제256회 국회
(정기회)
지방행정체제개편특별위원회회의록
제5호
- 일시
2005年12月7日(水)
- 장소
第3會議場(245號)
- 의사일정
- 1. 지방분권․지방사무배분 개선방안에 관한 공청회
- 2. 지방행정체제 개편시안 작성을 위한 기초소위 구성의 건
- 상정된 안건
(10시12분 개의)
委員長許泰烈좌석을 정돈해 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 제256회 국회(정기회) 제5차 지방행정체제개편특별위원회를 개의하겠습니다.
성원이 되었으므로 제256회 국회(정기회) 제5차 지방행정체제개편특별위원회를 개의하겠습니다.
1. 지방분권․지방사무배분 개선방안에 관한 공청회상정된 안건
委員長許泰烈의사일정 제1항 지방분권․지방사무배분 개선방안에 관한 공청회를 상정하겠습니다.
공청회에 들어가기 전에 위원장으로서 간단한 인사말씀을 드리겠습니다.
한해를 마무리하는 마지막 달이 되어서 여러 가지 일로 바쁘신데도 불구하시고 오늘 지방분권․지방사무배분 개선과 관련해서 도움말씀을 주시고자 귀한 시간을 내 주신 진술인 네 분의 교수님께 우리 위원회를 대표해서 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.
아울러 본 공청회에 관심을 가지시고 자리를 함께 해 주신 방청객 여러분에게도 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회는 지방행정체제 개편과 관련해서 우리 특위가 개최하는 세 번째 공청회가 되겠습니다.
어제까지 두 차례의 공청회를 통해서 우리는 진정한 지방자치를 실현하고 국민들의 행정편의성과 효율성을 증대시키기 위해서 지방행정체제를 개편하고자 하는 우리의 순수한 의지가 일부에서 제대로 받아들여지지 않고 있음을 알게 되었습니다.
다시 한번 이 자리를 통해서 우리 특위가 추진하고자 하는 지방행정체제 개편작업은 결코 정치적인 어떤 동기나 의도를 염두에 두고 논의가 시작된 것이 아니라는 것을 이해해 주시기 바랍니다.
아무쪼록 오늘 진술인으로 출석해 주신 여러분께서는 순수한 입장에서 우리 지방자치의 활성화 또 지방의 경쟁력을 위해서 지방분권과 지방사무 배분에 관한 여러 교수님의 전문적인 견해를 말씀해 주시면 감사하겠습니다.
오늘 공청회에 참석하신 진술인 여러분을 소개해 드리겠습니다.
진술인의 좌석 배치는 가나다 성명 순으로 되어 있음을 말씀드리고 앉아계신 순서대로 소개하겠습니다.
맨 먼저 동국대학 교수로 계시고 경실련 지방자치위원으로 계시는 김익식 위원님을 소개하겠습니다.
다음은 대전대학교 행정학과 교수이신 안성호 교수님을 소개하겠습니다.
다음은 영남대학교 정치행정대학장이신 이성근 교수님을 소개하겠습니다.
끝으로 중앙대학교 공공정책학부 교수이신 홍준현 교수님을 소개하겠습니다.
(진술인 인사)
이상으로 진술인 소개를 모두 마치고 다음은 공청회의 진행 순서와 방법에 관해서 말씀드리겠습니다.
먼저 네 분의 발표를 모두 들은 다음에 우리 위원회 위원들과 진술인 간의 질의 답변이 있겠습니다. 진술인 여러분께서는 사전에 알려드린 바와 같이 15분 범위 내에서 여러분의 견해를 요약해서 발표해 주시기 바랍니다.
시계는 이 앞에 비치되어 있음을 말씀드립니다.
진술이 모두 끝나면 질의와 답변을 주고받게 되는데 국회법상 공청회는 위원회의 회의로 보기 때문에 질의는 본 위원회 위원들만 하실 수 있다는 것을 방청객 여러분께서는 이해해 주시기 바랍니다.
진술 순서는 배부해 드린 유인물에 따르도록 하겠습니다.
그러면 지금부터 진술인 여러분의 고견을 듣도록 하겠습니다.
진술에 앞서서 위원장으로서 다시 한번 말씀드리고 싶은 것은 오늘의 의제는 지방분권․지방사무배분 개선방안에 관해서 여러분의 의견을 듣도록 하는 것입니다. 네 분의 진술인께서는 이 주제에 제한해 가지고 충실한 진술이 될 수 있도록 해 주시면 대단히 감사하겠습니다.
공청회에 들어가기 전에 위원장으로서 간단한 인사말씀을 드리겠습니다.
한해를 마무리하는 마지막 달이 되어서 여러 가지 일로 바쁘신데도 불구하시고 오늘 지방분권․지방사무배분 개선과 관련해서 도움말씀을 주시고자 귀한 시간을 내 주신 진술인 네 분의 교수님께 우리 위원회를 대표해서 진심으로 감사의 말씀을 드립니다.
아울러 본 공청회에 관심을 가지시고 자리를 함께 해 주신 방청객 여러분에게도 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회는 지방행정체제 개편과 관련해서 우리 특위가 개최하는 세 번째 공청회가 되겠습니다.
어제까지 두 차례의 공청회를 통해서 우리는 진정한 지방자치를 실현하고 국민들의 행정편의성과 효율성을 증대시키기 위해서 지방행정체제를 개편하고자 하는 우리의 순수한 의지가 일부에서 제대로 받아들여지지 않고 있음을 알게 되었습니다.
다시 한번 이 자리를 통해서 우리 특위가 추진하고자 하는 지방행정체제 개편작업은 결코 정치적인 어떤 동기나 의도를 염두에 두고 논의가 시작된 것이 아니라는 것을 이해해 주시기 바랍니다.
아무쪼록 오늘 진술인으로 출석해 주신 여러분께서는 순수한 입장에서 우리 지방자치의 활성화 또 지방의 경쟁력을 위해서 지방분권과 지방사무 배분에 관한 여러 교수님의 전문적인 견해를 말씀해 주시면 감사하겠습니다.
오늘 공청회에 참석하신 진술인 여러분을 소개해 드리겠습니다.
진술인의 좌석 배치는 가나다 성명 순으로 되어 있음을 말씀드리고 앉아계신 순서대로 소개하겠습니다.
맨 먼저 동국대학 교수로 계시고 경실련 지방자치위원으로 계시는 김익식 위원님을 소개하겠습니다.
다음은 대전대학교 행정학과 교수이신 안성호 교수님을 소개하겠습니다.
다음은 영남대학교 정치행정대학장이신 이성근 교수님을 소개하겠습니다.
끝으로 중앙대학교 공공정책학부 교수이신 홍준현 교수님을 소개하겠습니다.
(진술인 인사)
이상으로 진술인 소개를 모두 마치고 다음은 공청회의 진행 순서와 방법에 관해서 말씀드리겠습니다.
먼저 네 분의 발표를 모두 들은 다음에 우리 위원회 위원들과 진술인 간의 질의 답변이 있겠습니다. 진술인 여러분께서는 사전에 알려드린 바와 같이 15분 범위 내에서 여러분의 견해를 요약해서 발표해 주시기 바랍니다.
시계는 이 앞에 비치되어 있음을 말씀드립니다.
진술이 모두 끝나면 질의와 답변을 주고받게 되는데 국회법상 공청회는 위원회의 회의로 보기 때문에 질의는 본 위원회 위원들만 하실 수 있다는 것을 방청객 여러분께서는 이해해 주시기 바랍니다.
진술 순서는 배부해 드린 유인물에 따르도록 하겠습니다.
그러면 지금부터 진술인 여러분의 고견을 듣도록 하겠습니다.
진술에 앞서서 위원장으로서 다시 한번 말씀드리고 싶은 것은 오늘의 의제는 지방분권․지방사무배분 개선방안에 관해서 여러분의 의견을 듣도록 하는 것입니다. 네 분의 진술인께서는 이 주제에 제한해 가지고 충실한 진술이 될 수 있도록 해 주시면 대단히 감사하겠습니다.
(10시17분)
委員長許泰烈지금 두 분의 위원이 추가됐기 때문에 우리 위원회의 효율적인 운영을 위해서 위원님의 의견을 듣는 순서를 갖겠습니다.
여러 위원님께 제가 말씀을 드립니다. 오늘 공청회를 통해서 우리가 계획했던 세 번의 공청회를 모두 마치게 됩니다. 이제 다음 회기는 2월 임시국회가 예정되어 있기 때문에…… 우리가 공청회를 통해서 의견을 수렴했기 때문에 우리 국회지방행정체제개편특위의 개편시안을 기초로 해 가지고 그 기초를 가지고 앞으로 2월 임시국회에서 논의를 진행하는 것이 보다 능률적이고 또 일의 순서가 그렇게 돼야 될 것 같습니다.
내일 다시 전체회의를 소집해서 개편시안을 작성할 기초소위를 구성했으면 하는데 지금 정기국회 막바지에 있기 때문에 특위 위원들이 여러 위원회를 겸직하다보니까 내일 다시 전체회의를 소집하는 것에 여러 가지 어려움이 예상될 것 같아서 지금 의결 성원이 됐기 때문에 개편시안을 위한 기초소위를 구성을 했으면 하는데 위원 여러분들 생각을 말씀해 주시고 특별한 의견이 안 계시면 지금 기초소위 구성에 대한 의결을 했으면 합니다.
의견이 계신 위원님들 발언해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣ 하는 위원 있음)
여러 위원님께 제가 말씀을 드립니다. 오늘 공청회를 통해서 우리가 계획했던 세 번의 공청회를 모두 마치게 됩니다. 이제 다음 회기는 2월 임시국회가 예정되어 있기 때문에…… 우리가 공청회를 통해서 의견을 수렴했기 때문에 우리 국회지방행정체제개편특위의 개편시안을 기초로 해 가지고 그 기초를 가지고 앞으로 2월 임시국회에서 논의를 진행하는 것이 보다 능률적이고 또 일의 순서가 그렇게 돼야 될 것 같습니다.
내일 다시 전체회의를 소집해서 개편시안을 작성할 기초소위를 구성했으면 하는데 지금 정기국회 막바지에 있기 때문에 특위 위원들이 여러 위원회를 겸직하다보니까 내일 다시 전체회의를 소집하는 것에 여러 가지 어려움이 예상될 것 같아서 지금 의결 성원이 됐기 때문에 개편시안을 위한 기초소위를 구성을 했으면 하는데 위원 여러분들 생각을 말씀해 주시고 특별한 의견이 안 계시면 지금 기초소위 구성에 대한 의결을 했으면 합니다.
의견이 계신 위원님들 발언해 주시기 바랍니다.
(｢없습니다｣ 하는 위원 있음)
2. 지방행정체제 개편시안 작성을 위한 기초소위 구성의 건상정된 안건
(10시19분)
委員長許泰烈그러면 지방행정체제 개편시안 작성을 위한 기초소위 구성의 건을 상정하겠습니다.
소위 구성에 대한 특별한 의견이 없으시면 여러분들께서 위원장과 양당 간사에게 위임을 해 주시면 그렇게 하도록 하겠습니다.
기초소위 구성에 이견이 없으십니까?
(｢없습니다｣ 하는 위원 있음)
그러면 의결된 것으로 선포하겠습니다.
위원님들한테 다시 양해말씀 올리겠습니다.
그동안 양당 간사 간에 이 문제에 대한 협의가 있었습니다. 그래서 열린우리당과 한나라당이 각 세 분, 그리고 비교섭단체에서 한 분, 그래서 7인 소위로 구성하기로 양당 간사 간에 협의가 됐습니다.
이 점에 대해서도 여러분 특별한 이견이 없으시지요?
(｢예｣ 하는 위원 있음)
알겠습니다.
그러면 구체적인 인선은 각 당 간사와 위원장이 협의하여서 인선하도록 하겠습니다.
소위 구성에 대한 특별한 의견이 없으시면 여러분들께서 위원장과 양당 간사에게 위임을 해 주시면 그렇게 하도록 하겠습니다.
기초소위 구성에 이견이 없으십니까?
(｢없습니다｣ 하는 위원 있음)
그러면 의결된 것으로 선포하겠습니다.
위원님들한테 다시 양해말씀 올리겠습니다.
그동안 양당 간사 간에 이 문제에 대한 협의가 있었습니다. 그래서 열린우리당과 한나라당이 각 세 분, 그리고 비교섭단체에서 한 분, 그래서 7인 소위로 구성하기로 양당 간사 간에 협의가 됐습니다.
이 점에 대해서도 여러분 특별한 이견이 없으시지요?
(｢예｣ 하는 위원 있음)
알겠습니다.
그러면 구체적인 인선은 각 당 간사와 위원장이 협의하여서 인선하도록 하겠습니다.
1. 지방분권․지방사무배분 개선방안에 관한 공청회상정된 안건
(10시21분)
委員長許泰烈그러면 이제부터 공청회를 시작하겠습니다.
오늘 진술하실 제일 첫 번째 순서는 경실련의 김익식 위원님께서 먼저 발표해 주시기 바랍니다.
오늘 진술하실 제일 첫 번째 순서는 경실련의 김익식 위원님께서 먼저 발표해 주시기 바랍니다.
진술인김익식진술인으로 소개받은 김익식입니다.
저한테 주어진 시간이 15분이기 때문에 가능한 요약해서 핵심만 진술하려고 하는데요.
제가 조금 혼란스러운 게 오늘 공청회 주제를 저희들한테 주시기는 지방분권․지방사무배분 개선방안이라고 주셔서 진술서도 그렇게 마련했습니다만 국회 측에서 따로 개별적으로 연락이 와서 사무배분보다는 행정구역 개편 쪽으로 포커스를 맞춰 달라 이런 주문이 있었거든요. 그래서 제가 지금 조금 혼란스럽습니다. 어떤 쪽으로 진술을 하는 게 여러분들한테 도움이 될지 위원장님께서……
저한테 주어진 시간이 15분이기 때문에 가능한 요약해서 핵심만 진술하려고 하는데요.
