업도 같이 병행되어야 한다는 차원에서 생각해 본 것입니다.
양형일위원좋은 말씀들 감사합니다.
더 문제제기하고 견해도 듣고 또 제 견해도 밝히고 할 수 있는 시간이 있었으면 하는 아쉬움도 있었습니다마는 워낙 제한된 시간 때문에 여기서 마치겠습니다.
더 문제제기하고 견해도 듣고 또 제 견해도 밝히고 할 수 있는 시간이 있었으면 하는 아쉬움도 있었습니다마는 워낙 제한된 시간 때문에 여기서 마치겠습니다.
委員長許泰烈양형일 위원님, 아주 좋은 질의를 많이 해 주셔서 감사합니다.
국회가 정기국회 폐회기에 즈음해 가지고 많은 위원들이 다른 상임위원회와 겸직을 하고 있기 때문에 현재 이석이 많습니다. 이 점 진술인 여러분이나 방청객으로 계시는 여러분들께서 널리 이해해 주시기 바랍니다.
김석준 위원께서 참석해 계시다가 질의시간에 일정이 맞지 않아서 조금 전에 몇 가지 서면질의를 저한테 주고 갔습니다. 진술인을 지정하지는 않았지만 여러분 질의 답변하신 내용 중에서 비교적 공통적인 사항을 갖고 있는 분께 제가 개별적으로 한 건씩 질의를 하겠습니다.
만약에 자치계층을 감축한다면 광역과 기초 중 어느 계층을 중심으로 통합하는 것이 좋습니까? 여기에 대해서 배준구 교수님께서 간단한 멘트만 해 주시고 길게 설명하실 필요는 없습니다. 자치계층 감축 시 광역과 기초 중 어느 계층을 중심으로 통합하는 게 좋겠느냐입니다.
국회가 정기국회 폐회기에 즈음해 가지고 많은 위원들이 다른 상임위원회와 겸직을 하고 있기 때문에 현재 이석이 많습니다. 이 점 진술인 여러분이나 방청객으로 계시는 여러분들께서 널리 이해해 주시기 바랍니다.
김석준 위원께서 참석해 계시다가 질의시간에 일정이 맞지 않아서 조금 전에 몇 가지 서면질의를 저한테 주고 갔습니다. 진술인을 지정하지는 않았지만 여러분 질의 답변하신 내용 중에서 비교적 공통적인 사항을 갖고 있는 분께 제가 개별적으로 한 건씩 질의를 하겠습니다.
만약에 자치계층을 감축한다면 광역과 기초 중 어느 계층을 중심으로 통합하는 것이 좋습니까? 여기에 대해서 배준구 교수님께서 간단한 멘트만 해 주시고 길게 설명하실 필요는 없습니다. 자치계층 감축 시 광역과 기초 중 어느 계층을 중심으로 통합하는 게 좋겠느냐입니다.
진술인배준구그러니까 사실 지방자치라 함은 원래 기초자치단체 중심입니다. 영국의 경우에도 보면 런던광역시를 폐지한 것도 기초 중심으로 한 것이기 때문에 저는 그렇게 생각합니다.
委員長許泰烈기초를 중심으로 하는 것이 좋겠다, 알겠습니다.
그다음 두 번째 질의입니다.
특별시, 광역시와 도 그리고 시․군․구의 개편 방식을 각각 달리하거나 다양화하는 방법에 대한 견해를 밝혀 주십시오 하는 질의입니다.
여기에 대해서 경실련의 임승빈 위원장님께서 말씀해 주시지요.
그다음 두 번째 질의입니다.
특별시, 광역시와 도 그리고 시․군․구의 개편 방식을 각각 달리하거나 다양화하는 방법에 대한 견해를 밝혀 주십시오 하는 질의입니다.
여기에 대해서 경실련의 임승빈 위원장님께서 말씀해 주시지요.
진술인임승빈이 문제에 대해서 저는 긍정적으로 생각합니다.
