제256회 국회
(정기회)
지방행정체제개편특별위원회회의록
제3호
- 일시
2005年12月1日(木)
- 장소
第3會議場(245號)
- 의사일정
- 1. 간사 선임의 건
- 2. 지방행정체제 개편 방안에 관한 공청회
- 상정된 안건
(10시16분 개의)
委員長許泰烈좌석을 정돈해 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 제256회 국회 제3차 지방행정체제개편특별위원회를 개의하겠습니다.
먼저 입법조사관으로부터 보고가 있겠습니다.
성원이 되었으므로 제256회 국회 제3차 지방행정체제개편특별위원회를 개의하겠습니다.
먼저 입법조사관으로부터 보고가 있겠습니다.
입법조사관임재주보고사항을 말씀드리겠습니다.
(보고사항은 끝에 실음)
(보고사항은 끝에 실음)
委員長許泰烈진술인 여러분께 먼저 양해말씀 드리겠습니다.
공청회에 들어가기 전에 우리 위원회 안건 처리부터 먼저 하도록 하겠습니다.
이 점 양해하시기 바랍니다.
먼저 우리 위원회에 새로 보임해 오신 김석준 위원님의 인사 말씀을 듣도록 하겠습니다.
공청회에 들어가기 전에 우리 위원회 안건 처리부터 먼저 하도록 하겠습니다.
이 점 양해하시기 바랍니다.
먼저 우리 위원회에 새로 보임해 오신 김석준 위원님의 인사 말씀을 듣도록 하겠습니다.
김석준위원안녕하십니까?
한나라당 대구 달서병 출신 김석준 위원입니다.
현재 과학기술정보통신위원회 소속입니다마는 한나라당 제1정조위원장을 맡은 이유 때문에 여기에 보임되었습니다. 그동안 학교에서 행정학을 공부한 것을 바탕으로 해서 여러분들과 함께 이 특위가 원활하게 운영되는 데 최대한 노력하도록 하겠습니다.
여러분들의 많은 지도를 바랍니다.
감사합니다.
한나라당 대구 달서병 출신 김석준 위원입니다.
현재 과학기술정보통신위원회 소속입니다마는 한나라당 제1정조위원장을 맡은 이유 때문에 여기에 보임되었습니다. 그동안 학교에서 행정학을 공부한 것을 바탕으로 해서 여러분들과 함께 이 특위가 원활하게 운영되는 데 최대한 노력하도록 하겠습니다.
여러분들의 많은 지도를 바랍니다.
감사합니다.
委員長許泰烈감사합니다.
우리 위원회에 보임해 오신 것을 환영합니다.
앞으로 많은 활동 기대하겠습니다.
우리 위원회에 보임해 오신 것을 환영합니다.
앞으로 많은 활동 기대하겠습니다.
(10시18분)
委員長許泰烈그러면 의사일정 제1항 간사 선임의 건을 상정하겠습니다.
이 안건은 그동안 한나라당 간사였던 유정복 위원께서 당 내 사정으로 간사로서의 직책을 수임하기가 곤란하기 때문에 권경석 위원을 새 간사로 선임하고자 하는 것입니다.
여러 위원님들께서 양해해 주신다면 권경석 위원을 한나라당 간사로 선임하고자 하는데 이의가 없으십니까?
(｢없습니다｣ 하는 위원 있음)
이의가 없으시면 가결되었음을 선포합니다.
이 안건은 그동안 한나라당 간사였던 유정복 위원께서 당 내 사정으로 간사로서의 직책을 수임하기가 곤란하기 때문에 권경석 위원을 새 간사로 선임하고자 하는 것입니다.
여러 위원님들께서 양해해 주신다면 권경석 위원을 한나라당 간사로 선임하고자 하는데 이의가 없으십니까?
(｢없습니다｣ 하는 위원 있음)
이의가 없으시면 가결되었음을 선포합니다.
委員長許泰烈간사로 선임되신 권경석 위원님, 인사말씀 하십시오.
권경석위원한나라당 창원갑 출신 권경석 위원입니다.
유정복 간사의 직을 이어받게 됐습니다마는 앞으로 책임이 무겁습니다.
최선을 다하겠습니다.
감사합니다.
유정복 간사의 직을 이어받게 됐습니다마는 앞으로 책임이 무겁습니다.
최선을 다하겠습니다.
감사합니다.
委員長許泰烈감사합니다.
앞으로 양형일 간사님과 잘 협의하셔서 우리 특위에 맡겨진 소임을 잘 감당해 낼 수 있도록 힘 써 주시기 바랍니다.
앞으로 양형일 간사님과 잘 협의하셔서 우리 특위에 맡겨진 소임을 잘 감당해 낼 수 있도록 힘 써 주시기 바랍니다.
(10시20분)
委員長許泰烈그러면 의사일정 제2항 지방행정체제 개편 방안에 관한 공청회를 상정합니다.
먼저 위원장으로서 간단히 인사 말씀을 드리겠습니다.
여러 가지로 바쁜 일이 많으실 텐데 오늘 지방행정체제 개편과 관련해서 귀한 시간을 내서 도움 말씀을 주시고자 이렇게 오신 진술인 여러분께 우리 위원회를 대표해서 진심으로 감사의 말씀을 드립니다. 아울러 본 공청회에 관심을 가지시고 자리를 함께 해 주신 많은 방청객 여러분께도 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회는 대한민국 정부 수립 이래 한 번도 바뀌지 않았던 지방행정체제를 시대의 변화와 요구에 맡게 개선하는데 과연 어떠한 방안이 최적의 방안인지에 대해서 전문가 여러분의 의견을 들어 보는 시간입니다. 지방행정체제가 개편될 경우에 국가는 물론 국민 개개인에 미치는 영향이 아주 지대하기 때문에 이 일은 신중에 신중을 기해도 결코 지나침이 없다고 생각합니다.
아무쪼록 진술인 여러분께서는 평소에 쌓으신 학식과 경륜을 바탕으로 지방행정체제 개편에 관한 심도 높고 다양한 의견을 제시함으로써 우리 위원들이 차후에 입법을 하는 데 있어서 많은 도움을 주실 것을 부탁드리겠습니다.
그러면 오늘 공청회에 참석하신 진술인 여러분을 소개해 드리겠습니다.
진술인의 좌석 배치는 성명의 가나다순으로 되어 있음을 말씀드리고 앉아 계신 순서대로 소개하겠습니다.
맨 먼저 지방행정연구원의 김병국 자치정책연구실장님을 소개합니다.
다음은 동국대학교 행정학과 교수로 계신 심익섭 교수님을 소개합니다.
다음은 전남대학교 행정학과 교수로 계신 오재일 교수님을 소개합니다.
끝으로 중앙대학교 행정학과 교수로 계신 이규환 교수님을 소개합니다.
(진술인 인사)
이상으로 진술인 소개를 마치고 다음은 오늘 공청회의 진행 순서와 관련해서 말씀을 드리겠습니다.
먼저 네 분의 발표를 일괄해서 모두 들은 다음에 우리 위원회 위원들과 진술인 간의 질의 답변이 있겠습니다. 진술인 여러분께서는 사전에 알려드린 바와 같이 15분의 범위 내에서 발표해 주시면 감사하겠습니다.
진술이 모두 끝나면 질의와 답변을 주고받게 되는데 국회법상 이 공청회는 위원회의 회의로 진행되기 때문에 질의는 본 위원회 위원들만 하실 수 있다는 점을 우선 말씀드립니다. 방청석에 계시는 여러분께서는 이 점을 양해해 주시기 바랍니다.
진술 순서는 배부해 드린 유인물에 따르도록 하겠습니다.
그러면 지금부터 진술인의 고견을 들어보도록 하겠습니다.
맨 먼저 김병국 자치정책연구실장께서 발표해 주시기 바랍니다.
먼저 위원장으로서 간단히 인사 말씀을 드리겠습니다.
여러 가지로 바쁜 일이 많으실 텐데 오늘 지방행정체제 개편과 관련해서 귀한 시간을 내서 도움 말씀을 주시고자 이렇게 오신 진술인 여러분께 우리 위원회를 대표해서 진심으로 감사의 말씀을 드립니다. 아울러 본 공청회에 관심을 가지시고 자리를 함께 해 주신 많은 방청객 여러분께도 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회는 대한민국 정부 수립 이래 한 번도 바뀌지 않았던 지방행정체제를 시대의 변화와 요구에 맡게 개선하는데 과연 어떠한 방안이 최적의 방안인지에 대해서 전문가 여러분의 의견을 들어 보는 시간입니다. 지방행정체제가 개편될 경우에 국가는 물론 국민 개개인에 미치는 영향이 아주 지대하기 때문에 이 일은 신중에 신중을 기해도 결코 지나침이 없다고 생각합니다.
아무쪼록 진술인 여러분께서는 평소에 쌓으신 학식과 경륜을 바탕으로 지방행정체제 개편에 관한 심도 높고 다양한 의견을 제시함으로써 우리 위원들이 차후에 입법을 하는 데 있어서 많은 도움을 주실 것을 부탁드리겠습니다.
그러면 오늘 공청회에 참석하신 진술인 여러분을 소개해 드리겠습니다.
진술인의 좌석 배치는 성명의 가나다순으로 되어 있음을 말씀드리고 앉아 계신 순서대로 소개하겠습니다.
맨 먼저 지방행정연구원의 김병국 자치정책연구실장님을 소개합니다.
다음은 동국대학교 행정학과 교수로 계신 심익섭 교수님을 소개합니다.
다음은 전남대학교 행정학과 교수로 계신 오재일 교수님을 소개합니다.
끝으로 중앙대학교 행정학과 교수로 계신 이규환 교수님을 소개합니다.
(진술인 인사)
이상으로 진술인 소개를 마치고 다음은 오늘 공청회의 진행 순서와 관련해서 말씀을 드리겠습니다.
먼저 네 분의 발표를 일괄해서 모두 들은 다음에 우리 위원회 위원들과 진술인 간의 질의 답변이 있겠습니다. 진술인 여러분께서는 사전에 알려드린 바와 같이 15분의 범위 내에서 발표해 주시면 감사하겠습니다.
진술이 모두 끝나면 질의와 답변을 주고받게 되는데 국회법상 이 공청회는 위원회의 회의로 진행되기 때문에 질의는 본 위원회 위원들만 하실 수 있다는 점을 우선 말씀드립니다. 방청석에 계시는 여러분께서는 이 점을 양해해 주시기 바랍니다.
진술 순서는 배부해 드린 유인물에 따르도록 하겠습니다.
그러면 지금부터 진술인의 고견을 들어보도록 하겠습니다.
맨 먼저 김병국 자치정책연구실장께서 발표해 주시기 바랍니다.
진술인김병국방금 소개받은 한국지방행정연구원의 김병국입니다.
오늘 제가 말씀드릴 것은 지방행정체제 개편 방안입니다.
7페이지부터 보고드리도록 하겠습니다.
현재 우리나라의 지방자치행정체제에 개편이 필요하다는 점은 여러 차원에서 접근할 수 있습니다마는 저는 현재 지방분권이 가속화되고 있다는 예를 찾아 봤습니다. 지방분권의 가속화로 인해서 지방자치단체의 수용능력이 증대돼야 된다 하는 점이 현재 과제라고 볼 때 자치단체의 수용능력 제고는 자치단체 주체들에 대한 인적 역량이라든지 기관 역량이 증대돼야 되는 데 있다고 봅니다.
이러한 역량을 증대하기 위해서 부수적으로 기반이 되는 중요한 요소가 공간 구조적 수용 능력도 필요하다고 하는 점에서 지방행정체제 개편의 필요성이 있지 않느냐 이렇게 생각해 봤습니다.
또 하나는 현재 민선 지방자치가 10년이 됐는데 10년 이후에 전반적인 지방자치 흐름으로 인해서 나타난 현상이 지역 간의 불균형 문제가 많이 대두되고 있는 것 같습니다. 그래서 이 지역 간의 불균형 문제를 균형발전이라고 하는 틀로 바꾸는 과정에 행정 공간 구조에 대한 개편도 필요성에 대한 하나의 근간이 되지 않겠는가 이렇게 생각해 봤습니다.
그래서 이것을 시․군 통합이라든지 구역 확대라고 하는 개념에서의 필요성을 구체적으로 살펴봤습니다.
먼저 구역이 확대돼야 될 필요가 있다고 하는 점에 초점을 두고 조사를 해 본 결과 일단은 국토 균형발전이라는 차원에서 보면 지역 통합을 통한 규모의 지역경제 기반 마련이 필요하지 않느냐, 그다음에 계층의 복잡성을 제거해서 행정과 재정의 절차적 규제를 완화할 필요가 있다는 점을 찾아낼 수 있었습니다.
그리고 구역 확대를 통해서 선택과 집중에 의한 지역특화산업 육성이 가능하다는 점도 발견할 수 있었고요. 그다음에 지역혁신시스템 구축에 의해 최소비용의 산․학․연․관 간 네트워킹 구축이 용이하다는 점도 구역 확대의 이유가 될 것 같습니다. 그리고 특히 산업거점도시 건설을 할 경우에 낙후지역 통합을 통한 성장 인프라 확대도 구역 확대 논의의 빼놓을 수 없는 사안으로 보여집니다.
그동안 48년부터 1995년까지 저희는 도농 분리적 행정구역 시스템을 운영해 왔습니다.
그러니까 95년 도농 통합 이후부터는 도농 통합적․행정적 개편이 주를 이루고 있는데 지난 47년간 해 왔던 분리적 행정구역 조정이 갖는 문제점들을 충분히 해결할 수 있다는 점에서 구역 확대 논의가 가능하다고 봅니다.
제일 중요한 것은 도시와 농촌 간의 격차 발생 해소를 위해서도 구역 통합이, 구역 확대가 필요하다는 점이 가장 중요한 핵심사항으로 될 것 같습니다.
그리고 특히 구역 통합으로 인해 가지고 행정 능률성과 재정 운용 효율성을 제고할 수 있고 광역행정, 특히 도시계획이나 교통계획, 상하수도계획의 원활한 수행이 가능하다는 이점을 가지고 있을 수 있습니다.
지금 말씀드린 이러한 구역 확대 필요성을 근간으로 해서 제가 나름대로 생각했던 방향을 말씀드리도록 하겠습니다.
10페이지 문제점은 생략을 하고 12페이지부터 설명드리도록 하겠습니다.
일단 자치행정체제 개편을 할 때 이것을 어떻게 접근할 것이냐는 데 있어서 저는 고민을 두 가지로 했습니다. 일단 도하고 시․군, 우리가 보통 말하는 농촌 행정단위인 도하고 시․군의 개편 방향성하고 광역시하고 자치구 간의 개편에 대한 방향성은 다를 것이다라고 하는 전제하에서 출발했습니다.
그래서 도하고 시․군 간에 있어서는 시․군의 기능을 좀 확대해 주는 방향으로 가는 것이 옳지 않겠느냐고 봤고, 시와 자치구 간의 관계에서는 광역자치단체 기능을 확대하는 방향에서 접근하는 것이 맞다고 봤습니다.
그리고 또 하나, 지금처럼 기능을 어느 방향으로 갈 것이냐 하는 부분과 함께 도하고 시․군이나 특별․광역시하고 자치구 간 분리 접근을 할 때 우리가 또 하나 접근할 수 있는 것이 법적 지위를 바꿔줌으로 인해서 계층이라든지 구역 개편 효과를 거둘 수 있는 부분이 있다고 봅니다.
그래서 그런 부분, 법적 지위를 수반해서 개편하는 안도 한번 고려해 볼 필요가 있다는 점에서 제시를 해 봤습니다.
현재처럼 자치2층제를 유지할 경우 논의될 수 있는 광역시하고 도 통합론이나, 대도시 특례제도론이나 경기도 분도론, 또는 서울특별시 분할론 등은 2층제 하고 연관되기 때문에 일단 본 논의에서 제외했습니다.
만약 광역과 기초 간 개편했을 때 구역이나 기능을 중심으로 해서 살펴보면, 먼저 도나 시․군이라고 한정해 놓고 볼 때 안은 여러 가지가 있을 것 같습니다.
2층제로 할 때는 도하고 시․군 간의 기능을 완전히 분리하는 겁니다. 다시 말씀드리면 도의 기능을 광역기능과 조정기능만 남기고 시․군으로 전체를 다 이관해 주는 기능을 통해서 시․군을 주민자치의 최종 종착점으로 보는 형태가 될 것 같습니다. 이렇게 해서 도하고 시․군에서 시․군의 기능을 일단 확대시켜 주는 겁니다.
두 번째는 2층제를 한다고 했을 경우에 95년도 이후 중지됐던 시․군 통합을 다시 대대적으로 추진하는 방법을 통해서 구역 확대가 가능할 것으로 보이고요, 그다음 3이라고 쓴 부분은 이 두 가지를 동시에, 도와 시․군 간의 기능을 분리하고 시․군 통합을 동시에 추진하는 그런 방향이 있을 것 같습니다.
그다음 1층제를 선택했을 경우에는, 도 폐지 및 광역시체제화안입니다. 이것이 특위안으로 상정이 되는데, 여기서 도 폐지를 어떻게 보느냐, 완전히 폐지하느냐 아니면 국가행정기관으로 돌릴 것이냐에 따라서 약간 구분을 시켜 봤고요.
광역시체제화하고 5안에 있는 시․군 통합은 시․군 통합의 범위를 어떻게 할 것이냐에 따라서 좀 달라지기 때문에 유사하면서도 좀 분리를 시켜 본 겁니다.
이렇게 해서 도하고 시․군 간의 개편 방안을 볼 수 있는데 이것을 광역시하고 자치구에 적용시킬 수도 있다고 봅니다. 2층제에서 1안으로 갈 때는 광역시 기능을 더 많이 주고 자치구 기능을 적게 주는 겁니다.
이것은 왜냐하면 현재 자치법에도 자치구 기능을 광역시에서 수행하도록 일부가 되어 있습니다. 그래서 그 기조를 유지시켜 주는 겁니다.
그다음 자치구 통합은 2안이 될 수 있고 3안은 그 2개를 동시에 추진하는 겁니다. 그리고 만약 4안이나 5안이 선택될 때는 똑같이, 광역시 폐지에 자치구 통합은 똑같이 유지된다고 볼 수 있을 것 같습니다.
지금까지 말씀드린 것은 구역과 기능에 기반을 해서 구역을 확대하는 쪽의 논리에 맞는 대안들을 제가 제시했고요.
다음 페이지에 있는 것은 도하고 시․군하고, 그다음 광역시하고 자치구하고는 접근을 달리한다고 볼 수 있는데, 제가 아까 말씀드렸던 법적 지위라든지 기관 구성 형태를 가지고 구역 개편 효과를 낼 수 있는 방안을 한번 모색해 봤습니다.
2층제를 유지한다고 그럴 때는 현행 유지하는 것이 1안이고 2안은 기관 통합형으로 일부 가자는 겁니다. 그러니까 구청장은 구의회 의장이 구청장을 겸임하는, 기관 구성의 다양한 형태로 변화시키면서 기관 통합형과 기관 대립형을 둘 다 할 수 있는, 쉽지 않느냐 해서 두 가지를 제시했고요.
그다음 1.5층제인데, 이것은 학문적인 용어는 아닙니다마는 준자치구 형태를 띠기 위해서 구청장을 민선으로 해서 뽑되 구의회를 폐지하는 형태이고, 하나는 구청장을 시장이 임명하는 형태를 띠면서 구의회는 존치하는 겁니다.
3안의 경우에는 뉴욕시와 구의회 사례를 좀 볼 수 있고, 4안의 경우에는 베를린 구의회 모델인데 조금 수정된 안입니다. 그다음 5안은 과거 88년도 이전에 있었던 구청장 임명제하고 구의회 폐지안입니다. 이러한 것이 상정 가능하다고 보여집니다.
그런데 이러한 것을 선택할 때 여러 가지 이유가 있겠습니다마는 제가 고민할 때는, 실천 가능성과 개편 효과성이 중요한 요소가 아닌가 봤을 때 나름대로 선정하는 방법이 여러 가지 있습니다마는 1안에 단계별 개편 추진이라고 되어 있는데 단계별 추진은, 지금 특위에서 한 안은 일시적․전면적 추진안인데 단계적으로 가면서 충격을 완화하는 방법도 있지 않느냐 하는 점에서 먼저 1층제를 선택했을 때 단계적으로 가는 방법이 있지 않느냐 이렇게 봤습니다.
그다음 최종적으로는 어떤 형태든 주민투표에 의해서 개편안이 선택되는 형태를 취하는 것이 좋지 않겠느냐 하는 방법을 선택해 봤습니다.
만약 단계별 개편을 했을 때 제가 생각하고 있는 안은, 광역과 기초 다 마찬가지니까 도하고 시․군도 같겠습니다마는 먼저 도하고 시․군 간의 기능 분리를, 아까 제가 말씀드린 방법대로 철저히 하고 그에 따라서 시․군 통합을 일시에 대대적으로 수행하는 방법을 통해서 현재 2층제를 유지해 가는 방법을 1단계로 먼저 선택하는 것이고, 2단계에서는 그것을 기점으로 해서, 결국 마지막에 도의 기능 같은 것이 최종적으로 많이 없어질 때 2단계에 가서 도를 국가행정기관화를 통해서 시․군 통합으로 가는 형태가 될 수 있을 것이라고 보여집니다.
이때 도의 국가행정기관화는 여러 가지 형태가 있겠습니다마는 수도권의 경우에는 수도청을 만든다든지, 각 도에는 도별로 두는 방법도 있지만 남북도를 합쳐서 하나로 해 가지고 경상청이든지 이렇게 해서 하는 방법을 의미한다고 보겠습니다. 이럴 경우에는 자치구나 광역시도 같은 논리로 적용이 가능하다고 보고요, 아까 말씀드린 법적 지위 변화만 가지고 봤을 때 1단계에서는 사실 묘안이, 2층제를 유지하는 과정에서는 현행 체제를 달리 변경하기가 어려워서 제외를 했고, 만약 2단계에서 전면적으로 한다고 할 경우에는 좀더 가능하다면 구청장 임명제에 구의회를 민선으로 하되 구의회 권한에 약간 제한을 두는 베를린 형식이 좋지 않겠느냐 하는 생각을 해 봤습니다.
이것은 전면적 실시하고 단계적 실시의 장단점은 있습니다마는 충격을 완화하는 방법으로서 절충안이 될 수 있을 것이라고 저는 보여집니다.
그래서 앞으로는 정부의 정책의지나 공감대 형성이 나름대로 중요하고 또 대안을 확정하는 과정에 연구도 더 필요하다고 저는 보여집니다.
17페이지입니다. 여기서부터는 좀 부수적인 자료가 되겠습니다마는 만약 도하고 시․군 간의 기능 분리 방안을 선택했을 경우 나름대로 할 수 있는 영역을 표시해 본 겁니다.
도 기능에서는 기관유지 기능하고 광역행정 기능, 조정행정 기능 정도가 남아 있고, 나머지 기능은 시․군에 다 이양하고 특별지방행정기관에 있는 기능을 일부 수용해서 도 기능을 유지하는 방법입니다.
그리고 시․군의 경우에는 도로부터 이관 받은 기능과 현재 있는 기능을 전반적으로 다 수용하는 시스템이 될 것으로 보여집니다. 그럴 경우 예시적으로는 지금 18페이지에 있는 도의 기능 정도가 있고 19페이지에 있는 시․군 기능이 있을 겁니다. 이럴 때 소방 기능 같은 경우는 시․군으로 이양하는 것을 하나의 큰 요소로 저는 봤습니다.
20페이지가 되겠습니다.
시․군 통합의 경우 형식이 여러 가지가 있는데 한 두 가지 정도로 제가 구분해 봤습니다. 뭐냐 하면 먼저 시․군 통합을 하는데 시너지효과가 큰 구역부터 한다고 했을 경우 시너지효과를 발휘할 수 있는 것이 뭐냐 그러면, 현재 재정력이 취약한 자치단체, 인건비가 미달한 자치단체, 인구가 감소한 자치단체, 면적이 협소한 단체가 대상이 된다고 보여집니다. 21페이지 표에서 보시면 약 55개 정도가 이 범주 안에 들어갑니다.
그래서 재정력 취약 자치단체의 경우에는 지금 행자부가 매년 재정 진단을 실시하고 있습니다. 이것은 재정이 취약한 자치단체를 하고 있는데 거기서 과거 5년 치의 진단을 받은 단체로 선정해서 하는 방법도 있지 않느냐 보여지고, 면적이 협소하고 인구가 많은 경기도 일부 지역들이 있고, 인구 과소라든지 인건비 미달, 인구․재정이 동시에 취약한 자치단체들이 대상이 될 겁니다.
이러한 것도 대상이 되고, 또 하나는 과거 역사성과 생활권 중심으로 조정이 필요한 시․군들도 있다고 보여집니다. 22페이지에 제가 예시를 해 놨습니다. 각 도별로 예시를 해 놨는데, 이것은 충분히 협의해서 조정 가능성이 있는 것으로 보여서 논란의 여지는 있습니다마는 일단 초안으로서 한번 작성해 본 시안이 되겠습니다.
23페이지입니다.
지금까지 말씀드렸던 것은 시너지효과를 좀더 가져오고, 역사성과 생활권에 비추어 본 것이고, 23페이지에 있는 2 유형은 앞에 있는 두 가지를 다 뭉쳐가지고 도 폐지라든지 도 국가행정기관화로 갔을 때, 시․군 통합을 전체로 하든지 아니면 광역시체제화로 간다고 전제했을 때 지금 국회 특위에서 제시하고 있는 안이나 과거 박승주 등 개편안이 있을 수 있고, 이재오 의원안도 부분적으로 여기에 해당되고, 한국경제연구원, 국토연구원, 한국지방행정연구원 보고서가 이 안에 관련된다고 보겠습니다.
마지막으로 25페이지를 보시면, 만약 자치구를 준자치단체화로 한다고 그랬을 때 아까 제가 말씀드렸던 구청장 임명의, 구의회의 민선시스템입니다.
이것은 주민의 참여성, 민주성을 강조하다 보니까 시스템상 문제는 있지만 나름대로 의미가 있다고 보여지는 것이고, 이럴 경우 구청장 임명은 시의회의 동의를 받는 형태를 취할 수 있고 임명제 구청장이지만 일정 직급 이하에 대한 임용권 등을 행사할 수 있는 권한을 주는 시스템을 말씀드릴 수 있을 것 같습니다.
지금 제가 여러 가지 말씀드린 것은 좀더 부각되고 있는 광역시체제안에 대한 저항이 많을 경우, 그런 안으로 가는 것에 대해서 기본적으로는 찬성하지만 국민적 동의라든지 개편의 효과라든지 실천 가능성을 봤을 때 절충해서 할 수 있는 안을 초점으로 해서 말씀을 드렸다고 볼 수 있습니다.
향후 지방자치행정체제 개편할 때 우리가 좀더 봐야 될 것은 지방분권 수용성이라든지 공간적 효율성 또는 구조 단순성, 행정 효율성, 대민 접근성, 이런 것들이 특히 고려되면서 최종적인 체제개편안이 도출되었으면 하는 바람에서 말씀드렸습니다.
이상 보고를 마치겠습니다.
오늘 제가 말씀드릴 것은 지방행정체제 개편 방안입니다.
7페이지부터 보고드리도록 하겠습니다.
현재 우리나라의 지방자치행정체제에 개편이 필요하다는 점은 여러 차원에서 접근할 수 있습니다마는 저는 현재 지방분권이 가속화되고 있다는 예를 찾아 봤습니다. 지방분권의 가속화로 인해서 지방자치단체의 수용능력이 증대돼야 된다 하는 점이 현재 과제라고 볼 때 자치단체의 수용능력 제고는 자치단체 주체들에 대한 인적 역량이라든지 기관 역량이 증대돼야 되는 데 있다고 봅니다.
이러한 역량을 증대하기 위해서 부수적으로 기반이 되는 중요한 요소가 공간 구조적 수용 능력도 필요하다고 하는 점에서 지방행정체제 개편의 필요성이 있지 않느냐 이렇게 생각해 봤습니다.
또 하나는 현재 민선 지방자치가 10년이 됐는데 10년 이후에 전반적인 지방자치 흐름으로 인해서 나타난 현상이 지역 간의 불균형 문제가 많이 대두되고 있는 것 같습니다. 그래서 이 지역 간의 불균형 문제를 균형발전이라고 하는 틀로 바꾸는 과정에 행정 공간 구조에 대한 개편도 필요성에 대한 하나의 근간이 되지 않겠는가 이렇게 생각해 봤습니다.
그래서 이것을 시․군 통합이라든지 구역 확대라고 하는 개념에서의 필요성을 구체적으로 살펴봤습니다.
먼저 구역이 확대돼야 될 필요가 있다고 하는 점에 초점을 두고 조사를 해 본 결과 일단은 국토 균형발전이라는 차원에서 보면 지역 통합을 통한 규모의 지역경제 기반 마련이 필요하지 않느냐, 그다음에 계층의 복잡성을 제거해서 행정과 재정의 절차적 규제를 완화할 필요가 있다는 점을 찾아낼 수 있었습니다.
그리고 구역 확대를 통해서 선택과 집중에 의한 지역특화산업 육성이 가능하다는 점도 발견할 수 있었고요. 그다음에 지역혁신시스템 구축에 의해 최소비용의 산․학․연․관 간 네트워킹 구축이 용이하다는 점도 구역 확대의 이유가 될 것 같습니다. 그리고 특히 산업거점도시 건설을 할 경우에 낙후지역 통합을 통한 성장 인프라 확대도 구역 확대 논의의 빼놓을 수 없는 사안으로 보여집니다.
그동안 48년부터 1995년까지 저희는 도농 분리적 행정구역 시스템을 운영해 왔습니다.
그러니까 95년 도농 통합 이후부터는 도농 통합적․행정적 개편이 주를 이루고 있는데 지난 47년간 해 왔던 분리적 행정구역 조정이 갖는 문제점들을 충분히 해결할 수 있다는 점에서 구역 확대 논의가 가능하다고 봅니다.
제일 중요한 것은 도시와 농촌 간의 격차 발생 해소를 위해서도 구역 통합이, 구역 확대가 필요하다는 점이 가장 중요한 핵심사항으로 될 것 같습니다.
그리고 특히 구역 통합으로 인해 가지고 행정 능률성과 재정 운용 효율성을 제고할 수 있고 광역행정, 특히 도시계획이나 교통계획, 상하수도계획의 원활한 수행이 가능하다는 이점을 가지고 있을 수 있습니다.
지금 말씀드린 이러한 구역 확대 필요성을 근간으로 해서 제가 나름대로 생각했던 방향을 말씀드리도록 하겠습니다.
10페이지 문제점은 생략을 하고 12페이지부터 설명드리도록 하겠습니다.
일단 자치행정체제 개편을 할 때 이것을 어떻게 접근할 것이냐는 데 있어서 저는 고민을 두 가지로 했습니다. 일단 도하고 시․군, 우리가 보통 말하는 농촌 행정단위인 도하고 시․군의 개편 방향성하고 광역시하고 자치구 간의 개편에 대한 방향성은 다를 것이다라고 하는 전제하에서 출발했습니다.
그래서 도하고 시․군 간에 있어서는 시․군의 기능을 좀 확대해 주는 방향으로 가는 것이 옳지 않겠느냐고 봤고, 시와 자치구 간의 관계에서는 광역자치단체 기능을 확대하는 방향에서 접근하는 것이 맞다고 봤습니다.
그리고 또 하나, 지금처럼 기능을 어느 방향으로 갈 것이냐 하는 부분과 함께 도하고 시․군이나 특별․광역시하고 자치구 간 분리 접근을 할 때 우리가 또 하나 접근할 수 있는 것이 법적 지위를 바꿔줌으로 인해서 계층이라든지 구역 개편 효과를 거둘 수 있는 부분이 있다고 봅니다.