제가 조금 혼란스러운 게 오늘 공청회 주제를 저희들한테 주시기는 지방분권․지방사무배분 개선방안이라고 주셔서 진술서도 그렇게 마련했습니다만 국회 측에서 따로 개별적으로 연락이 와서 사무배분보다는 행정구역 개편 쪽으로 포커스를 맞춰 달라 이런 주문이 있었거든요. 그래서 제가 지금 조금 혼란스럽습니다. 어떤 쪽으로 진술을 하는 게 여러분들한테 도움이 될지 위원장님께서……
委員長許泰烈지금 공식 의제에 잡혀진 대로 분권과 사무배분 여기에 주로 포커스를 맞추되 이 논의의 전제가 행정구역 개편, 계층구조 조정 이런 것을 기본 밑거름으로 하고 있기 때문에 그런 차원과 연관해서 말씀해 주시면 감사하겠습니다.
진술인김익식사무배분 또는 기능배분이라고 했는데 이 문제와 행정구역 개편은 따로 노는 것 같습니다만 사실은 연관이 되어 있습니다. 특히 국가 또는 중앙정부하고 지방자치단체하고의 사무배분 문제하고 광역자치단체하고 기초자치단체의 사무배분 문제를 얘기하다보면 자연스럽게 행정구역의 문제가 드러나게 되어 있습니다. 그렇기 때문에 그런 쪽으로 말씀을 드리겠습니다.
제가 말씀드리려고 하는 대전제는 행정구역이나 계층 같은 것은 지방자치의 근간이고 토대이기 때문에 대단히 어려운 작업입니다. 그리고 긍정적이든 부정적이든 엄청난 효과가 유발되기 때문에 이러한 엄청난 작업을 하기 전에 전면적이고 심도 있는 준비가 이루어져야 되는데 행정구역 개편 이전의 전단계로 오늘 주제로 삼은 사무배분 문제 내지 기능배분 문제를 잘 들여다보면 하나의 대안이 도출될 수 있다 하는 말씀을 먼저 전제로 합니다.
우선 여러분 잘 아시다시피 지금 우리 정부가 하는 일이 중앙정부가 하는 일이든 지방자치단체가 하는 일이든 간에 상당히 혼란스럽게 되어 있습니다. 중앙정부가 하는 일을 국가사무라고 하고 지방자치단체는 지방사무라고 하고 그것을 또 위임사무라고 해 가지고 분류해서 하고 있는데 여러분 아시다시피 지금 현행법상의 사무배분의 원칙과 기준이 대단히 혼란스럽게 되어 있고 애매모호합니다.
지방자치법에 국가사무로 규정되어 있는 기준도 보면 추상적인 게 많고 특히 광역과 기초자치단체를 구분하는 기능도 그야말로 이현령비현령의 수준에 머물고 있습니다. 그리고 그것이 현실적으로는 시행령상에 예시되어 있습니다마는 얼마든지 개별법으로 오버 룰(over rule) 될 수 있는 상태이고요.
이러한 법상의 문제뿐 아니라 실제적으로 들여다보면 우리가 94년에 총무처 조사를 한 번 했고 2002년도에 행정자치부 전면조사를 한 번 해 봤더니 아주 흥미롭게도 94년도 조사와 2002년도 조사가 거의 대동소이하게 나타나고 있는데요.
여러분들 편의를 위해서 책자 7페이지에 있는 현황표를 한번 봐 주십시오. 94년도 민선 지방자치 실시 직전입니다. 이 당시에 전체적으로 법령상의 국가사무와 지방사무를 조사해 봤더니 전체 1만 6000개 정도가 조사가 됐는데 그중 75%가 국가가 수행하는 사무로 되어 있고 지방이 수행하는 게 25%로 나타났습니다.
그런데 25% 중에서도 지방자치단체가 자치적으로 수행할 수 있는 것은 13%밖에 안 됩니다. 나머지는 위임사무지요. 그러니까 사실은 94년도 기준으로 그냥 사무 배분이나 기능 배분의 어떤 기준에서만 본다면 우리나라는 지방자치단체가 자율적으로 할 수 있는 13% 자치를 하고 있었던 것이지요. 그런데 이것이 약 8년 뒤인 2002년도에 와서 조사해 봤더니 여전히 크게 변한 게 없어요. 국가사무가 73%입니다. 중앙정부가 직접 수행하거나 아니면 위임하거나…… 지방수행사무 27%, 2%가 증진됐어요. 그 사이에 8년 동안 지방이양추진위원회에서 엄청나게 노력을 했습니다마는 국가사무의 지방이양이 잘 안 됩니다. 왜냐하면 중앙정부의 공무원들은 이 사무 자체를 권한으로 보기 때문에 잘 안 넘겨줍니다.
그렇기 때문에 현재 국가사무의 비중이 대단히 지나치게 높은 것은 여러분들이 너무나 잘 알고 계시고, 또 지방이 갖고 있는 27% 중에서도 자율적으로 수행하는 게 대단히 제한적입니다. 그래서 우리가 세금, 세제관계, 국세․지방세 비중으로 봤을 때는 3할 자치, 사무 구분으로 봤을 때는 2할 자치 정도밖에 못 하는 현실로 되어 있습니다.
더 나아가서 이것을 광역과 기초 간에 분석을 해 보면 2002년 조사에서 나타난 지방수행사무 27% 가운데 시․도 사무가 거의 50%에 가깝습니다. 시․도가 수행하는 게 47%지요. 그다음에 시․군․구인 기초가 수행하는 게 26%, 나머지 시․도와 시․군․구 간에 공동으로 수행하는 게 27%로 되어 있습니다.
이런 식으로 사무 수행의 실제 비중도 시․도가 대단히 높을뿐더러 시․도와 시․군․구 간의 사무 구분이 대단히 불분명하다, 사실은 지금 시․도, 시․군․구 간에 사무를 구분하는 기준은 유일하게 지방자치법상의 여섯 가지를 기준으로 내세우고 있지 않습니까? 그 기준이라는 것이 사실은 대단히 애매모호합니다.
예를 들자면 행정 처리 결과가 2개 이상 시․군․구에 미치는 광역적 사무, 기타 등등해서 사실은 여섯 가지를 기준으로 제시하고 있습니다마는 이 기준에 의거하지 않더라도 시․도 사무가 지금 대단히 지나친 비중을 차지하고 있다 하는 말씀을 드리면서 현행 우리나라의 기능 배분 체제상의 문제점을 크게 나누어 보면 사무 구분에 있어서 법령상의 사무 구분이 대단히 애매모호하다, 사무 구분에 대한 인식 없이 법령이 제정되어 있기 때문에 개념과 용어가 통일되어 있지 않다, 예를 들어서 사무 처리 주체를 현행 법령에는 국가와 지방자치단체 또는 무슨 장관, 시․도지사 이런 식으로 매우 혼란스럽게 표현되어 있다, 그리고 지방자치단체의 지방사무도, 사실은 국가가 지방에 설치해 놓고 있는 특별지방행정기관의 사무도 지방사무로 보고 있기 때문에 이것 역시 혼란이 초래되고 있다, 또 사무 구분을 제정할 때 중앙부처 위주로 또는 상위 자치단체인 광역자치단체 위주로 사무를 구분하고 있기 때문에 사실은 말단에서 실제 행정서비스를 제공하고 있는 기초자치단체의 사무가 그만큼 축소될 수밖에 없다, 또 광역과 기초 간에는 실질적으로 여섯 가지 기준이 있습니다마는 한 4대 기능으로 우리가 분류를 합니다.
예를 들어서 광역자치단체가 광역행정기능, 보완․대행기능, 연락․조정기능, 감독․지도기능이 있는데 그중에서도 실제로 시․도가 하는 것을 보면 감독․지도기능이 대다수를 차지하고 있고 그다음이 일부 보완․대행기능, 나머지는 광역 또는 연락․조정기능을 차지하고 있다, 그런데 이것도 대폭 바뀌어야 된다는 것이지요.
그다음에 국가와 지방자치단체 간의 공동사무가 지금 상당히 많이 나타나고 있는데 이것이 결국 어떤 면에서는 지방이양을 회피하는 수단으로 전락될 수도 있고, 또 공동사무 식별이 어려울 뿐만 아니라 국가와 지방 간의 이중행정 또는 중복행정의 문제가 나타나고 있다는 것이지요.
그래서 이러한 사무 구분 또는 배분상의 문제점, 그다음에 사무 배분 개념이 애매모호하기 때문에 잘 아시다시피 지방자치단체 공무원들에게 직접 대놓고 “당신이 수행하는 사무가 무슨 사무냐?” 이렇게 물어 보면 본인들도 잘 모르는 이런 애 매모호한 문제점들이 많이 드러나고 있습니다.
그다음에 기관위임사무의 비중이 지나치게 많다는 것, 그다음에 사무 배분 방식이 톱다운 방식으로 되어 있다는 것, 그다음에 지역 특성에 맞지 않고, 예를 들어서 우리는 국가․광역․기초 간의 사무 구분만 되어 있지 같은 광역자치단체, 예를 들어서 인구가 거의 1000만이 넘는 경기도와 인구 50여 만에 그치는 제주도가 같은 광역자치단체라고 해서 기능을 똑같이 부여하고 있는, 지방자치단체의 규모나 행정적 능력 이런 것이 전혀 반영이 안 되고 획일적․일률적으로 사무가 배분되고 있다는 이런 문제들이 있고요.
또 지방이양추진위원회를 만들어 가지고 우리가 사무 이양을 추진하고 있습니다마는, 여러 가지 문제점상 사실 2% 정도밖에 안 되는 것도 말씀드렸습니다마는 기능 이양과 행․재정 이양이 연계되고 있지 않은 문제들을 말씀드리겠습니다.
그래서 제가 대안으로 특히 사무 배분과 관련해서는 법 제․개정 시 사무 구분을 명확히 하는 노력들이 지금부터 시작되어야 되고 이원적으로 위임하는 그런 관행을 철폐해야 되며 단위사무 중심의 사무 이양이 아니라 포괄적 중․대 기능, 패키지 중심으로 가야 된다는 것, 그다음에 사무 이양하고 재원 이양은 반드시 연계시켜야 된다는 것, 그다음에 지방자치단체의 특성, 뭐라고 할까 행․재정 능력이나 규모를 고려한 차별적 이양이 이루어져야 된다는 것을 전반적으로 말씀드리면서, 특히 광역과 기초 간에 관련해서 말씀드린 바와 같이 지방자치단체가 수행하는 지방사무가 대단히 작음에도 불구하고 지금 그것이 광역자치단체에 지나치게 비중이 많이 되어 있기 때문에 이것을 대폭 기초자치단체에 넘겨줘야 됩니다.
그러면 어떻게 넘겨주느냐, 획일적으로 하는 게 아니라 광역자치단체는 우리가 2계층제를 전제로 했을 때 그 나름대로 존립 의의가 있어요. 뭐냐, 기초자치단체가 못 하는 것을 보완해 주는 기능, 중앙과 기초를 연계해 주는 기능, 또 기초자치단체의 좁은 행정구역 속에서 도저히 할 수 없는 광역적인 문제 이런 것을 수행할 수 있거든요. 그래서 광역자치단체의 광역기능, 조정기능, 지원기능은 우리가 대폭 확대해 주고 나머지 순수 집행기능은 다 기초로 완전히 넘겨줘야 된다 이 말이에요. 광역자치단체가 기초에서 하는 집행기능까지 할 이유는 없다 이거지요.
핵심은 뭐냐, 광역과 기초 간의 기능을 합리적으로 재배분하면 지금 말씀하시는 체제상의 문제, 구역이든 계층상의 문제가 상당수 해결될 수 있습니다. 그러면 행정구역을 전면적으로 엄청나게 손댐으로써 나타날 수 있는 혼란과 어떤 면에서의 낭비적인 요소를 우리가 최소화시키면서도 지금 행정구역 체제가 갖고 있는 문제점을 상당 부분 완화시킬 수 있다는 얘기예요.
다시 말해서 크게 일 안 벌리고도 우리가 문제를 상당 부분 극복할 수 있으니까 제가 말씀드리는 것은 광역과 기초 간 기능의 합리적인 재배분을 통한 지방행정체제의 문제점을 우리가 한번 해소해 보자, 우선 그것을 해 보고 그것도 안 되면 체제를 손대는 식으로 우리가 접근 방법을 한번 생각해 보자, 그러면서 또 한 가지 부연해야 될 것은 물론 사무 배분하고 직관된 문제는 아닙니다마는 광역자치단체가, 우리나라가 지금 제주도는 특별도가 하나 더 들어옵니다마는 서울특별시라는 특별시하고 도하고 광역시 이렇게 세 가지 종류가 있는데 그중에서 도와 같은 종합행정기능을 수행하는 일반 자치단체 외에 특별시나 광역시는 대도시 행정 제도의 문제이기 때문에 이번 기회에 만일 손을 댄다면 이것을 없애야 된다, 특별시와 광역시 제도를 폐지해야 된다, 그러니까 구역이나 계층은 유지시키면서도 광역과 기초 간의 기능을 합리적으로 재배분하고 광역시 제도나 특별시 제도 간의 대도시 행정의 특례제도를 손보면 행정체제의 상당수 문제점을 우리가 극복할 수 있다 하는 게 저의 기본 입장입니다.
이상입니다.
제가 말씀드리려고 하는 대전제는 행정구역이나 계층 같은 것은 지방자치의 근간이고 토대이기 때문에 대단히 어려운 작업입니다. 그리고 긍정적이든 부정적이든 엄청난 효과가 유발되기 때문에 이러한 엄청난 작업을 하기 전에 전면적이고 심도 있는 준비가 이루어져야 되는데 행정구역 개편 이전의 전단계로 오늘 주제로 삼은 사무배분 문제 내지 기능배분 문제를 잘 들여다보면 하나의 대안이 도출될 수 있다 하는 말씀을 먼저 전제로 합니다.
우선 여러분 잘 아시다시피 지금 우리 정부가 하는 일이 중앙정부가 하는 일이든 지방자치단체가 하는 일이든 간에 상당히 혼란스럽게 되어 있습니다. 중앙정부가 하는 일을 국가사무라고 하고 지방자치단체는 지방사무라고 하고 그것을 또 위임사무라고 해 가지고 분류해서 하고 있는데 여러분 아시다시피 지금 현행법상의 사무배분의 원칙과 기준이 대단히 혼란스럽게 되어 있고 애매모호합니다.
지방자치법에 국가사무로 규정되어 있는 기준도 보면 추상적인 게 많고 특히 광역과 기초자치단체를 구분하는 기능도 그야말로 이현령비현령의 수준에 머물고 있습니다. 그리고 그것이 현실적으로는 시행령상에 예시되어 있습니다마는 얼마든지 개별법으로 오버 룰(over rule) 될 수 있는 상태이고요.