물론 주체가 되는 것은 주민과 국회, 그리고 지방자치단체, 지방의회, 이 4단체라 할 수 있는 부분들이 모두 다함께 참여를 해서 자신들의 부분에 대해서는 자신들이 결정하는 방식이 타당하다고 보겠습니다.
물론 주체가 되는 것은 주민과 국회, 그리고 지방자치단체, 지방의회, 이 4단체라 할 수 있는 부분들이 모두 다함께 참여를 해서 자신들의 부분에 대해서는 자신들이 결정하는 방식이 타당하다고 보겠습니다.
委員長許泰烈알겠습니다.
그다음 세 번째 질의가 되겠습니다.
지방행정구역 개편과 선거구제의 관계에 대한 견해를 밝혀 주십시오. 이 부분은 이기우 교수님께서 멘트를 해 주시기 바랍니다.
그다음 세 번째 질의가 되겠습니다.
지방행정구역 개편과 선거구제의 관계에 대한 견해를 밝혀 주십시오. 이 부분은 이기우 교수님께서 멘트를 해 주시기 바랍니다.
진술인이기우간단하게 답변드리겠습니다.
먼저 행정구역개편은 아까 여러 번 얘기가 나온 민주성이라든지 경제성, 효율성, 또 그 지역의 문화적인 역사성 이런 것이 충분히 고려되어서 개편이 되어야 되는 것이고 거꾸로 선거구를 개편하기 위해서 행정구역을 개편하는 것은 매우 우려스럽고 바람직하지 않다고 봅니다.
먼저 행정구역개편은 아까 여러 번 얘기가 나온 민주성이라든지 경제성, 효율성, 또 그 지역의 문화적인 역사성 이런 것이 충분히 고려되어서 개편이 되어야 되는 것이고 거꾸로 선거구를 개편하기 위해서 행정구역을 개편하는 것은 매우 우려스럽고 바람직하지 않다고 봅니다.
委員長許泰烈알겠습니다.
그다음에 네 번째는 남북통일에 대비한 고려 사항은 육동일 교수께서 조금 전에 말씀이 계셨기 때문에 답변을 그것으로 갈음하면 되겠습니까?
그다음에 네 번째는 남북통일에 대비한 고려 사항은 육동일 교수께서 조금 전에 말씀이 계셨기 때문에 답변을 그것으로 갈음하면 되겠습니까?
진술인육동일예, 그렇게 하겠습니다.
委員長許泰烈알겠습니다.
오늘 공청회 질의 답변은 이것으로 우선 종결하겠습니다.
매우 한정된 시간이지만 여러 진술인들께서 아주 진지하게 진술과 답변을 통해서 좋은 의견을 주신 점에 대해서 높이 평가합니다. 앞으로 저희 특위에서는 여러분이 제시한 여러 가지 의견 또 답변을 충분히 고려해서 우리 특위가 어떤 생산적인 결과물을 만들 수 있으면 다양하게 반영되도록 저희들은 노력하겠습니다.
다만 오늘 네 분의 진술을 제가 종합해서 듣고 보니까 위원장으로서 참고적으로 몇 말씀 드리고 싶습니다.
오늘 유독 네 분 교수님들의 진술을 들어보면 아예 예단을 전제로, 신문에 난 몇 가지 개별 위원들의 관심 사항들이고 또 사안으로만 가지고 있을 뿐이지 한나라당도 열린우리당의 당론을 채택하지는 않았습니다. 그런데 마치 각 당이 논의된 것을 그대로 밀어붙이기 위해서 특위를 만든 것 같이 예단을 하고 오신 것에 대해서 우선 그렇지 않다는 것을 여러분께 말씀을 드리고 싶습니다.
또 어느 진술인께서는 자치단체의 규모에 관해서 외국의 사례와 우리 한국의 경우 여러 가지를 비교하셨는데 이것도 좀 잘못된 근거를 갖고 있지 않느냐, 아시다시피 외국은 기초가 읍․면 자치입니다. 읍․면 통계와 면적과 기준을 가지고 우리의 시․군 자치를 같이 비교해 가지고 적다 많다 하는 것은 잘못된 예가 아닌가 생각됩니다.