그래서 그런 부분, 법적 지위를 수반해서 개편하는 안도 한번 고려해 볼 필요가 있다는 점에서 제시를 해 봤습니다.
현재처럼 자치2층제를 유지할 경우 논의될 수 있는 광역시하고 도 통합론이나, 대도시 특례제도론이나 경기도 분도론, 또는 서울특별시 분할론 등은 2층제 하고 연관되기 때문에 일단 본 논의에서 제외했습니다.
만약 광역과 기초 간 개편했을 때 구역이나 기능을 중심으로 해서 살펴보면, 먼저 도나 시․군이라고 한정해 놓고 볼 때 안은 여러 가지가 있을 것 같습니다.
2층제로 할 때는 도하고 시․군 간의 기능을 완전히 분리하는 겁니다. 다시 말씀드리면 도의 기능을 광역기능과 조정기능만 남기고 시․군으로 전체를 다 이관해 주는 기능을 통해서 시․군을 주민자치의 최종 종착점으로 보는 형태가 될 것 같습니다. 이렇게 해서 도하고 시․군에서 시․군의 기능을 일단 확대시켜 주는 겁니다.
두 번째는 2층제를 한다고 했을 경우에 95년도 이후 중지됐던 시․군 통합을 다시 대대적으로 추진하는 방법을 통해서 구역 확대가 가능할 것으로 보이고요, 그다음 3이라고 쓴 부분은 이 두 가지를 동시에, 도와 시․군 간의 기능을 분리하고 시․군 통합을 동시에 추진하는 그런 방향이 있을 것 같습니다.
그다음 1층제를 선택했을 경우에는, 도 폐지 및 광역시체제화안입니다. 이것이 특위안으로 상정이 되는데, 여기서 도 폐지를 어떻게 보느냐, 완전히 폐지하느냐 아니면 국가행정기관으로 돌릴 것이냐에 따라서 약간 구분을 시켜 봤고요.
광역시체제화하고 5안에 있는 시․군 통합은 시․군 통합의 범위를 어떻게 할 것이냐에 따라서 좀 달라지기 때문에 유사하면서도 좀 분리를 시켜 본 겁니다.
이렇게 해서 도하고 시․군 간의 개편 방안을 볼 수 있는데 이것을 광역시하고 자치구에 적용시킬 수도 있다고 봅니다. 2층제에서 1안으로 갈 때는 광역시 기능을 더 많이 주고 자치구 기능을 적게 주는 겁니다.
이것은 왜냐하면 현재 자치법에도 자치구 기능을 광역시에서 수행하도록 일부가 되어 있습니다. 그래서 그 기조를 유지시켜 주는 겁니다.
그다음 자치구 통합은 2안이 될 수 있고 3안은 그 2개를 동시에 추진하는 겁니다. 그리고 만약 4안이나 5안이 선택될 때는 똑같이, 광역시 폐지에 자치구 통합은 똑같이 유지된다고 볼 수 있을 것 같습니다.
지금까지 말씀드린 것은 구역과 기능에 기반을 해서 구역을 확대하는 쪽의 논리에 맞는 대안들을 제가 제시했고요.
다음 페이지에 있는 것은 도하고 시․군하고, 그다음 광역시하고 자치구하고는 접근을 달리한다고 볼 수 있는데, 제가 아까 말씀드렸던 법적 지위라든지 기관 구성 형태를 가지고 구역 개편 효과를 낼 수 있는 방안을 한번 모색해 봤습니다.
2층제를 유지한다고 그럴 때는 현행 유지하는 것이 1안이고 2안은 기관 통합형으로 일부 가자는 겁니다. 그러니까 구청장은 구의회 의장이 구청장을 겸임하는, 기관 구성의 다양한 형태로 변화시키면서 기관 통합형과 기관 대립형을 둘 다 할 수 있는, 쉽지 않느냐 해서 두 가지를 제시했고요.
그다음 1.5층제인데, 이것은 학문적인 용어는 아닙니다마는 준자치구 형태를 띠기 위해서 구청장을 민선으로 해서 뽑되 구의회를 폐지하는 형태이고, 하나는 구청장을 시장이 임명하는 형태를 띠면서 구의회는 존치하는 겁니다.
3안의 경우에는 뉴욕시와 구의회 사례를 좀 볼 수 있고, 4안의 경우에는 베를린 구의회 모델인데 조금 수정된 안입니다. 그다음 5안은 과거 88년도 이전에 있었던 구청장 임명제하고 구의회 폐지안입니다. 이러한 것이 상정 가능하다고 보여집니다.
그런데 이러한 것을 선택할 때 여러 가지 이유가 있겠습니다마는 제가 고민할 때는, 실천 가능성과 개편 효과성이 중요한 요소가 아닌가 봤을 때 나름대로 선정하는 방법이 여러 가지 있습니다마는 1안에 단계별 개편 추진이라고 되어 있는데 단계별 추진은, 지금 특위에서 한 안은 일시적․전면적 추진안인데 단계적으로 가면서 충격을 완화하는 방법도 있지 않느냐 하는 점에서 먼저 1층제를 선택했을 때 단계적으로 가는 방법이 있지 않느냐 이렇게 봤습니다.
그다음 최종적으로는 어떤 형태든 주민투표에 의해서 개편안이 선택되는 형태를 취하는 것이 좋지 않겠느냐 하는 방법을 선택해 봤습니다.
만약 단계별 개편을 했을 때 제가 생각하고 있는 안은, 광역과 기초 다 마찬가지니까 도하고 시․군도 같겠습니다마는 먼저 도하고 시․군 간의 기능 분리를, 아까 제가 말씀드린 방법대로 철저히 하고 그에 따라서 시․군 통합을 일시에 대대적으로 수행하는 방법을 통해서 현재 2층제를 유지해 가는 방법을 1단계로 먼저 선택하는 것이고, 2단계에서는 그것을 기점으로 해서, 결국 마지막에 도의 기능 같은 것이 최종적으로 많이 없어질 때 2단계에 가서 도를 국가행정기관화를 통해서 시․군 통합으로 가는 형태가 될 수 있을 것이라고 보여집니다.
이때 도의 국가행정기관화는 여러 가지 형태가 있겠습니다마는 수도권의 경우에는 수도청을 만든다든지, 각 도에는 도별로 두는 방법도 있지만 남북도를 합쳐서 하나로 해 가지고 경상청이든지 이렇게 해서 하는 방법을 의미한다고 보겠습니다. 이럴 경우에는 자치구나 광역시도 같은 논리로 적용이 가능하다고 보고요, 아까 말씀드린 법적 지위 변화만 가지고 봤을 때 1단계에서는 사실 묘안이, 2층제를 유지하는 과정에서는 현행 체제를 달리 변경하기가 어려워서 제외를 했고, 만약 2단계에서 전면적으로 한다고 할 경우에는 좀더 가능하다면 구청장 임명제에 구의회를 민선으로 하되 구의회 권한에 약간 제한을 두는 베를린 형식이 좋지 않겠느냐 하는 생각을 해 봤습니다.
이것은 전면적 실시하고 단계적 실시의 장단점은 있습니다마는 충격을 완화하는 방법으로서 절충안이 될 수 있을 것이라고 저는 보여집니다.
그래서 앞으로는 정부의 정책의지나 공감대 형성이 나름대로 중요하고 또 대안을 확정하는 과정에 연구도 더 필요하다고 저는 보여집니다.
17페이지입니다. 여기서부터는 좀 부수적인 자료가 되겠습니다마는 만약 도하고 시․군 간의 기능 분리 방안을 선택했을 경우 나름대로 할 수 있는 영역을 표시해 본 겁니다.
도 기능에서는 기관유지 기능하고 광역행정 기능, 조정행정 기능 정도가 남아 있고, 나머지 기능은 시․군에 다 이양하고 특별지방행정기관에 있는 기능을 일부 수용해서 도 기능을 유지하는 방법입니다.
그리고 시․군의 경우에는 도로부터 이관 받은 기능과 현재 있는 기능을 전반적으로 다 수용하는 시스템이 될 것으로 보여집니다. 그럴 경우 예시적으로는 지금 18페이지에 있는 도의 기능 정도가 있고 19페이지에 있는 시․군 기능이 있을 겁니다. 이럴 때 소방 기능 같은 경우는 시․군으로 이양하는 것을 하나의 큰 요소로 저는 봤습니다.
20페이지가 되겠습니다.
시․군 통합의 경우 형식이 여러 가지가 있는데 한 두 가지 정도로 제가 구분해 봤습니다. 뭐냐 하면 먼저 시․군 통합을 하는데 시너지효과가 큰 구역부터 한다고 했을 경우 시너지효과를 발휘할 수 있는 것이 뭐냐 그러면, 현재 재정력이 취약한 자치단체, 인건비가 미달한 자치단체, 인구가 감소한 자치단체, 면적이 협소한 단체가 대상이 된다고 보여집니다. 21페이지 표에서 보시면 약 55개 정도가 이 범주 안에 들어갑니다.
그래서 재정력 취약 자치단체의 경우에는 지금 행자부가 매년 재정 진단을 실시하고 있습니다. 이것은 재정이 취약한 자치단체를 하고 있는데 거기서 과거 5년 치의 진단을 받은 단체로 선정해서 하는 방법도 있지 않느냐 보여지고, 면적이 협소하고 인구가 많은 경기도 일부 지역들이 있고, 인구 과소라든지 인건비 미달, 인구․재정이 동시에 취약한 자치단체들이 대상이 될 겁니다.
이러한 것도 대상이 되고, 또 하나는 과거 역사성과 생활권 중심으로 조정이 필요한 시․군들도 있다고 보여집니다. 22페이지에 제가 예시를 해 놨습니다. 각 도별로 예시를 해 놨는데, 이것은 충분히 협의해서 조정 가능성이 있는 것으로 보여서 논란의 여지는 있습니다마는 일단 초안으로서 한번 작성해 본 시안이 되겠습니다.
23페이지입니다.
지금까지 말씀드렸던 것은 시너지효과를 좀더 가져오고, 역사성과 생활권에 비추어 본 것이고, 23페이지에 있는 2 유형은 앞에 있는 두 가지를 다 뭉쳐가지고 도 폐지라든지 도 국가행정기관화로 갔을 때, 시․군 통합을 전체로 하든지 아니면 광역시체제화로 간다고 전제했을 때 지금 국회 특위에서 제시하고 있는 안이나 과거 박승주 등 개편안이 있을 수 있고, 이재오 의원안도 부분적으로 여기에 해당되고, 한국경제연구원, 국토연구원, 한국지방행정연구원 보고서가 이 안에 관련된다고 보겠습니다.
마지막으로 25페이지를 보시면, 만약 자치구를 준자치단체화로 한다고 그랬을 때 아까 제가 말씀드렸던 구청장 임명의, 구의회의 민선시스템입니다.
이것은 주민의 참여성, 민주성을 강조하다 보니까 시스템상 문제는 있지만 나름대로 의미가 있다고 보여지는 것이고, 이럴 경우 구청장 임명은 시의회의 동의를 받는 형태를 취할 수 있고 임명제 구청장이지만 일정 직급 이하에 대한 임용권 등을 행사할 수 있는 권한을 주는 시스템을 말씀드릴 수 있을 것 같습니다.
지금 제가 여러 가지 말씀드린 것은 좀더 부각되고 있는 광역시체제안에 대한 저항이 많을 경우, 그런 안으로 가는 것에 대해서 기본적으로는 찬성하지만 국민적 동의라든지 개편의 효과라든지 실천 가능성을 봤을 때 절충해서 할 수 있는 안을 초점으로 해서 말씀을 드렸다고 볼 수 있습니다.
향후 지방자치행정체제 개편할 때 우리가 좀더 봐야 될 것은 지방분권 수용성이라든지 공간적 효율성 또는 구조 단순성, 행정 효율성, 대민 접근성, 이런 것들이 특히 고려되면서 최종적인 체제개편안이 도출되었으면 하는 바람에서 말씀드렸습니다.
이상 보고를 마치겠습니다.
委員長許泰烈김병국 실장님 수고 많으셨습니다.
다음은 동국대학교 행정학과 심익섭 교수께서 발표하시겠습니다.
다음은 동국대학교 행정학과 심익섭 교수께서 발표하시겠습니다.
진술인심익섭지금 김병국 박사님께서 아주 구체적인 것까지 말씀을 해 주셨기 때문에 저는 원칙적인 것 몇 가지만 간단하게 말씀드리고 제 말씀을 끝내겠습니다.
얼마 전 제주도에서 주민투표를 처음 실시했었고요, 그리고 이어서 청주․청원 통합 주민투표를 했던 것을 기억하실 것입니다. 훨씬 파격적이었던 제주 쪽은 주민투표 결과 주민들이 혁신적인 안을 선택했고, 그리고 청주․청원 같은 경우는, 제가 보기에 제주보다는 훨씬 쉽게 생각했던 행정구역통합 문제는 일단 부결이 된 것으로 나왔습니다.
아마 두 가지 다 주민들이 나름대로 의미 있게 선택했다고 보는데, 청주․청원 쪽도 결과적으로 보면 무척 많은 분들이 선택을 한 것이 사실입니다마는 요건이 갖춰지지 않은 바람에 그렇게 됐고, 저는 이 두 가지를 보면서 근본적인 문제 제기를 드리고 싶어요.
제 페이퍼를 보시면 중간쯤 표 하나가 있습니다. 34페이지 보시면 그동안 우리나라 행정구역이 어떻게 변천되어 나왔는가, 이것이 전부는 아닙니다만 큰 것을 몇 가지 보여 드리고 있는데, 그중에서 지금 현재 시스템이 고착되게 된 것은 중간쯤에 있는 1895년 을미년 개혁하고 96년에 있었던 병신년의 개혁, 그리고 1914년 일제에 의해서 만들어진 식민지행정체제가 현재 우리가 안고 있는 기본 틀입니다.
그 이후에도 정부 수립 이후 계속 이어져 온 것이 사실입니다만 제가 눈여겨보고 싶은 것은 청주․청원이 부결되고, 제주도가 결정됐고, 이런 의미보다도 근본적으로 지방자치를 하는 핵심이론 중 하나가, 구역이라든가 조직을 자치적으로 선택하는 것은 기본이에요. 이것이 지방자치 이념의 핵심이기도 하고요.
그런데 표2를 보시면 한 번도 국민들이 선택한 것은 없다는 사실이에요. 이 내용을 제가 다른 것으로 설명하고 싶었습니다만, 기본적으로 한 번도 국민들이 선택하거나 지역주민들이 자발적으로 원해서 된 것은 없다는 것……
그런데 제가 눈여겨보고 싶은 것은, 제가 이 표를 제시한 이유는 지난 1991년에 지방자치를 부활시키면서도 구역에 대한 문제를 기본적으로 다루지 않고 거기에 대해서 국민투표 동의도 받지 않은 상태에서 지방자치를 하는 바람에 그 이후에 파생되는 지방자치의 문제들은 기본적인 하드웨어가 중앙집권시대의 것을 그대로 받다 보니까 필연적으로 나타날 수밖에 없는 한계가 아닌가라는 것이 저의 기본적인 생각입니다.
특히 참여정부 들어서 참여라든가 지방분권은 무척 강조를 하고 있음에도 불구하고 그렇게 효과를 못 내고 있는 아주 근본적인 이유가 여기에서부터 시작된다고 저는 보고 싶습니다.
그래서 저는 이 부분을 늘 마지막 남은 개혁 부분이라고 강조하는 이유도 바로 그것이라는 것을 말씀드리고, 제 페이퍼를 중간중간 간단하게 요약해서 말씀드리겠습니다.
제가 기본적으로 강조하고 싶은 것은, 구역이라는 것이 역사성이 있는 것도 사실이고, 또 역사적인 배경에 의해서 주민들이 선택하는 것은 당연합니다.
그런데 문제는 100년 전, 또는 200년 전 농경시대에 만들어졌던 그런 개념을 가지고 지금 덩치가 커진, 우리 국민들에게 그 옷을 그대로 입으라는 것은 조금 문제가 있지 않은가, 아직도 미래지향적이지 못하지 않은가라는 것을 이제는 한번 생각하고 고민할 때가 되었다는 것이지요.
그리고 그 고민의 분명한 내용들을 국민들한테 전달해서 주민들이 지역을 선택할 수 있는 정도의 의식구조는 우리 국민들에게 있지 않느냐는 것입니다. 따라서 그것이 어떤 안이……
지금 김병국 박사님께서 여러 가지 안을 제시하셨습니다만, 그런 구체적인 안에 대한 선택권을 바로 국민들, 지역주민들이 가질 때가 되지 않았느냐 라는 것으로 제 글이 시작되고 있다는 것을 저는 강조 말씀드리겠습니다.
그리고 또 하나 전체적으로 전 세계적인 경향도, 역사성도 중요한 것이…… 구역 선택의 아주 핵심적인 부분 중의 하나입니다만, 오히려 행정의 능률성이라든가 효과성은 특히 20세기 후반으로 들어오면서 전 세계가 소위 무한경쟁체제로 들어가면서 어쩔 수 없는 하나의 경향이 되었지요.
그러다 보니까 국가만 경쟁에 뛰어드는 것이 아니라 지방까지도 총체적으로 경쟁에 뛰어들어야 되는 상황을 맞게 되었다는 것, 민주성과 함께 효율성과 효과성을 같이 얘기할 수밖에 없는 상황이 되었다는 것이고요.
또 하나 중요한 것은 경제적인 문제지요.
제언을 요할 부분은 아닙니다만, 하여튼 경제적인 규모가, 결국 경쟁력 문제가 지방자치의 사활이 걸린 문제로 등장하고 있는 것이 현실이라는 것, 너무 이상적으로 지방자치의 민주성도 중요합니다만, 동시에 지방이 살아야 되는 것도 중요하다는 얘기지요. 따라서 이 두 가지가 함께 가야 되는 것이 현실적인 과제라는 것.
또 하나 중요한 것은 정부나 정치권에서 행정구역 개편을 자꾸 얘기할 때 늘 문제가 되는 것으로 정치적인 배경이 있지 않느냐라는 얘기를 많이 하는데, 저는 학문적으로 연구하는 입장에서 보면 아마 이것의 첫 번째 칼날은 정치권을 향하게 되지 않을까 싶어요.
오히려 정치권이나 정부 쪽에서 먼저 내놓는 자세를 보여야 될 때가 되었고, 또 그러한 모습을 보여줄 때 오히려 시민들은 또는 국민들은 편안하게 정치적인 배경을 희석시킬 수 있는 계기를 가질 수 있지 않을까 싶습니다.
여하튼 정치는 21세기에 와서 중앙정치만이 아니라 지방정치가 함께 발전되어 나가야 된다고 할 때 정치적 영향 측면에서도 마찬가지로 이 행정구역을 생각할 때가 되었다는 것, 이런 것들이 총체적으로 제 글의 바탕에 깔려 있다는 것을 말씀드리고 싶습니다.
31페이지에 보시면 제 나름대로 계층이라든가 행정구역의 몇 가지 문제점을 지적하고 있습니다.
30페이지 맨 아랫줄부터 네 가지 대표적인 것을 말씀드리고 있습니다마는, 일단 가장 큰 문제점은 역시 행정기능이 중첩되고 있다는 것이겠지요. 이것이 비효율을 야기시키지 않느냐라는 것이고, 행정의 책임성 확보에 있어서도 계층이 많다 보니까 어느 것이 도에 책임을 물어야 되는 것인지 어느 것이 시․군에 책임을 물어야 되는 것인지 좀 불명확해지고 있다는 얘기지요.
그다음에 또 하나는 중앙과 시․도, 시․군․구, 그리고 주민 간의 의사전달이 계층이 많다 보니까 왜곡될 가능성이 충분히 존재하고 있다는 것이지요. 그다음에는 사무의 자기완결성이 부족하다는 것, 아마 이 네 가지는 기본적으로 또 아주 원론적으로 지금 얘기가 되는 것이기 때문에 재론을 할 여지는 없을 것 같습니다.
우리의 경우는 아까 김병국 박사님도 잠깐 말씀을 해 주셨습니다만, 31페이지 하단부에 보시면 제가 보기에 한국과 같은 경우는 뭐가 문제일까를 한 네다섯 가지 정도로 정리해 보았습니다.
주민생활권 측면에서 행정권, 경제권의 조율이 너무 안 되고 있다는 것, 계층구조상에서도 문제가 되고 있고요. 또 행정운영상에 있어서도 광역행정을 수행하기가 무척 어렵고, 지역발전 측면에서는 늘 강조된 것이기 때문에 제가 더 이상 말씀드리지 않겠습니다.
여기에는 빠졌습니다마는, 제가 하나 더 넣고 싶은 것은 바로 정치발전 측면에서도 이것이 고려될 때가 됐다 라는 것을 첨언 드리고 싶습니다.
조금 전에 말씀드렸던 지방정치가 살아야 될 때가 되지 않았느냐 라는 측면에서도 그것도 지방에 어느 정도 경쟁력이 있을 때 지방정치가 살 수 있다고 보기 때문에 정치발전적 측면에서도 이것이 나름대로 의미가 있지 않을까라는 것을 강조 말씀드리고 싶습니다.
그 아랫부분에서는 한 패러그래프 간단하게 소개드리고 있습니다만, 선진국 중에서 특히 독일과 같은 경우 어떤 준거기준에 의해서 계층구조라든가 행정구역이 개편이 되고 있는가라는 것을 키워드 중심으로 죽 정리해 보았습니다.
기본적으로 공동선을 유지할 수 있는 한도 내라면 구역이 크고 작고가 문제가 아니라는 논리, 그리고 주민들이 신중하게 검토할 수 있도록 행정적으로나 정치적으로나 신중한 검토를 요한다라는 것부터 개편근거 제시를 분명하게 하라는 조항, 또 입법의도에 대해서 분명하게 통제를 할 수 있어야 된다는 것, 그러니까 늘 시민단체나 이쪽에서 의구심을 갖고 있듯이 행정구조 개편이 정치성이 있는 것이 아니냐 라는 것에 대해서 바로 입법의도를 분명하게 통제할 수 있는 메커니즘이 있어야 된다는 것, 또는 개편 목표에 대해서도 뭐를 지향하는 것이냐라는 것을 계층구조나 행정구역 개편이 분명하게 제시해야 된다는 것이지요.
한 열 가지 정도를 죽 정리해 놓았습니다만, 제 페이퍼를 참고해 주시기를 부탁드리겠습니다.
제가 자료를 찾다가 죽 보니까 그렇다면 도대체 행정구역이 적정한 것이 뭘까, 이론적으로는 모두에서 제가 몇 가지 말씀드리고 학자들 간에도 행정구역 적정성 논란은 여러 가지가 나오고 있습니다만, 저는 쉽게 이해를 하기 위해서 유럽에서 옛날에 행정구역을 개편할 때 어떤 기준으로 했나 보니까 과거에 교통이 이렇게 발달되지 않았을 때에는 대략 1시간 정도 걸어서 도달할 때를 구역으로 보고 잡았던 것 같아요. 그러다 보니까 무척 작게 되지요. 그래서 지금 유럽 같은 데를 보면 전통이 남아 있기 때문에 무척 작게 정리되고 있습니다.
지난여름에 유럽에 제가 잠깐 갔을 때 가만히 보니까 교통․통신이 발달되다 보니까 요즘에 와서는 모든 사람이 걸어서 1시간이 아니라 자동차로 한바퀴 도는 데 1시간 정도 걸리는 거리는 대략 하나로 봐도 되지 않겠느냐……
일반시민들의 이해를 돕기 위해서 그런 측면에서 자기들도 주민들한테 적극적으로 홍보를 하고 있다라고 하면서 독일이나 프랑스 같은 경우 너무 세분화되어 있다 보니까 주민투표를 통해서 행정구역 통폐합 시도를 지금 강하게 하고 있는데, 기준을 대략 주민들이 1시간 정도에 한바퀴 돌 수 있을 정도의 구역이면 충분히 하나의 공동체, 하나의 권역으로 볼 수 있지 않느냐, 그 정도 선에서 2개면 2개, 많으면 한 10개가 통합되는 주민투표를 하는 경우도 있고 그래요.
전체적인 경향이, 일단 쉽게 이해할 수 있는 것은 그 정도면 충분히 하나의 권역으로 볼 수 있지 않을까라는 것을 제가 강조 말씀드리고 싶습니다.
제3장 쪽에 가서 개편의 필요성을 제 나름대로 간단하게 말씀드리겠습니다.
이 개편 필요성 앞에 표1과 그림1은 현재의 우리 지방자치 행정체계의 실상을 보여 주고 있는 부분입니다. 그 부분은 좀 참고해 주시기를 특별히 부탁드리고요.
전체적으로 볼 때 귀납적으로 정리해서 보여 드리는 것이 쉽지 않을까 싶어서 표3을 보시면, 이 표3은 제가 직접 지난 1990년대 중반 도․농 통합……
우리의 경우는 계층이라든가 이런 것을 한 번도 주민들이 직접 선택한 적이 없었는데 지난 1990년대 중반에 도․농 통합이 일단 간접적인 방식이긴 합니다만, 주민들의 선택에 의해서 이루어졌던 적이 있어요.
그 이후의 결과를 죽 체크해 보니까 전체적으로 보았을 때 표3에서 보시다시피 행정구역 개편의 최소한의 일반적인 효과, 행정경비라든가 이런 것들이 무척 효율적으로 나타났고, 규모의 경제를 실현할 수 있었다든가 외부효과를 내부화하는 데 좋은 플러스 효과가 나타났다든가, 그리고 도시․농촌이 권역별로 균형발전할 수 있는 토대를 마련했다는 것이 대체적인 평가입니다.
도․농 통합에 대한 평가는 학자들 간에 여러 측면에서 있었습니다만, 전체적으로 지금까지 크게 비판적이지는 않은 것 같아요. 결국 그 당시에도 똑같은 상황이 벌어졌었거든요.
이것을 통합시킨다고 그러니까 우선 자치단체장 수도 줄고, 정치적으로도 거부했었고, 가뜩이나 지금도 큰데 이것을 키워서 뭐 하자는 것이냐 하고 학계에서도 무척 반발이 있었는데 정작 통합을 해서 거의 다 되고 난 다음에는 학계에서의 평가도 그렇고 거기에 대해서 그렇게 부정적인 평가는 안 했던 것 같아요.
오히려 논리적인 것보다도 경험적으로 딱 한 번밖에 없었던 예이긴 합니다만, 이때 이전에는 정치권이나 학계에서 비판을 하다가 정작 통합을 하고 난 다음에는 대부분 결과가 좋게 나오니까 거기에 대해서는 별문제 삼지 않았다는 것, 사실적인 사례를 저는 강조 말씀드리면서 이런 것이 바로 지금 우려를 하다시피 이제는 대한민국 국민들의 의식이 그렇게 낮지 않다, 민주성 이런 것을 가지고 작으면 민주적이고 크면 효율적인, 이렇게 이원적으로 충분히 접근하지 않을 수 있다는 것을 염두에 두시면 권역을 통합한다고 해서 그렇게 민주성이 훼손될 것이라고 겁을 먹을 필요는 없을 것 같아요.
그랬을 경우에 4장에서는 제 나름대로 개편 방향이라든가 이런 것을 죽 정리하고 있습니다만, 시간이 다 되었기 때문에……
그리고 이 부분은 김병국 박사님께서 몇 가지 자세하게 말씀을 해 주셨습니다. 그래서 방안 A부터 F까지 저 나름대로도 죽 정리를 해 보았습니다만, 이 부분은 제가 생략하고요.
결론 삼아서 기본적인 방향만 제가 강조 말씀드리고 끝내겠습니다.
38페이지 중간쯤에 보시면 기본적으로…… 이것은 완전히 주관적인 제 개인적 생각에서 기본 방향을 다음과 같이 크게 두 가지로 강조하면서 제시하고 싶습니다.
하나는 전 세계적인 경향은 어쩔 수 없이, 그리고 미래지향적으로 볼 때 첫 번째로 지방행정 계층구조는 단순화하는 것이 좋겠다.
지금 우리의 경우는 너무 복잡하고, 이렇게 복잡한 나라는 없다고 봐도 좋을 것 같아요. 자치계층이 둘에다 그것도 모자라서 행정계층이 또 둘, 이런 나라는 없을 것 같아요.
이런 것들은 최소한 기능적으로라도 분명히 짚고 넘어가 주시든가 어떤 방법으로건 국민들에게 원스톱 서비스가 가능하도록 분명히 단순화시켜 줄 때가 됐다라는 것이 하나의 큰 방향으로 제가 강조 말씀을 드리고 싶고요.
두 번째는 행정구역을 광역화시키는 것이 좋겠다.
지금 혁신도시니 기업도시니, 얼마 전에 헌법재판소에서 합헌결정이 났습니다만, 행정 관련 도시, 이런 것들이 계속 나오고 있는데요.
제가 보기에는 기업도시나 혁신도시를 만들 것이 아니라 이런 것 이전에 오히려 권역별로 주도할 수 있는 도시가 과연 있느냐 이 말입니다. 다 죽여 놓고 지금 와서 혁신도시를 어디 하나에다 줄 것이 아니라 오히려 능력을 발휘할 수 있는 정도의 권역을 만들어 준 다음에 혁신도시나 기업도시 또는 행정도시가 어디로 갈 것인가가 함께 논의되었으면 하는 아쉬움이 있는데요.
지금이라도 일단 행정구역을 경쟁력을 갖고 있을 정도로 광역화시켜 주신 다음에, 권역별로 리딩 도시가 나온 다음에 해 주어야지 지금 상태에서는 기업도시든 어떤 상황이 가도 서울 또는 수도권의 흡입력을 막을 수 있는 방법은 거의 없지 않을까라는 것을 강력하게 말씀드리면서 이 두 가지를 기본 방향으로 고려해 주셔야 되겠다라는 것을 말씀드리고 제 진술을 끝내겠습니다.
감사드립니다.
얼마 전 제주도에서 주민투표를 처음 실시했었고요, 그리고 이어서 청주․청원 통합 주민투표를 했던 것을 기억하실 것입니다. 훨씬 파격적이었던 제주 쪽은 주민투표 결과 주민들이 혁신적인 안을 선택했고, 그리고 청주․청원 같은 경우는, 제가 보기에 제주보다는 훨씬 쉽게 생각했던 행정구역통합 문제는 일단 부결이 된 것으로 나왔습니다.
아마 두 가지 다 주민들이 나름대로 의미 있게 선택했다고 보는데, 청주․청원 쪽도 결과적으로 보면 무척 많은 분들이 선택을 한 것이 사실입니다마는 요건이 갖춰지지 않은 바람에 그렇게 됐고, 저는 이 두 가지를 보면서 근본적인 문제 제기를 드리고 싶어요.
제 페이퍼를 보시면 중간쯤 표 하나가 있습니다. 34페이지 보시면 그동안 우리나라 행정구역이 어떻게 변천되어 나왔는가, 이것이 전부는 아닙니다만 큰 것을 몇 가지 보여 드리고 있는데, 그중에서 지금 현재 시스템이 고착되게 된 것은 중간쯤에 있는 1895년 을미년 개혁하고 96년에 있었던 병신년의 개혁, 그리고 1914년 일제에 의해서 만들어진 식민지행정체제가 현재 우리가 안고 있는 기본 틀입니다.
그 이후에도 정부 수립 이후 계속 이어져 온 것이 사실입니다만 제가 눈여겨보고 싶은 것은 청주․청원이 부결되고, 제주도가 결정됐고, 이런 의미보다도 근본적으로 지방자치를 하는 핵심이론 중 하나가, 구역이라든가 조직을 자치적으로 선택하는 것은 기본이에요. 이것이 지방자치 이념의 핵심이기도 하고요.