이러한 법상의 문제뿐 아니라 실제적으로 들여다보면 우리가 94년에 총무처 조사를 한 번 했고 2002년도에 행정자치부 전면조사를 한 번 해 봤더니 아주 흥미롭게도 94년도 조사와 2002년도 조사가 거의 대동소이하게 나타나고 있는데요.
여러분들 편의를 위해서 책자 7페이지에 있는 현황표를 한번 봐 주십시오. 94년도 민선 지방자치 실시 직전입니다. 이 당시에 전체적으로 법령상의 국가사무와 지방사무를 조사해 봤더니 전체 1만 6000개 정도가 조사가 됐는데 그중 75%가 국가가 수행하는 사무로 되어 있고 지방이 수행하는 게 25%로 나타났습니다.
그런데 25% 중에서도 지방자치단체가 자치적으로 수행할 수 있는 것은 13%밖에 안 됩니다. 나머지는 위임사무지요. 그러니까 사실은 94년도 기준으로 그냥 사무 배분이나 기능 배분의 어떤 기준에서만 본다면 우리나라는 지방자치단체가 자율적으로 할 수 있는 13% 자치를 하고 있었던 것이지요. 그런데 이것이 약 8년 뒤인 2002년도에 와서 조사해 봤더니 여전히 크게 변한 게 없어요. 국가사무가 73%입니다. 중앙정부가 직접 수행하거나 아니면 위임하거나…… 지방수행사무 27%, 2%가 증진됐어요. 그 사이에 8년 동안 지방이양추진위원회에서 엄청나게 노력을 했습니다마는 국가사무의 지방이양이 잘 안 됩니다. 왜냐하면 중앙정부의 공무원들은 이 사무 자체를 권한으로 보기 때문에 잘 안 넘겨줍니다.
그렇기 때문에 현재 국가사무의 비중이 대단히 지나치게 높은 것은 여러분들이 너무나 잘 알고 계시고, 또 지방이 갖고 있는 27% 중에서도 자율적으로 수행하는 게 대단히 제한적입니다. 그래서 우리가 세금, 세제관계, 국세․지방세 비중으로 봤을 때는 3할 자치, 사무 구분으로 봤을 때는 2할 자치 정도밖에 못 하는 현실로 되어 있습니다.
더 나아가서 이것을 광역과 기초 간에 분석을 해 보면 2002년 조사에서 나타난 지방수행사무 27% 가운데 시․도 사무가 거의 50%에 가깝습니다. 시․도가 수행하는 게 47%지요. 그다음에 시․군․구인 기초가 수행하는 게 26%, 나머지 시․도와 시․군․구 간에 공동으로 수행하는 게 27%로 되어 있습니다.
이런 식으로 사무 수행의 실제 비중도 시․도가 대단히 높을뿐더러 시․도와 시․군․구 간의 사무 구분이 대단히 불분명하다, 사실은 지금 시․도, 시․군․구 간에 사무를 구분하는 기준은 유일하게 지방자치법상의 여섯 가지를 기준으로 내세우고 있지 않습니까? 그 기준이라는 것이 사실은 대단히 애매모호합니다.
예를 들자면 행정 처리 결과가 2개 이상 시․군․구에 미치는 광역적 사무, 기타 등등해서 사실은 여섯 가지를 기준으로 제시하고 있습니다마는 이 기준에 의거하지 않더라도 시․도 사무가 지금 대단히 지나친 비중을 차지하고 있다 하는 말씀을 드리면서 현행 우리나라의 기능 배분 체제상의 문제점을 크게 나누어 보면 사무 구분에 있어서 법령상의 사무 구분이 대단히 애매모호하다, 사무 구분에 대한 인식 없이 법령이 제정되어 있기 때문에 개념과 용어가 통일되어 있지 않다, 예를 들어서 사무 처리 주체를 현행 법령에는 국가와 지방자치단체 또는 무슨 장관, 시․도지사 이런 식으로 매우 혼란스럽게 표현되어 있다, 그리고 지방자치단체의 지방사무도, 사실은 국가가 지방에 설치해 놓고 있는 특별지방행정기관의 사무도 지방사무로 보고 있기 때문에 이것 역시 혼란이 초래되고 있다, 또 사무 구분을 제정할 때 중앙부처 위주로 또는 상위 자치단체인 광역자치단체 위주로 사무를 구분하고 있기 때문에 사실은 말단에서 실제 행정서비스를 제공하고 있는 기초자치단체의 사무가 그만큼 축소될 수밖에 없다, 또 광역과 기초 간에는 실질적으로 여섯 가지 기준이 있습니다마는 한 4대 기능으로 우리가 분류를 합니다.
예를 들어서 광역자치단체가 광역행정기능, 보완․대행기능, 연락․조정기능, 감독․지도기능이 있는데 그중에서도 실제로 시․도가 하는 것을 보면 감독․지도기능이 대다수를 차지하고 있고 그다음이 일부 보완․대행기능, 나머지는 광역 또는 연락․조정기능을 차지하고 있다, 그런데 이것도 대폭 바뀌어야 된다는 것이지요.
그다음에 국가와 지방자치단체 간의 공동사무가 지금 상당히 많이 나타나고 있는데 이것이 결국 어떤 면에서는 지방이양을 회피하는 수단으로 전락될 수도 있고, 또 공동사무 식별이 어려울 뿐만 아니라 국가와 지방 간의 이중행정 또는 중복행정의 문제가 나타나고 있다는 것이지요.
그래서 이러한 사무 구분 또는 배분상의 문제점, 그다음에 사무 배분 개념이 애매모호하기 때문에 잘 아시다시피 지방자치단체 공무원들에게 직접 대놓고 “당신이 수행하는 사무가 무슨 사무냐?” 이렇게 물어 보면 본인들도 잘 모르는 이런 애 매모호한 문제점들이 많이 드러나고 있습니다.
그다음에 기관위임사무의 비중이 지나치게 많다는 것, 그다음에 사무 배분 방식이 톱다운 방식으로 되어 있다는 것, 그다음에 지역 특성에 맞지 않고, 예를 들어서 우리는 국가․광역․기초 간의 사무 구분만 되어 있지 같은 광역자치단체, 예를 들어서 인구가 거의 1000만이 넘는 경기도와 인구 50여 만에 그치는 제주도가 같은 광역자치단체라고 해서 기능을 똑같이 부여하고 있는, 지방자치단체의 규모나 행정적 능력 이런 것이 전혀 반영이 안 되고 획일적․일률적으로 사무가 배분되고 있다는 이런 문제들이 있고요.
또 지방이양추진위원회를 만들어 가지고 우리가 사무 이양을 추진하고 있습니다마는, 여러 가지 문제점상 사실 2% 정도밖에 안 되는 것도 말씀드렸습니다마는 기능 이양과 행․재정 이양이 연계되고 있지 않은 문제들을 말씀드리겠습니다.
그래서 제가 대안으로 특히 사무 배분과 관련해서는 법 제․개정 시 사무 구분을 명확히 하는 노력들이 지금부터 시작되어야 되고 이원적으로 위임하는 그런 관행을 철폐해야 되며 단위사무 중심의 사무 이양이 아니라 포괄적 중․대 기능, 패키지 중심으로 가야 된다는 것, 그다음에 사무 이양하고 재원 이양은 반드시 연계시켜야 된다는 것, 그다음에 지방자치단체의 특성, 뭐라고 할까 행․재정 능력이나 규모를 고려한 차별적 이양이 이루어져야 된다는 것을 전반적으로 말씀드리면서, 특히 광역과 기초 간에 관련해서 말씀드린 바와 같이 지방자치단체가 수행하는 지방사무가 대단히 작음에도 불구하고 지금 그것이 광역자치단체에 지나치게 비중이 많이 되어 있기 때문에 이것을 대폭 기초자치단체에 넘겨줘야 됩니다.
그러면 어떻게 넘겨주느냐, 획일적으로 하는 게 아니라 광역자치단체는 우리가 2계층제를 전제로 했을 때 그 나름대로 존립 의의가 있어요. 뭐냐, 기초자치단체가 못 하는 것을 보완해 주는 기능, 중앙과 기초를 연계해 주는 기능, 또 기초자치단체의 좁은 행정구역 속에서 도저히 할 수 없는 광역적인 문제 이런 것을 수행할 수 있거든요. 그래서 광역자치단체의 광역기능, 조정기능, 지원기능은 우리가 대폭 확대해 주고 나머지 순수 집행기능은 다 기초로 완전히 넘겨줘야 된다 이 말이에요. 광역자치단체가 기초에서 하는 집행기능까지 할 이유는 없다 이거지요.
핵심은 뭐냐, 광역과 기초 간의 기능을 합리적으로 재배분하면 지금 말씀하시는 체제상의 문제, 구역이든 계층상의 문제가 상당수 해결될 수 있습니다. 그러면 행정구역을 전면적으로 엄청나게 손댐으로써 나타날 수 있는 혼란과 어떤 면에서의 낭비적인 요소를 우리가 최소화시키면서도 지금 행정구역 체제가 갖고 있는 문제점을 상당 부분 완화시킬 수 있다는 얘기예요.
다시 말해서 크게 일 안 벌리고도 우리가 문제를 상당 부분 극복할 수 있으니까 제가 말씀드리는 것은 광역과 기초 간 기능의 합리적인 재배분을 통한 지방행정체제의 문제점을 우리가 한번 해소해 보자, 우선 그것을 해 보고 그것도 안 되면 체제를 손대는 식으로 우리가 접근 방법을 한번 생각해 보자, 그러면서 또 한 가지 부연해야 될 것은 물론 사무 배분하고 직관된 문제는 아닙니다마는 광역자치단체가, 우리나라가 지금 제주도는 특별도가 하나 더 들어옵니다마는 서울특별시라는 특별시하고 도하고 광역시 이렇게 세 가지 종류가 있는데 그중에서 도와 같은 종합행정기능을 수행하는 일반 자치단체 외에 특별시나 광역시는 대도시 행정 제도의 문제이기 때문에 이번 기회에 만일 손을 댄다면 이것을 없애야 된다, 특별시와 광역시 제도를 폐지해야 된다, 그러니까 구역이나 계층은 유지시키면서도 광역과 기초 간의 기능을 합리적으로 재배분하고 광역시 제도나 특별시 제도 간의 대도시 행정의 특례제도를 손보면 행정체제의 상당수 문제점을 우리가 극복할 수 있다 하는 게 저의 기본 입장입니다.
이상입니다.
委員長許泰烈수고하셨습니다.
다음은 대전대학교 행정학과 안성호 교수님 진술해 주시기 바랍니다.
다음은 대전대학교 행정학과 안성호 교수님 진술해 주시기 바랍니다.
진술인안성호저는 주로 행정구역, 계층 문제를 준비해 왔습니다. 그런데 주문이 사무 배분에 대해서도 얘기해 달라고 해서 제가 마무리 지으면서 저의 견해를 좀 말씀드리도록 하겠습니다.
하여튼 보도상으로 나온 것을 보면 정치권이나 행자부가 전국을 단계층화, 하나의 계층으로 만들고 30만에서 100만 명 규모의 한 육칠십 개 광역도시로 재편하겠다는 이런 구상을 하고 있는 것으로 밝혀지고 있습니다.
그런데 이것은 전문적으로 보면 두 가지 변화를 시도하는 것인데, 하나는 2자치계층을 단층으로 만들겠다는 단층화의 변화이고, 또 하나는 기초자치단체의 구역이 지금 세계에서 가장 넓게 한 21만 명 규모로 되어 있는데 이것을 30만에서 100만 명 규모로 더 늘리겠다는 이런 두 가지…… 구역의 광역화와 자치구역의 광역화, 계층의 단층화 이 두 가지로 나눠 볼 수가 있습니다.
그래서 저는 먼저 계층 문제를 살펴보고, 그다음에 구역 문제, 그리고 난 다음에 지난번 7월 27일 제주도의 주민투표 결과가 있습니다. 그 결과에 대한 저의 견해를 간단히 말씀드린 다음 대안을 좀 말씀드리려고 합니다. 자세한 내용은 시간 관계상 유인물로 대신하기로 하고 제가 몇 가지만 생각나는 대로 말씀드리도록 하겠습니다.
이 지구상에 선진국은 말할 필요도 없고 도시국가를 제외하고서 그 어떤 나라도 자치계층을 단층화하는 나라는 없습니다. 이것을 우리 위원님들께서는 깊이 생각해 보셔야 합니다. 물론 우리 대한민국이 세계적인 선진국가로 가기 위해서 새로운 실험을 해 볼 필요는 있다 이런 생각도 가질 수 있습니다마는 우리나라는 아직 지방자치제도적인 측면에서 볼 때 대단히 미흡한 상태, 저급한 상태에 머물러 있습니다. 그래서 현 정부 들어오면서 지방분권을 앞세워서 노력하고 있지만 지금 실망적인 상태로 가고 있습니다.
1980년대 중반 이후 영국을 중심으로 해서 단층화하는 그런 경향이 잠시 한때 있었습니다. 그런 것을 보고 일부 학자들 중에는 우리나라도 영국처럼 단층화해야 된다 해 가지고 이런 저런 견해가 나온 적이 있습니다. 그런데 이것은 지금 와서 보면 영국의 지방자치, 지방자치시스템을 잘못 이해한 결과라고 볼 수 있습니다. 아시다시피 영국에서는 6개 광역정부하고 런던광역시가 86년도에 없어졌습니다. 그때는 보수당 정부 때인데 중앙집권적인 견해를 가진 당이 집권하고 있었기 때문에 여러 가지 이유로 해서 없어졌습니다. 그러다가 런던광역시가 없어지고 나니까 두 가지 변화가 크게 일어났습니다.
하나는 중앙정부의 관여가, 통제가 아주 강화됐고 중앙집권이 강화됐습니다. 또 하나의 변화는 뭐냐 하면 런던광역시를 포괄할 수 있는, 총괄할 수 있는 전략적인 계획을 수립해 나가는 데 굉장히 어려움이 있었습니다. 그래서 92년도 선거 때부터 런던광역시를 부활해야 된다, 부활해야 된다 이렇게 공약을 내세웠고 그것이 야당이 집권하는 97년에 노동당이 집권하면서 2000년도에 런던광역시가 부활했습니다.