행정구역 개편 논의는 아시다시피 오래 된 과제입니다. 어제 오늘의 일이 아닙니다. 우리 교수님들 여기에 대해서 논문을 낸 바 있습니다. 특위가 자기 정당의 이해를 가지고 갑작스럽게 만들었다는 유감의 진술을 여러 번 들었습니다. 그렇지 않지 않습니까?
그동안 도로와 교통이 얼마나 혁신적으로 바뀌어왔고 또 인터넷의 보급으로 얼마나 많은 변화를 가져오고 있습니까? 지금 시공간의 개념을 초월하는, 옛날 지방행정구역이 만들어질 당시하고 비교하면 엄청난 혁명적인 변화를 가져 왔습니다. 그래서 행정체제 개편의 문제는 이것이 불가침 영역이 아닙니다. 자치의 원조라고 하는 영국에서도 얼마든지 자치계층 구조의 조정․개편은 항시 이루어지고 있는 일입니다.
그런데 마치 행정체제 개편이 반문화적이고 반문명적이라는 심지어 아주 거친 용어를 동원해서 진술하는 것을 보고 깜짝 놀라지 않을 수가 없습니다. 어째서 이것이 반문화적이고 반문명적인지, 국민은 아무 소리도 안 하는데 정부는 아무 소리도 안 하는데 자치단체는 아무 소리도 안 하는데 정치권만이 이것을 끄집어내 가지고 특위를 만든 것이라는 이런 오해를 줄 수 있을 것 같아서 제가 한 말씀 드리지 않을 수가 없습니다.
오늘 이 공청회는 국회 방송을 통해서 전국에 생방송되고 있습니다. 그래서 제가 위원장으로서 이 점을 밝혀 두지 않을 수가 없습니다.
또 하나 말씀드리고 싶은 것은 특위가 내년 2월 28일까지 시한이 되어 있기 때문에 마치 그 안에 우리 특위가 스케줄을 가지고 어떤 복안을 만들어 가지고 밀어붙이려고 하는 것 아니냐, 전혀 그렇지 않다는 것입니다.
여러분들 오늘 공청회를 왜 합니까?
여러분들 의견을 받아보는 것입니다. 다양한 의견을 받고 만약에 어느 정도 성안이 되면 각 지역에 다니면서 순회설명회, 공청회도 하게 될 것이고 수차에 걸친 각계각층의 의견을 충분히 수렴해 가지고 정말 국가경쟁력을 제고할 수 있고 정말 분권화가 돼서―분권화가 되지 않는다면 괜찮습니다. 나름대로 갈 수 있습니다―중앙의 분권과 재정을 지방에 넘겨주니까, 과연 넘겨준다면 몸은 비대해지는데 옷은 국민학교 옷을 입고 있는 이 지방자치체제가 과연 분권을 충분히 소화할 수 있는 역량을 갖고 있느냐, 이것은 전혀 다른 차원의 문제입니다.
그리고 오늘 이기우 교수님은 주로 시․도 입장에서 많이 진술을 하신 것 같은데 지금 농촌 지역의 기초자치단체는 자치단체로서의 존립 근거를 상실하고 있는 게 굉장히 많습니다. 기초자치단체 입장을 생각해 보셨습니까? 그 이야기를 저는 오늘 별로 들어본 것 같지 않습니다.
그래서 모든 사안은 종합적이고 체계적이고 전문적이고 다양한 스펙트럼을 가지고 접근해야지 하나의 특정한 어떤 기준을 가지고 이 문제에 접근하는 것은 바람직하지 않지 않은가 이렇게 저는 생각합니다.
위원장으로서 참고적으로 이 방송이 생방송이 되고 있기 때문에 우리 국회 특위가 어떤 의도성이나 이런 것을 갖고 임하지 않는다는 것, 또 양형일 위원께서도 인용을 했습니다마는 그동안 언론사에서 여러 가지 여론조사를 한 결과를 보면 지방행정구역 또 계층구조가 지금 이대로 가는 것은 바람직하지 않다는 의견이 다수 나오고 있습니다.