그런데 표2를 보시면 한 번도 국민들이 선택한 것은 없다는 사실이에요. 이 내용을 제가 다른 것으로 설명하고 싶었습니다만, 기본적으로 한 번도 국민들이 선택하거나 지역주민들이 자발적으로 원해서 된 것은 없다는 것……
그런데 제가 눈여겨보고 싶은 것은, 제가 이 표를 제시한 이유는 지난 1991년에 지방자치를 부활시키면서도 구역에 대한 문제를 기본적으로 다루지 않고 거기에 대해서 국민투표 동의도 받지 않은 상태에서 지방자치를 하는 바람에 그 이후에 파생되는 지방자치의 문제들은 기본적인 하드웨어가 중앙집권시대의 것을 그대로 받다 보니까 필연적으로 나타날 수밖에 없는 한계가 아닌가라는 것이 저의 기본적인 생각입니다.
특히 참여정부 들어서 참여라든가 지방분권은 무척 강조를 하고 있음에도 불구하고 그렇게 효과를 못 내고 있는 아주 근본적인 이유가 여기에서부터 시작된다고 저는 보고 싶습니다.
그래서 저는 이 부분을 늘 마지막 남은 개혁 부분이라고 강조하는 이유도 바로 그것이라는 것을 말씀드리고, 제 페이퍼를 중간중간 간단하게 요약해서 말씀드리겠습니다.
제가 기본적으로 강조하고 싶은 것은, 구역이라는 것이 역사성이 있는 것도 사실이고, 또 역사적인 배경에 의해서 주민들이 선택하는 것은 당연합니다.
그런데 문제는 100년 전, 또는 200년 전 농경시대에 만들어졌던 그런 개념을 가지고 지금 덩치가 커진, 우리 국민들에게 그 옷을 그대로 입으라는 것은 조금 문제가 있지 않은가, 아직도 미래지향적이지 못하지 않은가라는 것을 이제는 한번 생각하고 고민할 때가 되었다는 것이지요.
그리고 그 고민의 분명한 내용들을 국민들한테 전달해서 주민들이 지역을 선택할 수 있는 정도의 의식구조는 우리 국민들에게 있지 않느냐는 것입니다. 따라서 그것이 어떤 안이……
지금 김병국 박사님께서 여러 가지 안을 제시하셨습니다만, 그런 구체적인 안에 대한 선택권을 바로 국민들, 지역주민들이 가질 때가 되지 않았느냐 라는 것으로 제 글이 시작되고 있다는 것을 저는 강조 말씀드리겠습니다.
그리고 또 하나 전체적으로 전 세계적인 경향도, 역사성도 중요한 것이…… 구역 선택의 아주 핵심적인 부분 중의 하나입니다만, 오히려 행정의 능률성이라든가 효과성은 특히 20세기 후반으로 들어오면서 전 세계가 소위 무한경쟁체제로 들어가면서 어쩔 수 없는 하나의 경향이 되었지요.
그러다 보니까 국가만 경쟁에 뛰어드는 것이 아니라 지방까지도 총체적으로 경쟁에 뛰어들어야 되는 상황을 맞게 되었다는 것, 민주성과 함께 효율성과 효과성을 같이 얘기할 수밖에 없는 상황이 되었다는 것이고요.
또 하나 중요한 것은 경제적인 문제지요.
제언을 요할 부분은 아닙니다만, 하여튼 경제적인 규모가, 결국 경쟁력 문제가 지방자치의 사활이 걸린 문제로 등장하고 있는 것이 현실이라는 것, 너무 이상적으로 지방자치의 민주성도 중요합니다만, 동시에 지방이 살아야 되는 것도 중요하다는 얘기지요. 따라서 이 두 가지가 함께 가야 되는 것이 현실적인 과제라는 것.
또 하나 중요한 것은 정부나 정치권에서 행정구역 개편을 자꾸 얘기할 때 늘 문제가 되는 것으로 정치적인 배경이 있지 않느냐라는 얘기를 많이 하는데, 저는 학문적으로 연구하는 입장에서 보면 아마 이것의 첫 번째 칼날은 정치권을 향하게 되지 않을까 싶어요.
오히려 정치권이나 정부 쪽에서 먼저 내놓는 자세를 보여야 될 때가 되었고, 또 그러한 모습을 보여줄 때 오히려 시민들은 또는 국민들은 편안하게 정치적인 배경을 희석시킬 수 있는 계기를 가질 수 있지 않을까 싶습니다.
여하튼 정치는 21세기에 와서 중앙정치만이 아니라 지방정치가 함께 발전되어 나가야 된다고 할 때 정치적 영향 측면에서도 마찬가지로 이 행정구역을 생각할 때가 되었다는 것, 이런 것들이 총체적으로 제 글의 바탕에 깔려 있다는 것을 말씀드리고 싶습니다.
31페이지에 보시면 제 나름대로 계층이라든가 행정구역의 몇 가지 문제점을 지적하고 있습니다.
30페이지 맨 아랫줄부터 네 가지 대표적인 것을 말씀드리고 있습니다마는, 일단 가장 큰 문제점은 역시 행정기능이 중첩되고 있다는 것이겠지요. 이것이 비효율을 야기시키지 않느냐라는 것이고, 행정의 책임성 확보에 있어서도 계층이 많다 보니까 어느 것이 도에 책임을 물어야 되는 것인지 어느 것이 시․군에 책임을 물어야 되는 것인지 좀 불명확해지고 있다는 얘기지요.
그다음에 또 하나는 중앙과 시․도, 시․군․구, 그리고 주민 간의 의사전달이 계층이 많다 보니까 왜곡될 가능성이 충분히 존재하고 있다는 것이지요. 그다음에는 사무의 자기완결성이 부족하다는 것, 아마 이 네 가지는 기본적으로 또 아주 원론적으로 지금 얘기가 되는 것이기 때문에 재론을 할 여지는 없을 것 같습니다.
우리의 경우는 아까 김병국 박사님도 잠깐 말씀을 해 주셨습니다만, 31페이지 하단부에 보시면 제가 보기에 한국과 같은 경우는 뭐가 문제일까를 한 네다섯 가지 정도로 정리해 보았습니다.
주민생활권 측면에서 행정권, 경제권의 조율이 너무 안 되고 있다는 것, 계층구조상에서도 문제가 되고 있고요. 또 행정운영상에 있어서도 광역행정을 수행하기가 무척 어렵고, 지역발전 측면에서는 늘 강조된 것이기 때문에 제가 더 이상 말씀드리지 않겠습니다.
여기에는 빠졌습니다마는, 제가 하나 더 넣고 싶은 것은 바로 정치발전 측면에서도 이것이 고려될 때가 됐다 라는 것을 첨언 드리고 싶습니다.
조금 전에 말씀드렸던 지방정치가 살아야 될 때가 되지 않았느냐 라는 측면에서도 그것도 지방에 어느 정도 경쟁력이 있을 때 지방정치가 살 수 있다고 보기 때문에 정치발전적 측면에서도 이것이 나름대로 의미가 있지 않을까라는 것을 강조 말씀드리고 싶습니다.
그 아랫부분에서는 한 패러그래프 간단하게 소개드리고 있습니다만, 선진국 중에서 특히 독일과 같은 경우 어떤 준거기준에 의해서 계층구조라든가 행정구역이 개편이 되고 있는가라는 것을 키워드 중심으로 죽 정리해 보았습니다.
기본적으로 공동선을 유지할 수 있는 한도 내라면 구역이 크고 작고가 문제가 아니라는 논리, 그리고 주민들이 신중하게 검토할 수 있도록 행정적으로나 정치적으로나 신중한 검토를 요한다라는 것부터 개편근거 제시를 분명하게 하라는 조항, 또 입법의도에 대해서 분명하게 통제를 할 수 있어야 된다는 것, 그러니까 늘 시민단체나 이쪽에서 의구심을 갖고 있듯이 행정구조 개편이 정치성이 있는 것이 아니냐 라는 것에 대해서 바로 입법의도를 분명하게 통제할 수 있는 메커니즘이 있어야 된다는 것, 또는 개편 목표에 대해서도 뭐를 지향하는 것이냐라는 것을 계층구조나 행정구역 개편이 분명하게 제시해야 된다는 것이지요.
한 열 가지 정도를 죽 정리해 놓았습니다만, 제 페이퍼를 참고해 주시기를 부탁드리겠습니다.
제가 자료를 찾다가 죽 보니까 그렇다면 도대체 행정구역이 적정한 것이 뭘까, 이론적으로는 모두에서 제가 몇 가지 말씀드리고 학자들 간에도 행정구역 적정성 논란은 여러 가지가 나오고 있습니다만, 저는 쉽게 이해를 하기 위해서 유럽에서 옛날에 행정구역을 개편할 때 어떤 기준으로 했나 보니까 과거에 교통이 이렇게 발달되지 않았을 때에는 대략 1시간 정도 걸어서 도달할 때를 구역으로 보고 잡았던 것 같아요. 그러다 보니까 무척 작게 되지요. 그래서 지금 유럽 같은 데를 보면 전통이 남아 있기 때문에 무척 작게 정리되고 있습니다.
지난여름에 유럽에 제가 잠깐 갔을 때 가만히 보니까 교통․통신이 발달되다 보니까 요즘에 와서는 모든 사람이 걸어서 1시간이 아니라 자동차로 한바퀴 도는 데 1시간 정도 걸리는 거리는 대략 하나로 봐도 되지 않겠느냐……
일반시민들의 이해를 돕기 위해서 그런 측면에서 자기들도 주민들한테 적극적으로 홍보를 하고 있다라고 하면서 독일이나 프랑스 같은 경우 너무 세분화되어 있다 보니까 주민투표를 통해서 행정구역 통폐합 시도를 지금 강하게 하고 있는데, 기준을 대략 주민들이 1시간 정도에 한바퀴 돌 수 있을 정도의 구역이면 충분히 하나의 공동체, 하나의 권역으로 볼 수 있지 않느냐, 그 정도 선에서 2개면 2개, 많으면 한 10개가 통합되는 주민투표를 하는 경우도 있고 그래요.
전체적인 경향이, 일단 쉽게 이해할 수 있는 것은 그 정도면 충분히 하나의 권역으로 볼 수 있지 않을까라는 것을 제가 강조 말씀드리고 싶습니다.
제3장 쪽에 가서 개편의 필요성을 제 나름대로 간단하게 말씀드리겠습니다.
이 개편 필요성 앞에 표1과 그림1은 현재의 우리 지방자치 행정체계의 실상을 보여 주고 있는 부분입니다. 그 부분은 좀 참고해 주시기를 특별히 부탁드리고요.
전체적으로 볼 때 귀납적으로 정리해서 보여 드리는 것이 쉽지 않을까 싶어서 표3을 보시면, 이 표3은 제가 직접 지난 1990년대 중반 도․농 통합……
우리의 경우는 계층이라든가 이런 것을 한 번도 주민들이 직접 선택한 적이 없었는데 지난 1990년대 중반에 도․농 통합이 일단 간접적인 방식이긴 합니다만, 주민들의 선택에 의해서 이루어졌던 적이 있어요.
그 이후의 결과를 죽 체크해 보니까 전체적으로 보았을 때 표3에서 보시다시피 행정구역 개편의 최소한의 일반적인 효과, 행정경비라든가 이런 것들이 무척 효율적으로 나타났고, 규모의 경제를 실현할 수 있었다든가 외부효과를 내부화하는 데 좋은 플러스 효과가 나타났다든가, 그리고 도시․농촌이 권역별로 균형발전할 수 있는 토대를 마련했다는 것이 대체적인 평가입니다.
도․농 통합에 대한 평가는 학자들 간에 여러 측면에서 있었습니다만, 전체적으로 지금까지 크게 비판적이지는 않은 것 같아요. 결국 그 당시에도 똑같은 상황이 벌어졌었거든요.
이것을 통합시킨다고 그러니까 우선 자치단체장 수도 줄고, 정치적으로도 거부했었고, 가뜩이나 지금도 큰데 이것을 키워서 뭐 하자는 것이냐 하고 학계에서도 무척 반발이 있었는데 정작 통합을 해서 거의 다 되고 난 다음에는 학계에서의 평가도 그렇고 거기에 대해서 그렇게 부정적인 평가는 안 했던 것 같아요.
오히려 논리적인 것보다도 경험적으로 딱 한 번밖에 없었던 예이긴 합니다만, 이때 이전에는 정치권이나 학계에서 비판을 하다가 정작 통합을 하고 난 다음에는 대부분 결과가 좋게 나오니까 거기에 대해서는 별문제 삼지 않았다는 것, 사실적인 사례를 저는 강조 말씀드리면서 이런 것이 바로 지금 우려를 하다시피 이제는 대한민국 국민들의 의식이 그렇게 낮지 않다, 민주성 이런 것을 가지고 작으면 민주적이고 크면 효율적인, 이렇게 이원적으로 충분히 접근하지 않을 수 있다는 것을 염두에 두시면 권역을 통합한다고 해서 그렇게 민주성이 훼손될 것이라고 겁을 먹을 필요는 없을 것 같아요.
그랬을 경우에 4장에서는 제 나름대로 개편 방향이라든가 이런 것을 죽 정리하고 있습니다만, 시간이 다 되었기 때문에……
그리고 이 부분은 김병국 박사님께서 몇 가지 자세하게 말씀을 해 주셨습니다. 그래서 방안 A부터 F까지 저 나름대로도 죽 정리를 해 보았습니다만, 이 부분은 제가 생략하고요.
결론 삼아서 기본적인 방향만 제가 강조 말씀드리고 끝내겠습니다.
38페이지 중간쯤에 보시면 기본적으로…… 이것은 완전히 주관적인 제 개인적 생각에서 기본 방향을 다음과 같이 크게 두 가지로 강조하면서 제시하고 싶습니다.
하나는 전 세계적인 경향은 어쩔 수 없이, 그리고 미래지향적으로 볼 때 첫 번째로 지방행정 계층구조는 단순화하는 것이 좋겠다.
지금 우리의 경우는 너무 복잡하고, 이렇게 복잡한 나라는 없다고 봐도 좋을 것 같아요. 자치계층이 둘에다 그것도 모자라서 행정계층이 또 둘, 이런 나라는 없을 것 같아요.
이런 것들은 최소한 기능적으로라도 분명히 짚고 넘어가 주시든가 어떤 방법으로건 국민들에게 원스톱 서비스가 가능하도록 분명히 단순화시켜 줄 때가 됐다라는 것이 하나의 큰 방향으로 제가 강조 말씀을 드리고 싶고요.
두 번째는 행정구역을 광역화시키는 것이 좋겠다.
지금 혁신도시니 기업도시니, 얼마 전에 헌법재판소에서 합헌결정이 났습니다만, 행정 관련 도시, 이런 것들이 계속 나오고 있는데요.
제가 보기에는 기업도시나 혁신도시를 만들 것이 아니라 이런 것 이전에 오히려 권역별로 주도할 수 있는 도시가 과연 있느냐 이 말입니다. 다 죽여 놓고 지금 와서 혁신도시를 어디 하나에다 줄 것이 아니라 오히려 능력을 발휘할 수 있는 정도의 권역을 만들어 준 다음에 혁신도시나 기업도시 또는 행정도시가 어디로 갈 것인가가 함께 논의되었으면 하는 아쉬움이 있는데요.
지금이라도 일단 행정구역을 경쟁력을 갖고 있을 정도로 광역화시켜 주신 다음에, 권역별로 리딩 도시가 나온 다음에 해 주어야지 지금 상태에서는 기업도시든 어떤 상황이 가도 서울 또는 수도권의 흡입력을 막을 수 있는 방법은 거의 없지 않을까라는 것을 강력하게 말씀드리면서 이 두 가지를 기본 방향으로 고려해 주셔야 되겠다라는 것을 말씀드리고 제 진술을 끝내겠습니다.
감사드립니다.
委員長許泰烈신 교수님 감사합니다.
다음은 전남대학교 오재일 교수님 순서가 되겠습니다.
진술에 앞서서, 여기에 교수님들 발언시간이 표시되고 있습니다. 이것을 감안하셔 가지고 발표 분량을 맞춰 주시면 고맙겠습니다.
다음은 전남대학교 오재일 교수님 순서가 되겠습니다.
진술에 앞서서, 여기에 교수님들 발언시간이 표시되고 있습니다. 이것을 감안하셔 가지고 발표 분량을 맞춰 주시면 고맙겠습니다.
진술인오재일반갑습니다.
방금 소개받은 전남대학교 오재일입니다.
먼저 우리나라가 1948년에 대한민국정부가 수립되고 나서 행정구역 개편이 너무나 관료 중심으로 되어 있다고 생각합니다. 그런 의미에서 문제가 많이 있었는데요. 이렇게 정치 주도로 한다는 것에 대해서 상당히 의미 있는 것 아니냐, 그런 의미에서 정치주도성을 확실히 가졌다는 것은 대단히 의미가 있다……
또 아울러서 몇 분이 말씀드렸습니다마는, 신 교수님은 마지막 남은 개혁과제라고 이야기를 하는데 우리나라 역사적으로 본다면 저는 행정구역 개편의 정의는 우리나라 근대화의 종결편이라고 봅니다. 그만치 의미 있는 일이고 중요하다고 보는데, 따라서 그만치 국민적 담론이 많고 합의를 이루기가 어려워질 것입니다.
그것을 어떻게 정치적으로 극복해 나갈 것인가를 고민해 보면서 말씀드리겠습니다.
사실 시대적 상황이 바뀌었다는 이야기는 안 하렵니다. 단, 행정구역 개편할 때 제일 고민스러운 것이 적정 규모를 어떻게 할 것이냐의 문제지요.
우리가 볼 때 원론적으로 이야기하면 민주성과 능률성 문제입니다마는, 결국은 큰 것이 좋으냐, 작은 것이 좋으냐인데 그 문제에 대해서 꼭 정답이 있는가에 저는 의문입니다.
그런데 지방자치라는 것이 무엇일까를 생각해 볼 때 저는 민주성의 원리라고 봅니다. 능률성의 원리를 강조하면 지방자치를 할 필요가 없습니다. 물론 지방자치를 하면서 소위 능률성을 무시할 수는 없지요.
그러나 지방자치라는 것의 기본 컨셉은 민주성입니다. 민주성의 가장 중요한 것은 주민에 의한 지역정치, 주민에 의한 행정통제로서 주민의 참가․통제 이런 문제입니다.
그런데 현재 정치권이나 학계에서 논의하는 것은 효율성 내지 능률성 문제에 너무 포커스를 맞추는 것 아니냐, 그렇다면 우리 헌법 제8장에 나타난 지방자치의 본질적인 요소와 배치될 가능성이 없지 않는가? 왜 지방자치를 실시했는가에 대해서 고민스럽게 하는 방안입니다. 그런 측면에서 한번 재고를 해 주셨으면 좋겠고요.
역사에 대해서는 여기에서 계속 강조된 이야기니까……
여기에서 진술이라든가 논의를 거의 안 했는데 한 가지 이야기하는 것은, 저는 우리나라의 행정구역은……
특히 우리 민족사적 과제에서 가장 중요한 과제가 통일입니다. 통일성은 모든 분야에 있어서 염두에 두어야 한다고 봅니다. 그럴 때 북한 행정구역 개편도 좀 참고해 주시면서……
또 행정구역을 개편할 때 미래지향성을 갖고 있고 쉽게 통제될 수 없는 문제기 때문에 남북통일이라는 문제점도 반드시 염두에 두면서 국민 문제를 좀 염두에 두었으면 좋겠다……
그런 의미에서 저는 북한 행정체제를 좀 살펴봤습니다.
죄송합니다. 제가 50페이지 북한 행정체제에 대해서 잘못된 것을 정오표를 주었기 때문에 참고하시기 바랍니다.
특히 북한 행정체제 같은 경우는 이데올로기성이 구역 개편에 너무 많이 들어가 있는 상황이거든요. 그래서 그런 문제를 좀 고려해 주었으면 좋겠다……
또 하나, 현재 민주성과 연관시켜서 우리 지방행정체계에 있어서 결국은 전부 광역 쪽으로 나가고 있는데 그 기준을 어떻게 찾느냐, 왜 광역으로 나가야 되느냐 하는 문제입니다.
51쪽과 52쪽에 있습니다마는 우리나라의 지방행정계층을 보면, 특히 현재 자치계층을 보면 우리나라같이 기초자치단체 규모가 큰 나라가 드뭅니다. 가끔 일본 이야기를 하시는데, 일본은 읍․면자치입니다. 그래서 소위 통합하는 데……
저도 우리나라가 50년대와 같이 읍․면자치가 된다면 광역화에 동의하겠습니다.
현재 시․군 규모에 있어서는…… 물론 몇 개의 시․군들은 문제가 있습니다. 왜냐하면 소위 도너스형 문제가 생기는 것이지요.
그리고 가끔 도․농 통합 이야기를 하는데, 1995년 전후해서 이루어진 도․농 통합은 소위 말해 기본적으로 역사성이 같던 것에서 시를 떼어 냈던 것이거든요. 그것을 다시 원상회복한 것입니다.
문화적․역사적 동질성을 갖고 있는데, 현재 논의되고 있는 것은 그 역사적․문화적 동질성을 훨씬 뛰어넘는 것입니다. 그런 의미에서 현재 국회와 정부에서 논의되고 있는 도․농 통합이 적절한 비유일 것이냐?
저는 이런 측면에서 비교 대상이 안 된다, 비교의 적정 기준이 안 된다는 것입니다.
그래서 다시 한번 강조하고 싶은 것은 행정…… 이제까지 우리는 행정구역 개편이 행정주도성이 강했는데 그것이 좀 타파되는 경향은 상당히 긍정적으로 보고 있고요.
그러면 지방행정체계를 개편할 때 현재 정치권이나 행자부에서 나온 안들을 보면 거의 단일계층으로 가는 것으로 보고 있는데 과연 거기에 있어서 국민적 합의가 이루어지느냐?
문제는 2계층이냐, 1계층이냐에 따라 방향이 전연 달라집니다. 그런데 현재 국회를 중심으로 해서 국민적 합의라든가 어느 정도의 여론 수렴이 되느냐에 대해서 저는 상당히 우려를 표합니다.
아울러서 여기에서 이 문제에 대해 한번 검토해야 할 것이, 국민의 정부 시절에 그렇게 읍․면․동을 폐지하려다 못 했습니다. 그런데 왜 실패했는가에 대해서, 왜 못 했는가에 있어서 좀 생각해 보셨으면 좋겠습니다.
또 아울러서 광역행정의 대응으로서 경찰청이 파출소를 놓고 지구대를 만들었습니다. 그런데 농촌에서 그 피해가 어떻게 나타나고 있는가를 아마 언론을 통해서 아실 것입니다.
그래서 주민편의성이라든가, 아무리 교통․통신이 발달했더라도 근린성 이라든가 하는 것은 지방자치의 본질 문제입니다.
그런 측면에서 우리가 최근에 했던 자치계층은 아니지만 행정계층인 읍․면․동 폐지가 왜 실패했는가에 대한 철저한 분석이 있었으면 좋겠다는 것입니다.
그리고 지구대가 현재 어떤 상황에 처해 있는가, 정말로 주민들에게 도움이 되고 있는가, 안 되고 있는가? 행정이나 정치나 모든 것이 결국 국민을 위한 것, 주민을 위한 것 아니겠습니까?
그래서 이 문제를 철저하게 조사해 가지고…… 그러면 거기에서 나오는 상당한 답이 있다고 봅니다.
그래서 개정안을 할 때 조문으로서 전혀 구체적이지 않은 얘기가 저는 개인적인 역량으로 너무 겁납니다. 쉽게 선 그을 수 있지요. 그런데 학자나 정치권에서 하는 것이 주민한테는 지대한 영향을 미칠 수 있습니다. 그렇게 쉽게 할 수 있는 문제인가?
또 하나 외국의 예들을 보더라도 우리나라가 지금 2계층이 많다고 하는데 행정 계층까지 포함하면 4계층도 되고 3계층도 됩니다만, 예를 들어서 제가 나누어 드린 51쪽의 표에 보시면 자치계층에서 3계층도 많이 있습니다. 1계층을 하는 나라가 거의 없습니다. 소수입니다.
그렇다면 우리는 지금 어떤 측면에서 광역화하려고 하는가? 우리가 기준을 이야기하는데, 지금 우리나라는 어느 나라와 비교해서 한국 고유의 독자적인 안을 만드는가?
비교라는 것은 과거와 비교할 수도 있고 외국이든 다른 제도와 비교할 수도 있고, 또 하나는 주관적 비교를 할 수 있습니다. 외국과 비교할 때 현재 우리나라같이 이렇게 행정구역이 큰 데도 없고…… 2계층입니다, 물론 행정 계층은 별개입니다마는.
그런 측면에서 굳이 이렇게 나가야 하는가?
현재 있는 계층에서 문제점이, 광역시 제도라든가 소위 일부 해안도시의…… 1945년 이후에 분리된 몇 개의 지역들이 있습니다. 그러나 이 문제에 대해서는 정말로 깊이 생각해 주셨으면 하는 생각입니다.
그래서 기본적으로 우리가 근대화 과정에 갑오개혁과 1914년 일제의 개혁 이후 근본적인 개편 없이 땜질식 개편을 해 왔기 때문에 이 문제는 근본적으로 손봐야 한다는 것에는 동의하고요.
저는 한 가지만 이야기합니다. 이것은 정말로 여야가 합의를 좀 해라……
지금 특위에서 하기로 했습니다만, 저는 방법이 좀 다릅니다. 이것은 정말로 국민 생활에 중요하기 때문에 가칭 지방행정구역 및 계층 조정이라는 특별법을 만들어 가지고 특별법에 의해서 위원회를 동시에 구성해 가지고 한 몇 년 후에……
현재 여야 합의로 이 특위가 구성되어서 정치적 음모도 없습니다마는, 아마 서울시를 몇 개로 나누면 현실적으로 여러 가지 논란이 나올 것입니다. 구체적인 각론으로 들어가면 엄청나게 저항이 나오고 여러 가지 문제가 나올 것입니다.
그런 측면에서 여야 합의로 동수로 만들어 가지고 한 5년 후, 10년 후에 그 안을 제안받아 가지고 국회에서 통과시키면 어떻겠느냐? 최종적으로 국회에서 정해야지요. 그 안은 국회의원들이 관여하지 마라, 왜냐하면 국회의원들은 거의 선거구와 밀접한 관계에 있습니다. 이해당사자일 수 있습니다.
그래서 여야가 추천하는 위원회를 구성해서 특별위안을 만들고 최종적으로는 국회에서 심의해서 결정해라, 그렇게 해서 5년 후면 우리당 또는 민주당, 한나라당 어느 정당이 집권하게 될지 모릅니다. 현재 여러 가지 오해가 생길 수 있는 것이지요.
그런 측면에서 여야 합의에 의한 특별법을 만들고 특별위원회를 구성해 가지고 최종적 안을 도출해서 국회에서 통과했으면 좋겠다는 것이고 그랬을 때 하나 강조하고 싶은 행정구역 개편은 그렇게 쉽게 이루어지는 것이 아닙니다.
국가운영의 기본단위입니다. 저는 그런 측면에서 세 가지 기준이 있어야 되지 않느냐 하는 생각입니다.
하나는 주민편의성이라는 문제가 나오겠고 또 하나는 국가경쟁력입니다. 그것은 민주성과 능률성 문제지요. 또 하나는 모두에서 말씀드렸습니다마는 반드시 남북통일에 대비해라, 그래서 북의 행정체제가 어떻게 변화했는가, 제가 이 자료를 조사하는 데 정말 곤혹스러웠습니다. 행자부에서 나온 통계가 다르고 조선일보에서 나온 것이 다르고 또 통일부에서 나온 통계가 틀립니다. 어디를 믿어야 할지 모르겠어요. 북이 가지고 있는 폐쇄성이라는 문제점도 있겠지만……
제가 각주로 해서 썼습니다마는 정부적 차원에 있어서 북의 행정체제에 대해 조사해 가지고 신뢰성 있는 통계가 나왔으면 좋겠다는 것이 우리 학자들의 생각입니다. 저희들은 접근하기 어렵지 않습니까?
그런 문제에 있어서 세 가지 차원을 염두에 두면서 시간을 갖고 했으면 좋겠다, 그리고 예를 들어서 유럽이 통합의 경향이라고 하는데 프랑스 같은 곳에서는 그런 느낌을 전혀 못 받았습니다. 이태리도 그렇습니다. 잘 아실 겁니다.
그러면 왜 못하냐에 대해서 한 가지만 결론적으로 이야기하고 싶은 것은 우리나라에서는 성을 바꾸는 것에 대해서 아주 민감합니다. 자기 부모에 대한 모욕이라고 생각하거든요. 지역도 자기 성을 가지고 있습니다. 몇천 년, 몇백 년 된 지역이 통합되면 없어집니다. 우리는 역사성과 문화성을 너무나 무시하고 있다는 것이지요. 그래서 유럽이 지금 무엇을 하느냐, 지혜롭게 특별지방자치단체를 많이 만듭니다.
여러분 잘 아시겠지만 교육이나 소방이나 우리의 지방자치법이 현재…… 저는 행자부하고 국회의원들이 직무유기하고 있다고 봅니다. 특별지방자치단체를 따로 법률로 만들 수 있도록 되어 있는데 법률이 따로 안 되어 있습니다. 우리나라에는 법상으로는 특별자치단체가 없습니다. 실질적으로 불가능합니다.
광역적 수요는 특별지방자치단체를 만들라는 것입니다. 거기에서 자기들의 고유한 역사성을 갖게끔 해 줘라, 그런데 우리는 너무나 쉽게 지역의 역사성을 무시하고 능률성만 보는데 그것이 과연 바람직한 것인가에 대해서 의문을 가지고 있습니다.
결론적으로 거듭 강조하지만 행정구역 개편은 근대화의 완결이라는 측면에서 근본적으로 손봐야 합니다. 그럴 때 정치 주도적 하에서 특별법에 의한 위원회를 구성해서 했으면 좋겠고 몇 가지 기준에 의해서 국민적 합의를 봤으면 하는 것이 제 생각입니다.
그런데 국회가 너무 앞서 가지 않나 하는 우려를 제 개인적으로 하고 있습니다. 그리고 이 문제는 분권하고도 밀접한 관계에 있습니다. 저희들이 정부에서 할 때 행정구역 개편은 논의를 전혀 안 했는데 행정구역 개편 논의가 되면 분권은 전부 물 건너갑니다. 담을 그릇이 정해져야 분권이 되는 것 아닙니까?
그른 측면에서 여당에 있는 의원들이 도대체…… 이 참여정부가 가지고 있는 분권과 균형이 상당한 상징을 가지고 있는데 결국 저희들이 논리적으로 중앙정부 관료들을 설득할 자신이 없습니다. 처음에 출발할 때 행정구역 개편은 손 안 댄다고 했거든요.
특히 여당에 있는 분들한테 왜 이 시점에서 이런 것을 논의하는가, 왜 이렇게 급히 서두르는가, 과연 책임 있는 일인가에 대해서 많은 의문을 제기합니다.
이상입니다.
방금 소개받은 전남대학교 오재일입니다.
먼저 우리나라가 1948년에 대한민국정부가 수립되고 나서 행정구역 개편이 너무나 관료 중심으로 되어 있다고 생각합니다. 그런 의미에서 문제가 많이 있었는데요. 이렇게 정치 주도로 한다는 것에 대해서 상당히 의미 있는 것 아니냐, 그런 의미에서 정치주도성을 확실히 가졌다는 것은 대단히 의미가 있다……
또 아울러서 몇 분이 말씀드렸습니다마는, 신 교수님은 마지막 남은 개혁과제라고 이야기를 하는데 우리나라 역사적으로 본다면 저는 행정구역 개편의 정의는 우리나라 근대화의 종결편이라고 봅니다. 그만치 의미 있는 일이고 중요하다고 보는데, 따라서 그만치 국민적 담론이 많고 합의를 이루기가 어려워질 것입니다.