뿐만 아니라 잘 아시다시피 토니블레어가 집권하면서 공약으로 내세웠던 웨일즈지역하고 스코틀랜드지역, 그리고 더 나아가서 북아일랜드지역이 원래 단층화 쪽으로 가 있었는데 런던의 국회가 갖고 있던 권한의 상당 부분을 다시 광역정부로 주면서 부활시켰지 않습니까? 그래서 웨일즈 어셈블리(Wales Assembly)하고 스코틀랜드 팔리어먼트(Scotland Parliament), 그리고 노던 아일랜드 팔리어먼트(Northern Ireland Parliament) 이렇게 다 부활을 했습니다.
그래서 우리가 자치계층이라는 측면에서 볼 때 잉글랜드지역의 일부 광역도시에서 단층화가 일부 있습니다. 그런데 이것도 우리가 잘 봐야 되는 것이 1999년도에 RDA(Regional Development Agency)가 만들어졌습니다. 이게 뭐냐 하면 사실상의 광역정부입니다. 그래서 지금 영국에서는 사실상 또 법적으로 단층제가 없습니다. 우리가 이것을 좀 깊이 봐야 됩니다.
그런데 우리가 흔히 영국을 얘기할 때 간과하고 있는 것이 뭐냐 하면 자치계층 밑에 소위 패리쉬 카운슬(parish councils)하고 커뮤니티 카운슬(community councils)이 있습니다. 이것이 농촌지역을 중심으로 해 가지고 1만여 개가 살아 있습니다. 영국에서 근래 나오는 자료들을 보면 2계층이 지방민주주의 활성화에 대단히 중요한 역할을 한다 그래 가지고 이것을 강화해야 된다 해서 여러 가지 법적 뒷받침을 하고 있는 상황에 있습니다. 도시지역의 경우에도 동네분권이라고 해서 네이버후드 디센트럴리제이션(neighborhood decentralization) 개혁을 광범위하게 추진하고 있습니다. 이렇게 보면 사실 영국도 2개의 자치계층과 그 밑에 준자치계층인, 우리로 말하면 읍․면․동 자치계층을 갖고 있는 겁니다.
그런데 왜 이렇게 광역 정부를 없앴다가 다시 살리느냐 그것은 런던광역시를 부활한 것과 똑같은 논리입니다. 우리가 도를 없애거나 광역시를 없앨 경우에는 불을 보듯 뻔하게 시행착오를 통해서 부득이하게 또 다시 살려야 되는 이런 어려움에 봉착하게 될 것으로 저는 봅니다.
사실은 자치계층이 2개로 돼 있는 게 전 세계적인 경향인데 일부 나라들은 3계층 또는 4계층을 가지고 있습니다.
프랑스는 1980년도에 지방분권 개혁을 추진하면서 계층을 하나 더 만들었습니다. 원래 아롱디스망이라고 하는 행정계층이 있었는데 여기에 광역적인 업무를 수행하는 것이 필요하다 판단을 해서, 그것이 또 지방분권에 부합한다 해서 레지옹이라고 하는 초광역정부를 만들었습니다.
이 초광역정부 만드는 데 대해서는 물론 비판도 없지 않았습니다. 기존의 자치계층이 2개나 있는데 또 하나 만드는 것은 우리가 지금 비판하는 것처럼 기능의 중복 등과 같은 문제가 있지 않느냐 이런 비판이 있었습니다만 오히려 초광역 계층을 하나 더 만듦으로써 장점이 더 많다 이래 가지고 만들었는데 기존의 레지옹은 일부 섬 지역을 빼고서 보면 규모가 한 260만이 됩니다. 이 규모는 우리나라의 도 규모입니다.
공교롭게도 프랑스에서 레지옹을 만들 당시에 광역정부가 데파르트망이었는데 이 데파르트망의 인구 규모가 100개니까 한 5, 60만 정도가 됩니다. 정치권에서 지금 논의가 되고 있는 것이 5, 60만 정도의 규모로 전국을 구성하겠다 하는 건데요. 프랑스에서는 80년대에 이미 5, 60만 되는 규모로는 광역적인 행정 수요나 전략적인 발전을 추구하는 데 문제가 있다, 그래서 좀더 초광역적인 계층 하나 만들자 해서 레지옹을 만들었습니다.
이런 것을 볼 때 정치권에서 계층을 단층화하겠다 하는 것은 정말 이것은 문제가 있다 이렇게 생각을 합니다.
그다음에 두 번째 구역에 대해서 좀 말씀드리겠습니다.
아까 말씀드린 대로 우리나라는 기초자치단체의 자치구역이 인구 규모로 21만 명인데 이것은 전 세계에 유래가 없습니다. 아까 말씀드린 영국이 13만 몇천 명으로 선진국가 중에 유례없이 광역화돼 있지만 실질적으로 준 자치계층인 패리쉬(Parish), 커뮤니티 카운슬(community council)이 뒷받침하고 있기 때문에 사실 우리와는 실정이 대단히 다릅니다.
그 통계는 여기에 있고 제가 듣기로 어제 발표한 분들이 이런 얘기를 많이 했기 때문에 더 이상은 말씀 안 드리겠습니다.
자치구역을 광역화하자는 사람들의 논거는 여러 가지가 있습니다만 가장 중요한 것은 뭐냐 하면 규모경제의 개념입니다. 이것은 제가 시간 관계상 유인물로 대신하겠습니다.
규모의 경제 개념은 공공영역에서는 잘 안 나타난다 하는 것이 이론적으로나 경험적으로 수십 년 동안 연구한 결과입니다. 그런데 그 연구 결과가 선진 국가에서 이루어졌는데 선진 국가들은 이미 읍․면 자치를 하고 있습니다.
예를 들면 미국의 경우에 지방정부 수가 일반목적정부, 특별목적정부 합하면 8만 7000개입니다. 평균 인구 규모가 3000명 남짓밖에 안 됩니다. 우리나라는 21만 명입니다. 3000명밖에 안 되는 아주 세분화된 지방정부를 가지고 있는 나라에서 연구를 해도 흔히 구역을 넓혀놓으면 효율성이 증진된다고 하는 그런 논리가 잘 맞아 들어가지 않더라 하는 것이 수십 년 동안의 연구결과입니다.
그런데도 불구하고 21만 명으로 되어 있는데 또 넓히겠다 이렇게 하면 행정 효율이라는 측면에서 볼 때도 이것은 말이 안 된다는 것입니다.
더더욱이나 여기에 제가 얘기는 안 썼습니다마는 효율성 측면에서도 그런데 지방민주주의라든지 시민 참여라는 측면에서 보면 이것은 그야말로 지방자치의 조종을 울리는 것이라고 저는 감히 말씀드리고 싶습니다.
미국에서도 한때 너무 이렇게 3000명 단위로 잘게 갈라놓으니까 효율성이 떨어지는 것이 아니냐 해 가지고 우리나라의 전경련에 해당하는 기업가들의 경제개발위원회가 있습니다. 거기서 한 80% 수를 줄이자 하는 의견을 내놨다가 곧바로 철회했습니다. 뿐만 아니라 미국 행정학회, 우리 지방자치학회가 행정학회와 마찬가지인데 미국 행정학회에서는 공식 입장을 천명했습니다. ‘미국이 3000명 단위로 지방정부를 가지고 있는 것 괜찮다, 오히려 이점이 있다’ 그래서 ‘더 이상 얘기하지 말자’ 이렇게 공식적으로 80년대에 한때 논의가 있었습니다만 그쳤습니다.
우리는 21만 명을 가지고 있는, 이 지구상 최대 자치구역을 가지고 있습니다. 이것을 더 늘린다는 것을 저는 어떻게 해석해야 될지 정말 걱정이 됩니다.
하여튼 보도상으로 나온 것을 보면 정치권이나 행자부가 전국을 단계층화, 하나의 계층으로 만들고 30만에서 100만 명 규모의 한 육칠십 개 광역도시로 재편하겠다는 이런 구상을 하고 있는 것으로 밝혀지고 있습니다.
그런데 이것은 전문적으로 보면 두 가지 변화를 시도하는 것인데, 하나는 2자치계층을 단층으로 만들겠다는 단층화의 변화이고, 또 하나는 기초자치단체의 구역이 지금 세계에서 가장 넓게 한 21만 명 규모로 되어 있는데 이것을 30만에서 100만 명 규모로 더 늘리겠다는 이런 두 가지…… 구역의 광역화와 자치구역의 광역화, 계층의 단층화 이 두 가지로 나눠 볼 수가 있습니다.
그래서 저는 먼저 계층 문제를 살펴보고, 그다음에 구역 문제, 그리고 난 다음에 지난번 7월 27일 제주도의 주민투표 결과가 있습니다. 그 결과에 대한 저의 견해를 간단히 말씀드린 다음 대안을 좀 말씀드리려고 합니다. 자세한 내용은 시간 관계상 유인물로 대신하기로 하고 제가 몇 가지만 생각나는 대로 말씀드리도록 하겠습니다.
이 지구상에 선진국은 말할 필요도 없고 도시국가를 제외하고서 그 어떤 나라도 자치계층을 단층화하는 나라는 없습니다. 이것을 우리 위원님들께서는 깊이 생각해 보셔야 합니다. 물론 우리 대한민국이 세계적인 선진국가로 가기 위해서 새로운 실험을 해 볼 필요는 있다 이런 생각도 가질 수 있습니다마는 우리나라는 아직 지방자치제도적인 측면에서 볼 때 대단히 미흡한 상태, 저급한 상태에 머물러 있습니다. 그래서 현 정부 들어오면서 지방분권을 앞세워서 노력하고 있지만 지금 실망적인 상태로 가고 있습니다.
1980년대 중반 이후 영국을 중심으로 해서 단층화하는 그런 경향이 잠시 한때 있었습니다. 그런 것을 보고 일부 학자들 중에는 우리나라도 영국처럼 단층화해야 된다 해 가지고 이런 저런 견해가 나온 적이 있습니다. 그런데 이것은 지금 와서 보면 영국의 지방자치, 지방자치시스템을 잘못 이해한 결과라고 볼 수 있습니다. 아시다시피 영국에서는 6개 광역정부하고 런던광역시가 86년도에 없어졌습니다. 그때는 보수당 정부 때인데 중앙집권적인 견해를 가진 당이 집권하고 있었기 때문에 여러 가지 이유로 해서 없어졌습니다. 그러다가 런던광역시가 없어지고 나니까 두 가지 변화가 크게 일어났습니다.
하나는 중앙정부의 관여가, 통제가 아주 강화됐고 중앙집권이 강화됐습니다. 또 하나의 변화는 뭐냐 하면 런던광역시를 포괄할 수 있는, 총괄할 수 있는 전략적인 계획을 수립해 나가는 데 굉장히 어려움이 있었습니다. 그래서 92년도 선거 때부터 런던광역시를 부활해야 된다, 부활해야 된다 이렇게 공약을 내세웠고 그것이 야당이 집권하는 97년에 노동당이 집권하면서 2000년도에 런던광역시가 부활했습니다.
뿐만 아니라 잘 아시다시피 토니블레어가 집권하면서 공약으로 내세웠던 웨일즈지역하고 스코틀랜드지역, 그리고 더 나아가서 북아일랜드지역이 원래 단층화 쪽으로 가 있었는데 런던의 국회가 갖고 있던 권한의 상당 부분을 다시 광역정부로 주면서 부활시켰지 않습니까? 그래서 웨일즈 어셈블리(Wales Assembly)하고 스코틀랜드 팔리어먼트(Scotland Parliament), 그리고 노던 아일랜드 팔리어먼트(Northern Ireland Parliament) 이렇게 다 부활을 했습니다.
그래서 우리가 자치계층이라는 측면에서 볼 때 잉글랜드지역의 일부 광역도시에서 단층화가 일부 있습니다. 그런데 이것도 우리가 잘 봐야 되는 것이 1999년도에 RDA(Regional Development Agency)가 만들어졌습니다. 이게 뭐냐 하면 사실상의 광역정부입니다. 그래서 지금 영국에서는 사실상 또 법적으로 단층제가 없습니다. 우리가 이것을 좀 깊이 봐야 됩니다.
그런데 우리가 흔히 영국을 얘기할 때 간과하고 있는 것이 뭐냐 하면 자치계층 밑에 소위 패리쉬 카운슬(parish councils)하고 커뮤니티 카운슬(community councils)이 있습니다. 이것이 농촌지역을 중심으로 해 가지고 1만여 개가 살아 있습니다. 영국에서 근래 나오는 자료들을 보면 2계층이 지방민주주의 활성화에 대단히 중요한 역할을 한다 그래 가지고 이것을 강화해야 된다 해서 여러 가지 법적 뒷받침을 하고 있는 상황에 있습니다. 도시지역의 경우에도 동네분권이라고 해서 네이버후드 디센트럴리제이션(neighborhood decentralization) 개혁을 광범위하게 추진하고 있습니다. 이렇게 보면 사실 영국도 2개의 자치계층과 그 밑에 준자치계층인, 우리로 말하면 읍․면․동 자치계층을 갖고 있는 겁니다.
그런데 왜 이렇게 광역 정부를 없앴다가 다시 살리느냐 그것은 런던광역시를 부활한 것과 똑같은 논리입니다. 우리가 도를 없애거나 광역시를 없앨 경우에는 불을 보듯 뻔하게 시행착오를 통해서 부득이하게 또 다시 살려야 되는 이런 어려움에 봉착하게 될 것으로 저는 봅니다.
사실은 자치계층이 2개로 돼 있는 게 전 세계적인 경향인데 일부 나라들은 3계층 또는 4계층을 가지고 있습니다.
프랑스는 1980년도에 지방분권 개혁을 추진하면서 계층을 하나 더 만들었습니다. 원래 아롱디스망이라고 하는 행정계층이 있었는데 여기에 광역적인 업무를 수행하는 것이 필요하다 판단을 해서, 그것이 또 지방분권에 부합한다 해서 레지옹이라고 하는 초광역정부를 만들었습니다.
이 초광역정부 만드는 데 대해서는 물론 비판도 없지 않았습니다. 기존의 자치계층이 2개나 있는데 또 하나 만드는 것은 우리가 지금 비판하는 것처럼 기능의 중복 등과 같은 문제가 있지 않느냐 이런 비판이 있었습니다만 오히려 초광역 계층을 하나 더 만듦으로써 장점이 더 많다 이래 가지고 만들었는데 기존의 레지옹은 일부 섬 지역을 빼고서 보면 규모가 한 260만이 됩니다. 이 규모는 우리나라의 도 규모입니다.