또 여러 진술인께서는 자꾸 단층제, 단층제 얘기하고 있는데 어느 누가 단층제를 이야기하고 있습니까? 아무도 단층제를 얘기한 것 없습니다. 제가 발표한 시안에서도 단층제가 아닙니다. 그런데 어떻게 해서 단층제, 단층제 이렇게 전부 다 전제를 깔아 놓고 얘기하시는 것에 대해서 좀더 많은 논의를 해야 되겠다는 생각도 갖습니다.
오늘 공청회는 매우 한정된 시간 내에 하기 때문에 이 복잡하고 다단한 문제를 짧은 시간 내에 하기는 어렵다고 봅니다.
내일도 저희는 또 공청회를 예정하고 있습니다.
오늘 진술하신 여러분들께 진심으로 감사드리고 오늘 못 한 의견을 저희들이 다른 기회를 만들어서 서로 간에 의견 교환할 수 있는 기회를 만들어 갈 수 있도록 노력하겠다는 것을 말씀드리고 오늘의 모든 공청회를 이로써 종결하고자 합니다.
산회를 선포합니다.
오늘 공청회 질의 답변은 이것으로 우선 종결하겠습니다.
매우 한정된 시간이지만 여러 진술인들께서 아주 진지하게 진술과 답변을 통해서 좋은 의견을 주신 점에 대해서 높이 평가합니다. 앞으로 저희 특위에서는 여러분이 제시한 여러 가지 의견 또 답변을 충분히 고려해서 우리 특위가 어떤 생산적인 결과물을 만들 수 있으면 다양하게 반영되도록 저희들은 노력하겠습니다.
다만 오늘 네 분의 진술을 제가 종합해서 듣고 보니까 위원장으로서 참고적으로 몇 말씀 드리고 싶습니다.
오늘 유독 네 분 교수님들의 진술을 들어보면 아예 예단을 전제로, 신문에 난 몇 가지 개별 위원들의 관심 사항들이고 또 사안으로만 가지고 있을 뿐이지 한나라당도 열린우리당의 당론을 채택하지는 않았습니다. 그런데 마치 각 당이 논의된 것을 그대로 밀어붙이기 위해서 특위를 만든 것 같이 예단을 하고 오신 것에 대해서 우선 그렇지 않다는 것을 여러분께 말씀을 드리고 싶습니다.
또 어느 진술인께서는 자치단체의 규모에 관해서 외국의 사례와 우리 한국의 경우 여러 가지를 비교하셨는데 이것도 좀 잘못된 근거를 갖고 있지 않느냐, 아시다시피 외국은 기초가 읍․면 자치입니다. 읍․면 통계와 면적과 기준을 가지고 우리의 시․군 자치를 같이 비교해 가지고 적다 많다 하는 것은 잘못된 예가 아닌가 생각됩니다.
행정구역 개편 논의는 아시다시피 오래 된 과제입니다. 어제 오늘의 일이 아닙니다. 우리 교수님들 여기에 대해서 논문을 낸 바 있습니다. 특위가 자기 정당의 이해를 가지고 갑작스럽게 만들었다는 유감의 진술을 여러 번 들었습니다. 그렇지 않지 않습니까?
그동안 도로와 교통이 얼마나 혁신적으로 바뀌어왔고 또 인터넷의 보급으로 얼마나 많은 변화를 가져오고 있습니까? 지금 시공간의 개념을 초월하는, 옛날 지방행정구역이 만들어질 당시하고 비교하면 엄청난 혁명적인 변화를 가져 왔습니다. 그래서 행정체제 개편의 문제는 이것이 불가침 영역이 아닙니다. 자치의 원조라고 하는 영국에서도 얼마든지 자치계층 구조의 조정․개편은 항시 이루어지고 있는 일입니다.