그것을 어떻게 정치적으로 극복해 나갈 것인가를 고민해 보면서 말씀드리겠습니다.
사실 시대적 상황이 바뀌었다는 이야기는 안 하렵니다. 단, 행정구역 개편할 때 제일 고민스러운 것이 적정 규모를 어떻게 할 것이냐의 문제지요.
우리가 볼 때 원론적으로 이야기하면 민주성과 능률성 문제입니다마는, 결국은 큰 것이 좋으냐, 작은 것이 좋으냐인데 그 문제에 대해서 꼭 정답이 있는가에 저는 의문입니다.
그런데 지방자치라는 것이 무엇일까를 생각해 볼 때 저는 민주성의 원리라고 봅니다. 능률성의 원리를 강조하면 지방자치를 할 필요가 없습니다. 물론 지방자치를 하면서 소위 능률성을 무시할 수는 없지요.
그러나 지방자치라는 것의 기본 컨셉은 민주성입니다. 민주성의 가장 중요한 것은 주민에 의한 지역정치, 주민에 의한 행정통제로서 주민의 참가․통제 이런 문제입니다.
그런데 현재 정치권이나 학계에서 논의하는 것은 효율성 내지 능률성 문제에 너무 포커스를 맞추는 것 아니냐, 그렇다면 우리 헌법 제8장에 나타난 지방자치의 본질적인 요소와 배치될 가능성이 없지 않는가? 왜 지방자치를 실시했는가에 대해서 고민스럽게 하는 방안입니다. 그런 측면에서 한번 재고를 해 주셨으면 좋겠고요.
역사에 대해서는 여기에서 계속 강조된 이야기니까……
여기에서 진술이라든가 논의를 거의 안 했는데 한 가지 이야기하는 것은, 저는 우리나라의 행정구역은……
특히 우리 민족사적 과제에서 가장 중요한 과제가 통일입니다. 통일성은 모든 분야에 있어서 염두에 두어야 한다고 봅니다. 그럴 때 북한 행정구역 개편도 좀 참고해 주시면서……
또 행정구역을 개편할 때 미래지향성을 갖고 있고 쉽게 통제될 수 없는 문제기 때문에 남북통일이라는 문제점도 반드시 염두에 두면서 국민 문제를 좀 염두에 두었으면 좋겠다……
그런 의미에서 저는 북한 행정체제를 좀 살펴봤습니다.
죄송합니다. 제가 50페이지 북한 행정체제에 대해서 잘못된 것을 정오표를 주었기 때문에 참고하시기 바랍니다.
특히 북한 행정체제 같은 경우는 이데올로기성이 구역 개편에 너무 많이 들어가 있는 상황이거든요. 그래서 그런 문제를 좀 고려해 주었으면 좋겠다……
또 하나, 현재 민주성과 연관시켜서 우리 지방행정체계에 있어서 결국은 전부 광역 쪽으로 나가고 있는데 그 기준을 어떻게 찾느냐, 왜 광역으로 나가야 되느냐 하는 문제입니다.
51쪽과 52쪽에 있습니다마는 우리나라의 지방행정계층을 보면, 특히 현재 자치계층을 보면 우리나라같이 기초자치단체 규모가 큰 나라가 드뭅니다. 가끔 일본 이야기를 하시는데, 일본은 읍․면자치입니다. 그래서 소위 통합하는 데……
저도 우리나라가 50년대와 같이 읍․면자치가 된다면 광역화에 동의하겠습니다.
현재 시․군 규모에 있어서는…… 물론 몇 개의 시․군들은 문제가 있습니다. 왜냐하면 소위 도너스형 문제가 생기는 것이지요.
그리고 가끔 도․농 통합 이야기를 하는데, 1995년 전후해서 이루어진 도․농 통합은 소위 말해 기본적으로 역사성이 같던 것에서 시를 떼어 냈던 것이거든요. 그것을 다시 원상회복한 것입니다.
문화적․역사적 동질성을 갖고 있는데, 현재 논의되고 있는 것은 그 역사적․문화적 동질성을 훨씬 뛰어넘는 것입니다. 그런 의미에서 현재 국회와 정부에서 논의되고 있는 도․농 통합이 적절한 비유일 것이냐?
저는 이런 측면에서 비교 대상이 안 된다, 비교의 적정 기준이 안 된다는 것입니다.
그래서 다시 한번 강조하고 싶은 것은 행정…… 이제까지 우리는 행정구역 개편이 행정주도성이 강했는데 그것이 좀 타파되는 경향은 상당히 긍정적으로 보고 있고요.
그러면 지방행정체계를 개편할 때 현재 정치권이나 행자부에서 나온 안들을 보면 거의 단일계층으로 가는 것으로 보고 있는데 과연 거기에 있어서 국민적 합의가 이루어지느냐?
문제는 2계층이냐, 1계층이냐에 따라 방향이 전연 달라집니다. 그런데 현재 국회를 중심으로 해서 국민적 합의라든가 어느 정도의 여론 수렴이 되느냐에 대해서 저는 상당히 우려를 표합니다.
아울러서 여기에서 이 문제에 대해 한번 검토해야 할 것이, 국민의 정부 시절에 그렇게 읍․면․동을 폐지하려다 못 했습니다. 그런데 왜 실패했는가에 대해서, 왜 못 했는가에 있어서 좀 생각해 보셨으면 좋겠습니다.
또 아울러서 광역행정의 대응으로서 경찰청이 파출소를 놓고 지구대를 만들었습니다. 그런데 농촌에서 그 피해가 어떻게 나타나고 있는가를 아마 언론을 통해서 아실 것입니다.
그래서 주민편의성이라든가, 아무리 교통․통신이 발달했더라도 근린성 이라든가 하는 것은 지방자치의 본질 문제입니다.
그런 측면에서 우리가 최근에 했던 자치계층은 아니지만 행정계층인 읍․면․동 폐지가 왜 실패했는가에 대한 철저한 분석이 있었으면 좋겠다는 것입니다.
그리고 지구대가 현재 어떤 상황에 처해 있는가, 정말로 주민들에게 도움이 되고 있는가, 안 되고 있는가? 행정이나 정치나 모든 것이 결국 국민을 위한 것, 주민을 위한 것 아니겠습니까?
그래서 이 문제를 철저하게 조사해 가지고…… 그러면 거기에서 나오는 상당한 답이 있다고 봅니다.
그래서 개정안을 할 때 조문으로서 전혀 구체적이지 않은 얘기가 저는 개인적인 역량으로 너무 겁납니다. 쉽게 선 그을 수 있지요. 그런데 학자나 정치권에서 하는 것이 주민한테는 지대한 영향을 미칠 수 있습니다. 그렇게 쉽게 할 수 있는 문제인가?
또 하나 외국의 예들을 보더라도 우리나라가 지금 2계층이 많다고 하는데 행정 계층까지 포함하면 4계층도 되고 3계층도 됩니다만, 예를 들어서 제가 나누어 드린 51쪽의 표에 보시면 자치계층에서 3계층도 많이 있습니다. 1계층을 하는 나라가 거의 없습니다. 소수입니다.
그렇다면 우리는 지금 어떤 측면에서 광역화하려고 하는가? 우리가 기준을 이야기하는데, 지금 우리나라는 어느 나라와 비교해서 한국 고유의 독자적인 안을 만드는가?
비교라는 것은 과거와 비교할 수도 있고 외국이든 다른 제도와 비교할 수도 있고, 또 하나는 주관적 비교를 할 수 있습니다. 외국과 비교할 때 현재 우리나라같이 이렇게 행정구역이 큰 데도 없고…… 2계층입니다, 물론 행정 계층은 별개입니다마는.
그런 측면에서 굳이 이렇게 나가야 하는가?
현재 있는 계층에서 문제점이, 광역시 제도라든가 소위 일부 해안도시의…… 1945년 이후에 분리된 몇 개의 지역들이 있습니다. 그러나 이 문제에 대해서는 정말로 깊이 생각해 주셨으면 하는 생각입니다.
그래서 기본적으로 우리가 근대화 과정에 갑오개혁과 1914년 일제의 개혁 이후 근본적인 개편 없이 땜질식 개편을 해 왔기 때문에 이 문제는 근본적으로 손봐야 한다는 것에는 동의하고요.
저는 한 가지만 이야기합니다. 이것은 정말로 여야가 합의를 좀 해라……
지금 특위에서 하기로 했습니다만, 저는 방법이 좀 다릅니다. 이것은 정말로 국민 생활에 중요하기 때문에 가칭 지방행정구역 및 계층 조정이라는 특별법을 만들어 가지고 특별법에 의해서 위원회를 동시에 구성해 가지고 한 몇 년 후에……
현재 여야 합의로 이 특위가 구성되어서 정치적 음모도 없습니다마는, 아마 서울시를 몇 개로 나누면 현실적으로 여러 가지 논란이 나올 것입니다. 구체적인 각론으로 들어가면 엄청나게 저항이 나오고 여러 가지 문제가 나올 것입니다.
그런 측면에서 여야 합의로 동수로 만들어 가지고 한 5년 후, 10년 후에 그 안을 제안받아 가지고 국회에서 통과시키면 어떻겠느냐? 최종적으로 국회에서 정해야지요. 그 안은 국회의원들이 관여하지 마라, 왜냐하면 국회의원들은 거의 선거구와 밀접한 관계에 있습니다. 이해당사자일 수 있습니다.
그래서 여야가 추천하는 위원회를 구성해서 특별위안을 만들고 최종적으로는 국회에서 심의해서 결정해라, 그렇게 해서 5년 후면 우리당 또는 민주당, 한나라당 어느 정당이 집권하게 될지 모릅니다. 현재 여러 가지 오해가 생길 수 있는 것이지요.
그런 측면에서 여야 합의에 의한 특별법을 만들고 특별위원회를 구성해 가지고 최종적 안을 도출해서 국회에서 통과했으면 좋겠다는 것이고 그랬을 때 하나 강조하고 싶은 행정구역 개편은 그렇게 쉽게 이루어지는 것이 아닙니다.
국가운영의 기본단위입니다. 저는 그런 측면에서 세 가지 기준이 있어야 되지 않느냐 하는 생각입니다.
하나는 주민편의성이라는 문제가 나오겠고 또 하나는 국가경쟁력입니다. 그것은 민주성과 능률성 문제지요. 또 하나는 모두에서 말씀드렸습니다마는 반드시 남북통일에 대비해라, 그래서 북의 행정체제가 어떻게 변화했는가, 제가 이 자료를 조사하는 데 정말 곤혹스러웠습니다. 행자부에서 나온 통계가 다르고 조선일보에서 나온 것이 다르고 또 통일부에서 나온 통계가 틀립니다. 어디를 믿어야 할지 모르겠어요. 북이 가지고 있는 폐쇄성이라는 문제점도 있겠지만……
제가 각주로 해서 썼습니다마는 정부적 차원에 있어서 북의 행정체제에 대해 조사해 가지고 신뢰성 있는 통계가 나왔으면 좋겠다는 것이 우리 학자들의 생각입니다. 저희들은 접근하기 어렵지 않습니까?
그런 문제에 있어서 세 가지 차원을 염두에 두면서 시간을 갖고 했으면 좋겠다, 그리고 예를 들어서 유럽이 통합의 경향이라고 하는데 프랑스 같은 곳에서는 그런 느낌을 전혀 못 받았습니다. 이태리도 그렇습니다. 잘 아실 겁니다.
그러면 왜 못하냐에 대해서 한 가지만 결론적으로 이야기하고 싶은 것은 우리나라에서는 성을 바꾸는 것에 대해서 아주 민감합니다. 자기 부모에 대한 모욕이라고 생각하거든요. 지역도 자기 성을 가지고 있습니다. 몇천 년, 몇백 년 된 지역이 통합되면 없어집니다. 우리는 역사성과 문화성을 너무나 무시하고 있다는 것이지요. 그래서 유럽이 지금 무엇을 하느냐, 지혜롭게 특별지방자치단체를 많이 만듭니다.
여러분 잘 아시겠지만 교육이나 소방이나 우리의 지방자치법이 현재…… 저는 행자부하고 국회의원들이 직무유기하고 있다고 봅니다. 특별지방자치단체를 따로 법률로 만들 수 있도록 되어 있는데 법률이 따로 안 되어 있습니다. 우리나라에는 법상으로는 특별자치단체가 없습니다. 실질적으로 불가능합니다.
광역적 수요는 특별지방자치단체를 만들라는 것입니다. 거기에서 자기들의 고유한 역사성을 갖게끔 해 줘라, 그런데 우리는 너무나 쉽게 지역의 역사성을 무시하고 능률성만 보는데 그것이 과연 바람직한 것인가에 대해서 의문을 가지고 있습니다.
결론적으로 거듭 강조하지만 행정구역 개편은 근대화의 완결이라는 측면에서 근본적으로 손봐야 합니다. 그럴 때 정치 주도적 하에서 특별법에 의한 위원회를 구성해서 했으면 좋겠고 몇 가지 기준에 의해서 국민적 합의를 봤으면 하는 것이 제 생각입니다.
그런데 국회가 너무 앞서 가지 않나 하는 우려를 제 개인적으로 하고 있습니다. 그리고 이 문제는 분권하고도 밀접한 관계에 있습니다. 저희들이 정부에서 할 때 행정구역 개편은 논의를 전혀 안 했는데 행정구역 개편 논의가 되면 분권은 전부 물 건너갑니다. 담을 그릇이 정해져야 분권이 되는 것 아닙니까?
그른 측면에서 여당에 있는 의원들이 도대체…… 이 참여정부가 가지고 있는 분권과 균형이 상당한 상징을 가지고 있는데 결국 저희들이 논리적으로 중앙정부 관료들을 설득할 자신이 없습니다. 처음에 출발할 때 행정구역 개편은 손 안 댄다고 했거든요.
특히 여당에 있는 분들한테 왜 이 시점에서 이런 것을 논의하는가, 왜 이렇게 급히 서두르는가, 과연 책임 있는 일인가에 대해서 많은 의문을 제기합니다.
이상입니다.
委員長許泰烈예, 감사합니다.
다음은 마지막으로 중앙대학교 이규환 교수님께서 진술해 주시겠습니다.
다음은 마지막으로 중앙대학교 이규환 교수님께서 진술해 주시겠습니다.
진술인이규환예, 이규환입니다.
마지막이 되니까 앞서 세 분이 많은 얘기를 해 주셔서 저는 행정구역의 개편과 필요성에 대한 얘기는 생략하도록 하겠습니다. 다만 앞서 심익섭 교수님이 비유했습니다마는 사람은 건장한 성인으로 성장했는데 입고 있는 옷은 초등학생․유치원 수준의 옷을 입고 있다 보니까 아주 꼴불견스러운 모습을 보이는 상황이라면 현재의 지방행정체제가 그런 상황이 아닐까 하는 생각을 가져봅니다.
앞서 얘기가 있었습니다마는 현재 우리 지방행정체제는 근본적으로 조선조 말 또 일제시대 때 통치편의상 만들어진 행정구역과 계층구조입니다. 그런데 오늘날 우리 사회는 90%가 넘는 도시화율을 보이고 있고 산업구조가 대단히 고도화되어 있는 나라입니다.
이런 상황에서 아주 원시적 농경시대에 만들어진 행정체제 구조가 지금 이렇게 산업화되고 도시화된 사회에 맞지 않다는 얘기는 앞서 말씀드린 대로 성인이 된 어른이 초등학생의 옷을 입은 모습과 같다는 비유를 말씀드렸습니다.
지난 국민의 정부 때 중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률을 만들었고 또 참여정부도 지방분권 및 정부혁신특별법을 제정했습니다. 제가 보기에 두 정부가 나름대로 분권화나 지방화를 위한 노력을 했습니다.
그럼에도 불구하고 분권화나 지방화에 그렇게 큰 진전이 없었던 것은 콘텐츠는 만들었는데 그 콘텐츠를 담을 수 있는 그릇, 체제를 함께 만들지 못한데서 오지 않았나라는 생각을 해 봅니다.
콘텐츠를 담을 수 있는 그릇, 체제…… 지방행정체제, 행정계층과 행정구역을 담을 수 있는 체제의 정비가 먼저 있어야 되지 않을까라는 생각을 서두에 말씀드리면서 지방행정체제의 필요성 등은 유인물로 대체하고 80페이지를 봐주십시오.
여러 가지 기준과 원칙을 근거로 해서 나름대로 지방행정체제, 계층구조 개편의 필요성을 네 가지 대안으로 만들어 봤습니다. 1안, 2안, 3안, 4안으로 갈수록 보다 더 파격적인 내용을 담고 있습니다.
먼저 근본적으로 행정기능의 개편부터 보고 행정기능의 개편이 담을 수 있는 체제로서의 계층제와 공간적 범위로서의 구역을 이런 관점에서 먼저 살펴봤습니다.
여기에서 말하는 제1안은 기초자치단체 행정기능의 확대가 되겠습니다. 특례제도 도입이라고 말씀드렸는데요. 현재 기초자치단체 특히 시 중에 인구가 50만 이상일 경우는 그런대로 특례를 인정해 주고 있습니다.
특례라는 말은 안 쓰지만 기능배분에서 특별한 예외도 인정해 주고 지역감독권에서도 특별한 예외를 인정해 주고 또 재원배분에서도 특별한 예외를 인정해 주는 특례제도를 현재 50만 이상 시에 대해서는 행정구를 설치할 수 있는 정도의 특례를 인정해 주고 있는 것에 대해서 보다 과감하게 일본의 경우를 사례로 해서…… 일본의 경우는 현재 법상 50만 이상 시는 지정시로 둘 수 있고 30만 이상 시는 중핵시라고 하고 또 20만 이상 시를 특례시로 두고 있습니다.
이것을 참고로 해서 우리나라도 인구 규모가 큰 기초자치단체 가운데서 시는 특례를 인정해 주면서 행정기능을 재정리할 필요가 있지 않을까 해서 제1안을 특례제도라고 했습니다. 이것은 일본을 사례로 삼았습니다마는 이런 경우 현재의 계층구조나 행정구역에 큰 변화 없이 자치 2계층으로 가면서 광역시와 도의 통합 가능성은 커져갑니다.
그러니까 특례를 인정해 줌으로 인해서 현재 광역시도 도로 흡수할 수 있는 상황으로 갈 수 있는 가능성을 열어 두고요. 현재 광역시의 자치구는 준자치구 또는 행정구로 전환하고 시․군 간의 자율적 합병은 현재와 같이 가능하도록 해 주는 제1안은 현재 체제를 크게 건드리지 않는 범위 안에서 개편해 볼 수 있는 안이 되겠고요.
다음은 제2안입니다. 2안은 도와 시․군 기능의 완전 분리안입니다. 도는 조정이나 광역 지원기능만 수행하고 대민기능은 시․군에 이양함으로 해서 근본적으로 중복기능을 조정하자는 것입니다.
특히 사무의 중복수행을 제거함으로써 계층 간 거래비용과 갈등을 감소시키고 불필요한 절차적 규제로 민간경제활동을 위축시키는 비능률을 제거할 수 있는 안이 되겠습니다. 그러니까 도와 시․군 간의 관계를 현재의 수직적 관계에서 수평적 관계로 전환시킬 수 있는 안이 되겠습니다.
참고로 미국의 카운티(County)와 시티(City) 간의 관계나 또는 프랑스의 레종(Region)이나 데파트망(Department), 꼬뮤느(Commune) 간의 관계, 독일의 크라이스(Kreis)나 게마인드(Gemeinde) 간의 관계로 이때 다만 도와 시․군 기능의 분리에 있어서는 현재 특별지방행정기관으로 운영되고 있는 국도관리나 하천관리, 통계, 조달, 보훈, 환경, 노동, 징병검사 이런 기능은 현재 도에 통합시켜 주는, 그러니까 도의 종합행정기능을 보다 분명히 해 주고 이런 국가기능을 도에 전적으로 옮겨주는 안이 되겠습니다.
그래서 이 경우도 현재의 계층구조는 건드리지 않고 자치 2계층제를 유지하면서 도 구역의 범위는 단순 경계 조정 정도는 해 주고 광역시와 도의 통합 필요성은 비교적 적어지고 인구 100만 이상 시에 대해서는 특정시 제도를 도입해서 광역시에 준하는 기능의 특례를 인정해 주고 또 시․군 간에 자율적 합병은 가능케 해 주는 안이 되겠고요.
이 제2안은 1안에 비해서 조금 더 점진적인 개편안이 되겠습니다마는 제3안부터는 비교적 현실적인 많은 문제점을 일시에 제거하면서 보다 더 공격적인 개편안이 되겠습니다.
제3안은 우선 계층구조는 단순화시키지만 도 기능은 국가행정기능으로 해서 현재와 같이 2층제로 두지만 근본적으로 자치계층은 1층제로 해 주는 자치 1계층제의 소극적 안이 되겠습니다.
도의 기능은 자치기능을 시․군으로 이양하고 광역, 조정, 지도 기능만을 도의 기능으로 하되 이러한 기능은 국가행정기능으로 전환시키는 안이 되겠습니다. 도와 시․군 간의 중복행정으로 인한 행정낭비 현상을 해소하고 특별지방행정기관의 기능은 국가행정기관인 도에 통합함에 따라서 도는 국가의 하부 종합행정기관화되는 것입니다.
그러니까 도의회는 자동 폐지되고 자치계층제는 1층제가 되면서 행정계층은 도와 시․군이라고 하는 2계층이지만 자치계층은 1층제가 되는 안이 제3안이 되겠습니다.
마지막 제4안입니다.
도 기능의 완전 폐지안입니다.
도 기능을 완전 폐지하면서 국가지방행정청을 신설하자는 안인데 지금 정치권에서 얘기되고 있는 안이 제4안이 되겠습니다. 도와 시․군의 기능을 통합해서 하나의 자치단체로 그 기능을 수행토록 하는 것으로 이는 도를 중심으로 해서 형성된 지역감정이나 지역불균형 문제를 해소하고 도와 시․군 간의 사무중복에 따른 갈등이나 비효율을 해소하면서 계층구조 축소로 공무원의 감축이나 기구통합으로 많은 예산절감도 기대할 수 있습니다. 계층 축소에 따라 절차적 규제의 철폐와 민원 일괄처리가 가능한 안이 되겠습니다.
특히 지난 2월에 위원장으로 계시는 허태열 위원장님의 안이 아마 4안을 중심으로 구성되어 있는 안이었고 제가 앞서 말씀드린 4안에 대한 설명은 연구한 자료이고 참고로 허태열 위원장님이 그 당시 4안을…… 그러니까 그때 4안이라는 말이 아니고 본인이 행정부가 지방행정제도 전반적인 개혁과제 8개 안을 제안하면서 그 중에 계층구조 행정구역 조정안 가운데에서 도 기능 폐지와 관련해서 국가지방행정청을 신설하는 안을 제안하면서 아마 제시했던 논거가 그 자료에 보면 현재의 다단계 계층구조로 기능의 중첩이 초래하는 비용의 증가나 처리시한의 과다 소요, 정보의 왜곡, 국민의 불편 이런 것들이 현재의 계층구조가 가지고 있는 순기능보다 역기능이 훨씬 더 크다는 논거가 첫 번째 이유였고요.
두 번째는 시․도와 또 시․군․구 간의 갈등이 갈수록 증대되고 있다는 것이 현실이라는 점, 세 번째는 광역자치단체의 정치와 지역주의에 대한 경계론이었습니다.
국가발전과 국민통합이 시․도지사 중에서 대권주자로 나서면서 광역단체장이 국책사업의 선봉장이 되어 가지고 오히려 지역이기주의를 부추기는 면도 일부 나타나고 현재와 같은 정치와 지역주의화를 경계하기 위해서라도 도 기능을 폐지하자는 논거로 제시했던 것으로 알고 있습니다.
그래서 네 가지 안을 중심으로 해서 모든 제도가 그렇듯이 진선진미한 제도나 정책은 없습니다. 정책의 선택이란 가치판단의 문제이기도 하고요, 다만 그 가치판단의 기준이 될 수 있는 장단점을 그다음 페이지에서 몇 사람의 전문가들의 의견과 나온 자료들을 정리했습니다.
다 아시겠지만 제1안이 갖고 있는, 현재 제도를 그대로 유지하면서 기초단체 기능의 일부를 보완하자고 하는, 특히 시의 기능을 보완하는 특례제를 도입했을 때의 장점은 대도시 행정의 자율성 강화로 경쟁력을 확보할 수 있고 또 기존의 2계층제를 유지하는데 따라서 혼란이 적다는 장점과 광역시 승격 요구에 대해서 대응할 수 있습니다. 아까 얘기한 대로 지정시나 이런 특례제도를 인정해 줌으로써 광역시 승격 요구에 대응할 수 있고 또 구역의 부분적 조정으로 혼란을 최소화시킬 수 있는 장점이 있는 반면에 기능 배분상의 특례 부여로 도 기능이 공동화될 수 있습니다. 도의 중심도시들이 전부 특례를 인정받음으로 인해서 도가 공동화될 수 있고 또 광역시, 지정시, 중핵시, 특례시 이런 일반시 간의 관계 설정도 그렇게 쉽지가 않습니다. 법 체계상은 이렇게 구분할 수 있다 하더라도, 일본도 법상은 지정시가 50만 이상이라고 하지만 실제는 100만 넘는 도시를 지정시로 지정하고 있고 또 일반 중핵시를 30만이라고 하지만 50만이 넘어야 중핵시로 지정하고 특례시도 30만이 넘어야 실제 특례시로 인정하는 것과 마찬가지로, 아마 일본의 그런 사례에서 볼 수 있는 바와 같이 이런 특례의 구분이 쉽지 않다는 문제점도 있고 광역과 기초 간의 기능 중복 문제는 결국 해결 못 하는 단점이 있습니다.
제2안이 되겠습니다.
앞서 말씀대로 현재 자치 계층 2000개를 유지하면서 도와 시․군의 기능을 완전 분리했을 때 갖고 있는 장점은 기존의 2계층제 유지로 혼란을 최소화시킬 수도 있고 또 도의 광역과의 조정기능을 강화시킬 수 있고 시․군의 자치행정 기능을 강화시키는 장점과 특별지방행정기관 사무의 도 이관에 따라서 국가와 지방 간의 이원적 행정을 방지할 수 있는 장점이 있는 반면에 도와 시․군 간에 명확한 사무 배분이 어렵습니다. 그러다 보니까 국비․도비 보조사업 등에 관련된 복잡한 재원 재배분 문제도 생길 수 있고요. 또 중앙의 지휘․감독 업무가 과중해지고 도와 중앙부처의 반발이 예상되고 있습니다.
세 번째 안이 되겠습니다.
자치 계층을 단층제로 하되 도 기능을 국가행정 기능으로 전환했을 때 예상할 수 있는 장점으로는 국가 및 지방업무를 중복 방지하고 또 책임행정을 확보할 수 있는 장점이 있겠습니다.
시․군의 자치행정기능을 강화할 수 있고 도 단위의 자치 계층이 없어짐으로 인해서 각종 선거 비용을 절감할 수 있고 특별지방행정기관을 도에 흡수함으로 인해서 지방행정비용의 획기적인 절감을 기대할 수 있는 장점이 있습니다.
반면에 도의 자치기능 폐지에 따라서 지방자치 후퇴라고 하는 비난이 예상됩니다. 또 특별지방행정기관과 도 기능의 통합과정에서 중앙부처의 반발이 예상되고 있고요. 도 단위 정치인이나 공무원들의 반발과 기초자치단체 구역 확대에 따르는 행정적 부담도 가중될 것으로 예상되고 있습니다.
끝으로 제4안이 되겠습니다. 도 기능의 완전 폐지안이 되겠습니다.
장점은 시․도제의 폐지로 행정 계층을 감축하는 데 따른 여러 가지 행정비용의 절감 이런 것들의 장점은 앞서 말씀드렸고요. 그다음에 지역감정 해소에도 많은 도움이 될 수 있는 장점을 갖고 있고 행정의 자기 완결성을 확보할 수 있고 또 도 단위 선거비용을 절감할 수 있고 지방행정비용의 획기적인 절감을 기대할 수 있는 장점이 있는 반면에 이 역시 시․군에 대한 중앙집권화 증대가 우려되는, 단층제에서 오는, 중앙정부가 시․군에 대한 통제를 직접 했을 때 중앙집권화가 증대되는 우려를 예상할 수 있겠고 또 도 폐지에 따르는 지역 주민의 정서적 허탈감과 반발이 예상됩니다.
도 단위 정치인, 공무원, 사회단체장들의 반발과 또 전면적 구역 개편에 따르는 정치적 행정적 부담이 예상되고 있습니다.
모든 제도가 다 장단점이 있습니다. 지금은 이 여건하에서 모든 가능성을 다 열어 두고 하나의 선택은 궁극적으로 국민이 해야 되지 않을까라는 말씀을 결론으로 드리면서 제 발표를 마치겠습니다.
감사합니다.
마지막이 되니까 앞서 세 분이 많은 얘기를 해 주셔서 저는 행정구역의 개편과 필요성에 대한 얘기는 생략하도록 하겠습니다. 다만 앞서 심익섭 교수님이 비유했습니다마는 사람은 건장한 성인으로 성장했는데 입고 있는 옷은 초등학생․유치원 수준의 옷을 입고 있다 보니까 아주 꼴불견스러운 모습을 보이는 상황이라면 현재의 지방행정체제가 그런 상황이 아닐까 하는 생각을 가져봅니다.
앞서 얘기가 있었습니다마는 현재 우리 지방행정체제는 근본적으로 조선조 말 또 일제시대 때 통치편의상 만들어진 행정구역과 계층구조입니다. 그런데 오늘날 우리 사회는 90%가 넘는 도시화율을 보이고 있고 산업구조가 대단히 고도화되어 있는 나라입니다.
이런 상황에서 아주 원시적 농경시대에 만들어진 행정체제 구조가 지금 이렇게 산업화되고 도시화된 사회에 맞지 않다는 얘기는 앞서 말씀드린 대로 성인이 된 어른이 초등학생의 옷을 입은 모습과 같다는 비유를 말씀드렸습니다.
지난 국민의 정부 때 중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률을 만들었고 또 참여정부도 지방분권 및 정부혁신특별법을 제정했습니다. 제가 보기에 두 정부가 나름대로 분권화나 지방화를 위한 노력을 했습니다.
그럼에도 불구하고 분권화나 지방화에 그렇게 큰 진전이 없었던 것은 콘텐츠는 만들었는데 그 콘텐츠를 담을 수 있는 그릇, 체제를 함께 만들지 못한데서 오지 않았나라는 생각을 해 봅니다.
콘텐츠를 담을 수 있는 그릇, 체제…… 지방행정체제, 행정계층과 행정구역을 담을 수 있는 체제의 정비가 먼저 있어야 되지 않을까라는 생각을 서두에 말씀드리면서 지방행정체제의 필요성 등은 유인물로 대체하고 80페이지를 봐주십시오.
여러 가지 기준과 원칙을 근거로 해서 나름대로 지방행정체제, 계층구조 개편의 필요성을 네 가지 대안으로 만들어 봤습니다. 1안, 2안, 3안, 4안으로 갈수록 보다 더 파격적인 내용을 담고 있습니다.
먼저 근본적으로 행정기능의 개편부터 보고 행정기능의 개편이 담을 수 있는 체제로서의 계층제와 공간적 범위로서의 구역을 이런 관점에서 먼저 살펴봤습니다.