공교롭게도 프랑스에서 레지옹을 만들 당시에 광역정부가 데파르트망이었는데 이 데파르트망의 인구 규모가 100개니까 한 5, 60만 정도가 됩니다. 정치권에서 지금 논의가 되고 있는 것이 5, 60만 정도의 규모로 전국을 구성하겠다 하는 건데요. 프랑스에서는 80년대에 이미 5, 60만 되는 규모로는 광역적인 행정 수요나 전략적인 발전을 추구하는 데 문제가 있다, 그래서 좀더 초광역적인 계층 하나 만들자 해서 레지옹을 만들었습니다.
이런 것을 볼 때 정치권에서 계층을 단층화하겠다 하는 것은 정말 이것은 문제가 있다 이렇게 생각을 합니다.
그다음에 두 번째 구역에 대해서 좀 말씀드리겠습니다.
아까 말씀드린 대로 우리나라는 기초자치단체의 자치구역이 인구 규모로 21만 명인데 이것은 전 세계에 유래가 없습니다. 아까 말씀드린 영국이 13만 몇천 명으로 선진국가 중에 유례없이 광역화돼 있지만 실질적으로 준 자치계층인 패리쉬(Parish), 커뮤니티 카운슬(community council)이 뒷받침하고 있기 때문에 사실 우리와는 실정이 대단히 다릅니다.
그 통계는 여기에 있고 제가 듣기로 어제 발표한 분들이 이런 얘기를 많이 했기 때문에 더 이상은 말씀 안 드리겠습니다.
자치구역을 광역화하자는 사람들의 논거는 여러 가지가 있습니다만 가장 중요한 것은 뭐냐 하면 규모경제의 개념입니다. 이것은 제가 시간 관계상 유인물로 대신하겠습니다.
규모의 경제 개념은 공공영역에서는 잘 안 나타난다 하는 것이 이론적으로나 경험적으로 수십 년 동안 연구한 결과입니다. 그런데 그 연구 결과가 선진 국가에서 이루어졌는데 선진 국가들은 이미 읍․면 자치를 하고 있습니다.
예를 들면 미국의 경우에 지방정부 수가 일반목적정부, 특별목적정부 합하면 8만 7000개입니다. 평균 인구 규모가 3000명 남짓밖에 안 됩니다. 우리나라는 21만 명입니다. 3000명밖에 안 되는 아주 세분화된 지방정부를 가지고 있는 나라에서 연구를 해도 흔히 구역을 넓혀놓으면 효율성이 증진된다고 하는 그런 논리가 잘 맞아 들어가지 않더라 하는 것이 수십 년 동안의 연구결과입니다.
그런데도 불구하고 21만 명으로 되어 있는데 또 넓히겠다 이렇게 하면 행정 효율이라는 측면에서 볼 때도 이것은 말이 안 된다는 것입니다.
더더욱이나 여기에 제가 얘기는 안 썼습니다마는 효율성 측면에서도 그런데 지방민주주의라든지 시민 참여라는 측면에서 보면 이것은 그야말로 지방자치의 조종을 울리는 것이라고 저는 감히 말씀드리고 싶습니다.
미국에서도 한때 너무 이렇게 3000명 단위로 잘게 갈라놓으니까 효율성이 떨어지는 것이 아니냐 해 가지고 우리나라의 전경련에 해당하는 기업가들의 경제개발위원회가 있습니다. 거기서 한 80% 수를 줄이자 하는 의견을 내놨다가 곧바로 철회했습니다. 뿐만 아니라 미국 행정학회, 우리 지방자치학회가 행정학회와 마찬가지인데 미국 행정학회에서는 공식 입장을 천명했습니다. ‘미국이 3000명 단위로 지방정부를 가지고 있는 것 괜찮다, 오히려 이점이 있다’ 그래서 ‘더 이상 얘기하지 말자’ 이렇게 공식적으로 80년대에 한때 논의가 있었습니다만 그쳤습니다.
우리는 21만 명을 가지고 있는, 이 지구상 최대 자치구역을 가지고 있습니다. 이것을 더 늘린다는 것을 저는 어떻게 해석해야 될지 정말 걱정이 됩니다.
委員長許泰烈안 교수님 시간 좀 보십시오.
진술인안성호예, 그래서 제가 제주도는 생략하겠습니다.
제주도의 특히 자치단체의 자치구역이나 계층을 없애면서, 개별 자치단체의 견해를 듣지 않고 주민투표를 했는데 그 결과에 따라서 자치계층이나 자치단체의 법인격이 없어지는 이런 결과가 될 수 있는데 이것은 제가 보기에는 헌법적으로나 법리적으로 볼 때 문제가 대단히 많습니다.
그래서 현재 헌재에 권한쟁의 심판이 계류 중에 있는데 헌법재판관들이 정말 지방자치를, 우리나라를 선진화 시키고 세계 최고의 선진국으로 가는 자치시스템을 만든다는 측면에서 잘 판결을 해 줘야 된다고 보고 있습니다.
마지막으로 그러면 어떻게 하자는 얘기냐, 현재의 자치계층이나 시스템이나 구역이나 그밖에 권한을 어떻게 해야 되느냐 하는 것은 아까 김익식 교수님이 여러 가지 좋은 얘기를 해 주셨기 때문에 중복이 되지 않는 한도 내에서 한 1, 2분 동안만 말씀드리겠습니다.
누구나 하는 얘기입니다만 보충성의 원칙이 충실하게 적용이 돼야 됩니다. 이것은 유럽의 지방자치 헌장이나 유럽의 광역자치 헌장 그리고 유엔이 지금 주도하고 있는 세계지방자치헌장에도 명시가 돼 있습니다.
우리나라에서도 지방자치법이나 지방이양법에 보면 기초자치단체 우선의 원칙이 천명돼 있습니다. 이것을 말만이 아니라 실질적으로 국회에서 법적인 뒷받침을 해 주시는 것이 우리나라 지방자치 시스템을 선진화 시키는 길이다 이렇게 봅니다.
현재 광역에서 하고 있는 일 중에 상당 부분을 기초자치단체가 잘 할 수가 있습니다. 이런 것들을 쓸데없이 간섭하거나 지도한다거나 하는 것은 대폭 지방으로 이양하는 방향으로 가야 되고 중앙정부가 가지고 있는 권한 중에서, 사실 중앙정부는 해야 될 일이 너무 많습니다. 세계화 시대에 할 일이 많은데 그런 일에 초점을 맞춰서 하시고 중앙정부가 하는 일 중에 상당 부분을 광역자치단체로 넘겨줘야 된다, 이렇게 되면 현재 지금 광역자치단체가 하고 있던 권한 중에 상당 부분은 저는 기초자치단체로 넘어가야 된다고 봅니다.
그리고 광역자치단체가 슬림화되면서 동시에 중앙정부가 하고 있는 일 이런 것이 상당히 와야 되는데 일차적으로 중앙정부가 가지고 있는 특별 지방자치단체 지금 노력은 하고 있습니다만 진척이 없습니다. 여러 가지 이해관계가 걸려있기 때문에 어려움이 있는데 국회에서 좀 고리를 풀어주십사 하는 말씀을 드리고 싶습니다.
이 경우에 몇 가지 준수할 사항이 있는데 자치 계층은 건드리지 말자, 이 자치 계층을 그대로 유지하되 구역의 경우에는 부분적으로 조정이 필요할 수가 있습니다. 이것은 그야말로 예외적으로 부분적으로 너무 불합리하다 하는 것들은 구역 조정이 될 필요가 있다 하는 말씀을 드리고요.
그다음에 권한 배분을 하는 과정에서 저는 감사하게 생각하는 게 하나가 있습니다. 제가 국회의원님들한테 왜 이렇게 하나 하는 걱정도 하면서 감사하게 생각하는 것은 저는 지금 시․군․구 연합회의 추천을 받아서 이 자리에 나왔는데 단순히 말만 듣고서 그야말로 ‘법은 우리가 정하는 거다’ 해서 정하시면 큰일납니다, 제가 생각할 때는 그렇습니다.
이렇게 하지 말고 국정 참여의 길을 열어주셔야 됩니다. 권한은 다 이해관계가 걸려있는 것이기 때문에 그 이해관계 당사자들이 참여하든 아니면 그것을 다 제3자의 공정한 기관에서 권한을 배분하게 하든 이렇게 하셔야 됩니다.
국회가 가장 중요한 이해관계 당사자들인데 그 당사자들이 일방적으로 권한을 정하게 되면 굉장한 문제가 있을 수 있다 이런 측면에서 국회의 입법 참여를 지방자치단체연합회 등에게 활짝 열어주셔야 됩니다.
가장 확실한 방법은 지방의 대표들로 상원을 구성하는 것인데 그러기 전이라도 연합회에게 사실상의 입법 과정에 적극 참여해서 그것을 반영해 주도록 해야 올바른 권한 배분이 될 수 있다고 생각합니다.
이것으로 마치겠습니다.
제주도의 특히 자치단체의 자치구역이나 계층을 없애면서, 개별 자치단체의 견해를 듣지 않고 주민투표를 했는데 그 결과에 따라서 자치계층이나 자치단체의 법인격이 없어지는 이런 결과가 될 수 있는데 이것은 제가 보기에는 헌법적으로나 법리적으로 볼 때 문제가 대단히 많습니다.
그래서 현재 헌재에 권한쟁의 심판이 계류 중에 있는데 헌법재판관들이 정말 지방자치를, 우리나라를 선진화 시키고 세계 최고의 선진국으로 가는 자치시스템을 만든다는 측면에서 잘 판결을 해 줘야 된다고 보고 있습니다.
마지막으로 그러면 어떻게 하자는 얘기냐, 현재의 자치계층이나 시스템이나 구역이나 그밖에 권한을 어떻게 해야 되느냐 하는 것은 아까 김익식 교수님이 여러 가지 좋은 얘기를 해 주셨기 때문에 중복이 되지 않는 한도 내에서 한 1, 2분 동안만 말씀드리겠습니다.
누구나 하는 얘기입니다만 보충성의 원칙이 충실하게 적용이 돼야 됩니다. 이것은 유럽의 지방자치 헌장이나 유럽의 광역자치 헌장 그리고 유엔이 지금 주도하고 있는 세계지방자치헌장에도 명시가 돼 있습니다.
우리나라에서도 지방자치법이나 지방이양법에 보면 기초자치단체 우선의 원칙이 천명돼 있습니다. 이것을 말만이 아니라 실질적으로 국회에서 법적인 뒷받침을 해 주시는 것이 우리나라 지방자치 시스템을 선진화 시키는 길이다 이렇게 봅니다.
현재 광역에서 하고 있는 일 중에 상당 부분을 기초자치단체가 잘 할 수가 있습니다. 이런 것들을 쓸데없이 간섭하거나 지도한다거나 하는 것은 대폭 지방으로 이양하는 방향으로 가야 되고 중앙정부가 가지고 있는 권한 중에서, 사실 중앙정부는 해야 될 일이 너무 많습니다. 세계화 시대에 할 일이 많은데 그런 일에 초점을 맞춰서 하시고 중앙정부가 하는 일 중에 상당 부분을 광역자치단체로 넘겨줘야 된다, 이렇게 되면 현재 지금 광역자치단체가 하고 있던 권한 중에 상당 부분은 저는 기초자치단체로 넘어가야 된다고 봅니다.
그리고 광역자치단체가 슬림화되면서 동시에 중앙정부가 하고 있는 일 이런 것이 상당히 와야 되는데 일차적으로 중앙정부가 가지고 있는 특별 지방자치단체 지금 노력은 하고 있습니다만 진척이 없습니다. 여러 가지 이해관계가 걸려있기 때문에 어려움이 있는데 국회에서 좀 고리를 풀어주십사 하는 말씀을 드리고 싶습니다.
이 경우에 몇 가지 준수할 사항이 있는데 자치 계층은 건드리지 말자, 이 자치 계층을 그대로 유지하되 구역의 경우에는 부분적으로 조정이 필요할 수가 있습니다. 이것은 그야말로 예외적으로 부분적으로 너무 불합리하다 하는 것들은 구역 조정이 될 필요가 있다 하는 말씀을 드리고요.
그다음에 권한 배분을 하는 과정에서 저는 감사하게 생각하는 게 하나가 있습니다. 제가 국회의원님들한테 왜 이렇게 하나 하는 걱정도 하면서 감사하게 생각하는 것은 저는 지금 시․군․구 연합회의 추천을 받아서 이 자리에 나왔는데 단순히 말만 듣고서 그야말로 ‘법은 우리가 정하는 거다’ 해서 정하시면 큰일납니다, 제가 생각할 때는 그렇습니다.
이렇게 하지 말고 국정 참여의 길을 열어주셔야 됩니다. 권한은 다 이해관계가 걸려있는 것이기 때문에 그 이해관계 당사자들이 참여하든 아니면 그것을 다 제3자의 공정한 기관에서 권한을 배분하게 하든 이렇게 하셔야 됩니다.
국회가 가장 중요한 이해관계 당사자들인데 그 당사자들이 일방적으로 권한을 정하게 되면 굉장한 문제가 있을 수 있다 이런 측면에서 국회의 입법 참여를 지방자치단체연합회 등에게 활짝 열어주셔야 됩니다.
가장 확실한 방법은 지방의 대표들로 상원을 구성하는 것인데 그러기 전이라도 연합회에게 사실상의 입법 과정에 적극 참여해서 그것을 반영해 주도록 해야 올바른 권한 배분이 될 수 있다고 생각합니다.
이것으로 마치겠습니다.
委員長許泰烈수고하셨습니다.
다음 진술은 영남대학교 이성근 교수께서 하시겠습니다.
다음 진술은 영남대학교 이성근 교수께서 하시겠습니다.
진술인이성근저는 현재 지방이양추진위원회 실무 분과위원장을 맡고 있고 수년간 현재 지방이양 사무배분에 대한 활동을 하고 있습니다.
그런 측면에서 지방이양 사무배분 중심으로 말씀을 드리고 시간이 되면 행정 계층 지방분권과 사무배분에 대해서 말씀을 드리고자 합니다.
91년 지방자치제 실시 이후 무한경쟁시대에 국가경쟁력 확보를 위해서 과연 지방자치가 좋은 것이냐 나쁜 것이냐 한번 논의가 가능할 것 같은데 저는 개인적으로 글로벌시대․무한경쟁시대에 지방 중심의 국가경쟁력을 찾아야 된다는 것을 견지하고 있고 그런 의미에서 지방분권과 사무배분은 필요 불가결하고 좀 확대되어야 한다는 입장을 갖고 있습니다.