그런데 마치 행정체제 개편이 반문화적이고 반문명적이라는 심지어 아주 거친 용어를 동원해서 진술하는 것을 보고 깜짝 놀라지 않을 수가 없습니다. 어째서 이것이 반문화적이고 반문명적인지, 국민은 아무 소리도 안 하는데 정부는 아무 소리도 안 하는데 자치단체는 아무 소리도 안 하는데 정치권만이 이것을 끄집어내 가지고 특위를 만든 것이라는 이런 오해를 줄 수 있을 것 같아서 제가 한 말씀 드리지 않을 수가 없습니다.
오늘 이 공청회는 국회 방송을 통해서 전국에 생방송되고 있습니다. 그래서 제가 위원장으로서 이 점을 밝혀 두지 않을 수가 없습니다.
또 하나 말씀드리고 싶은 것은 특위가 내년 2월 28일까지 시한이 되어 있기 때문에 마치 그 안에 우리 특위가 스케줄을 가지고 어떤 복안을 만들어 가지고 밀어붙이려고 하는 것 아니냐, 전혀 그렇지 않다는 것입니다.
여러분들 오늘 공청회를 왜 합니까?
여러분들 의견을 받아보는 것입니다. 다양한 의견을 받고 만약에 어느 정도 성안이 되면 각 지역에 다니면서 순회설명회, 공청회도 하게 될 것이고 수차에 걸친 각계각층의 의견을 충분히 수렴해 가지고 정말 국가경쟁력을 제고할 수 있고 정말 분권화가 돼서―분권화가 되지 않는다면 괜찮습니다. 나름대로 갈 수 있습니다―중앙의 분권과 재정을 지방에 넘겨주니까, 과연 넘겨준다면 몸은 비대해지는데 옷은 국민학교 옷을 입고 있는 이 지방자치체제가 과연 분권을 충분히 소화할 수 있는 역량을 갖고 있느냐, 이것은 전혀 다른 차원의 문제입니다.
그리고 오늘 이기우 교수님은 주로 시․도 입장에서 많이 진술을 하신 것 같은데 지금 농촌 지역의 기초자치단체는 자치단체로서의 존립 근거를 상실하고 있는 게 굉장히 많습니다. 기초자치단체 입장을 생각해 보셨습니까? 그 이야기를 저는 오늘 별로 들어본 것 같지 않습니다.
그래서 모든 사안은 종합적이고 체계적이고 전문적이고 다양한 스펙트럼을 가지고 접근해야지 하나의 특정한 어떤 기준을 가지고 이 문제에 접근하는 것은 바람직하지 않지 않은가 이렇게 저는 생각합니다.
위원장으로서 참고적으로 이 방송이 생방송이 되고 있기 때문에 우리 국회 특위가 어떤 의도성이나 이런 것을 갖고 임하지 않는다는 것, 또 양형일 위원께서도 인용을 했습니다마는 그동안 언론사에서 여러 가지 여론조사를 한 결과를 보면 지방행정구역 또 계층구조가 지금 이대로 가는 것은 바람직하지 않다는 의견이 다수 나오고 있습니다.
또 여러 진술인께서는 자꾸 단층제, 단층제 얘기하고 있는데 어느 누가 단층제를 이야기하고 있습니까? 아무도 단층제를 얘기한 것 없습니다. 제가 발표한 시안에서도 단층제가 아닙니다. 그런데 어떻게 해서 단층제, 단층제 이렇게 전부 다 전제를 깔아 놓고 얘기하시는 것에 대해서 좀더 많은 논의를 해야 되겠다는 생각도 갖습니다.
오늘 공청회는 매우 한정된 시간 내에 하기 때문에 이 복잡하고 다단한 문제를 짧은 시간 내에 하기는 어렵다고 봅니다.
내일도 저희는 또 공청회를 예정하고 있습니다.
오늘 진술하신 여러분들께 진심으로 감사드리고 오늘 못 한 의견을 저희들이 다른 기회를 만들어서 서로 간에 의견 교환할 수 있는 기회를 만들어 갈 수 있도록 노력하겠다는 것을 말씀드리고 오늘의 모든 공청회를 이로써 종결하고자 합니다.
산회를 선포합니다.
(12시39분 산회)