여기에서 말하는 제1안은 기초자치단체 행정기능의 확대가 되겠습니다. 특례제도 도입이라고 말씀드렸는데요. 현재 기초자치단체 특히 시 중에 인구가 50만 이상일 경우는 그런대로 특례를 인정해 주고 있습니다.
특례라는 말은 안 쓰지만 기능배분에서 특별한 예외도 인정해 주고 지역감독권에서도 특별한 예외를 인정해 주고 또 재원배분에서도 특별한 예외를 인정해 주는 특례제도를 현재 50만 이상 시에 대해서는 행정구를 설치할 수 있는 정도의 특례를 인정해 주고 있는 것에 대해서 보다 과감하게 일본의 경우를 사례로 해서…… 일본의 경우는 현재 법상 50만 이상 시는 지정시로 둘 수 있고 30만 이상 시는 중핵시라고 하고 또 20만 이상 시를 특례시로 두고 있습니다.
이것을 참고로 해서 우리나라도 인구 규모가 큰 기초자치단체 가운데서 시는 특례를 인정해 주면서 행정기능을 재정리할 필요가 있지 않을까 해서 제1안을 특례제도라고 했습니다. 이것은 일본을 사례로 삼았습니다마는 이런 경우 현재의 계층구조나 행정구역에 큰 변화 없이 자치 2계층으로 가면서 광역시와 도의 통합 가능성은 커져갑니다.
그러니까 특례를 인정해 줌으로 인해서 현재 광역시도 도로 흡수할 수 있는 상황으로 갈 수 있는 가능성을 열어 두고요. 현재 광역시의 자치구는 준자치구 또는 행정구로 전환하고 시․군 간의 자율적 합병은 현재와 같이 가능하도록 해 주는 제1안은 현재 체제를 크게 건드리지 않는 범위 안에서 개편해 볼 수 있는 안이 되겠고요.
다음은 제2안입니다. 2안은 도와 시․군 기능의 완전 분리안입니다. 도는 조정이나 광역 지원기능만 수행하고 대민기능은 시․군에 이양함으로 해서 근본적으로 중복기능을 조정하자는 것입니다.
특히 사무의 중복수행을 제거함으로써 계층 간 거래비용과 갈등을 감소시키고 불필요한 절차적 규제로 민간경제활동을 위축시키는 비능률을 제거할 수 있는 안이 되겠습니다. 그러니까 도와 시․군 간의 관계를 현재의 수직적 관계에서 수평적 관계로 전환시킬 수 있는 안이 되겠습니다.
참고로 미국의 카운티(County)와 시티(City) 간의 관계나 또는 프랑스의 레종(Region)이나 데파트망(Department), 꼬뮤느(Commune) 간의 관계, 독일의 크라이스(Kreis)나 게마인드(Gemeinde) 간의 관계로 이때 다만 도와 시․군 기능의 분리에 있어서는 현재 특별지방행정기관으로 운영되고 있는 국도관리나 하천관리, 통계, 조달, 보훈, 환경, 노동, 징병검사 이런 기능은 현재 도에 통합시켜 주는, 그러니까 도의 종합행정기능을 보다 분명히 해 주고 이런 국가기능을 도에 전적으로 옮겨주는 안이 되겠습니다.
그래서 이 경우도 현재의 계층구조는 건드리지 않고 자치 2계층제를 유지하면서 도 구역의 범위는 단순 경계 조정 정도는 해 주고 광역시와 도의 통합 필요성은 비교적 적어지고 인구 100만 이상 시에 대해서는 특정시 제도를 도입해서 광역시에 준하는 기능의 특례를 인정해 주고 또 시․군 간에 자율적 합병은 가능케 해 주는 안이 되겠고요.
이 제2안은 1안에 비해서 조금 더 점진적인 개편안이 되겠습니다마는 제3안부터는 비교적 현실적인 많은 문제점을 일시에 제거하면서 보다 더 공격적인 개편안이 되겠습니다.
제3안은 우선 계층구조는 단순화시키지만 도 기능은 국가행정기능으로 해서 현재와 같이 2층제로 두지만 근본적으로 자치계층은 1층제로 해 주는 자치 1계층제의 소극적 안이 되겠습니다.
도의 기능은 자치기능을 시․군으로 이양하고 광역, 조정, 지도 기능만을 도의 기능으로 하되 이러한 기능은 국가행정기능으로 전환시키는 안이 되겠습니다. 도와 시․군 간의 중복행정으로 인한 행정낭비 현상을 해소하고 특별지방행정기관의 기능은 국가행정기관인 도에 통합함에 따라서 도는 국가의 하부 종합행정기관화되는 것입니다.
그러니까 도의회는 자동 폐지되고 자치계층제는 1층제가 되면서 행정계층은 도와 시․군이라고 하는 2계층이지만 자치계층은 1층제가 되는 안이 제3안이 되겠습니다.
마지막 제4안입니다.
도 기능의 완전 폐지안입니다.
도 기능을 완전 폐지하면서 국가지방행정청을 신설하자는 안인데 지금 정치권에서 얘기되고 있는 안이 제4안이 되겠습니다. 도와 시․군의 기능을 통합해서 하나의 자치단체로 그 기능을 수행토록 하는 것으로 이는 도를 중심으로 해서 형성된 지역감정이나 지역불균형 문제를 해소하고 도와 시․군 간의 사무중복에 따른 갈등이나 비효율을 해소하면서 계층구조 축소로 공무원의 감축이나 기구통합으로 많은 예산절감도 기대할 수 있습니다. 계층 축소에 따라 절차적 규제의 철폐와 민원 일괄처리가 가능한 안이 되겠습니다.
특히 지난 2월에 위원장으로 계시는 허태열 위원장님의 안이 아마 4안을 중심으로 구성되어 있는 안이었고 제가 앞서 말씀드린 4안에 대한 설명은 연구한 자료이고 참고로 허태열 위원장님이 그 당시 4안을…… 그러니까 그때 4안이라는 말이 아니고 본인이 행정부가 지방행정제도 전반적인 개혁과제 8개 안을 제안하면서 그 중에 계층구조 행정구역 조정안 가운데에서 도 기능 폐지와 관련해서 국가지방행정청을 신설하는 안을 제안하면서 아마 제시했던 논거가 그 자료에 보면 현재의 다단계 계층구조로 기능의 중첩이 초래하는 비용의 증가나 처리시한의 과다 소요, 정보의 왜곡, 국민의 불편 이런 것들이 현재의 계층구조가 가지고 있는 순기능보다 역기능이 훨씬 더 크다는 논거가 첫 번째 이유였고요.
두 번째는 시․도와 또 시․군․구 간의 갈등이 갈수록 증대되고 있다는 것이 현실이라는 점, 세 번째는 광역자치단체의 정치와 지역주의에 대한 경계론이었습니다.
국가발전과 국민통합이 시․도지사 중에서 대권주자로 나서면서 광역단체장이 국책사업의 선봉장이 되어 가지고 오히려 지역이기주의를 부추기는 면도 일부 나타나고 현재와 같은 정치와 지역주의화를 경계하기 위해서라도 도 기능을 폐지하자는 논거로 제시했던 것으로 알고 있습니다.
그래서 네 가지 안을 중심으로 해서 모든 제도가 그렇듯이 진선진미한 제도나 정책은 없습니다. 정책의 선택이란 가치판단의 문제이기도 하고요, 다만 그 가치판단의 기준이 될 수 있는 장단점을 그다음 페이지에서 몇 사람의 전문가들의 의견과 나온 자료들을 정리했습니다.
다 아시겠지만 제1안이 갖고 있는, 현재 제도를 그대로 유지하면서 기초단체 기능의 일부를 보완하자고 하는, 특히 시의 기능을 보완하는 특례제를 도입했을 때의 장점은 대도시 행정의 자율성 강화로 경쟁력을 확보할 수 있고 또 기존의 2계층제를 유지하는데 따라서 혼란이 적다는 장점과 광역시 승격 요구에 대해서 대응할 수 있습니다. 아까 얘기한 대로 지정시나 이런 특례제도를 인정해 줌으로써 광역시 승격 요구에 대응할 수 있고 또 구역의 부분적 조정으로 혼란을 최소화시킬 수 있는 장점이 있는 반면에 기능 배분상의 특례 부여로 도 기능이 공동화될 수 있습니다. 도의 중심도시들이 전부 특례를 인정받음으로 인해서 도가 공동화될 수 있고 또 광역시, 지정시, 중핵시, 특례시 이런 일반시 간의 관계 설정도 그렇게 쉽지가 않습니다. 법 체계상은 이렇게 구분할 수 있다 하더라도, 일본도 법상은 지정시가 50만 이상이라고 하지만 실제는 100만 넘는 도시를 지정시로 지정하고 있고 또 일반 중핵시를 30만이라고 하지만 50만이 넘어야 중핵시로 지정하고 특례시도 30만이 넘어야 실제 특례시로 인정하는 것과 마찬가지로, 아마 일본의 그런 사례에서 볼 수 있는 바와 같이 이런 특례의 구분이 쉽지 않다는 문제점도 있고 광역과 기초 간의 기능 중복 문제는 결국 해결 못 하는 단점이 있습니다.
제2안이 되겠습니다.
앞서 말씀대로 현재 자치 계층 2000개를 유지하면서 도와 시․군의 기능을 완전 분리했을 때 갖고 있는 장점은 기존의 2계층제 유지로 혼란을 최소화시킬 수도 있고 또 도의 광역과의 조정기능을 강화시킬 수 있고 시․군의 자치행정 기능을 강화시키는 장점과 특별지방행정기관 사무의 도 이관에 따라서 국가와 지방 간의 이원적 행정을 방지할 수 있는 장점이 있는 반면에 도와 시․군 간에 명확한 사무 배분이 어렵습니다. 그러다 보니까 국비․도비 보조사업 등에 관련된 복잡한 재원 재배분 문제도 생길 수 있고요. 또 중앙의 지휘․감독 업무가 과중해지고 도와 중앙부처의 반발이 예상되고 있습니다.
세 번째 안이 되겠습니다.
자치 계층을 단층제로 하되 도 기능을 국가행정 기능으로 전환했을 때 예상할 수 있는 장점으로는 국가 및 지방업무를 중복 방지하고 또 책임행정을 확보할 수 있는 장점이 있겠습니다.
시․군의 자치행정기능을 강화할 수 있고 도 단위의 자치 계층이 없어짐으로 인해서 각종 선거 비용을 절감할 수 있고 특별지방행정기관을 도에 흡수함으로 인해서 지방행정비용의 획기적인 절감을 기대할 수 있는 장점이 있습니다.
반면에 도의 자치기능 폐지에 따라서 지방자치 후퇴라고 하는 비난이 예상됩니다. 또 특별지방행정기관과 도 기능의 통합과정에서 중앙부처의 반발이 예상되고 있고요. 도 단위 정치인이나 공무원들의 반발과 기초자치단체 구역 확대에 따르는 행정적 부담도 가중될 것으로 예상되고 있습니다.
끝으로 제4안이 되겠습니다. 도 기능의 완전 폐지안이 되겠습니다.
장점은 시․도제의 폐지로 행정 계층을 감축하는 데 따른 여러 가지 행정비용의 절감 이런 것들의 장점은 앞서 말씀드렸고요. 그다음에 지역감정 해소에도 많은 도움이 될 수 있는 장점을 갖고 있고 행정의 자기 완결성을 확보할 수 있고 또 도 단위 선거비용을 절감할 수 있고 지방행정비용의 획기적인 절감을 기대할 수 있는 장점이 있는 반면에 이 역시 시․군에 대한 중앙집권화 증대가 우려되는, 단층제에서 오는, 중앙정부가 시․군에 대한 통제를 직접 했을 때 중앙집권화가 증대되는 우려를 예상할 수 있겠고 또 도 폐지에 따르는 지역 주민의 정서적 허탈감과 반발이 예상됩니다.
도 단위 정치인, 공무원, 사회단체장들의 반발과 또 전면적 구역 개편에 따르는 정치적 행정적 부담이 예상되고 있습니다.
모든 제도가 다 장단점이 있습니다. 지금은 이 여건하에서 모든 가능성을 다 열어 두고 하나의 선택은 궁극적으로 국민이 해야 되지 않을까라는 말씀을 결론으로 드리면서 제 발표를 마치겠습니다.
감사합니다.
委員長許泰烈이규환 교수님, 정말 감사합니다.
진술해 주신 네 분의 교수님께 다시 한번 감사 말씀드립니다.
그러면 진술인의 의견 발표를 모두 마치고 질의와 답변을 주고받을 순서입니다. 질의와 답변은 일문일답 방식으로 하고 질의는 답변 시간을 포함해서 위원 한 분당 1차 질의를 7분 범위 내에서 해 주시기 바랍니다.
오늘 여러 위원들이 지금 정기국회 막바지가 되어 가지고 다른 소관 상임위하고 막 중복이 되어 가지고 참석을 아직 다 못 하셨는데 아마 들고 나고 하시면서 질의를 하실 줄 믿습니다.
질의순서는 희망하시는 위원님부터 순서대로 하도록 하겠습니다.
우선 박상돈 위원께서 먼저 손을 들었습니다. 다음에 김충환 위원님 해 주시기 바랍니다.
진술해 주신 네 분의 교수님께 다시 한번 감사 말씀드립니다.
그러면 진술인의 의견 발표를 모두 마치고 질의와 답변을 주고받을 순서입니다. 질의와 답변은 일문일답 방식으로 하고 질의는 답변 시간을 포함해서 위원 한 분당 1차 질의를 7분 범위 내에서 해 주시기 바랍니다.
오늘 여러 위원들이 지금 정기국회 막바지가 되어 가지고 다른 소관 상임위하고 막 중복이 되어 가지고 참석을 아직 다 못 하셨는데 아마 들고 나고 하시면서 질의를 하실 줄 믿습니다.
질의순서는 희망하시는 위원님부터 순서대로 하도록 하겠습니다.
우선 박상돈 위원께서 먼저 손을 들었습니다. 다음에 김충환 위원님 해 주시기 바랍니다.
박상돈위원충남 천안 출신 박상돈 위원입니다.
우선 몇 가지 사실관계 확인을 해 봤으면 좋겠어요.
행정계층과 관련해 가지고 3계층이다, 4계층이다 이렇게 여러 가지 관점과 기준에 따라서 달리 표현되는 방식이 있는데 일반 언론에서도 그렇게 기술하는 경우가 많이 있어요.
김병국 실장님, 정확히 우리의 지방행정계층은 몇 계층입니까? 거기에 읍․면․동이나 통․리를 넣는 것을 옳다고 보십니까?
우선 몇 가지 사실관계 확인을 해 봤으면 좋겠어요.
행정계층과 관련해 가지고 3계층이다, 4계층이다 이렇게 여러 가지 관점과 기준에 따라서 달리 표현되는 방식이 있는데 일반 언론에서도 그렇게 기술하는 경우가 많이 있어요.
김병국 실장님, 정확히 우리의 지방행정계층은 몇 계층입니까? 거기에 읍․면․동이나 통․리를 넣는 것을 옳다고 보십니까?
진술인김병국우리가 일반적으로 지방행정계층 그럴 때는 자치계층 플러스 행정계층을 포함해서 얘기할 때 3～4계층으로 표시하고 있고……
박상돈위원사실 엄격히 따지면 지방자치행정은 자치 단위를 기준으로 해서 봐야 된다, 나머지는 보조적인 것이지 주된 계층이라고 볼 수가 없다, 그런데도 복잡하다는 것을 자꾸 강조하려다 보니까 거기다가 읍․면․동이나 통․리를 넣는데 그것은 어디까지나 보조적인 계층에 불과한 것이기 때문에 정확히 그것은 배제를 해야 올바른 논의가 성립된다, 저는 그렇게 생각합니다.
그렇게 보고요. 또 하나 행정구역은 국가의 입장에서 볼 때는 국가 의사를 관철하기에 어떤 것이 더 용의하냐는 것이 1차적인 기준이 되어야 되고 역으로 주민의 입장에서 보면 주민 의사를 국가 정치나 행정에 반영하는 데 어떤 게 적합하냐, 그것이 서로 합리적으로 통합될 수 있는 지점이 올바른 행정구역 단위가 되어야 한다고 나는 생각을 하거든요.
따라서 어떻게 보면, 국가의 입장에서 보면 기업의 서비스센터처럼 적정한 규모, 서비스센터가 많으면 많을수록 좋다는 것도 말이 안 되지 않습니까? 그것도 운영 단위가 경제적이어야 하니까, 그렇기 때문에 첫째는 그 단위가 적절한 규모의 경제를 이룰 수 있어야 하고, 알기 쉽게 국민의 입장에서 보면 그렇다, 그러니까 말하자면 행정 서비스센터 정도의 기준을 유지하는 게 좋겠고 또 반대로 주민의 입장에서 보면 그것의 접근이 아주 쉬우면 쉬울수록 좋겠다, 그 서비스센터가 내 집 가까이에 있으면 더욱 좋겠지요. 그것이 적절하게 균형을 이루어야 된다, 저는 기본적인 논리를 이렇게 끌고 갔으면 좋겠어요.
그런 것을 아까 심익섭 교수님께서도 말씀하실 때 한 시간 거리 개념으로 과거의 도보 거리, 요즘에는 차량운행 거리 이렇게 말씀하셨습니다마는 어쨌든 알기 쉽게 일반 국민들이 그렇게 놓고 봤을 때 조정의 1차적인 기준은 되는데 그것을 생활질서화되어 있는, 역사성을 갖고 있는 우리의 행정구역 단위에 그대로 투영을 시키기에는 괴리가 있을 것입니다. 아마 거부감 같은 것이 있을지도 몰라요.
그렇기 때문에 이런 문제에 대해서 오재일 교수님이 말씀하신 것처럼 이것을 왜 지금 단번에 뿌리 뽑듯이 금방 서둘러서 하느냐 하는 것에 대한 의구심을 갖고 좀 단계적으로 느긋하게 이 문제를 논의하는 것이 옳은 것인지 아니면 여태까지 수천 년 묵혀 놓은 과제 아니냐, 그러니까 문제점은 다 드러난 것이니까 지금이라도 빨리 손봐야지 느긋하게 갈 새가 어디 있느냐 이렇게 얘기할 수도 있거든요, 보는 관점에 따라서.
그런데 또 한편 생각해 보면 우리는 이런 행정구역 체제를 가지고서도 세계 200여 개 국가 중에서 맨 바닥에서부터 OECD 가입도 됐고 경제 규모로 볼 때는 10위권으로 도약을 했는데 뭘 그렇게 서둘러서 이런 것을 하려고 그러느냐는 생각도 할 것 같습니다.
그래서 이런 관점에 따라서 이렇게 다양한 평가를 할 수가 있다고 생각되는데 여기에 대해서 각 위원님들께서 문제제기하는 것, 이것은 빨리 해야 된다고 보느냐, 느긋하게 해야 될 거라고 보느냐 하는 것을 간단하게 코멘트를 해 주시는데요. 김병국 실장님하고 오재일 교수님하고 지금 시간이 없기 때문에 1분 범위 내에서 간단하게 해 주십시오.
그렇게 보고요. 또 하나 행정구역은 국가의 입장에서 볼 때는 국가 의사를 관철하기에 어떤 것이 더 용의하냐는 것이 1차적인 기준이 되어야 되고 역으로 주민의 입장에서 보면 주민 의사를 국가 정치나 행정에 반영하는 데 어떤 게 적합하냐, 그것이 서로 합리적으로 통합될 수 있는 지점이 올바른 행정구역 단위가 되어야 한다고 나는 생각을 하거든요.
따라서 어떻게 보면, 국가의 입장에서 보면 기업의 서비스센터처럼 적정한 규모, 서비스센터가 많으면 많을수록 좋다는 것도 말이 안 되지 않습니까? 그것도 운영 단위가 경제적이어야 하니까, 그렇기 때문에 첫째는 그 단위가 적절한 규모의 경제를 이룰 수 있어야 하고, 알기 쉽게 국민의 입장에서 보면 그렇다, 그러니까 말하자면 행정 서비스센터 정도의 기준을 유지하는 게 좋겠고 또 반대로 주민의 입장에서 보면 그것의 접근이 아주 쉬우면 쉬울수록 좋겠다, 그 서비스센터가 내 집 가까이에 있으면 더욱 좋겠지요. 그것이 적절하게 균형을 이루어야 된다, 저는 기본적인 논리를 이렇게 끌고 갔으면 좋겠어요.
그런 것을 아까 심익섭 교수님께서도 말씀하실 때 한 시간 거리 개념으로 과거의 도보 거리, 요즘에는 차량운행 거리 이렇게 말씀하셨습니다마는 어쨌든 알기 쉽게 일반 국민들이 그렇게 놓고 봤을 때 조정의 1차적인 기준은 되는데 그것을 생활질서화되어 있는, 역사성을 갖고 있는 우리의 행정구역 단위에 그대로 투영을 시키기에는 괴리가 있을 것입니다. 아마 거부감 같은 것이 있을지도 몰라요.
그렇기 때문에 이런 문제에 대해서 오재일 교수님이 말씀하신 것처럼 이것을 왜 지금 단번에 뿌리 뽑듯이 금방 서둘러서 하느냐 하는 것에 대한 의구심을 갖고 좀 단계적으로 느긋하게 이 문제를 논의하는 것이 옳은 것인지 아니면 여태까지 수천 년 묵혀 놓은 과제 아니냐, 그러니까 문제점은 다 드러난 것이니까 지금이라도 빨리 손봐야지 느긋하게 갈 새가 어디 있느냐 이렇게 얘기할 수도 있거든요, 보는 관점에 따라서.
그런데 또 한편 생각해 보면 우리는 이런 행정구역 체제를 가지고서도 세계 200여 개 국가 중에서 맨 바닥에서부터 OECD 가입도 됐고 경제 규모로 볼 때는 10위권으로 도약을 했는데 뭘 그렇게 서둘러서 이런 것을 하려고 그러느냐는 생각도 할 것 같습니다.
그래서 이런 관점에 따라서 이렇게 다양한 평가를 할 수가 있다고 생각되는데 여기에 대해서 각 위원님들께서 문제제기하는 것, 이것은 빨리 해야 된다고 보느냐, 느긋하게 해야 될 거라고 보느냐 하는 것을 간단하게 코멘트를 해 주시는데요. 김병국 실장님하고 오재일 교수님하고 지금 시간이 없기 때문에 1분 범위 내에서 간단하게 해 주십시오.
진술인김병국계층 숫자를 말씀하셨는데 저도 접근을, 표지의 제목을 보시면 아시겠지만 지방자치행정체제의 개편에서 자치 단위를 중심으로 개편을 논하는 것이 맞다는 생각이 들고요.
국가 입장하고 주민 입장을 말씀하셨는데 좋은 의견이라고 봅니다. 여기서 민주성과 효율성의 문제로 계속 모든 게 나타나고 있습니다. 그래서 그 부분은 이렇게 생각합니다. 하드웨어 정도는 광역화해도 되는 것이고 그다음에 민주성을 강조하기 위해서는 소프트웨어 부분에 민주성을 부여해 주면 된다고 보거든요. 그러면 구역 같은 것은 광역화해도 되고 그 안에 선거라든지 읍․면 단위에 있는 마을의 자치 같은 것을 강화시켜 주면서 민주성을 보강해 주면 국가 입장과 지방의 입장이 절충되지 않느냐 이런 생각이 들고요.
그다음에 일시에 할 거냐, 점진적으로 할 거냐 하는 부분에서는 다 장단점이 있습니다마는 국민적 공감대가 형성이 된다고 그러면 일시에 하는 것이 맞다고 보고 저항이 있을 경우에는 아까 제가 보고드린 것처럼 단계적으로 가는 방법도 있다 그런 생각이 듭니다.
국가 입장하고 주민 입장을 말씀하셨는데 좋은 의견이라고 봅니다. 여기서 민주성과 효율성의 문제로 계속 모든 게 나타나고 있습니다. 그래서 그 부분은 이렇게 생각합니다. 하드웨어 정도는 광역화해도 되는 것이고 그다음에 민주성을 강조하기 위해서는 소프트웨어 부분에 민주성을 부여해 주면 된다고 보거든요. 그러면 구역 같은 것은 광역화해도 되고 그 안에 선거라든지 읍․면 단위에 있는 마을의 자치 같은 것을 강화시켜 주면서 민주성을 보강해 주면 국가 입장과 지방의 입장이 절충되지 않느냐 이런 생각이 들고요.
그다음에 일시에 할 거냐, 점진적으로 할 거냐 하는 부분에서는 다 장단점이 있습니다마는 국민적 공감대가 형성이 된다고 그러면 일시에 하는 것이 맞다고 보고 저항이 있을 경우에는 아까 제가 보고드린 것처럼 단계적으로 가는 방법도 있다 그런 생각이 듭니다.
진술인오재일기본적으로 저는 행정구역이 손봐져야 한다는 것에는 동의하지만 이것에 엄청난 부대비용이 따릅니다. 그러니까 단순히 이 구역 통합에서 이득도 있지만 부대비용도, 예를 들어서 모든 공구를 바꿔야 하고, 얼마 전에 행자부장관을 했던 분이 도장 하나를 바꾸는 데도 전국적으로 하니까 몇천억 이상 든다고, 그렇게 들었습니다. 이것 간단한 문제가 아니거든요.
저는 그래서 여야 합의로 특별법을 만들고 국민적 공론을 갖춰 가지고, 그리고 제가 알기로 이것에 대해서는 여야 합의로 특별위원회가 구성되었지만 당론은 아닌 걸로 알고 있습니다. 제가 잘못 알고 있는지 모르지만.
그래서 내부적으로는 특별위원회가 대개 합의가 이루어졌다는 이야기가 들리고 있습니다마는 당론은 아닌 것으로 제가 알고 있습니다.
그런 의미에서 저는 정말로 신중을 기했으면 좋겠다, 그리고 우리가 지금 국가 체제에서 이것 갖고 시간을 낭비할 때냐, 그리고 보다 정치적 안정, 특히 대단히 죄송합니다마는 정치권이 국민적 신뢰를 좀 받고 나서 이 문제를 정리해라, 지금 같은 상황에서는 과연 이루어지겠느냐 이런 생각입니다. 그래서 저는 신중론을 주장하고 싶습니다.
저는 그래서 여야 합의로 특별법을 만들고 국민적 공론을 갖춰 가지고, 그리고 제가 알기로 이것에 대해서는 여야 합의로 특별위원회가 구성되었지만 당론은 아닌 걸로 알고 있습니다. 제가 잘못 알고 있는지 모르지만.
그래서 내부적으로는 특별위원회가 대개 합의가 이루어졌다는 이야기가 들리고 있습니다마는 당론은 아닌 것으로 제가 알고 있습니다.
그런 의미에서 저는 정말로 신중을 기했으면 좋겠다, 그리고 우리가 지금 국가 체제에서 이것 갖고 시간을 낭비할 때냐, 그리고 보다 정치적 안정, 특히 대단히 죄송합니다마는 정치권이 국민적 신뢰를 좀 받고 나서 이 문제를 정리해라, 지금 같은 상황에서는 과연 이루어지겠느냐 이런 생각입니다. 그래서 저는 신중론을 주장하고 싶습니다.
委員長許泰烈다음은 김충환 위원님!
김충환위원지금 우리나라의 지방자치제가 10년 됐는데 비효율 문제에 있어서, 실제 문제가 있다고 생각하십니까, 아니면 잘 되고 있다고 생각하십니까? 거기에 대해서 심익섭 교수님 말씀해 주세요. 지금 비효율이 많다고 보십니까?
진술인심익섭예, 저 나름대로는 좀 문제가 있다고 보고 있습니다.
김충환위원주로 어떤 부분인지 한번 말씀해 주십시오.
진술인심익섭제가 보기에는 지금 지방자치가, 예를 들면 도시 지역 같은 경우하고는 달리 경쟁력이 없는 지방자치단체는 무척 열악하거든요. 우선 그런 데이터만 봐도 그렇고.
김충환위원계층 구조를 단축하면 괜찮을 것 같습니까?
진술인심익섭일단 계층 구조가 궁극적인 목적이 아니라 지방자치가 어때야 제대로 될 것인가를 저는 고민을 한 것이고 지금 경쟁력이라든가, 할 수 없는데도 제도가 그러니까 지방자치 해라, 수입이 전혀 없는데도 해야 되는 그런 상황이거든요. 그렇다면 주변 지역하고 합의를 할 수 있는 공간을 마련해 줘야 되지 않느냐……
김충환위원그런데 자치능력 즉 경제적 문제하고 계층 구조를 단축하는 것하고는 별개의 문제 아닐까요?
진술인심익섭물론 그렇습니다.
김충환위원만약 지금 계층 구조를 한 층으로 만들게 되면 굉장히 광역화되는 것이고 그렇게 되면 전반적으로 지방자치의 민주성에 역행한다고 보지 않습니까?
진술인심익섭글쎄요, 민주성하고 효율성 간에 학계에서도 치열하게 논쟁이 되고 있는 것으로 알고 있습니다만 저는 극단적으로 봐서, 민주성 얘기를 자꾸 구역 범위 갖고 얘기할 때는 지나지 않았나 싶습니다. 그 정도 갖고 이제 우리 국민들의 민주성이 훼손되고 이럴 때는 지났다고 봐야 되지 않나 생각합니다.
김충환위원지금 한국이 세계 10대 경제대국이 되고, 지난 50년 동안 이렇게 빠른 속도로 성장할 수 있었던 것은 효율성 있는 정부를 가지고 있었기 때문이라고 보지 않습니까?
진술인심익섭예, 맞습니다.
지금 위원님께서 보시다시피 과거 중앙집권 시절에, 지방자치 안 했을 때 자기들 편한 대로 계층을 아주 다양하게 만들었고……
지금 위원님께서 보시다시피 과거 중앙집권 시절에, 지방자치 안 했을 때 자기들 편한 대로 계층을 아주 다양하게 만들었고……
김충환위원그런데 지금보다 더 효율적으로 만들면 너무 속도가 빨라지지 않을까요?
진술인심익섭뭘 걱정하시는지 모르겠습니다.
김충환위원제가 말씀드리는 것은, 그동안 민주성에 대한 배려가 없던 나라에서 이제 지방자치 해서 10년 겨우, 그것도 구청장․군수를 임명제로 하자고 여러 번 이야기가 나오고 이제 겨우 제도가 안정이 되었는데 또 다시 이런 계층구조를 단축한다는 논리가 나오게 되면 민주성이라고 하는 것에 대한 인식이 더 약화될 우려가 있지 않나 그것을 염려하는 겁니다.
진술인심익섭학계의 학자님들도 그렇게 얘기하는 것이 많습니다. 그런데 제가 보는 견해는 전혀 다르게 볼 때가 되지 않았나 싶어요. 지금 관점들이 너무 좁게 들어가지 않는가, 제가 모두에서도 강조했다시피 ‘작은 것은 민주적’ 이제는 그 논리에서 벗어날 단계가 됐다는 얘기지요.
김충환위원계층구조를 줄이는 것이 목적이라면 지금 시․도, 그러니까 광역․기초 자치 구조를 그대로 두고 그 밑에 있는 읍․면․동 그다음에 행정구지요. 그런 것을 싹 없애 버리면, 그렇게 되면 좋을 것 같습니까?
진술인심익섭행정구조가 문제이기보다는 자치 계층이 중복되어 있다는 게 훨씬 더 심각하거든요.
김충환위원그러면 도는 국가기관으로 만들어 버리고……
진술인심익섭그렇지요, 제가 오늘 대안은 얘기 안 했습니다.