그렇다면 우리나라는 지방자치 실시를 하면서 사전준비가 미흡했다 이렇게 볼 수 있고 또 그런 의미에서 역대 정부는, 91년 이후 정부는 이런 큰 논의보다는 대응 과정이 국가․지방의 사무배분, 지방이양에 초점을 두고 온 것이 오늘의 문제를 계속 갖게 되는 원인이었다 이렇게 볼 수 있습니다.
그러나 참여정부 들어서 지방분권이 특별하게 강조가 되고 종래에 하부구조에 해당되는 사무배분 중심의 논의에서 상부구조, 국가와 지방의 권한과 기능을 배분하는 좀 큰 틀의 논의가 있었습니다마는 여전히 분권과 사무배분에 대한 연결고리가 좀 미흡하다는 것이 오늘의 현실이 아닐까 이렇게 생각을 합니다.
앞서 진술인도 이야기가 있었습니다마는 지방분권의 추진 실태는 이런 상부와 하부의 연계 논리에 의한 추진이 미흡했기 때문에 국가와 지방의 사무배분은 여전히 국가 중심이고 지방의 경우에도 이런 논의가 부족했기 때문에 여전히 기초보다는 광역 중심으로 되고 있는 현실이다 이렇게 볼 수가 있겠습니다.
그래서 앞으로 지방분권과 사무배분은 역시 기능상 큰 틀에서 논의하고 단위 사무배분하고 연계 추진이 돼야 된다 하는 주장을 하고 싶습니다.
그래서 무게중심이 선 기능배분, 후 사무배분 하는 이런 틀이 정착되어야 제대로 된 지방분권과 사무배분이 되고 실질적인 지방자치가 되지 않을까 이렇게 생각을 합니다.
지방이양의 추진 과정은 그간에 많은 정부의 노력이 있었습니다마는 위원들이 생각하는 지방이양 활동 또 사무배분의 그간의 성과와 한계를 놓고 보면 자료에 있습니다마는 기본계획을 수립하고 이양 심의과정을 통해서 확정을 하고 이양사무 사후관리가 이루어지는데 이 사후관리 측면에서 사실 저희 위원회의 위원 입장에서 보면 절차가 복잡하고 장기간 소요가 되고 특히 중앙부처, 중요한 기능과 사무배분 경우에는 중앙부처 이해관계자들에 따라 가지고 로비라든지 이런 것을 통해서 국회에서 법 개정에 다소 변경되는 이런 것에 대한 문제가 있다고 저희들은 생각을 하고 있습니다.
실제 운영 과정상의 문제는 이미 논의가 된 일반적인 문제가 되겠습니다마는 기본적으로 광역과 기초 간 기능 배분이 불명확하다는 이야기가 있습니다. 기본적으로 국가에서 지방으로 사무 배분을 하되 기초보다는 도 중심으로, 광역 중심으로 배분되고 있기 때문에 이론상으로도 그렇고 실질적으로도 지방자치가 되기 위해서는 기초 중심으로 가야 된다는 측면에서 보면 도 기능을 재정립할 필요성이 크다고 볼 수 있겠습니다.
두 번째로는 사무의 획일적 이양이 되겠습니다. 지방자치단체라 하는 것은 수도권과 지방, 광역시와 도, 도시와 농촌 간에 인구규모 측면에서 특수성이 있음에도 불구하고 대단히 획일적으로 이양되고 있는데 광역과 기초의 기능 배분이 선행되면 이런 특수성이 인정될 수 있지 않을까 생각합니다.
그다음에 이양대상 사무의 발굴 측면에서의 문제는 지금까지는 광역과 기초의 기능 배분, 국가와 지방의 역할 배분이 미흡했기 때문에 사무를 중심으로 이양대상사무를 발굴했고 그러다 보니까 큰 것을 논의하지 못하고 오히려 지방분권과 사무배분의 효과 면에서 아주 미흡한 이양활동이 이루어지고 있다는 말씀을 드리고 싶습니다.
또 하나는 이양에 따른 행․재정 지원문제도 이런 단위사무 중심으로 되다 보니까 단위사무에 따른 인력, 소요 경비 같은 행ㆍ재정에 대한 단위원가 계산이 어려워서 이 부분에 대한 계산이 대단히 미흡했습니다.
그래서 앞으로 지방분권과 사무배분에서 착안되어야 될 사항을 서너 가지로 제안드리면, 사무배분의 사전심의제가 활성화되어야 되겠습니다. 현재 정부에서 법안이 입안되면 입법예고가 되고 법제처에 심사 의뢰 전에 규제개혁심의위원회의 사전심의를 거치도록 되어 있는 것처럼 지방이양추진위원회에도 사전심의 절차가 필요하다는 말씀을 드리고 싶습니다.
그런가 하면 지방이양추진위원회의 활동을 지원해 줄 수 있는, 지방분권이 강화될 수 있도록 하는 측면에서 국회 내에도 이양에 관한 특위가 설치될 필요가 있다는 말씀을 드리고 싶습니다.
그다음 차등이양의 활성화를 위해서는 이양위원회가 강화되어야 할 것 같고, 그다음에는 사무배분 기준의 명확화나 발굴 인센티브 부여에 대한 것은 지방이양추진위원회에서 여러 가지 대안을 마련하고 있습니다마는 이런 노력들이 강화되어야 되겠다는 생각을 갖습니다.
결론적으로 몇 가지 부언해서 말씀을 드리면 실질적 지방자치가 이루어지기 위해서는 오늘과 같은 지방분권과 사무배분에 대한 논의가 대단히 중요하다고 생각합니다.
그런 의미에서 국가와 지방자치단체의 사무배분은 첫째는 국가의, 중앙부처의 분권에 대한 의지가 명확해야 됩니다. 정말 국가가 맡아야 될 기능과 사무는 가지되 지방분권과 사무배분에 대해서는 전향적인 태도가 중요합니다.
두 번째로는 지방자치단체 분권의 무게 중심을 광역과 기초 가운데 어디에 둘 것인가, 지금도 선언적으로는 무게의 중심을 기초에 두고 있습니다마는 현실적으로는 무게 중심이 광역에 있습니다. 그래서 앞으로 국회 차원의 논의는 기초에 무게의 중심을 두는, 실질적인 지방자치가 될 수 있는 개선이 필요하다고 보는데 이 경우는 두 가지 문제가 발생할 것 같습니다.
첫 번째로는 일부 지자체를 제외하고는 도시화ㆍ산업화 과정을 통해서 대단히 허실의 규모를 가지고 있기 때문에 기초에 무게 중심을 두고 권한을 이양하면 규모의 경제 문제라든지 비효율성의 문제가 있기 때문에 기초지방자치단체 간에 연합할 수 있는 제도적 개선 노력도 필요하지 않을까라는 생각이 듭니다. 그런 의미에서 기초지자체를 광역화하는 것보다는 지방자치를 성공적으로 운영하고 있는 선진국의 경우와 같이 광역화보다는 연합으로 할 수 있는 제도 개선이 필요할 것 같습니다.
두 번째로는 기초 중심으로 간다면 광역의 기능 재정립 문제도 대두될 수 있을 것 같습니다. 그래서 이 경우에도 두 가지 대안을 생각할 수 있는데 하나는, 중앙부처의 지방특별행정관서를 광역 도에다 통합 수용하는 대안이 있을 수 있고 또 하나는 광역 도를 폐지하고 기초지자체를 광역화하는 방안이 있겠습니다.
그러나 제 개인적인 생각으로는 도의 기능을 국가와 기초를 중개하고 조정하는, 그러니까 기초지자체가 국가 기능도 일부 담당하면서 현재의 체제를 유지한다면 연합 기능을 좀더 조장ㆍ촉진하는 광역 기능을 담당할 수 있지 않을까 생각해서 이런 방향으로 광역 도의 체질을 개편하는 것이 현실적인 대안이 아닌가 하는 말씀을 드리면서 마치겠습니다.
감사합니다.
그런 측면에서 지방이양 사무배분 중심으로 말씀을 드리고 시간이 되면 행정 계층 지방분권과 사무배분에 대해서 말씀을 드리고자 합니다.
91년 지방자치제 실시 이후 무한경쟁시대에 국가경쟁력 확보를 위해서 과연 지방자치가 좋은 것이냐 나쁜 것이냐 한번 논의가 가능할 것 같은데 저는 개인적으로 글로벌시대․무한경쟁시대에 지방 중심의 국가경쟁력을 찾아야 된다는 것을 견지하고 있고 그런 의미에서 지방분권과 사무배분은 필요 불가결하고 좀 확대되어야 한다는 입장을 갖고 있습니다.
그렇다면 우리나라는 지방자치 실시를 하면서 사전준비가 미흡했다 이렇게 볼 수 있고 또 그런 의미에서 역대 정부는, 91년 이후 정부는 이런 큰 논의보다는 대응 과정이 국가․지방의 사무배분, 지방이양에 초점을 두고 온 것이 오늘의 문제를 계속 갖게 되는 원인이었다 이렇게 볼 수 있습니다.
그러나 참여정부 들어서 지방분권이 특별하게 강조가 되고 종래에 하부구조에 해당되는 사무배분 중심의 논의에서 상부구조, 국가와 지방의 권한과 기능을 배분하는 좀 큰 틀의 논의가 있었습니다마는 여전히 분권과 사무배분에 대한 연결고리가 좀 미흡하다는 것이 오늘의 현실이 아닐까 이렇게 생각을 합니다.
앞서 진술인도 이야기가 있었습니다마는 지방분권의 추진 실태는 이런 상부와 하부의 연계 논리에 의한 추진이 미흡했기 때문에 국가와 지방의 사무배분은 여전히 국가 중심이고 지방의 경우에도 이런 논의가 부족했기 때문에 여전히 기초보다는 광역 중심으로 되고 있는 현실이다 이렇게 볼 수가 있겠습니다.
그래서 앞으로 지방분권과 사무배분은 역시 기능상 큰 틀에서 논의하고 단위 사무배분하고 연계 추진이 돼야 된다 하는 주장을 하고 싶습니다.
그래서 무게중심이 선 기능배분, 후 사무배분 하는 이런 틀이 정착되어야 제대로 된 지방분권과 사무배분이 되고 실질적인 지방자치가 되지 않을까 이렇게 생각을 합니다.
지방이양의 추진 과정은 그간에 많은 정부의 노력이 있었습니다마는 위원들이 생각하는 지방이양 활동 또 사무배분의 그간의 성과와 한계를 놓고 보면 자료에 있습니다마는 기본계획을 수립하고 이양 심의과정을 통해서 확정을 하고 이양사무 사후관리가 이루어지는데 이 사후관리 측면에서 사실 저희 위원회의 위원 입장에서 보면 절차가 복잡하고 장기간 소요가 되고 특히 중앙부처, 중요한 기능과 사무배분 경우에는 중앙부처 이해관계자들에 따라 가지고 로비라든지 이런 것을 통해서 국회에서 법 개정에 다소 변경되는 이런 것에 대한 문제가 있다고 저희들은 생각을 하고 있습니다.
실제 운영 과정상의 문제는 이미 논의가 된 일반적인 문제가 되겠습니다마는 기본적으로 광역과 기초 간 기능 배분이 불명확하다는 이야기가 있습니다. 기본적으로 국가에서 지방으로 사무 배분을 하되 기초보다는 도 중심으로, 광역 중심으로 배분되고 있기 때문에 이론상으로도 그렇고 실질적으로도 지방자치가 되기 위해서는 기초 중심으로 가야 된다는 측면에서 보면 도 기능을 재정립할 필요성이 크다고 볼 수 있겠습니다.
두 번째로는 사무의 획일적 이양이 되겠습니다. 지방자치단체라 하는 것은 수도권과 지방, 광역시와 도, 도시와 농촌 간에 인구규모 측면에서 특수성이 있음에도 불구하고 대단히 획일적으로 이양되고 있는데 광역과 기초의 기능 배분이 선행되면 이런 특수성이 인정될 수 있지 않을까 생각합니다.
그다음에 이양대상 사무의 발굴 측면에서의 문제는 지금까지는 광역과 기초의 기능 배분, 국가와 지방의 역할 배분이 미흡했기 때문에 사무를 중심으로 이양대상사무를 발굴했고 그러다 보니까 큰 것을 논의하지 못하고 오히려 지방분권과 사무배분의 효과 면에서 아주 미흡한 이양활동이 이루어지고 있다는 말씀을 드리고 싶습니다.
또 하나는 이양에 따른 행․재정 지원문제도 이런 단위사무 중심으로 되다 보니까 단위사무에 따른 인력, 소요 경비 같은 행ㆍ재정에 대한 단위원가 계산이 어려워서 이 부분에 대한 계산이 대단히 미흡했습니다.
그래서 앞으로 지방분권과 사무배분에서 착안되어야 될 사항을 서너 가지로 제안드리면, 사무배분의 사전심의제가 활성화되어야 되겠습니다. 현재 정부에서 법안이 입안되면 입법예고가 되고 법제처에 심사 의뢰 전에 규제개혁심의위원회의 사전심의를 거치도록 되어 있는 것처럼 지방이양추진위원회에도 사전심의 절차가 필요하다는 말씀을 드리고 싶습니다.
그런가 하면 지방이양추진위원회의 활동을 지원해 줄 수 있는, 지방분권이 강화될 수 있도록 하는 측면에서 국회 내에도 이양에 관한 특위가 설치될 필요가 있다는 말씀을 드리고 싶습니다.
그다음 차등이양의 활성화를 위해서는 이양위원회가 강화되어야 할 것 같고, 그다음에는 사무배분 기준의 명확화나 발굴 인센티브 부여에 대한 것은 지방이양추진위원회에서 여러 가지 대안을 마련하고 있습니다마는 이런 노력들이 강화되어야 되겠다는 생각을 갖습니다.
결론적으로 몇 가지 부언해서 말씀을 드리면 실질적 지방자치가 이루어지기 위해서는 오늘과 같은 지방분권과 사무배분에 대한 논의가 대단히 중요하다고 생각합니다.
그런 의미에서 국가와 지방자치단체의 사무배분은 첫째는 국가의, 중앙부처의 분권에 대한 의지가 명확해야 됩니다. 정말 국가가 맡아야 될 기능과 사무는 가지되 지방분권과 사무배분에 대해서는 전향적인 태도가 중요합니다.
두 번째로는 지방자치단체 분권의 무게 중심을 광역과 기초 가운데 어디에 둘 것인가, 지금도 선언적으로는 무게의 중심을 기초에 두고 있습니다마는 현실적으로는 무게 중심이 광역에 있습니다. 그래서 앞으로 국회 차원의 논의는 기초에 무게의 중심을 두는, 실질적인 지방자치가 될 수 있는 개선이 필요하다고 보는데 이 경우는 두 가지 문제가 발생할 것 같습니다.
첫 번째로는 일부 지자체를 제외하고는 도시화ㆍ산업화 과정을 통해서 대단히 허실의 규모를 가지고 있기 때문에 기초에 무게 중심을 두고 권한을 이양하면 규모의 경제 문제라든지 비효율성의 문제가 있기 때문에 기초지방자치단체 간에 연합할 수 있는 제도적 개선 노력도 필요하지 않을까라는 생각이 듭니다. 그런 의미에서 기초지자체를 광역화하는 것보다는 지방자치를 성공적으로 운영하고 있는 선진국의 경우와 같이 광역화보다는 연합으로 할 수 있는 제도 개선이 필요할 것 같습니다.
두 번째로는 기초 중심으로 간다면 광역의 기능 재정립 문제도 대두될 수 있을 것 같습니다. 그래서 이 경우에도 두 가지 대안을 생각할 수 있는데 하나는, 중앙부처의 지방특별행정관서를 광역 도에다 통합 수용하는 대안이 있을 수 있고 또 하나는 광역 도를 폐지하고 기초지자체를 광역화하는 방안이 있겠습니다.
그러나 제 개인적인 생각으로는 도의 기능을 국가와 기초를 중개하고 조정하는, 그러니까 기초지자체가 국가 기능도 일부 담당하면서 현재의 체제를 유지한다면 연합 기능을 좀더 조장ㆍ촉진하는 광역 기능을 담당할 수 있지 않을까 생각해서 이런 방향으로 광역 도의 체질을 개편하는 것이 현실적인 대안이 아닌가 하는 말씀을 드리면서 마치겠습니다.
감사합니다.
委員長許泰烈이성근 교수님 수고하셨습니다.
끝으로 중앙대학교 홍준현 교수께서 진술해 주시기 바랍니다.
끝으로 중앙대학교 홍준현 교수께서 진술해 주시기 바랍니다.
진술인홍준현앞의 세 분 진술인들께서 중앙과 지방 간 또 광역과 기초 간의 사무 배분을 어떻게 할 것인가에 초점을 맞추어서 말씀해 주셨습니다. 저도 중앙과 지방 간의 사무 배분이라는 측면에 대해서는 세 분 의견과 대동소이한 견해를 갖고 있습니다마는 그것과는 조금 다르게, 지방이 수행하고 있는 사무를 구분하는 체계를 어떻게 해야 될 것인가에 대해 조금 다른 시각에서 진술을 하도록 하겠습니다.
행정법학자나 지방자치학자들은 현재 지방자치단체가 수행하고 있는 사무를 단체위임사무와 기관위임사무, 자치사무 이렇게 세 가지로 분류하고 있습니다.
그래서 일단 그 세 가지 분류체계가 아무런 문제점이 없는 것인지를 먼저 살펴보고, 또 그것을 지방분권이라는 시각에서 봤을 때 어떻게 개편하면 좋은지에 대해서 말씀을 드리고, 마지막으로 행정계층체제 개편과는 어떻게 연관되는가를 연계해서 말씀드리도록 하겠습니다.
세 가지 구분 중에서 단체위임사무라고 하는 것은 현실적으로 기관위임사무하고의 구분이 곤란하다고 말하는 학자도 있고 또 현실적으로 자치사무하고도 실제 수행체계나 어떤 법적인 책임이나 지방의회의 관여나 여러 측면에서 구분이 잘 안 되기 때문에 실무상으로도 단체위임사무를 별도로 구분하고 있지는 않습니다.
그래서 법체계에서도 단체위임사무에 대한 것을 정리해서 자치사무화 하든지 아니면 기관위임사무로 포함시키든지 할 필요가 있다고 말씀드릴 수 있겠습니다. 물론 그 근거규정으로 들고 있는 법체계도 미약합니다.
그 규정을 73페이지에 적어 놓았는데요, 지방자치법 제9조제1항 후단에 ‘지방자치단체는 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다’라고 해 놓고 이것을 단체위임사무의 근거규정으로 해석하고 있는데 일부에서는 ‘제11조에 속하는 국가사무를 포함하고 있지 아니하므로 실질적으로는 지방자치단체의 자치사무를 예시한 것으로 보는 것이 타당하다’고 해석하고 있기도 합니다. 그래서 단체위임사무는 그 근거규정조차도 모호하다고 할 수 있습니다.
그런데 가장 문제되고 있는 것은 사실 기관위임사무라고 할 수 있는데 이미 세 분 진술인께서도 공통적으로 언급하셨습니다.
기관위임사무는 지방자치단체장에게 위임된 사무인데 그럴 경우 자치단체장은 중앙정부의 일선기관으로서의 지위를 갖게 된다는 것이지요. 그래서 중앙행정기관장의 전적인 통제 및 지도감독을 받는 지위에 지방자치단체장이 놓이게 된다는 것입니다.
그런데 단체장이 이런 이중적 지위를 가질 때 이것은 자치권을 갖고 있는 단체장의 성격과 일치하지 않고 또 아까도 말씀드렸지만 이러한 사무의 비중이 높은 현실에서 지방자치단체의 자율성을 크게 저해할 수 있다고 말씀드릴 수 있습니다.
세 번째로, 아까 제가 세 가지로 말씀드렸던 사무들도 실제 수행체계에 있어서는 좀 미약한 것 아니냐 하는 것입니다. 74페이지 <그림 1>에 중앙부처하고 지방 간에 사무를 수행하는 체계를 정리해 놨습니다.
중앙부처가 본부에서 처리하는 것이 아니라 지방을 통해서 처리하게 될 경우로 한정시킨 것인데 정책을 결정하고 집행할 때 중앙부처의 특별지방행정기관, 그러니까 각 지방에 설치돼 있는 특별지방행정기관을 통해서 처리하는 방법이 있습니다. 굳이 이것에 이름을 붙이자면 우회경로를 통해서 하고 있다라고 말씀을 드릴 수가 있습니다.
또 하나는 지방자치단체가 정책을 스스로 결정하고 집행하는 것도 있습니다. <그림 1>의 왼편에 표기하는 것을 잊었는데 그 내용 속에는 나와 있는데, 이름을 붙이자면 자율경로라고 할 수 있겠습니다.
또 다른 두 가지 형태는 무엇이 있느냐 하면 자율적 협력경로와 강제적 협력경로가 있습니다. 현재는 강제적 협력경로가 존재하고 있습니다. 강제적 협력경로는 중앙부처가 정책을 결정한 다음에 집행은 지방자치단체가 하도록, 즉 중앙부처의 정책을 지방이 강제적으로 협력해서 하도록 하는 형태입니다. 그것이 현재의 기관위임사무라고 할 수 있습니다.
그렇다면 한 가지가 빠져 있는데 그것이 뭐냐 하면 중앙부처가 정책을 결정하고 지방자치단체의 협조를 구해서 즉 지방자치단체가 자발적으로 할 수 있도록 하는 자발적 협력경로가 빠져 있다는 것입니다.
그다음에 아까 공동사무에 대한 얘기가 많이 나왔는데요, 공동사무를 사용하는 것도 문제가 됩니다. 공동사무는 현재 법적인 사무분류는 아닙니다. 저도 과거에 지방이양심의위원으로 한참 활동했었는데 대부분의 사무들을 지방으로 이양하기 싫으면 공동사무로 이양하는 경우가 참 많았습니다. 즉, 이양해 주기는 싫은데 안 해 줄 수는 없고 하니까 발을 걸치자 하는 차원에서 공동사무로 하게 된 것이지요. 다시 말해 법적인 성격이 없으면서도 실제 행정적으로는 공동사무가 활용되고 있었다는 것입니다.
시간 관계상 외국의 사무구분 체계에서 다른 이론적인 것은 다 생략을 하고, 제가 일본과 독일의 사례를 참조해 우리의 사무구분 체계를 어떻게 개편해야 할지에 대해 자료 92페이지에 지방자치단체 사무구분 체계의 개편 방안으로 정리해 놓았습니다.
핵심내용은 뭐냐 하면 지방자치단체의 수행사무 구분체계로 이원론을 취하도록 하되, 그런데 일부에서는 일원론을 주장하는 사람들도 있습니다. 그래서 국가가 수행하는 것은 국가사무이고 현재 지방이 수행하고 있는 것은 그 성격이 어떻든 전부 다 지방사무이기 때문에 그것에 대해 국가가 왈가왈부하지 말라는 견해도 있지만 저는 그렇게 할 경우 국가의 전체적인 통합성에서 문제가 발생할 수 있다고 봐서 이원론은 불가피하다고 생각합니다. 그러나 현재와 같은 이원론 체계는 개편될 필요가 있다는 것입니다.
그래서 지방자치단체는 현행 자치사무와, 명칭은 뭐라고 해야 될지 모르겠지만 가칭 국가관여 지방사무라고 하는 것을 만들어서 두 가지 형태로만 수행하도록 하자는 것입니다. 이럴 경우 단체위임사무는 폐지하고 자치사무로 전환하면 될 것이고 기관위임사무 역시 폐지하고 가칭 국가관여 지방사무로 전환을 합니다. 단, 국가관여 지방사무는 법령에 그 근거가 있어야 된다는 것입니다.
지방자치단체에 수탁거부권을 인정하는 새로운 형태의 사무 유형, 아까 제가 말씀드렸던 것은 자발적 협력경로가 필요하기는 하지만 이것은 제도적인 보완을 통해서 활성화시키면 되기 때문에 별도의 사무유형까지 갈 필요는 없다고 생각합니다.
그다음에 공동사무에 대해서는 폐지를 원칙으로 하되 불가피한 경우에는 최소화시켜서 이용하자는 것입니다. 단, 그럴 경우에도 공동사무에 대해서는 조건이 붙는데 그 조건은 지금과 같이 중앙과 지방이 중복해서 일을 처리하는 것이 아니라 독일의 제도에 비추어 공동사무에 대해서는 반드시 국가와 지방의 사무수행 체계, 기능 배분․분담체계 또는 권한과 책임에 대한 체계 이런 것들을 처음부터 명확하게 협의를 하고 분담이 될 경우에만 공동사무를 허용하자는 것입니다.
그다음에 이렇게 이원론을 취해서 할 경우 자치사무에 대해서는 별도로 국가관여나 재원부담, 지방의회 관여 등 사무의 특성을 개별 법률에 일일이 다 규정할 필요가 없다는 장점이 있습니다.
하지만 여전히 단점으로는 자치사무하고 가칭 국가관여 지방사무, 지금도 사무 구분에 약간의 문제가 있는데 이것을 명확하게 구분하는 것이 일부 사무에는 여전히 어려움이 있다는 것입니다.
그렇다면 핵심은 가칭 국가관여 지방사무가 될 텐데 그 특성은 첫 번째가 국가의 관여방식에 있어서 관여법정주의제를 취하자는 것입니다.
별도로 제가 다른 연구에서 국가가 지방을 지도감독하는 실태를 한번 조사해 봤습니다. 그랬더니 법률, 더 나아가서 법령까지 있더라도 법령에 근거하지 않고 여러 가지 형태로 관여를 하면서 여러 가지 지도감독을 하고 있는 사례가 너무나 많이 발견이 됐습니다.
그래서 국가관여 지방사무는 기관위임사무하고는 달리 지방자치단체가 그 사무를 처리는 데 있어서 국가의 일선행정기관의 지위를 갖지 않기 때문에 지금과 같은 포괄적인 지도감독권은 인정하지 말자는 것입니다.
그래서 이럴 경우에는 일반적으로 적용이 가능한 국가관여의 종류를 먼저 지방자치법에 나열하고 그 한도 내에서 국가가 지방에 관여할 수 있도록 하자는 것입니다. 그러기 위해서는 현재 지방자치법 제9장에 나와 있는 국가의 지방에 대한 지도감독 조항들이 많이 정비가 돼야 될 것입니다.
그리고 지도감독 중에서 특히 지도와 관련된 것은 굉장히 성격이 모호합니다. 과거서부터 논란이 많이 되어 왔는데 이제 관여의 수단 중 지도에 대한 것은 삭제할 필요가 있다라고 생각을 합니다.
그다음에 지방자치법에 명시되지 않은 국가의 감독권을 사용하고자 할 경우 즉 합법성 감독이 아니라 합목적성 감독은 필요 없느냐, 물론 필요할 수 있습니다. 하지만 합목적성 감독을 사용하고자 할 경우에는 반드시 그 근거가 개별 법령에 근거가 있어야 된다는 것입니다. 그리고 그 합법성 감독을 위한 개별 법령의 규정 역시 사전에 범위를 정해 주는 어떤 기구를 통해서 조정을 할 필요가 있다는 것입니다.
그래서 가칭 국가관여 지방사무의 경우에는 모든 사무가 똑같은 국가관여가 되는 것이 아니라 그 정도가 사무의 내용에 따라서, 협의에 따라서 차등화되고 서로 다르게 적용될 수 있다는 것입니다.
재원부담에 있어서 국가관여 지방사무에 대해서는 원칙적으로 국가가 지게 되고 역시 개별 법령에서 국가의 부담을 명시할 필요가 있습니다. 지방의회의 권한에 대해서도 국가관여 지방사무에 대해서는 지방의회의 조사권과 감사권이 허용될 필요가 있습니다. 물론 현재도 기관위임사무에 대해서는 국가가 직접 감사하기로 한 사무를 제외하고는 지방의회가 감사할 수 있게 되어 있습니다. 그래서 이 부분을 적극적으로 활용할 필요가 있다는 것입니다.
마지막으로 쟁송권에 있어서, 지금까지 지방자치단체가 국가를 상대로 국가의 사무를 대신 수행해 주면서도 어떤 조건 같은 게 안 맞아서 피해를 보거나 할 때 소송을 제기할 수 있기는 했습니다마는 굉장히 제한적이었습니다.