김충환위원현행 시․군․구 기초만 두고 그 밑에 행정…… 지금 자꾸 중층구조가 문제라고 한다면 행정을 싹 없애 버리고, 그다음에 경제단위를 키우기 위해서 소규모 인구 과소지역 또는 필요한 지역을 일부 통합하면 결국은 한 개 계층의 기초단위 위주의 자치가 될 수 있지 않겠습니까?
진술인심익섭예, 그렇습니다.
김충환위원우리가 상상해 보건대, 전 국가를 하나의 단층구조로 만들고 행정구역이 없는 그런 구조가 전 세계적으로 과연 있을 수 있나, 그런 염려는 없습니까?
진술인심익섭위원님, 구체적인 대안에 대해 제가 내용 설명은 안 했습니다만 사실은 단층제로 가면, 내부적으로 행정 그쪽을 제가 언급하지는 않았습니다마는 아무래도 행정적으로 효율성을 극대화할 수 있는 메커니즘은 갖추셔야 되겠지요.
김충환위원제가 심 교수한테 여쭤본 것은, 말하자면 전체적인 것을 한번 여쭤보는 것이고 꼭 교수님 의견에 한정해서 물어본 것은 아니라고 이렇게 생각했습니다.
그다음에 오재일 교수님이 말씀한 것 중에 전통성․역사성이 중요하다, 이렇게 말씀하셨는데 저도 거기에 공감하고 있습니다.
우리나라의 신라시대 제도, 어느 역사에 많이 나오는 지명들이 지금은 어디인지 알 수 없는 데가 많지요. 고려시대도 마찬가지고요. 그렇게 본다면 이 읍․면, 시․군을 통합한다든지 행정구역을 전반적으로 바꿔버리면 우리나라의 전통적인, 역사적인 흐름이 또 다시 뒤섞여 가지고 어디가 어디인지 모르게 되는 그런 문제도 생기지 않을까요?
그다음에 오재일 교수님이 말씀한 것 중에 전통성․역사성이 중요하다, 이렇게 말씀하셨는데 저도 거기에 공감하고 있습니다.
우리나라의 신라시대 제도, 어느 역사에 많이 나오는 지명들이 지금은 어디인지 알 수 없는 데가 많지요. 고려시대도 마찬가지고요. 그렇게 본다면 이 읍․면, 시․군을 통합한다든지 행정구역을 전반적으로 바꿔버리면 우리나라의 전통적인, 역사적인 흐름이 또 다시 뒤섞여 가지고 어디가 어디인지 모르게 되는 그런 문제도 생기지 않을까요?
진술인오재일저는 그걸 상당히 중요시 생각합니다.
그래서 대안으로 외국에서와 같이 특별지방자치단체를 만들라는 겁니다. 경쟁력이라든가 교육을 살리려면……
그리고 거듭 강조합니다. 우리나라 지방자치 구역이 적다는 근거가 어디에 있는지 저는 도대체 이해를 못 하겠습니다. 세계적인 통계를 보더라도…… 그리고 계층구조가 많다고 방금 위원님이 지적했습니다.다른 나라와 비교해 볼 때도……그런 측면에서 다른 나라의 벤치마킹도 상당히 중요하고 한국 고유의 것을 만드는 것이 중요합니다만 인간이 갖고 있는 역사성과 아울러서 보편성을 고려할 때 좀 신중했으면 좋겠다는 그런 생각입니다.
그래서 대안으로 외국에서와 같이 특별지방자치단체를 만들라는 겁니다. 경쟁력이라든가 교육을 살리려면……
그리고 거듭 강조합니다. 우리나라 지방자치 구역이 적다는 근거가 어디에 있는지 저는 도대체 이해를 못 하겠습니다. 세계적인 통계를 보더라도…… 그리고 계층구조가 많다고 방금 위원님이 지적했습니다.다른 나라와 비교해 볼 때도……그런 측면에서 다른 나라의 벤치마킹도 상당히 중요하고 한국 고유의 것을 만드는 것이 중요합니다만 인간이 갖고 있는 역사성과 아울러서 보편성을 고려할 때 좀 신중했으면 좋겠다는 그런 생각입니다.
김충환위원이규환 교수님, 오늘 네 분이 말씀하신 걸 죽 들어보면 일시에 이것을 중앙집권적으로 다 변혁시키는 것보다는 단계적으로, 또 필요한 데에 우선적으로 점진적으로 해 나가는 것이 옳다고 보시는 것 같이 제가 들었습니다, 그렇습니까?
진술인이규환1단계, 2단계, 3단계, 4단계가 점진적으로…… 지금 현재 여건 하에서 1단계는 부분적인 구역 조정이었고요. 2, 3, 4단계로 그렇게 단계별로 접근해 가는 안이 되겠습니다.
김충환위원김병국 실장님, 마지막으로 하나 물어보겠습니다.
여야 안이 지금 도를 폐지하는 것에 대해서, 대체로 접근하고 있는 거에 대해서 어떤 의견인지 한 말씀 해 주십시오.
여야 안이 지금 도를 폐지하는 것에 대해서, 대체로 접근하고 있는 거에 대해서 어떤 의견인지 한 말씀 해 주십시오.
委員長許泰烈도 폐지에 대해서 여야가 비교적 합치된 그런 모양으로 가고 있는데 그거에 대해서 의견을 제시해 달라는 이야기입니다.
진술인김병국지금 여야가 합의가 돼서 계층이나 구역 안이 확정이 된다고 하면 추진 동력을 확보할 수 있다는 점에서 긍정적이라고 봅니다.
김충환위원이념적으로 그게 바람직하냐에 대해서 말씀 좀……
진술인김병국저는 시․군 통합을 주장하기 때문에 약간의 부작용이 있더라도 이념적으로 가능하다고 봅니다.
그리고 제가 그 부분을 주장하는 이유는 아까 보고에서도 말씀드렸습니다마는 한국경제연구원하고 국토연구원하고 저희가 그 보고서를 작성할 때, 제가 집필을 했기 때문에 저는 성향이 그쪽으로 좀 가 있는 편이기 때문에 긍정적으로 봅니다.
그리고 제가 그 부분을 주장하는 이유는 아까 보고에서도 말씀드렸습니다마는 한국경제연구원하고 국토연구원하고 저희가 그 보고서를 작성할 때, 제가 집필을 했기 때문에 저는 성향이 그쪽으로 좀 가 있는 편이기 때문에 긍정적으로 봅니다.
委員長許泰烈다음 질의하실 분, 아까 박찬석 위원님……
그다음에 김석준 위원님이 준비해 주시고……
여러 위원님께 질의하시기에 앞서 제가 당부말씀 하나 드리겠습니다.
지금 시간이…… 꼭 7분 이내로 시간을 엄수해 주시면 감사하겠습니다.
질의하시지요.
그다음에 김석준 위원님이 준비해 주시고……
여러 위원님께 질의하시기에 앞서 제가 당부말씀 하나 드리겠습니다.
지금 시간이…… 꼭 7분 이내로 시간을 엄수해 주시면 감사하겠습니다.
질의하시지요.
박찬석위원7분도 안 걸릴 것 같습니다만 또 하다 보면 길어지고, 그런데 7분은 꼭 지키도록 하겠습니다.
아까 저는 오기 전에 방에서 텔레비전을 보았습니다. 중계하는 걸 보았는데, 저는 오재일 교수님의 의견에 많이 동의를 합니다. 굉장히 신중해야 된다고 생각합니다. 자칫 효율성의 문제만을 생각하다가……
아까 이름 바꾸는 이야기가 나왔는데 우리 이름이라는 게 간단하게 이름 좋게, 부르기 좋게, 좋다는 이름으로 바꿀 수가 있지요. 그러나 한번 생각해 보면, 이름 바꾸는 문제가 얼마나 크고 얼마나 많은 혼란을 야기하고 거기에 따른 아이덴티티(identity) 전체에 문제가 일어날 건가를 우리가 알고 있는데, 오늘 진술인 중에 지리학자를 한 사람 넣었으면 하는 것이 제 생각입니다.
지금 행정구역이라는 게, 세계적으로도 그렇습니다마는 행정구역은 생활권, 그 사람들이 살던 원래의 생활권이 있습니다. 그 생활권에 따라서 이름이 지어진 겁니다. 옛날부터 세종실록지리지나 경상도지리지를 보면 그 당시도 이름을 지을 때 그냥 마음대로 작위적으로 통치하기 좋도록 한 게 아닙니다. 그때는 그 생활권을 중심으로 세금을 거두기 좋은 방향으로…… 생활권이 잘 돼야 결국에는 경제가 살아나고, 경제가 살아나야 세원을 확보할 수 있기 때문에 그렇게 한 건데요.
이 행정구역을 바꾸는 이야기가 오늘 이야기가 아니고 정말 오래 전부터 나왔습니다. 단순히 효율적으로 생각하면 이걸 제일 처음으로 했던 나라가 네덜란드인데 폴더 지역을 새로 개척했습니다. 완전히 평야지역에 할 때 아주 기하학적으로, 그걸 소위 크리스탈러의 theory라고 그러는데 봉방구조, 다층구조를 만들면서 생활구조를 이상적으로 완전히 개편을 해 봤지요. 그런데 결국 성공하지 못 했습니다. 완전히 거울과 같은 평면상에서 효율성 중심으로 했는데 이루지 못했습니다.
특히 오재일 교수님이 이야기한 대로 역사성이라든가 지리성이라든가 이런 것들을 갖추고 있는 데서 이걸 과연 이런 식으로 해야 되겠나 생각을 하는데, 아까 특별행정구역이라고 그러셨습니까? 아까 오재일 교수님이 말씀하실 때……
아까 저는 오기 전에 방에서 텔레비전을 보았습니다. 중계하는 걸 보았는데, 저는 오재일 교수님의 의견에 많이 동의를 합니다. 굉장히 신중해야 된다고 생각합니다. 자칫 효율성의 문제만을 생각하다가……
아까 이름 바꾸는 이야기가 나왔는데 우리 이름이라는 게 간단하게 이름 좋게, 부르기 좋게, 좋다는 이름으로 바꿀 수가 있지요. 그러나 한번 생각해 보면, 이름 바꾸는 문제가 얼마나 크고 얼마나 많은 혼란을 야기하고 거기에 따른 아이덴티티(identity) 전체에 문제가 일어날 건가를 우리가 알고 있는데, 오늘 진술인 중에 지리학자를 한 사람 넣었으면 하는 것이 제 생각입니다.
지금 행정구역이라는 게, 세계적으로도 그렇습니다마는 행정구역은 생활권, 그 사람들이 살던 원래의 생활권이 있습니다. 그 생활권에 따라서 이름이 지어진 겁니다. 옛날부터 세종실록지리지나 경상도지리지를 보면 그 당시도 이름을 지을 때 그냥 마음대로 작위적으로 통치하기 좋도록 한 게 아닙니다. 그때는 그 생활권을 중심으로 세금을 거두기 좋은 방향으로…… 생활권이 잘 돼야 결국에는 경제가 살아나고, 경제가 살아나야 세원을 확보할 수 있기 때문에 그렇게 한 건데요.
이 행정구역을 바꾸는 이야기가 오늘 이야기가 아니고 정말 오래 전부터 나왔습니다. 단순히 효율적으로 생각하면 이걸 제일 처음으로 했던 나라가 네덜란드인데 폴더 지역을 새로 개척했습니다. 완전히 평야지역에 할 때 아주 기하학적으로, 그걸 소위 크리스탈러의 theory라고 그러는데 봉방구조, 다층구조를 만들면서 생활구조를 이상적으로 완전히 개편을 해 봤지요. 그런데 결국 성공하지 못 했습니다. 완전히 거울과 같은 평면상에서 효율성 중심으로 했는데 이루지 못했습니다.
특히 오재일 교수님이 이야기한 대로 역사성이라든가 지리성이라든가 이런 것들을 갖추고 있는 데서 이걸 과연 이런 식으로 해야 되겠나 생각을 하는데, 아까 특별행정구역이라고 그러셨습니까? 아까 오재일 교수님이 말씀하실 때……
진술인오재일특별지방자치단체입니다.
박찬석위원그 개념을 한번 말씀해 주실 수 있겠습니까?
진술인오재일예를 들면 프랑스 같은 데도 꼬뮌느(commune)는 1000명밖에 안 됩니다. 지방자치단체인데 이 꼬뮌느에 초등학교 만드는 건 불가능하지 않겠습니까? 그러면 몇 개의 꼬뮌느를 합쳐 가지고 교육기능을 떼어 내서 교육특별구를 만듭니다. 소방 같은 경우라든가……
그러니까 프랑스 같은 경우, 지역주민이 역사성 때문에 이렇게 이름 바꾸는 걸 반대합니다. 거기에서 나온 지혜가 광역행정이고 특별지방자치단체라고 그러거든요. 그걸 제도화해 놓은 겁니다.
우리는 너무 획일적으로 쉽게 제도를 막 바꾸는데, 저는 정말 위원님들께 ‘제도 쉽게 바꾸지 마십시오. 법 쉽게 바꾸지 마십시오’ 그럽니다. 인간의 두뇌에 한계가 있습니다. 있는 것을 좀 수정하고 보완하고 고쳐 나가면 인간의 지혜가 모아집니다. 지금 그거 이해하셨는지 모르겠습니다.
그러니까 프랑스 같은 경우, 지역주민이 역사성 때문에 이렇게 이름 바꾸는 걸 반대합니다. 거기에서 나온 지혜가 광역행정이고 특별지방자치단체라고 그러거든요. 그걸 제도화해 놓은 겁니다.
우리는 너무 획일적으로 쉽게 제도를 막 바꾸는데, 저는 정말 위원님들께 ‘제도 쉽게 바꾸지 마십시오. 법 쉽게 바꾸지 마십시오’ 그럽니다. 인간의 두뇌에 한계가 있습니다. 있는 것을 좀 수정하고 보완하고 고쳐 나가면 인간의 지혜가 모아집니다. 지금 그거 이해하셨는지 모르겠습니다.
박찬석위원예, 됐습니다.
제 질의 마치도록 하겠습니다.
제 질의 마치도록 하겠습니다.
委員長許泰烈다음은 김석준 위원 질의하시기 바랍니다.
김석준위원한나라당 대구 달서병 출신 김석준 위원입니다.
먼저 오재일 진술인께 질의드리겠습니다.
진술인들이 행정학계의 중진들로서 잘 아는 분들이기 때문에……
나라 전체를 획일적으로 추진하지 않는다 할지라도 광역시 단위나 아니면 도별로, 광역 기구별로 우리가 지금 제기하고 있는 여러 가지 모델 한 네다섯 개 가운데, 주민투표에 의해서 여러 가지 모델 가운데 하나를 선택할 수 있는, 그런 주민투표를 하는 방법에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
먼저 오재일 진술인께 질의드리겠습니다.
진술인들이 행정학계의 중진들로서 잘 아는 분들이기 때문에……
나라 전체를 획일적으로 추진하지 않는다 할지라도 광역시 단위나 아니면 도별로, 광역 기구별로 우리가 지금 제기하고 있는 여러 가지 모델 한 네다섯 개 가운데, 주민투표에 의해서 여러 가지 모델 가운데 하나를 선택할 수 있는, 그런 주민투표를 하는 방법에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
진술인오재일저는 원칙적으로 주민투표에 찬성합니다만 전면적 재조정을 할 때 주민투표에 붙여야 할 것인가에 대해서는 의문입니다. 예를 들어서 1계층에서 2계층 할 것인가, 이런 문제에 대해서는 정말로……
그러니까 어떤 기준안이 만들어지고 나서 그다음부터 부분적으로 하는 것은 주민투표가 됩니다. 그런데 현재 국회에서 논의된 거와 같이 완전히 헤쳐 모인다, 이런 경우 주민투표가 가능할 것인가, 한번 이 문제는 깊이 생각해 봐야 됩니다.
그러니까 어떤 기준안이 만들어지고 나서 그다음부터 부분적으로 하는 것은 주민투표가 됩니다. 그런데 현재 국회에서 논의된 거와 같이 완전히 헤쳐 모인다, 이런 경우 주민투표가 가능할 것인가, 한번 이 문제는 깊이 생각해 봐야 됩니다.
김석준위원이규환 진술인께 여쭙겠습니다.
지난번 제주도하고 청원․청주, 여기에 대해서는 어떻게 평가하십니까?
지난번 제주도하고 청원․청주, 여기에 대해서는 어떻게 평가하십니까?
진술인이규환주민투표로 결정된 사항인데, 저도 대안을 네 가지 내면서 결국 국민이나 주민이 선택할 문제라고 말씀을 드렸는데요.
청주․청원의 경우는 주민들이, 특히 청원군이 반대해서 부결된 시․군 통합이었고요. 제주의 경우도 보는 관점에 따라서 어떤 사람들의 경우는 그것도 원인무효다, 2 대 2면 부결인데…… 그러니까 자치단체 수로 얘기하면 2 대 2, 제주시와 북제주군은 찬성했고 서귀포와 남제주군은 반대했으면, 2 대 2면 부결이 돼야 되지 않느냐라고 한 의견도 일부 있는 걸로 알고 있습니다. 그래서 아마 지금 헌재에 제소하는 중에 있고요.
제주특별자치도가 되면서 제주지역의 발전과 주민들의…… 제주도는 우리가 흔히 얘기하는 단층제로 처음 해 보는 사례가 되겠는데요. 지난번 주민투표가 합헌이라고 보고, 저도 의미 있다고 봅니다.
저도 도의 완전 폐지가 국민들이 선택하면 할 수 있는 문제라고 볼 수 있고요. 그러나 도는 폐지됐을지언정 그 밑에 있는 시․군은 그대로 유지되고 있거든요. 시․군이 통합되고, 또 시․군이 당초 안에 의하면 행정구로 그대로 유지되고 있고 지명이 없어지거나 그렇지는 않는 것으로 알고 있습니다.
청주․청원의 경우는 주민들이, 특히 청원군이 반대해서 부결된 시․군 통합이었고요. 제주의 경우도 보는 관점에 따라서 어떤 사람들의 경우는 그것도 원인무효다, 2 대 2면 부결인데…… 그러니까 자치단체 수로 얘기하면 2 대 2, 제주시와 북제주군은 찬성했고 서귀포와 남제주군은 반대했으면, 2 대 2면 부결이 돼야 되지 않느냐라고 한 의견도 일부 있는 걸로 알고 있습니다. 그래서 아마 지금 헌재에 제소하는 중에 있고요.
제주특별자치도가 되면서 제주지역의 발전과 주민들의…… 제주도는 우리가 흔히 얘기하는 단층제로 처음 해 보는 사례가 되겠는데요. 지난번 주민투표가 합헌이라고 보고, 저도 의미 있다고 봅니다.
저도 도의 완전 폐지가 국민들이 선택하면 할 수 있는 문제라고 볼 수 있고요. 그러나 도는 폐지됐을지언정 그 밑에 있는 시․군은 그대로 유지되고 있거든요. 시․군이 통합되고, 또 시․군이 당초 안에 의하면 행정구로 그대로 유지되고 있고 지명이 없어지거나 그렇지는 않는 것으로 알고 있습니다.
김석준위원심익섭 진술인께 여쭙겠습니다.
오재일 진술인께서도 북한 행정구역 개편하고도 관련지어서 봐야 된다고 그랬는데 그 의미를 어떻게 해석해야 되겠습니까?
오재일 진술인께서도 북한 행정구역 개편하고도 관련지어서 봐야 된다고 그랬는데 그 의미를 어떻게 해석해야 되겠습니까?
진술인심익섭옛날의 중앙집권 시대에는 북한이 행정구역 개편하면 우리도 거기에 숫자 맞춰서 하고, 나중에 연방제 통일될 때도 대비해야 된다, 이런 논리로 했는데 지금 행정구역 갖고 그렇게 할 필요까지는 없을 것 같아요.
저희들이 현재 시대에 맞게 오히려 모델을 만들어 주고 나중에 통일된 다음에 행정구역 개편은…… 그렇게 크게 직접 연관 지을 필요는 없지 않을까 싶습니다.
저희들이 현재 시대에 맞게 오히려 모델을 만들어 주고 나중에 통일된 다음에 행정구역 개편은…… 그렇게 크게 직접 연관 지을 필요는 없지 않을까 싶습니다.
김석준위원김병국 진술인께 여쭙겠습니다.
아까 여러 가지 모델을 제시하셨는데 그 가운데 어느 모델을 제1안으로 건의하시겠습니까?
아까 여러 가지 모델을 제시하셨는데 그 가운데 어느 모델을 제1안으로 건의하시겠습니까?
진술인김병국저는 1단계를 먼저 추진하는 걸로……
김석준위원단계별 추진으로요?
진술인김병국예.
김석준위원그리고 지금 이 문제, 예를 들어 여야 정치권에서 현재 2단계를 1단계로 줄이면서 60～70개, 혹은 80개 이렇게 했을 때 이것을 법적으로만 개정하면 되겠습니까, 아니면 국민투표에 붙여야 될 사항으로 생각하지는 않습니까?
진술인김병국체제개편에서 계층 수를 줄이는 게 초점이라고 그러면 국민투표를 해야 된다는 생각이 듭니다. 그런데 시․군 통합이라고 하는 틀로 간다고 그러면 주민투표 사항이 아닌가 그렇게 봅니다. 법률 제정이 우선이겠지요.
김석준위원오재일 진술인께 다시 한번 여쭙겠습니다. 유일하게 북한 행정구역과 관련해서 말씀하셨기 때문에……
구체적인 복안을 어떻게 가지고 계십니까?
구체적인 복안을 어떻게 가지고 계십니까?
진술인오재일제가 진술할 때 말씀드렸습니다만 워낙 이 문제가 중요해서 저 개인적으로 구체적으로 만들기에는 너무 벅찹니다. 제가 이것을 보고 정말로 지역 현장을 알고 이걸 만들었는가, 너무 쉽게 펜대를 놀리는 것이 지역 사람들에게 어떤 영향을 미치는 가에 대해서…… 그런 의미에서 구체적인 대안은 없습니다.
단 우리가 이런 걸 할 때 그걸 염두에 두자는 겁니다. 꼭 그것을 염두에 두고 미래지향적으로 가야 한다는 점에서 항상 남북통일이라는 걸 염두에 두어야 하지 않느냐, 그런 측면에서 제가 문제를 제기한 거지요. 그것이 절대조건은 아닙니다.
단 우리가 이런 걸 할 때 그걸 염두에 두자는 겁니다. 꼭 그것을 염두에 두고 미래지향적으로 가야 한다는 점에서 항상 남북통일이라는 걸 염두에 두어야 하지 않느냐, 그런 측면에서 제가 문제를 제기한 거지요. 그것이 절대조건은 아닙니다.
김석준위원심익섭 진술인께 다시 한번 여쭙겠습니다.
자치제 개혁을 했을 때 국회의원 선거구역이나 선거제, 이거하고 관련해서는 어떻게 생각하십니까?
자치제 개혁을 했을 때 국회의원 선거구역이나 선거제, 이거하고 관련해서는 어떻게 생각하십니까?
진술인심익섭제가 모두발언에서도 말씀드렸습니다만 지방자치 행정구역 개편이 선거구역 문제와 충분히 연관될 가능성이 있지 않을까 싶습니다. 결국은 거기에 맞춰서 선거제도라든가 국회의원 전체적인 시스템이 같이 한번 거론될 필요가 있지 않을까 싶습니다.
김석준위원이규환 진술인, 마지막으로 못 다 하신 말씀이 있으면 한 말씀 해 주십시오.
진술인이규환여러 가지 행정체제 개편이라는 것이 간단치는 않지만 결국 그 모든 가능성을 열어둘 상황은 되었다고 봅니다.
김석준위원이상입니다.
감사합니다.
감사합니다.
委員長許泰烈수고하셨습니다.
다음 질의하실 위원님은, 노영민 위원 하시고요. 다음은 이인기 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음 질의하실 위원님은, 노영민 위원 하시고요. 다음은 이인기 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
노영민위원사실 우리 특위 시한이 내년 2월까지입니다. 이렇게 중요한 안을 내년 2월까지 우리가 결론을 내린다는 것은 아마 현실적으로 참 만만치 않을 거라는 생각을 하고 있고요. 혹시 안을 내더라도 그것을 실현시켜 나가는 과정은 참으로 지난할 것이다, 이런 생각을 가지고 있습니다.
사실 우리나라 같은 경우는 다민족국가도 아니고 연방제국가도 아니고 또 봉건영주의 어떤 경험과 전통을 가지고 있지도 않습니다. 따라서 지방행정체제라는 것이 기본적으로 강력한 중앙정부의 어떤 통치 필요의 수단으로 구축되고 지속되고 변화되어 왔다, 이렇게 보여집니다.
그렇지만 이제 지방행정체제를 개편하려면 중앙의 효율성, 비효율을 제거한다라는 측면만이 아니라 민주성 역시 고려되어야 되는 상황에 도달했다고 보여집니다. 민주성이라는 것은 아까 김병국 실장님이나 심익섭 교수님께서 주장하셨던 주민의 자발적인 참여와 논의․결정, 이런 것 같습니다.
그렇지만 저는 이런 지방행정체제 개편의 필요성에 대해서는 언급하지 않겠습니다. 그 체제나 시점의 전국적 통일성 확보는 무엇보다 중요하다 이렇게 생각을 합니다. 그런 측면에서 제가 김병국 실장님과 심익섭 교수님 그리고 오재일 교수님께, 최종 결정을 과연 어떤 방식으로 해야 될 것이냐라는 것에 대해서 좀 듣고 싶습니다.
김병국 실장님께서는 모든 개편 대안을 제시한 이후 주민에게 자율적인 선택기회를 부여해야 된다, 따라서 주민투표에 의해서 선택 및 실시되어야 한다는 말씀을 하셨고요. 심익섭 교수님 역시 주민들이 지역선택권을 가져야 한다는 말씀으로 주민투표에 대해서 긍정적인 견해를 말씀해 주셨습니다. 오재일 교수님께서는 현실적인 고려를 말씀하시면서 여야 합의에 의한 국회 통과로 최종적인 결정이 되어야 될 거다, 이런 말씀을 하셨습니다.
저도 오 교수님의 입장에 동의합니다. 그래서 김병국 실장님과 심익섭 교수님께서는, 만약 최종 결정을 주민투표에 의해서 결정한다면 지역마다 다른 결정이 났을 경우 전국적 통일성을 어떻게 확보할 수 있는 것이냐, 이것에 대해서 말씀해 주시기 바랍니다.
사실 우리나라 같은 경우는 다민족국가도 아니고 연방제국가도 아니고 또 봉건영주의 어떤 경험과 전통을 가지고 있지도 않습니다. 따라서 지방행정체제라는 것이 기본적으로 강력한 중앙정부의 어떤 통치 필요의 수단으로 구축되고 지속되고 변화되어 왔다, 이렇게 보여집니다.
그렇지만 이제 지방행정체제를 개편하려면 중앙의 효율성, 비효율을 제거한다라는 측면만이 아니라 민주성 역시 고려되어야 되는 상황에 도달했다고 보여집니다. 민주성이라는 것은 아까 김병국 실장님이나 심익섭 교수님께서 주장하셨던 주민의 자발적인 참여와 논의․결정, 이런 것 같습니다.
그렇지만 저는 이런 지방행정체제 개편의 필요성에 대해서는 언급하지 않겠습니다. 그 체제나 시점의 전국적 통일성 확보는 무엇보다 중요하다 이렇게 생각을 합니다. 그런 측면에서 제가 김병국 실장님과 심익섭 교수님 그리고 오재일 교수님께, 최종 결정을 과연 어떤 방식으로 해야 될 것이냐라는 것에 대해서 좀 듣고 싶습니다.
김병국 실장님께서는 모든 개편 대안을 제시한 이후 주민에게 자율적인 선택기회를 부여해야 된다, 따라서 주민투표에 의해서 선택 및 실시되어야 한다는 말씀을 하셨고요. 심익섭 교수님 역시 주민들이 지역선택권을 가져야 한다는 말씀으로 주민투표에 대해서 긍정적인 견해를 말씀해 주셨습니다. 오재일 교수님께서는 현실적인 고려를 말씀하시면서 여야 합의에 의한 국회 통과로 최종적인 결정이 되어야 될 거다, 이런 말씀을 하셨습니다.
저도 오 교수님의 입장에 동의합니다. 그래서 김병국 실장님과 심익섭 교수님께서는, 만약 최종 결정을 주민투표에 의해서 결정한다면 지역마다 다른 결정이 났을 경우 전국적 통일성을 어떻게 확보할 수 있는 것이냐, 이것에 대해서 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인심익섭제가 먼저 말씀드리겠습니다.
어떤 면에서 보면 지방자치는 다양성이 존중되는 제도일 수도 있습니다. 그게 민주성과 연결이 되는 것이고, 경우에 따라서는 지방마다 조금 차이가 있을 수 있는 여지를 줄 수 있다면 저는 오히려 그게 더 바람직하다고 보고 싶습니다.
그런데 그게 제도화하는 과정에서 가능할지 모르겠습니다만 만약 계층제라든가, 전체적으로 단층제로 간다, 이런 것들은 주민투표든 국민투표든 주민의 의사를 분명히 묻는 방법이 있어야 되겠고요. 그 하위단계에서 통합을 어느 크기로 할 것이냐, 또는 주변지역하고 어떻게 할 것인가, 이런 것들은 자유스럽게 지방마다 할 수 있게끔 열어 주는 작업이 더 중요하지 않을까 싶습니다. 기본원칙을 제도화시킬 때만 그렇게 해 주고 나머지는 자율성을 주는 것도 좋지 않을까 생각됩니다.
어떤 면에서 보면 지방자치는 다양성이 존중되는 제도일 수도 있습니다. 그게 민주성과 연결이 되는 것이고, 경우에 따라서는 지방마다 조금 차이가 있을 수 있는 여지를 줄 수 있다면 저는 오히려 그게 더 바람직하다고 보고 싶습니다.
그런데 그게 제도화하는 과정에서 가능할지 모르겠습니다만 만약 계층제라든가, 전체적으로 단층제로 간다, 이런 것들은 주민투표든 국민투표든 주민의 의사를 분명히 묻는 방법이 있어야 되겠고요. 그 하위단계에서 통합을 어느 크기로 할 것이냐, 또는 주변지역하고 어떻게 할 것인가, 이런 것들은 자유스럽게 지방마다 할 수 있게끔 열어 주는 작업이 더 중요하지 않을까 싶습니다. 기본원칙을 제도화시킬 때만 그렇게 해 주고 나머지는 자율성을 주는 것도 좋지 않을까 생각됩니다.
진술인김병국일단 전국적 통일성을 가지면서 일시에 하는 그런 개편일 경우 주민투표가 필요하냐, 안 하냐 하는 부분에 있어서는 현행법상 자치단체 폐치분합은 주민투표를 하게 되어 있기 때문에 주민투표로 해야 된다는 생각이 듭니다.
그런데 그 주민투표가 향후 국회가 법률을 만드는 데 있어서 실질적으로 법적 구속력을 갖느냐 하는 부분에 대해서는 논의가 좀 필요하지만 지난번 제주도 건을 볼 때는 법적구속력을 갖지 않는다고 보여집니다. 그렇지만 절차상의 과정은 거쳐야 된다고 보고요. 아니면 단계적으로 봤을 때 시․군 통합, 그런 것을 중심으로 갈 때는 반드시 주민투표를 거쳐야 된다는 점에서는 다른 의견이 없는 것 같습니다.
단지 우리가 할 수 있는 거는 지방의회라든지 의견을 들어 가지고 국회에서 법률을 제정할 수 있는 안도 검토될 수 있는데 그 부분도 일단 폐치분합이라고 하는 쪽으로 해석이 된다고 하면 국회나 지방의회의 의견만 듣고 해서 되는 건지, 주민투표 안 거치고 해도 되는 건지에 대한 논란의 여지는 좀 있을 걸로 보여집니다.
그런데 그 주민투표가 향후 국회가 법률을 만드는 데 있어서 실질적으로 법적 구속력을 갖느냐 하는 부분에 대해서는 논의가 좀 필요하지만 지난번 제주도 건을 볼 때는 법적구속력을 갖지 않는다고 보여집니다. 그렇지만 절차상의 과정은 거쳐야 된다고 보고요. 아니면 단계적으로 봤을 때 시․군 통합, 그런 것을 중심으로 갈 때는 반드시 주민투표를 거쳐야 된다는 점에서는 다른 의견이 없는 것 같습니다.
단지 우리가 할 수 있는 거는 지방의회라든지 의견을 들어 가지고 국회에서 법률을 제정할 수 있는 안도 검토될 수 있는데 그 부분도 일단 폐치분합이라고 하는 쪽으로 해석이 된다고 하면 국회나 지방의회의 의견만 듣고 해서 되는 건지, 주민투표 안 거치고 해도 되는 건지에 대한 논란의 여지는 좀 있을 걸로 보여집니다.
노영민위원제가 말씀드리는 것은, 예를 들면 아까 보은․옥천․영동의 사례가 나왔던데요. 그 세 곳을 합쳐서 하나의 광역시 성격으로, 도를 폐지했을 때 보은과 옥천에서는 찬성하고 영동은 반대하는 이런 경우라든지, 아니면 다른 곳은 다 됐는데 어느 특별한 지역만 반대한다든지 이렇게 됐을 때 애초 목적으로 했던 전국적인 행정 계층의 통일성도 이루어낼 수 없고, 그러면 그걸 반대했을 때 어떠한 성격으로 그 자치단체를 존속시켜야 하느냐의 문제, 이런 것을 말씀드렸던 건데……
그래서 최종적인 결정을 주민투표로 한다고 했을 때 그 이후에 나타나는 혼란 문제에 대해서 말씀했던 건데……
오 교수님께서는 최종 결정은 국회 결정으로 하는 것이 좋겠다고 말씀하셨는데 그렇다면 아까 말씀하신 절차에 대한 민주성, 주민들의 자발적인 참여와 논의를 앞으로 어떻게 이끌어 내야 될 것인가에 대해서…… 이 과정이 생략되면 국민적 동의를 얻기가 거의 불가능하다고 보여지거든요.
그래서 최종적인 결정을 주민투표로 한다고 했을 때 그 이후에 나타나는 혼란 문제에 대해서 말씀했던 건데……
오 교수님께서는 최종 결정은 국회 결정으로 하는 것이 좋겠다고 말씀하셨는데 그렇다면 아까 말씀하신 절차에 대한 민주성, 주민들의 자발적인 참여와 논의를 앞으로 어떻게 이끌어 내야 될 것인가에 대해서…… 이 과정이 생략되면 국민적 동의를 얻기가 거의 불가능하다고 보여지거든요.
진술인오재일그래서 제가 이야기하는 것이, 구역개편에 세 가지 방법이 있습니다.
경계변경이나 폐치분합, 구역의 재편인데요. 부분적 개편은 주민투표에 동의하지만 전면적 개편은 주민투표로 할 수 있는 성질의 것이 아니라고 봅니다. 이건 국민이 위탁한 국회에서 책임을 지고 해야 합니다. 그래서 이건 여야 합의로 특별법을 만들고, 여야 동수로 위원을 만들어 갖고 그분들이 하면서 지역에 대해서 여러 가지를 들어야 합니다.
특히 행정구역을 개편할 때는, 여기에 계신 분들이 전부 행정학자이고 저도 행정학자입니다. 그런데 너무나 행정학자 중심으로 가도 안 된다고 봅니다. 이것은 종합적인 문제입니다. 그런 측면이 하나 있습니다.
그다음에 두 번째는 현장성이 반드시 들어가야 됩니다. 지리적, 역사적인 의미를 서울에서는 많이 간과할 수 있습니다. 현장성이 대단히 중요합니다. 여기서 나온 대안도 제가 보면 정말 웃음 나오는 것이 있습니다. 고생은 하셨는데 현장성을 얼마나 알고 있느냐는 것입니다. 물론 완벽한 것은 있을 수 없습니다.
그래서 국회가 할 때 반드시 여야 동수로 위원회를 구성해야 하고, 급하게 굴지 말고, 소위 말해서 현장성을 강조하고, 다양한 분야의 전문가들도 넣어라…… 그러다보면 100% 만족 못할 것입니다. 어느 정도 반발이 있을 것입니다. 그런 문제점이 있기 때문에 저는 부분적 개편은 주민투표에 의해서 하지만 전면적 개편은 국회에서 결정하라는 것입니다.
경계변경이나 폐치분합, 구역의 재편인데요. 부분적 개편은 주민투표에 동의하지만 전면적 개편은 주민투표로 할 수 있는 성질의 것이 아니라고 봅니다. 이건 국민이 위탁한 국회에서 책임을 지고 해야 합니다. 그래서 이건 여야 합의로 특별법을 만들고, 여야 동수로 위원을 만들어 갖고 그분들이 하면서 지역에 대해서 여러 가지를 들어야 합니다.
특히 행정구역을 개편할 때는, 여기에 계신 분들이 전부 행정학자이고 저도 행정학자입니다. 그런데 너무나 행정학자 중심으로 가도 안 된다고 봅니다. 이것은 종합적인 문제입니다. 그런 측면이 하나 있습니다.
그다음에 두 번째는 현장성이 반드시 들어가야 됩니다. 지리적, 역사적인 의미를 서울에서는 많이 간과할 수 있습니다. 현장성이 대단히 중요합니다. 여기서 나온 대안도 제가 보면 정말 웃음 나오는 것이 있습니다. 고생은 하셨는데 현장성을 얼마나 알고 있느냐는 것입니다. 물론 완벽한 것은 있을 수 없습니다.
그래서 국회가 할 때 반드시 여야 동수로 위원회를 구성해야 하고, 급하게 굴지 말고, 소위 말해서 현장성을 강조하고, 다양한 분야의 전문가들도 넣어라…… 그러다보면 100% 만족 못할 것입니다. 어느 정도 반발이 있을 것입니다. 그런 문제점이 있기 때문에 저는 부분적 개편은 주민투표에 의해서 하지만 전면적 개편은 국회에서 결정하라는 것입니다.
委員長許泰烈수고하셨습니다.
다음은 이인기 위원 질의해 주십시오.
다음은 이인기 위원 질의해 주십시오.
이인기위원저는 이규환 교수님께 짧게 묻겠습니다.
지금 시골에 가면 도시화 현상, 농촌인구의 도시 전출․유입이 급속도로 빠릅니다. 예를 들면 A군의 경우에 10년 전에 20만 명 인구가, 저도 깜짝 놀랐어요. 7만 명으로 내려가 버렸더라고요. 그것을 볼 때 앞으로도 인구는 더 줄 것 같습니다. 제가 자료를 보니까 도시화의 속도가 세계에서 가장 빠른 것으로 나와 있더라고요. 이런 현상들하고 행정구조의 개편 문제하고는 상관이 있다고 봅니까?
지금 시골에 가면 도시화 현상, 농촌인구의 도시 전출․유입이 급속도로 빠릅니다. 예를 들면 A군의 경우에 10년 전에 20만 명 인구가, 저도 깜짝 놀랐어요. 7만 명으로 내려가 버렸더라고요. 그것을 볼 때 앞으로도 인구는 더 줄 것 같습니다. 제가 자료를 보니까 도시화의 속도가 세계에서 가장 빠른 것으로 나와 있더라고요. 이런 현상들하고 행정구조의 개편 문제하고는 상관이 있다고 봅니까?
진술인이규환저는 이농현상도 거의 한계에 왔지 않았나라는 생각을 합니다. 이유는 지금 우리나라 도시화율이 92%, 그러니까 C급 이상의 도시인구가 전국 인구의 92%나 됩니다. 홍콩이나 싱가폴 같은 도시국가를 제외하고는 대개 도시화율이 90%가 넘으면 더 이상 도시화 현상이 나타나지 않고 어느 단계에 가면 교외화 현상에서 역도시화 현상이 나타났습니다. 그래서 저는 중장기적으로 보면 우리나라의 농촌인구가 마냥 지금처럼 줄어드는 것은 아니고 언젠가는 도넛현상이나 또는 역도시화 현상이 나타날 것이라고 봅니다. 그래서 지금 농촌인구가 줄어드는 것에 거의 한계가 왔다고 봅니다. 아까 말씀드린 대로 도시화율이 92% 이상을 이룬 나라에서 더 계속 진전될 것 같지는 않고요.
또 행정구역 개편과 관련해 가지고 도시화가 이루어지는 과정에서, 특히 인구가 많은 대도시의 경우는 특례제도를 인정해 줌으로 인해서 광역시로 하고자 하는 것에 대한 욕구를 잠재우고 또 지금 얘기되고 있는 도의 폐지 같은 경우도 궁극적으로 시․군을 통합함으로 인해서, 그러니까 농촌지역이 도․농 통합으로 인해서 균형발전을 유도할 수 있는 그런 이점도 갖고 있다고 봅니다.
또 행정구역 개편과 관련해 가지고 도시화가 이루어지는 과정에서, 특히 인구가 많은 대도시의 경우는 특례제도를 인정해 줌으로 인해서 광역시로 하고자 하는 것에 대한 욕구를 잠재우고 또 지금 얘기되고 있는 도의 폐지 같은 경우도 궁극적으로 시․군을 통합함으로 인해서, 그러니까 농촌지역이 도․농 통합으로 인해서 균형발전을 유도할 수 있는 그런 이점도 갖고 있다고 봅니다.
이인기위원지금 행자위원회에서 오늘 제주도 특별법을 첫 상정해서 심의를 하고 있습니다. 거기에서 도․시․군, 읍․면․동 체계를 도로 만들고 시장, 군수는 임명해서 하는데요. 읍․면․동의 경우에 법률조문상에는 자치센터를 활용하는 것으로 나와 있습니다. 시․군과 읍․면․동이 자치센터를 구체적으로 어떻게 운영하면 주민의 뜻을 반영하는 직접민주정치의 뜻을 살릴 수 있을까요?
진술인이규환간단치는 않지만 지금 주민자치센터를 활성화시키기 위해서 여러 가지 지원프로그램이 있는 것으로 제가 알고 있고요. 커뮤너티센터를 주민들이 주인이 되어서, 지금까지 우리가 읍․면․동이라고 하는 행정조직을 주민들이 주인이 되어서 주민이 스스로 활용하고, 주민의 교양을 높이고, 주민의 공동체를 집합시키고 하는 그런 쪽으로 점진적으로, 실시한 지가 6～7년밖에 되지 않는 상태에서 일천하지만 점진적으로 그렇게 되고 있지 않나요? 그리고 주민자치센터로써 점진적으로 정착해 가고, 외국의 많은 경우는 사실 기초자치단체가 읍․면․동이잖아요. 일본의 정촌이나 프랑스의 꼬뮌느나 독일 게마인드 자체가 우리나라의 읍․면이지만 우리나라의 읍․면이, 특히 읍․면․동사무소가 주민자치센터가 되면서 점진적으로 의도한 대로 흘러갈 것으로, 소기의 목적을 점진적으로 이루어 갈 것으로 보고 있습니다.
이인기위원이상입니다.
委員長許泰烈박기춘 위원님 질의해 주십시오.
박기춘위원박기춘 위원입니다.
앞에서 좋은 말씀들 다 해 주셨고 해서 간단하게 질의하겠습니다.
네 분의 진술 잘 들었고요.
먼저 심익섭 교수님께 간단히 말씀을 드리면 여러 가지 말씀 중에서 민선자치시대 10년 동안에 지역격차가 오히려 많이 심화되었다는 지적을 하셨습니다. 여기에 대한 원인이 어디에 있다고 생각하시는지 구체적으로 말씀해 주시겠습니까?
앞에서 좋은 말씀들 다 해 주셨고 해서 간단하게 질의하겠습니다.
네 분의 진술 잘 들었고요.
먼저 심익섭 교수님께 간단히 말씀을 드리면 여러 가지 말씀 중에서 민선자치시대 10년 동안에 지역격차가 오히려 많이 심화되었다는 지적을 하셨습니다. 여기에 대한 원인이 어디에 있다고 생각하시는지 구체적으로 말씀해 주시겠습니까?
진술인심익섭근본적으로는 제가 보기에 과거 중앙집권시대에 있었던 그 시스템을 그대로 이제 지방자치시대니까 알아서 지방에서 해봐라, 어떤 면에서 보면 중앙집권시대의 메커니즘을 그대로 지방자치, 자율, 이렇게 하다 보니까 지방쪽에서 선택할 수 있는 방안이 별로 없었던 것 같아요. 그러다 보니까 오히려 과거 중앙집권시대는 그나마 중앙에서 적극 지원할 수 있는 면도 있었습니다마는 요즘 지방자치시대에는 그것이 더 어려워지지 않았나, 중앙의 예산 따내기도 더 힘들어지지 않았나라는 것 때문에 오히려 열악한 곳은 더 힘들어지는 그런 상황이 계속되고 있다고 생각합니다.
박기춘위원그런 문제들이 결국은 자치단체의 규모가 광역화됨으로 해서 해소하실 수 있다고 생각하시는 것입니까?
진술인심익섭광역화가 그것을 해소하는 것이 아니라 그러다 보니까 지방자치단체가 운신의 폭이 좁아지고 있는 것이지요. 경제적으로도 그렇고, 정치적으로도 그렇고, 행정적으로도 그렇고요. 거기다 계속 중층제 구조이다보니까 더 힘들어지고, 그러다보니까 지방의 목소리를 제대로 낼 수 있게끔 할 수 있는 방안이 무엇일까 저는 그것을 고민을 하다가 지금 상태에서는 나름대로 그래도 목소리를 낼 수 있는 여력은 갖추어 줘야 되지 않는가, 그것은 어떻게 보면 지역의 힘으로부터 나와야 될 것 같아요.
박기춘위원저는 염려하는 부분이 물론 위원님들이 지적하셨습니다마는 결국 광역화된다 하더라도 지리적인 특성을 고려할 때 인근지역과 통합할 수밖에 없는 그런 경우일 것입니다. 그럴 때 자치단체의 분포를 보게 되면 재정능력이 높은 단체도 인근에 분포되어 있고 또 반대적으로 재정이 낮은 규모의 지방자치단체 역시 인근지역에 분포되어 있습니다. 그러면 결국은 광역화된 자치단체 간에도 여전히 격차가 심화될 수밖에 없다는 것을 저는 염려하는 부분이 있거든요. 여기에 대해서 심 교수님 어떤 견해를 가지고 계신지요.
진술인심익섭전체적으로 보면 옛날에는 그래도 지역별로 지역을 이끌어 가는 거점도시들이 있었거든요. 지금은 오히려 지방자치를 하면서 완전히 수도권으로 흡입력이 더 강화되고 있습니다. 이것을 잘 보셔야 될 것 같아요. 중앙집권시대에는 그나마 권역별로 분배되고 그랬는데 지방자치시대가 되다보니까 그나마 없어졌단 말이에요. 그러니까 제가 보기에는 오히려 지방자치시대에 과거 거점도시만이라도 키워 주는 것을 동기부여로 해서 그 권역이, 지역이 균형발전될 수 있도록 하는 것을 고민을 해야 될 단계가 아닌가 싶고, 그것의 첫 단계가 제가 보기에는 거점도시라도 다시 복원시켜 주는 방법이 제가 보기에는 권역별 통합이고 나름대로 경쟁력을 갖출 수 있게 해야 되지 않는가라는 생각입니다.
박기춘위원말씀 잘 들었고요.
심 교수님 자료 중에서 한 가지 제가 지적을 해야 되겠는데요.
34쪽에 보면 ‘자치구가 아닌 구와 읍․면․동의 명칭․관할구역 변경 및 폐치․분합은 지방자치의 조례로 정하되 명칭 변경은 행정자치부장관의 승인을, 구역 변경은 시․도지사의 승인을 얻어야 한다’ 이렇게 되어 있는데 현행 지방자치법 제4조제3항에는 “자치구가 아닌 구와 읍․면․동의 명칭과 구역은 종전에 의하고, 이를 폐치․분합할 때에는 행정자치부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정한다”, 그다음이 중요합니다. “다만, 명칭과 구역의 변경은 당해 지방자치단체의 조례로 정하고, 그 결과를 특별시장․광역시장․도지사에게 보고하여야 한다’ 이렇게 바뀌었습니다. 다시 말씀드리면 자치구가 아닌 구․읍․면․동 명칭 변경에 관한 것은 행정자치부장관의 승인권을 없애고 시․도지사에 보고하는 것으로 된 사실을 잘 모르셨나 봅니다.
심 교수님 자료 중에서 한 가지 제가 지적을 해야 되겠는데요.
34쪽에 보면 ‘자치구가 아닌 구와 읍․면․동의 명칭․관할구역 변경 및 폐치․분합은 지방자치의 조례로 정하되 명칭 변경은 행정자치부장관의 승인을, 구역 변경은 시․도지사의 승인을 얻어야 한다’ 이렇게 되어 있는데 현행 지방자치법 제4조제3항에는 “자치구가 아닌 구와 읍․면․동의 명칭과 구역은 종전에 의하고, 이를 폐치․분합할 때에는 행정자치부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정한다”, 그다음이 중요합니다. “다만, 명칭과 구역의 변경은 당해 지방자치단체의 조례로 정하고, 그 결과를 특별시장․광역시장․도지사에게 보고하여야 한다’ 이렇게 바뀌었습니다. 다시 말씀드리면 자치구가 아닌 구․읍․면․동 명칭 변경에 관한 것은 행정자치부장관의 승인권을 없애고 시․도지사에 보고하는 것으로 된 사실을 잘 모르셨나 봅니다.
진술인심익섭예.
박기춘위원이것은 금년 3월에 본 위원이 대표발의해서 개정했다는 말씀을 드리겠습니다.
진술인심익섭감사합니다.
박기춘위원오재일 교수님께서 여러 가지 말씀해 주셨는데 상당부분 공감이 간다고 얘기하고 싶습니다.
엉뚱한 질의가 될지 모르겠습니다마는 여러 가지 행정체제 개편에 대해서 염려하시는 말씀이 있으셨고, 말씀 중에 지방행정구역 개편은 시민들의 생활에 지대한 영향을 미친다, 매우 중대하다, 신중을 기해야 된다, 국회의원들 시간낭비하지 마라…… 여러 가지 지적, 쓴 소리 잘 듣겠습니다.
제가 엉뚱한 질의라고 전제를 했습니다마는 경기도가 1100만이 넘었습니다. 전국에서 광역단체에서 가장 큰 단체거든요. 그리고 남쪽과 북쪽의 생활권이라든지 문화라든지 이런 것이 상당히 상반되어 있거든요. 그런데 도민들이 특히 북부지역 중심으로 해서 분도 추진 노력을 그동안에 해 왔고 많은 도민들이 공감을 하고 있습니다. 그럼에도 불구하고 잘 안 되고 있거든요. 이런 것에 대한 원인은 어디 있다고 생각이 드시고, 또 분도가 바람직한 것인지, 아까 염려하신 부분과 대치되는 것인지 이러한 것을 듣고 싶고요.
제 개인적으로는 경기도가 이렇게 크다 보니까 여러 가지 불합리한 측면이 있습니다만 특히 한 가지만 시간이 없기 때문에 지적하고 넘어간다고 한다면 경기도지사를 하게 되면 자연스럽게 대권에 대한 욕망과 꿈을 갖게 됩니다. 거기에 따라서 지역의 도민들은 상대적으로 행정이 전시적이라든지 또 홍보 중심적으로 가다보니까 효율성 측면이라든지 행정의 경제적 측면에서 상당히 소외되는 것이 아닌가, 그것을 염려하는 학자들이 계시고 또 정치인도 많이 있다는 부분입니다. 여기에 대해서 교수님의 견해를 듣고 싶습니다.
엉뚱한 질의가 될지 모르겠습니다마는 여러 가지 행정체제 개편에 대해서 염려하시는 말씀이 있으셨고, 말씀 중에 지방행정구역 개편은 시민들의 생활에 지대한 영향을 미친다, 매우 중대하다, 신중을 기해야 된다, 국회의원들 시간낭비하지 마라…… 여러 가지 지적, 쓴 소리 잘 듣겠습니다.
제가 엉뚱한 질의라고 전제를 했습니다마는 경기도가 1100만이 넘었습니다. 전국에서 광역단체에서 가장 큰 단체거든요. 그리고 남쪽과 북쪽의 생활권이라든지 문화라든지 이런 것이 상당히 상반되어 있거든요. 그런데 도민들이 특히 북부지역 중심으로 해서 분도 추진 노력을 그동안에 해 왔고 많은 도민들이 공감을 하고 있습니다. 그럼에도 불구하고 잘 안 되고 있거든요. 이런 것에 대한 원인은 어디 있다고 생각이 드시고, 또 분도가 바람직한 것인지, 아까 염려하신 부분과 대치되는 것인지 이러한 것을 듣고 싶고요.
제 개인적으로는 경기도가 이렇게 크다 보니까 여러 가지 불합리한 측면이 있습니다만 특히 한 가지만 시간이 없기 때문에 지적하고 넘어간다고 한다면 경기도지사를 하게 되면 자연스럽게 대권에 대한 욕망과 꿈을 갖게 됩니다. 거기에 따라서 지역의 도민들은 상대적으로 행정이 전시적이라든지 또 홍보 중심적으로 가다보니까 효율성 측면이라든지 행정의 경제적 측면에서 상당히 소외되는 것이 아닌가, 그것을 염려하는 학자들이 계시고 또 정치인도 많이 있다는 부분입니다. 여기에 대해서 교수님의 견해를 듣고 싶습니다.
진술인오재일간단히 말씀드리겠습니다.
기본적으로 경기도 분할 문제와 광역시 문제가 계속 나오고 있습니다. 저는 방금 위원님이 그런 표현은 했습니다마는 역으로 한국 지방자치의 장애요인이 서울특별시장과 경기도지사다…… 이분들이 시장이 되고 지사가 되는 순간에 대권의 욕심을 가지고 있습니다. 그분들이 권한과 재원이 많기 때문에 중앙정부와 싸워서 힘을 얻어야 하는데…… 예를 들어서 광주나 강원도 같은 곳은 힘이 없습니다. 돈 안 준다는 말을 못합니다. 그러나 경기도나 서울시는 자립력이 강하기 때문에 많은 인적 자원을 동원해 가지고 해야 하는데 그렇지 않거든요. 그래서 저는 역설적으로 분권과 관련해서 서울특별시장과 경기도지사가 분권에 과연 장애요인이냐, 발전요인이냐 고민을 많이 하고 있습니다.
그런 말씀을 드림과 동시에 저는 경기도의 분할 문제는 경기도민이 스스로 결정해야 하겠지만 한강을 중심으로 남북으로 나누는 것은 상당히 일리가 있다고 보고 있습니다.
마지막 한 말씀드리는 것은 재정격차, 지역격차나 이것은 지방자치하고 본질적으로 관계가 없습니다. 어떻게 구역을 나누더라도 격차는 있을 수밖에 없습니다. 그래서 중앙정부가 있는 것이지요. 그래서 이 문제를 논의한다면 지방자치 하지 말자는 말과 똑같습니다.
이상입니다.
기본적으로 경기도 분할 문제와 광역시 문제가 계속 나오고 있습니다. 저는 방금 위원님이 그런 표현은 했습니다마는 역으로 한국 지방자치의 장애요인이 서울특별시장과 경기도지사다…… 이분들이 시장이 되고 지사가 되는 순간에 대권의 욕심을 가지고 있습니다. 그분들이 권한과 재원이 많기 때문에 중앙정부와 싸워서 힘을 얻어야 하는데…… 예를 들어서 광주나 강원도 같은 곳은 힘이 없습니다. 돈 안 준다는 말을 못합니다. 그러나 경기도나 서울시는 자립력이 강하기 때문에 많은 인적 자원을 동원해 가지고 해야 하는데 그렇지 않거든요. 그래서 저는 역설적으로 분권과 관련해서 서울특별시장과 경기도지사가 분권에 과연 장애요인이냐, 발전요인이냐 고민을 많이 하고 있습니다.
그런 말씀을 드림과 동시에 저는 경기도의 분할 문제는 경기도민이 스스로 결정해야 하겠지만 한강을 중심으로 남북으로 나누는 것은 상당히 일리가 있다고 보고 있습니다.
마지막 한 말씀드리는 것은 재정격차, 지역격차나 이것은 지방자치하고 본질적으로 관계가 없습니다. 어떻게 구역을 나누더라도 격차는 있을 수밖에 없습니다. 그래서 중앙정부가 있는 것이지요. 그래서 이 문제를 논의한다면 지방자치 하지 말자는 말과 똑같습니다.
이상입니다.
委員長許泰烈장경수 위원님 말씀하십시오.
장경수위원오재일 진술인께 질의하겠습니다.
그러면 지방행정체제 개편은 시급하지 않고 그래서 정치권에서 먼저 어젠다를 설정할 필요성이 없다, 이대로가 좋다 그런 뜻입니까? 비용이 많이 드는데 왜 정치권에서 정치나 잘하지 이러느냐……
그러면 지방행정체제 개편은 시급하지 않고 그래서 정치권에서 먼저 어젠다를 설정할 필요성이 없다, 이대로가 좋다 그런 뜻입니까? 비용이 많이 드는데 왜 정치권에서 정치나 잘하지 이러느냐……
진술인오재일제가 여기서 정치권 주도에 대해서 상당히 긍정적으로 제일 먼저 이야기했습니다. 그리고 이것은 근대화의 완결편이라고 했습니다. 그러나 너무 빠른 속도로, 너무 성급하게 하지 말라는 이야기지요.
장경수위원그러면 조선시대부터 8도제가 되어서 과거의 자치단체 구역 설정의 기준과 지금의 기준은 엄청나게 다르고 교통이나 통신 등 시대가 엄청나게 바뀌었는데도 이것을 역사성 때문에 신중하게 해라, 아까는 하지 말라는 그런 말씀으로도 느껴졌는데 어떻게 생각하십니까, 이대로 가야 됩니까?
진술인오재일저는 여기서 하지 말자고 한번도 한 적도 없고, 여기 문맥을 보십시오. 근대화의 완결편이라고 했습니다. 그리고 여기에 대한 파급효과가 너무나 큽니다. 그렇게 중요성을 가지고 있는 문제이기 때문에 각계각층의 의견과 지역 현장의 의견을 들어서 해 나가라, 그래서 이것이 국회에서 국회의원 몇 분이 해서 바로 나왔을 때 그 파급효과에 대해서 누가 책임을 지느냐는 것입니다.
장경수위원그래서 지금까지 왔잖아요.
그런데 아까 말씀 중에 비용이 엄청나게 많이 든다고 하셨는데 그러면 그것을 개편하는 과정에서의 비용과 구역이 다르다 보니까 그것으로 인한 불합리성, 여러 가지 중복행정 이런 비용 문제는 생각 안 했습니까?
그런데 아까 말씀 중에 비용이 엄청나게 많이 든다고 하셨는데 그러면 그것을 개편하는 과정에서의 비용과 구역이 다르다 보니까 그것으로 인한 불합리성, 여러 가지 중복행정 이런 비용 문제는 생각 안 했습니까?
진술인오재일왜 생각을 안 했겠습니까? 그래서 저는 하지 말자는 것이 아니라 특별법을 만들어 가지고 소위 특별위원회를 만들어 거기서 안을 갖고 해 나가라는 이야기지요. 그리고 사회 환경 변화에 맞추어서 하라고 모두에서 말씀드렸습니다.
정말로 이것이 민주성과 효율성의 두 가치를 어떻게 해 나갈 것이냐 하는 데 있어 제가 보기에는 현재의 정치권의 논의가 너무나 효율성 중심으로 나가는 것에 대한 우려를 표한 것이지요. 그래서 이것을 민주성을 고려해 가면서 해 주십시오 하는 이야기입니다.
정말로 이것이 민주성과 효율성의 두 가치를 어떻게 해 나갈 것이냐 하는 데 있어 제가 보기에는 현재의 정치권의 논의가 너무나 효율성 중심으로 나가는 것에 대한 우려를 표한 것이지요. 그래서 이것을 민주성을 고려해 가면서 해 주십시오 하는 이야기입니다.
장경수위원그런데 제가 듣기로는 세 분은 상당히 필요성을 공감하신 것 같고, 그다음에 오재일 교수님은 급하지 않다, 신중해야 된다, 구역 개편하는 비용이 얼마나 많이 드느냐 이래서 말하자면 신중론, 급하지 않는데 뭘 급하게 하느냐 이런 것을 느꼈기 때문에 확인했고요.
그러면 네 분께 지방행정계층 개편은 아시다시피 구역 조정과 행정계층 두 가지인데 우리나라 자치단체의 구역이 지금 크다고 생각하십니까, 작다고 생각하십니까? 지방자치를 효율적으로 하기 위해서 자치단체 구역을 확대하는 것이 좋다고 생각하십니까, 축소해야 한다고 보십니까?
그리고 두 번째, 그러면 자치계층구조를 단층제로 하는 것이 좋습니까, 2계층제로 하는 것이 좋습니까? 장단점을 학문적으로 말씀하지 마시고 본인의 생각을 말씀하세요. 다 장단점 다 있어요. 다 압니다. 그런데 본인은 구역을 좁히고 계층을 많이 하는 것이 좋겠다든가 이렇게 구역의 축소와 확대, 자치계층의 중층제, 단층제에 대해서 단답식으로 선호하시는 것을 말씀해 주십시오.
그러면 네 분께 지방행정계층 개편은 아시다시피 구역 조정과 행정계층 두 가지인데 우리나라 자치단체의 구역이 지금 크다고 생각하십니까, 작다고 생각하십니까? 지방자치를 효율적으로 하기 위해서 자치단체 구역을 확대하는 것이 좋다고 생각하십니까, 축소해야 한다고 보십니까?
그리고 두 번째, 그러면 자치계층구조를 단층제로 하는 것이 좋습니까, 2계층제로 하는 것이 좋습니까? 장단점을 학문적으로 말씀하지 마시고 본인의 생각을 말씀하세요. 다 장단점 다 있어요. 다 압니다. 그런데 본인은 구역을 좁히고 계층을 많이 하는 것이 좋겠다든가 이렇게 구역의 축소와 확대, 자치계층의 중층제, 단층제에 대해서 단답식으로 선호하시는 것을 말씀해 주십시오.
진술인심익섭제 입장에서 보면 구역 크기는 사실 큰 문제는 아니고 이것은 지역별로 선택권을 드리는 것이 오히려 좋을 것 같습니다. 그러니까 지역마다 주민들이 주변지역과 통합을 할 수도 있는 것이고 또 독자적으로 할 수도 있는 것이고, 이것은 그 지역실정에 따라서 달라질 것 같아요. 그래서 선택권을 그쪽으로 주면 될 것 같고요. 저는 개인적으로 광역체제가 더 유리하지 않을까, 도시지역이야 다릅니다마는 국토 전체를 볼 때 광역적인 경쟁력이 필요하다는 입장입니다.
계층문제를 자꾸 거론하시는데 프랑스나 독일 같은 경우가 계층이 복잡한 것 같습니다마는 정확하게 아셔야 될 것 같아요. 자치는 한 군데에서 하는 거예요. 복잡한 것 같습니다마는 주민입장에서 보면 서비스 받는 데는 딱 한 군데에요. 프랑스도 무지하게 복잡한 것 같습니다마는 실제로 국민들은 한 군데에 가서 모든 서비스를 원스톱으로 받고 있단 말이에요. 나머지는 국가기관이 내려와 있는 경우도 있고 그런데 그것은 주민편의와 상관없이 행정적인 것이고 따라서 자치계층은 당연히 한 쪽으로 가야 원스톱 서비스가 가능하다는 것을 저는 강력하게 말씀드리고 싶습니다.
계층문제를 자꾸 거론하시는데 프랑스나 독일 같은 경우가 계층이 복잡한 것 같습니다마는 정확하게 아셔야 될 것 같아요. 자치는 한 군데에서 하는 거예요. 복잡한 것 같습니다마는 주민입장에서 보면 서비스 받는 데는 딱 한 군데에요. 프랑스도 무지하게 복잡한 것 같습니다마는 실제로 국민들은 한 군데에 가서 모든 서비스를 원스톱으로 받고 있단 말이에요. 나머지는 국가기관이 내려와 있는 경우도 있고 그런데 그것은 주민편의와 상관없이 행정적인 것이고 따라서 자치계층은 당연히 한 쪽으로 가야 원스톱 서비스가 가능하다는 것을 저는 강력하게 말씀드리고 싶습니다.
장경수위원김병국 진술인께서는 어떻게 생각하십니까?
진술인김병국저는 우리나라 구역이 크다고 하는데 학문적으로도 구역 규모에 대한 적정성은 경제쪽에서도 그렇고 아무도 제시하지 못하고 있습니다. 저는 단지 구역이 외국에 비해서 우리가 큰데 그래도 커져야 되는 이유는 아까 말씀드렸습니다마는 현재 인구가 감소되고 재정력이 취약한 자치단체를 그대로 뒀을 경우에 그분들이 경쟁력 없다는 측면에서 구역 확대가 필요하다고 보고요.
단층제를 논의하는데 외국하고 비교했을 때 우리가 2계층제를 유지할 수도 있고 안 할 수도 있는데 아까 심익섭 교수님 말씀처럼 외국은 계층별 기능분리가 아주 명확한 상태에서 계층 수가 많이 있다는 점이고 우리는 혼재 되어 있다는 점에서 단층제로 가도 국가행정기관의 어떤 의무나 역할만 제대로 한다고 하면 큰 문제가 없지 않은가 하는 이런 생각이 듭니다.
단층제를 논의하는데 외국하고 비교했을 때 우리가 2계층제를 유지할 수도 있고 안 할 수도 있는데 아까 심익섭 교수님 말씀처럼 외국은 계층별 기능분리가 아주 명확한 상태에서 계층 수가 많이 있다는 점이고 우리는 혼재 되어 있다는 점에서 단층제로 가도 국가행정기관의 어떤 의무나 역할만 제대로 한다고 하면 큰 문제가 없지 않은가 하는 이런 생각이 듭니다.
진술인오재일저는 기본적으로 2계층제를 선호합니다. 그리고 우리나라 구역 넓이는 방금 김병국 교수님 말씀처럼 정답이 없습니다. 그러나 다른 나라랑 비교하고 과거와 비교해 볼 때 현재 구역으로써 충분하다고 봅니다.
진술인이규환구역의 문제는 앞서 이야기했지만 옵티멈 사이즈라는 것은 특별히 없는 것이고 그 나라의 행정 수행 기법이나 행정 수행 기술의 문제이지 구역이 지나치게 크다, 작다라고 하는 것은 정답이 없는 문제이고, 계층구조 조정문제는 최근에 영국의 경우 94년부터 98년까지 잉글랜드지역에는 5개의 카운티를 없앤 적도 있고 그다음에 북아일랜드나 스코틀랜드나 웰츠지역에서는 카운티(county)와 디스트릭(district)을 통합해서 단층제를 한 사례가 있습니다.
장경수위원하나만 물어볼게요.
그러면 서울시를 현재보다 여러 개로, 예를 들면 5개나 4개로 쪼개 가지고 200만 단위 150만 단위의 자치단체로 한다는 데에 대해서는 혹시 반대의견이 있습니까? 절대 그래서는 안 된다 현행대로 가야 된다, 의견 있습니까? 혹시 다섯 분 중에 반대의견 있습니까?
그러면 서울시를 현재보다 여러 개로, 예를 들면 5개나 4개로 쪼개 가지고 200만 단위 150만 단위의 자치단체로 한다는 데에 대해서는 혹시 반대의견이 있습니까? 절대 그래서는 안 된다 현행대로 가야 된다, 의견 있습니까? 혹시 다섯 분 중에 반대의견 있습니까?
진술인오재일결국 저는 서울시민들의 동의가 쉽게 안 얻어지리라고 봅니다. 그리고 저는 그것이 바람직하지 않다고 봅니다.
장경수위원다른 분은 그럴 수도 있고, 합의만 되면 가능하다는 논리입니까?
이상입니다.
이상입니다.
委員長許泰烈수고하셨습니다.
더 이상 질의하실 위원이 안 계십니까?
양형일 위원님 질의하십시오.
더 이상 질의하실 위원이 안 계십니까?
양형일 위원님 질의하십시오.
양형일위원이제까지 기다렸는데 우리 위원장님께서 질의하실 위원이 안 계시다고 이렇게 마무리 지으려고 하시면 대단히 섭섭합니다.
마지막까지 기다린 점을 감안해서 7분이 넘더라도 위원장님과 위원님들께서 양해해 주십사 하는 말씀을 드리고 싶습니다.
네 분께 감사드립니다.
국가 그리고 지방행정체제 발전을 위해서 평소에도 연구하시고 그 사계의 권위자로 인정받으시고 그런 분들이 이 자리에 나와 주신 것 대단히 감사드립니다.
특히 멀리 광주에서까지 올라와 주신 오재일 교수님께 감사의 말씀을 드립니다.
오 교수님께 간단하게 묻도록 하겠습니다.
조금 전에 진술하신 내용 가운데에서 프랑스의 꼬뮌느를 지방자치단체로 말씀하셨는데 꼬뮌느가 지방자치단체입니까, 행정계층입니까? 학계에서 다수설과 소수설로 갈리고 있는 것으로 알고 있는데요. 오 교수님은 그것을 지방자단체로 판단하십니까?
마지막까지 기다린 점을 감안해서 7분이 넘더라도 위원장님과 위원님들께서 양해해 주십사 하는 말씀을 드리고 싶습니다.
네 분께 감사드립니다.
국가 그리고 지방행정체제 발전을 위해서 평소에도 연구하시고 그 사계의 권위자로 인정받으시고 그런 분들이 이 자리에 나와 주신 것 대단히 감사드립니다.
특히 멀리 광주에서까지 올라와 주신 오재일 교수님께 감사의 말씀을 드립니다.
오 교수님께 간단하게 묻도록 하겠습니다.
조금 전에 진술하신 내용 가운데에서 프랑스의 꼬뮌느를 지방자치단체로 말씀하셨는데 꼬뮌느가 지방자치단체입니까, 행정계층입니까? 학계에서 다수설과 소수설로 갈리고 있는 것으로 알고 있는데요. 오 교수님은 그것을 지방자단체로 판단하십니까?
진술인오재일저는 기본적으로 지방자치단체로 판단하고 있습니다.
양형일위원그것이 지방자치학회에서의 소수설이지요?
진술인오재일소수설인지는 모르겠습니다. 기본적으로 아마도 꼬뮌느는 지방자치 단위로 알고 있습니다. 다수설인 것으로 알고 있습니다마는……
양형일위원다수설은 꼬뮌느를 지방자치단체로 보지 않고 행정협의체와 같은 성격으로 인정하고 있는 것으로 그렇게 알고 있습니다. 그것은 여기에서 크게 논의의 쟁점은 아니라고 생각합니다.
오 교수님, 근대화의 완결편이라는 그런 표현을 하시면서도 국회가 빨리 가서는 안 된다고 이런 얘기를 하셨는데 지금 우리가 청주, 청원 그리고 제주도 케이스를 보면 주민들의 의사가 정치적 이해관계의 충돌로 인해서 왜곡되어지는 현상을 우리가 목격했습니다.
내년 5월에 지방선거가 있게 됩니다. 내년 5월에 광역자치단체와 기초자치단체의 단체장과 의회가 형성이 되면 거기에 새로운 정치적 이해가 형성된다고 봅니다. 그러면 국회가 내년 5월 이후에 이와 같은 문제를 효율적으로, 진정 국가의 발전 방향에 맞추어서 다룰 수 있을 것인지 상당히 의문스럽다는 점에서 기본적인 골격은 내년 지방선거 이전에 마련하는 것이 필요하지 않겠느냐, 여기에 대해서 오 교수님 어떻게 생각하십니까?
오 교수님, 근대화의 완결편이라는 그런 표현을 하시면서도 국회가 빨리 가서는 안 된다고 이런 얘기를 하셨는데 지금 우리가 청주, 청원 그리고 제주도 케이스를 보면 주민들의 의사가 정치적 이해관계의 충돌로 인해서 왜곡되어지는 현상을 우리가 목격했습니다.
내년 5월에 지방선거가 있게 됩니다. 내년 5월에 광역자치단체와 기초자치단체의 단체장과 의회가 형성이 되면 거기에 새로운 정치적 이해가 형성된다고 봅니다. 그러면 국회가 내년 5월 이후에 이와 같은 문제를 효율적으로, 진정 국가의 발전 방향에 맞추어서 다룰 수 있을 것인지 상당히 의문스럽다는 점에서 기본적인 골격은 내년 지방선거 이전에 마련하는 것이 필요하지 않겠느냐, 여기에 대해서 오 교수님 어떻게 생각하십니까?
진술인오재일저는 기본적으로 내년 4월에서 5월 이전으로 못 박는 것에 대해서 우려를 표합니다. 물론 양 위원님이 방금 말씀하셨던 그런 정치상황은 제가 이해합니다. 그래서 이 지방행정구역 개편은 전면적으로 재조정을 할 경우에 주민투표로 해서는 안 된다는 저의 기본소신을 말씀드렸습니다. 그런 측면에 있어서 시장이나 의원들의 현실적인 정치력을 제가 인정하지 않는 것은 아니지만 가장 포인트는 주민입니다. 그래서 기본적으로 현재 정치권이 국민으로부터 신뢰와 사랑을 받는 전제가 있어야 되는데 그렇지 않으면 어떤 안을 내놓더라도 이 문제가 엄청나게 국론분열로 이어질 것이라고 봐서 신중론을 이야기한 것이지요.
양형일위원이제까지 정치권과 사회일각에서 이 문제를 두고 문제가 제기될 때마다 상당히 소모적인 논쟁이 있어 왔던 것은 사실입니다. 그리고 이제는 어떤 의미에서 완결편이라는 말씀, 그리고 심 교수님께서는 마지막 개혁과제다 그런 표현을 쓰셨는데 그럴 정도로 개혁의 필요성이 제기되고 있고, 개혁할 경우에 이것을 해야 한다는, 그 개혁의 필요성에는 다 공감하지만 방법론에 있어서 약간의 견해가 있는 것으로 알고 있습니다.
그럴지라도 개혁의 방안들은 여러 가지가, 지금 진술해 주신 네 분께서 방안들에 대해서 말씀을 해 주셨는데 이제는 선택의 문제가 남아 있을 뿐이지 이 방안을 해야 하느냐 마느냐 여기에 대한 토론이 더 있어야 된다 이런 시점은 이미 지나갔다고 보는데 오 교수님 동의하십니까?
그럴지라도 개혁의 방안들은 여러 가지가, 지금 진술해 주신 네 분께서 방안들에 대해서 말씀을 해 주셨는데 이제는 선택의 문제가 남아 있을 뿐이지 이 방안을 해야 하느냐 마느냐 여기에 대한 토론이 더 있어야 된다 이런 시점은 이미 지나갔다고 보는데 오 교수님 동의하십니까?
진술인오재일저는 동의를 않습니다.
국민들이 이 문제에 대해서 정말로 실상을, 정치권은 관심을 갖고 있습니다. 그러나 국민들이 현장에 있는 지역 주민들이 이 문제에 대해 공론화되어 있는가, 물론 특위에서 한두 번 다뤄봤습니다. 저도 알고 있습니다. 거기에 대해서는 아직도 국민들에게 제대로 안 알려져 있다고 보기 때문에 그것은 저는 조금 문제를 제기합니다.
국민들이 이 문제에 대해서 정말로 실상을, 정치권은 관심을 갖고 있습니다. 그러나 국민들이 현장에 있는 지역 주민들이 이 문제에 대해 공론화되어 있는가, 물론 특위에서 한두 번 다뤄봤습니다. 저도 알고 있습니다. 거기에 대해서는 아직도 국민들에게 제대로 안 알려져 있다고 보기 때문에 그것은 저는 조금 문제를 제기합니다.
양형일위원글쎄 국민들이 어떻게 생각하느냐에 각각 주관적 판단은 다를 수 있다고 생각합니다.
참고로 제시해 드리자면 최근에 몇 가지 여론조사에서 상당수의 다수의 국민들께서 지방행정체제가 이대로는 지나치게 비능률적이고 소모적이다, 여기에 대해서 많은 국민들이 공감하시고 있다는 사실은 우리 오 교수님 아시고 계신가요?
참고로 제시해 드리자면 최근에 몇 가지 여론조사에서 상당수의 다수의 국민들께서 지방행정체제가 이대로는 지나치게 비능률적이고 소모적이다, 여기에 대해서 많은 국민들이 공감하시고 있다는 사실은 우리 오 교수님 아시고 계신가요?
진술인오재일기본적으로 저도 알고 있고 그러나 그것이 구체적인 안이 나오면, 지금은 구체적인 안이 국민들한테 공표는 안 됐습니다. 안이 나올 때 지역현장에서 나타나는 반응을 생각해 주자는 것입니다.
양형일위원존경하는 우리 장경수 위원님께서 지적하셨듯이 여기에 나오신 분들께서는 ‘이런 방안도 있고 이런 방안도 있고 이런 방안도 있습니다. 이 방안의 긍정적인 면과 부정적인 면은 이겁니다’ 이걸 소개받기 위해서 사실은 모신 것은 아닙니다. ‘그 방안 가운데 우리나라 현실에 가장 맞는 방안이 이것입니다’ 이걸 좀 들었으면 했었는데 오늘 그런 점을 듣지 못해서 약간 아쉬운 점이 없지 않아 있기는 있습니다.
심익섭 교수님께 여쭤보도록 하겠습니다.
조금 전에 말씀하셨듯이 지방자치는 민주성과 능률성의 조화를 어떻게 가져갈 것이냐의 문제라고 생각합니다. 지금 어떤 의미에서 계층제가 중층구조 그리고 면적은 좁을수록 인구는 적을수록 소단위의 중층구조를 가지고 있는 것이 민주성을 더 보장한다고 그렇게 판단하십니까?
심익섭 교수님께 여쭤보도록 하겠습니다.
조금 전에 말씀하셨듯이 지방자치는 민주성과 능률성의 조화를 어떻게 가져갈 것이냐의 문제라고 생각합니다. 지금 어떤 의미에서 계층제가 중층구조 그리고 면적은 좁을수록 인구는 적을수록 소단위의 중층구조를 가지고 있는 것이 민주성을 더 보장한다고 그렇게 판단하십니까?
진술인심익섭저는 꼭 그렇다고 보지는 않습니다.
그렇게 분절적으로 가는 것이 꼭 민주적이다라는 데는 동의하지 않습니다.
그렇게 분절적으로 가는 것이 꼭 민주적이다라는 데는 동의하지 않습니다.
양형일위원본 위원도 민주주의에 대한 고전적 이론과 현대적 이론은 엄청난 차이를 지니고 있다고 생각합니다. 그런 관점에서 지방자치 문제를 우리가 볼 필요가 있다 이런 생각을 가지고 있습니다.
예를 들자면 고전적으로는 중층구조가 되면 될수록 주민들의 권익과 의견을 더 중첩적으로 보호하고 그리고 의사를 제대로 반영할 수 있겠다 이런 논리도 있었고 또 민주주의의 미완성적인 부분을 풀뿌리 민주주의라는 지방자치를 통해서 보완할 수도 있겠다 이런 얘기도 있고 소구역으로 적은 인구로 그게 지방자치의 내용에 충실하고 의미에 충실하고 또 민주주의의 하나의 근간을 이루는 제도적 의미를 지닐 것이다 이런 것은 다 고전적 민주주의요, 고전적 자치론에 토대를 두고 있는 거죠?
예를 들자면 고전적으로는 중층구조가 되면 될수록 주민들의 권익과 의견을 더 중첩적으로 보호하고 그리고 의사를 제대로 반영할 수 있겠다 이런 논리도 있었고 또 민주주의의 미완성적인 부분을 풀뿌리 민주주의라는 지방자치를 통해서 보완할 수도 있겠다 이런 얘기도 있고 소구역으로 적은 인구로 그게 지방자치의 내용에 충실하고 의미에 충실하고 또 민주주의의 하나의 근간을 이루는 제도적 의미를 지닐 것이다 이런 것은 다 고전적 민주주의요, 고전적 자치론에 토대를 두고 있는 거죠?
진술인심익섭예, 그렇습니다.
양형일위원지금 교통, 통신이 엄청나게 발달되어 있다는 것은 우리가 두말할 필요가 없습니다. 특히 우리나라는 IT강국으로서 지금 다른 나라들보다도 어떤 의미에서는 유비쿼터스, 이 시스템을 지금 굉장히 앞서 가면서 개척하고 있는 그런 환경이라고 생각합니다. 미디어가 또 얼마나 요즘 발달이 되어 있는가는 우리가 두말할 필요가 없습니다.
NGO 단체들이 또 얼마나 시민들의 권익과 관련해서 활동하고 있는가에 대해서, 아시다시피 자연보호만 하더라도 도룡뇽의 권익을 보장하기 위해서도 우리 환경단체가 얼마나 노력을 했는데 한 사람의 인권에 대해서 관심을 갖는 것은 두말할 필요가 없다고 생각합니다.
거기에다가 지금 우리나라의 민주주의라고 하는 것은 형식적 민주주의를 벗고 이제는 내용적 민주주의로 진입해 가는 그런 단계라고 생각합니다. 거기에다 지금 인구의 이동률이라고 하는 것, 그 유동성이라고 하는 것은 엄청나게 빨라지고 있다는 것을 우리 모두가 알고 있고 또 조금 전에 말씀하신 대로 경제권이나 생활권이나 개발권이 광역화되어질 필요가 있다는 것은 우리 모두가 공감하고 있습니다.
따라서 고전적 어떤 지방자치 이론이라든지 민주이론에 토대를 두고 이 문제를 접근해서는 절대로 성공할 수 없다 이런 생각을 가지고 있는데 우리 이규환 교수님 어떻게 생각하십니까?
NGO 단체들이 또 얼마나 시민들의 권익과 관련해서 활동하고 있는가에 대해서, 아시다시피 자연보호만 하더라도 도룡뇽의 권익을 보장하기 위해서도 우리 환경단체가 얼마나 노력을 했는데 한 사람의 인권에 대해서 관심을 갖는 것은 두말할 필요가 없다고 생각합니다.
거기에다가 지금 우리나라의 민주주의라고 하는 것은 형식적 민주주의를 벗고 이제는 내용적 민주주의로 진입해 가는 그런 단계라고 생각합니다. 거기에다 지금 인구의 이동률이라고 하는 것, 그 유동성이라고 하는 것은 엄청나게 빨라지고 있다는 것을 우리 모두가 알고 있고 또 조금 전에 말씀하신 대로 경제권이나 생활권이나 개발권이 광역화되어질 필요가 있다는 것은 우리 모두가 공감하고 있습니다.
따라서 고전적 어떤 지방자치 이론이라든지 민주이론에 토대를 두고 이 문제를 접근해서는 절대로 성공할 수 없다 이런 생각을 가지고 있는데 우리 이규환 교수님 어떻게 생각하십니까?
진술인이규환양 위원님이 다 정답을 얘기하셨는데, 저한테 뭐 굳이 질의하실 필요가 없을 정도로 우리 위원님께서 다 얘기해 주셨는데요.
실제로 그동안 지방자치에 가장 모범을 보여줬다고 하는 영국이라는 나라도 최근에 자치단체를 통합하고 있고 또 행정의 능률성을 대단히 중시여기는 가운데서 행정구역 재편이 이루어졌던 것으로 알고 있습니다.
따라서 흔히 신 중앙집권화되어 가는 나라가 영국이고 따라서 우리가 민주성 아까 교과서적․고전적 민주성, 능률성을 구분할 수는 없지만 그러나 어쨌든 민주성을 추구해 나갔던 앞서갔던 영국이라고 하는 나라도 신 중앙집권화되어 가는 것이 세계적 추세고요. 또 중앙집권화했던 나라도 신 지방분권법이 나오면서 점차 서로 절충해 가는 과정에서……
그래서 우리나라가 지금까지 집권화되어 있었고 이런 시점에서 이런 행정체제가 갖고 있었던 여러 가지 문제점을 한번 논의하고 뭔가 선택해야 할 시점에 왔다고 저는 보고 있습니다.
실제로 그동안 지방자치에 가장 모범을 보여줬다고 하는 영국이라는 나라도 최근에 자치단체를 통합하고 있고 또 행정의 능률성을 대단히 중시여기는 가운데서 행정구역 재편이 이루어졌던 것으로 알고 있습니다.
따라서 흔히 신 중앙집권화되어 가는 나라가 영국이고 따라서 우리가 민주성 아까 교과서적․고전적 민주성, 능률성을 구분할 수는 없지만 그러나 어쨌든 민주성을 추구해 나갔던 앞서갔던 영국이라고 하는 나라도 신 중앙집권화되어 가는 것이 세계적 추세고요. 또 중앙집권화했던 나라도 신 지방분권법이 나오면서 점차 서로 절충해 가는 과정에서……
그래서 우리나라가 지금까지 집권화되어 있었고 이런 시점에서 이런 행정체제가 갖고 있었던 여러 가지 문제점을 한번 논의하고 뭔가 선택해야 할 시점에 왔다고 저는 보고 있습니다.
양형일위원영국이 과거에는 투 티어(two tier) 시스템, 이른바 카운티(county)하고 디스트릭트(district) 하고 투 티어 시스템이었죠?
진술인이규환예, 이제는 원 티어로 많이……
양형일위원이제는 싱글 티어로 해서 유니터리(unitary) 시스템으로, 웨일즈나 잉글랜드나 스코틀랜드나 노던 아일랜드나 유니터리로, 지금 단층구조로 통합했죠?
진술인이규환예.
양형일위원심익섭 교수님께 한 가지 질의를 드리겠습니다.
조금 전에 존경하는 박기춘 위원님께서 경기도 문제와 관련해서 말씀을 하셨는데 지금 우리는 서울공화국이라는 얘기를 오래 전부터 많이 쓰고 있습니다. 그런데 서울에 이와 같은 시스템을 그대로 유지하는 것이 과연 바람직한가 이걸 제가 선다형 질의를 드리도록 하겠습니다.
첫째는 현재처럼 가져가는 방안이 하나 있을 수 있고요. 두 번째는 특별시가 가지고 있는 자치권의 상당 부분을 기초자치단체로 이관하고 이른바 오재일 교수님이 잠깐 말씀하셨던 특별자치구 내지는 특별자치단체적 성격을 지니고 있는 광역적 성격의 권한만 특별시에 모아두는 방안을 제 2안으로 생각할 수가 있고요.
그리고 세 번째는 서울특별시를, 우리 장경수 위원님께서 잠깐 그 부분에 대해 언급을 하셨는지 모르겠습니다마는 인구 200만 안팎의 자치단체로 가져가는 방안도 생각할 수 있다고 본 위원은 생각합니다.
어느 것이 서울특별시의 발전을 위해서 바람직하다고 생각하시는지 한 말씀해 주시기 바랍니다.
조금 전에 존경하는 박기춘 위원님께서 경기도 문제와 관련해서 말씀을 하셨는데 지금 우리는 서울공화국이라는 얘기를 오래 전부터 많이 쓰고 있습니다. 그런데 서울에 이와 같은 시스템을 그대로 유지하는 것이 과연 바람직한가 이걸 제가 선다형 질의를 드리도록 하겠습니다.
첫째는 현재처럼 가져가는 방안이 하나 있을 수 있고요. 두 번째는 특별시가 가지고 있는 자치권의 상당 부분을 기초자치단체로 이관하고 이른바 오재일 교수님이 잠깐 말씀하셨던 특별자치구 내지는 특별자치단체적 성격을 지니고 있는 광역적 성격의 권한만 특별시에 모아두는 방안을 제 2안으로 생각할 수가 있고요.
그리고 세 번째는 서울특별시를, 우리 장경수 위원님께서 잠깐 그 부분에 대해 언급을 하셨는지 모르겠습니다마는 인구 200만 안팎의 자치단체로 가져가는 방안도 생각할 수 있다고 본 위원은 생각합니다.
어느 것이 서울특별시의 발전을 위해서 바람직하다고 생각하시는지 한 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인심익섭어느 것도 만만치 않네요.
양형일위원평소에 이 부분에 대해서 관심을 가지고 계신 것으로 알고 있습니다.
진술인심익섭지방자치, 행정구역 개편 이런 것과 관련시켜서 지금 생각할 수 있는 것은 아무래도 수도권에 대해서는 특단의 조치가 필요하지 않을까 싶습니다.
거기에는 가장 많이 지금 거론되고 있는 것이 수도권에 대한 재구조화, 서울시 분할론 이런 것이 아닐까 싶은데 아마 서울 분할론에 대해서는 저도 자신을 할 수 없습니다. 과연 서울시민들이 동의를 할 수 있을지가 관건이기 때문에, 일단 학계에서는 서울시 분할론, 수도권 전체를 서울시와 합해서 재구조화하는 방안 이런 것들이 논의되고 있다는 것을 말씀드립니다.
거기에는 가장 많이 지금 거론되고 있는 것이 수도권에 대한 재구조화, 서울시 분할론 이런 것이 아닐까 싶은데 아마 서울 분할론에 대해서는 저도 자신을 할 수 없습니다. 과연 서울시민들이 동의를 할 수 있을지가 관건이기 때문에, 일단 학계에서는 서울시 분할론, 수도권 전체를 서울시와 합해서 재구조화하는 방안 이런 것들이 논의되고 있다는 것을 말씀드립니다.
양형일위원학계의 견해를 말씀해 주시라는 게 아니고 우리 심 교수님의 견해를 좀 말씀해 주십사 하는 얘기입니다.
진술인심익섭저는 개인적으로 서울시 분할론도 충분히 가능한 대안이라고 보고 싶습니다.
양형일위원김병국 실장님께 한마디만 여쭙겠습니다.
지금 광역자치단체 가운데 광역시의 시민들께서 광역시의회를 더 확대해서 의원 수를 확대해서 시민들의 의견을 수렴토록 하고 주민들의 의사를 대변토록 하고 기초자치단체인 구, 구 자치는 폐지하는 것이 바람직하다, 몇 개의 여론조사에 의하면 광역시에 속하는 시민들의 의견으로 나타나고 있습니다.
그 부분에 대해서 어떻게 생각하십니까?
지금 광역자치단체 가운데 광역시의 시민들께서 광역시의회를 더 확대해서 의원 수를 확대해서 시민들의 의견을 수렴토록 하고 주민들의 의사를 대변토록 하고 기초자치단체인 구, 구 자치는 폐지하는 것이 바람직하다, 몇 개의 여론조사에 의하면 광역시에 속하는 시민들의 의견으로 나타나고 있습니다.
그 부분에 대해서 어떻게 생각하십니까?
진술인김병국일단 광역시 문제는 결론적으로 말씀드려서 제가 80년대 이후부터도 준자치구제를 선호했던 사람 중에 하나입니다. 일단 지금 행정구역 개편과 관련해서는 지금 양 위원님 말씀하신 것에 대해서 저는 개인적으로 동의합니다.
양형일위원예, 이상입니다.
委員長許泰烈수고하셨습니다.
이제는 더 질의하실 위원이 안 계시죠?
그러면 오늘 질의순서는 모두 마치도록 하겠습니다.
우리 진술인 교수 여러분께서 지금 하실 말씀은 참 많으실 텐데 시간적 제약 때문에 충분히 못 드린 것 같아서 송구스럽게 생각합니다.
오늘 여러 진술인께서 제시하신 다양한 의견은 앞으로 우리 위원회가 어떤 결론을 도출하는 데 상당히 유용하게 활용될 것으로 저희들 기대를 합니다.
다만 저희 이 위원회는 국회의 특위입니다. 현행 지방행정체제에 대한 문제인식을 각 당이 공유를 하고 합의가 됐기 때문에 대한민국 입법부가 권능을 부여한 국회 특별위원회라는 것을 우선 말씀을 드립니다.
또 오늘의 이 공청회를 위시해서 앞으로 두 번의 공청회를 더 가질 것입니다. 또 어느 정도 안이 도출되면 국민에 대한 설명회도 다양하게 가질 계획으로 있습니다. 우리 특위가 오늘 몇 분의 질의에 그치고 그냥 만들어서 국민 앞에 어느 날 아침에 일어나니까 불쑥 들이미는 식의 그런 특위 활동은 있을 수가 없고 또 있어서도 안 될 것입니다.
그런 점에서 오늘 네 분의 교수님 여러분들께서도 앞으로 우리 특위활동에 지대한 관심을 가지시고 또 이 공청회는 아니더라도 언제든지 의견제시할 수 있는 길은 열어놓고 저희들은 아주 겸허하게 받아들일 각오를 갖고 있습니다.
이상으로 지방행정체제 개편방안에 대해서 공청회를 모두 마치도록 하겠습니다.
다음 공청회는 12월 6일과 7일에 개최하는데 위원님들께서도 공사다망하시지만 많이 참석해 주실 것을 당부드립니다.
그러면 오늘 회의는 이것으로 전부 마치도록 하겠습니다.
산회를 선포합니다.
이제는 더 질의하실 위원이 안 계시죠?
그러면 오늘 질의순서는 모두 마치도록 하겠습니다.
우리 진술인 교수 여러분께서 지금 하실 말씀은 참 많으실 텐데 시간적 제약 때문에 충분히 못 드린 것 같아서 송구스럽게 생각합니다.
오늘 여러 진술인께서 제시하신 다양한 의견은 앞으로 우리 위원회가 어떤 결론을 도출하는 데 상당히 유용하게 활용될 것으로 저희들 기대를 합니다.
다만 저희 이 위원회는 국회의 특위입니다. 현행 지방행정체제에 대한 문제인식을 각 당이 공유를 하고 합의가 됐기 때문에 대한민국 입법부가 권능을 부여한 국회 특별위원회라는 것을 우선 말씀을 드립니다.
또 오늘의 이 공청회를 위시해서 앞으로 두 번의 공청회를 더 가질 것입니다. 또 어느 정도 안이 도출되면 국민에 대한 설명회도 다양하게 가질 계획으로 있습니다. 우리 특위가 오늘 몇 분의 질의에 그치고 그냥 만들어서 국민 앞에 어느 날 아침에 일어나니까 불쑥 들이미는 식의 그런 특위 활동은 있을 수가 없고 또 있어서도 안 될 것입니다.
그런 점에서 오늘 네 분의 교수님 여러분들께서도 앞으로 우리 특위활동에 지대한 관심을 가지시고 또 이 공청회는 아니더라도 언제든지 의견제시할 수 있는 길은 열어놓고 저희들은 아주 겸허하게 받아들일 각오를 갖고 있습니다.
이상으로 지방행정체제 개편방안에 대해서 공청회를 모두 마치도록 하겠습니다.
다음 공청회는 12월 6일과 7일에 개최하는데 위원님들께서도 공사다망하시지만 많이 참석해 주실 것을 당부드립니다.
그러면 오늘 회의는 이것으로 전부 마치도록 하겠습니다.
산회를 선포합니다.
(12시37분 산회)