그래서 쟁송허용 범위에 대해서는 감독수단을 구체화한 후 수단별로 소 제기의 허용 여부를 결정할 필요가 있고 이에 대한 검토가 필요하다고 하겠습니다.
그러면 이럴 경우의 장점은 무엇이냐, 가장 중요한 장점은 국가와 자치단체 간의 관계가 기관위임사무의 경우와 같이 동일 행정청 내의 내부적인 관계가 아니라 외부적 법률관계를 갖게 된다는 것입니다.
그래서 이런 것이 결국은 양 당사자 간에 자치권의 훼손이라는 문제점을 해소해 주고 또 지방자치단체의 권리구제에도 기여를 할 수 있고 또 개별 사무의 성격에 따라서는 적정수준의 관여를 허용하기 때문에 자치권 확보에도 기여해 주고, 중앙정부의 경우에도 법정인 관여에 대해서는 보다 명확하게 필요한 통제를 효과적으로 할 수 있다는 장점이 있습니다.
물론 단점이 있습니다. 이럴 경우에는 결국 현재 지방과 관련된 사무들에 대한, 개별 조항들에 대한 개정 작업이 필요할 것입니다. 그래서 처음에는 법제 업무량이 굉장히 클 것이지만 사실 독일 같은 데에서도 다 이런 방식을 취하고 있고 또 이것을 한번 하고 나면 앞으로 여러 가지 법률이 수정될 때마다 들어가는 비용은 굉장히 적을 것이다라고 생각이 됩니다.
이러한 사무구분 체계가 실효성을 확보하기 위해서는 제도적 장치로서 필요한 것이 국가와 자치단체 그다음에 자치단체 상호간, 즉 광역과 기초 간 사무 배분의 근거를 반드시 법률로 제정할 필요가 있다는 것이고 그것을 위해서 현재 지방이양추진위원회가 하고 있는 기능을 좀더 확대할 필요가 있다는 것입니다.
지금은 지방이양과 관련된 작업만 하고 있는데 오히려 저는 이것을 사무배분위원회라는 이름으로 바꿔서, 중앙부처가 법률을 제정하거나 개정하거나 할 때는 규제개혁위원회와 마찬가지로 그 사무가 중앙과 지방 간에 어떠한 관여수단과 어떤 재정적인 수단으로 돼야 되는지를 부처의 이해관계를 떠난 중립적인 기관에서 판단해 주고 법적으로 명확히 해 주는 장치가 필요하다라고 말씀드릴 수 있습니다.
그리고 행정계약체계 즉 정부 간 계약방식이 신설되고, 지금은 정부 간의 계약은 불가능한데 그것을 보다 보완할 필요가 있다라고 말씀을 드릴 수가 있습니다.
시간 다 됐는데, 제가 왜 이런 말씀드렸는지를 1분 동안 정리해 드리겠습니다.
저는 지금 중앙과 지방의 관계에 대해서만 말씀드렸지만 결국은 중앙과 지방 간의 관계가 이것을 통해서 외부적 법률관계가 되면 광역과 기초 간에도 적용될 수 있다는 것입니다. 똑같은 논리가 광역과 기초 간에도 외부적 법률관계로 정리가 될 경우에, 아마도 지방행정계층체제 개편에서 가장 문제점으로 삼았던 것이 2계층제가 갖고 있는 문제점에 있지 않느냐 하는 것이 문제의 출발이라고 생각을 합니다.
그렇다면 문제가 되는 2계층제가 갖고 있는 문제점을 과연 행정구역계층체제의 단층화라고 하는 그런 구조적인 접근만으로 문제가 해결되는 것이냐, 혹시 대안은 없는 것이냐 하는 것이지요.
그 대안이 뭐냐 하면 바로 기능적 접근이라고 할 수가 있습니다. 즉 기능적으로 상위기관과 하위기관, 광역과 기초가 법률적 대등관계를 이루게 되고 또 기능적 분리관계를 이루게 된다면 지금 문제가 되고 있는 2계층제에서의 문제점들이 해소됩니다.
그래서 형태상으로는 2계층제를 유지하지만 실제 기능 수행상으로는 즉 구조적으로 2계층이라고 할지라도 그 내용을 들여다보면 기능상으로는 1계층이 되는, 단층이 되는 그러한 장점을 가지고 있습니다. 그리고 구조적 개편이 갖고 있는, 거기에서 수반되는 여러 가지 혼란과 비용은 기능적 접근에서는 발생하지 않는 것이지요. 그래서 이러한 것이 지금의 이러한 사무구분체계하고도 연계될 수 있다는 점을 말씀드리겠습니다.
행정법학자나 지방자치학자들은 현재 지방자치단체가 수행하고 있는 사무를 단체위임사무와 기관위임사무, 자치사무 이렇게 세 가지로 분류하고 있습니다.
그래서 일단 그 세 가지 분류체계가 아무런 문제점이 없는 것인지를 먼저 살펴보고, 또 그것을 지방분권이라는 시각에서 봤을 때 어떻게 개편하면 좋은지에 대해서 말씀을 드리고, 마지막으로 행정계층체제 개편과는 어떻게 연관되는가를 연계해서 말씀드리도록 하겠습니다.
세 가지 구분 중에서 단체위임사무라고 하는 것은 현실적으로 기관위임사무하고의 구분이 곤란하다고 말하는 학자도 있고 또 현실적으로 자치사무하고도 실제 수행체계나 어떤 법적인 책임이나 지방의회의 관여나 여러 측면에서 구분이 잘 안 되기 때문에 실무상으로도 단체위임사무를 별도로 구분하고 있지는 않습니다.
그래서 법체계에서도 단체위임사무에 대한 것을 정리해서 자치사무화 하든지 아니면 기관위임사무로 포함시키든지 할 필요가 있다고 말씀드릴 수 있겠습니다. 물론 그 근거규정으로 들고 있는 법체계도 미약합니다.
그 규정을 73페이지에 적어 놓았는데요, 지방자치법 제9조제1항 후단에 ‘지방자치단체는 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다’라고 해 놓고 이것을 단체위임사무의 근거규정으로 해석하고 있는데 일부에서는 ‘제11조에 속하는 국가사무를 포함하고 있지 아니하므로 실질적으로는 지방자치단체의 자치사무를 예시한 것으로 보는 것이 타당하다’고 해석하고 있기도 합니다. 그래서 단체위임사무는 그 근거규정조차도 모호하다고 할 수 있습니다.
그런데 가장 문제되고 있는 것은 사실 기관위임사무라고 할 수 있는데 이미 세 분 진술인께서도 공통적으로 언급하셨습니다.
기관위임사무는 지방자치단체장에게 위임된 사무인데 그럴 경우 자치단체장은 중앙정부의 일선기관으로서의 지위를 갖게 된다는 것이지요. 그래서 중앙행정기관장의 전적인 통제 및 지도감독을 받는 지위에 지방자치단체장이 놓이게 된다는 것입니다.
그런데 단체장이 이런 이중적 지위를 가질 때 이것은 자치권을 갖고 있는 단체장의 성격과 일치하지 않고 또 아까도 말씀드렸지만 이러한 사무의 비중이 높은 현실에서 지방자치단체의 자율성을 크게 저해할 수 있다고 말씀드릴 수 있습니다.
세 번째로, 아까 제가 세 가지로 말씀드렸던 사무들도 실제 수행체계에 있어서는 좀 미약한 것 아니냐 하는 것입니다. 74페이지 <그림 1>에 중앙부처하고 지방 간에 사무를 수행하는 체계를 정리해 놨습니다.
중앙부처가 본부에서 처리하는 것이 아니라 지방을 통해서 처리하게 될 경우로 한정시킨 것인데 정책을 결정하고 집행할 때 중앙부처의 특별지방행정기관, 그러니까 각 지방에 설치돼 있는 특별지방행정기관을 통해서 처리하는 방법이 있습니다. 굳이 이것에 이름을 붙이자면 우회경로를 통해서 하고 있다라고 말씀을 드릴 수가 있습니다.
또 하나는 지방자치단체가 정책을 스스로 결정하고 집행하는 것도 있습니다. <그림 1>의 왼편에 표기하는 것을 잊었는데 그 내용 속에는 나와 있는데, 이름을 붙이자면 자율경로라고 할 수 있겠습니다.
또 다른 두 가지 형태는 무엇이 있느냐 하면 자율적 협력경로와 강제적 협력경로가 있습니다. 현재는 강제적 협력경로가 존재하고 있습니다. 강제적 협력경로는 중앙부처가 정책을 결정한 다음에 집행은 지방자치단체가 하도록, 즉 중앙부처의 정책을 지방이 강제적으로 협력해서 하도록 하는 형태입니다. 그것이 현재의 기관위임사무라고 할 수 있습니다.
그렇다면 한 가지가 빠져 있는데 그것이 뭐냐 하면 중앙부처가 정책을 결정하고 지방자치단체의 협조를 구해서 즉 지방자치단체가 자발적으로 할 수 있도록 하는 자발적 협력경로가 빠져 있다는 것입니다.
그다음에 아까 공동사무에 대한 얘기가 많이 나왔는데요, 공동사무를 사용하는 것도 문제가 됩니다. 공동사무는 현재 법적인 사무분류는 아닙니다. 저도 과거에 지방이양심의위원으로 한참 활동했었는데 대부분의 사무들을 지방으로 이양하기 싫으면 공동사무로 이양하는 경우가 참 많았습니다. 즉, 이양해 주기는 싫은데 안 해 줄 수는 없고 하니까 발을 걸치자 하는 차원에서 공동사무로 하게 된 것이지요. 다시 말해 법적인 성격이 없으면서도 실제 행정적으로는 공동사무가 활용되고 있었다는 것입니다.
시간 관계상 외국의 사무구분 체계에서 다른 이론적인 것은 다 생략을 하고, 제가 일본과 독일의 사례를 참조해 우리의 사무구분 체계를 어떻게 개편해야 할지에 대해 자료 92페이지에 지방자치단체 사무구분 체계의 개편 방안으로 정리해 놓았습니다.
핵심내용은 뭐냐 하면 지방자치단체의 수행사무 구분체계로 이원론을 취하도록 하되, 그런데 일부에서는 일원론을 주장하는 사람들도 있습니다. 그래서 국가가 수행하는 것은 국가사무이고 현재 지방이 수행하고 있는 것은 그 성격이 어떻든 전부 다 지방사무이기 때문에 그것에 대해 국가가 왈가왈부하지 말라는 견해도 있지만 저는 그렇게 할 경우 국가의 전체적인 통합성에서 문제가 발생할 수 있다고 봐서 이원론은 불가피하다고 생각합니다. 그러나 현재와 같은 이원론 체계는 개편될 필요가 있다는 것입니다.
그래서 지방자치단체는 현행 자치사무와, 명칭은 뭐라고 해야 될지 모르겠지만 가칭 국가관여 지방사무라고 하는 것을 만들어서 두 가지 형태로만 수행하도록 하자는 것입니다. 이럴 경우 단체위임사무는 폐지하고 자치사무로 전환하면 될 것이고 기관위임사무 역시 폐지하고 가칭 국가관여 지방사무로 전환을 합니다. 단, 국가관여 지방사무는 법령에 그 근거가 있어야 된다는 것입니다.
지방자치단체에 수탁거부권을 인정하는 새로운 형태의 사무 유형, 아까 제가 말씀드렸던 것은 자발적 협력경로가 필요하기는 하지만 이것은 제도적인 보완을 통해서 활성화시키면 되기 때문에 별도의 사무유형까지 갈 필요는 없다고 생각합니다.
그다음에 공동사무에 대해서는 폐지를 원칙으로 하되 불가피한 경우에는 최소화시켜서 이용하자는 것입니다. 단, 그럴 경우에도 공동사무에 대해서는 조건이 붙는데 그 조건은 지금과 같이 중앙과 지방이 중복해서 일을 처리하는 것이 아니라 독일의 제도에 비추어 공동사무에 대해서는 반드시 국가와 지방의 사무수행 체계, 기능 배분․분담체계 또는 권한과 책임에 대한 체계 이런 것들을 처음부터 명확하게 협의를 하고 분담이 될 경우에만 공동사무를 허용하자는 것입니다.
그다음에 이렇게 이원론을 취해서 할 경우 자치사무에 대해서는 별도로 국가관여나 재원부담, 지방의회 관여 등 사무의 특성을 개별 법률에 일일이 다 규정할 필요가 없다는 장점이 있습니다.
하지만 여전히 단점으로는 자치사무하고 가칭 국가관여 지방사무, 지금도 사무 구분에 약간의 문제가 있는데 이것을 명확하게 구분하는 것이 일부 사무에는 여전히 어려움이 있다는 것입니다.
그렇다면 핵심은 가칭 국가관여 지방사무가 될 텐데 그 특성은 첫 번째가 국가의 관여방식에 있어서 관여법정주의제를 취하자는 것입니다.
별도로 제가 다른 연구에서 국가가 지방을 지도감독하는 실태를 한번 조사해 봤습니다. 그랬더니 법률, 더 나아가서 법령까지 있더라도 법령에 근거하지 않고 여러 가지 형태로 관여를 하면서 여러 가지 지도감독을 하고 있는 사례가 너무나 많이 발견이 됐습니다.
그래서 국가관여 지방사무는 기관위임사무하고는 달리 지방자치단체가 그 사무를 처리는 데 있어서 국가의 일선행정기관의 지위를 갖지 않기 때문에 지금과 같은 포괄적인 지도감독권은 인정하지 말자는 것입니다.
그래서 이럴 경우에는 일반적으로 적용이 가능한 국가관여의 종류를 먼저 지방자치법에 나열하고 그 한도 내에서 국가가 지방에 관여할 수 있도록 하자는 것입니다. 그러기 위해서는 현재 지방자치법 제9장에 나와 있는 국가의 지방에 대한 지도감독 조항들이 많이 정비가 돼야 될 것입니다.
그리고 지도감독 중에서 특히 지도와 관련된 것은 굉장히 성격이 모호합니다. 과거서부터 논란이 많이 되어 왔는데 이제 관여의 수단 중 지도에 대한 것은 삭제할 필요가 있다라고 생각을 합니다.
그다음에 지방자치법에 명시되지 않은 국가의 감독권을 사용하고자 할 경우 즉 합법성 감독이 아니라 합목적성 감독은 필요 없느냐, 물론 필요할 수 있습니다. 하지만 합목적성 감독을 사용하고자 할 경우에는 반드시 그 근거가 개별 법령에 근거가 있어야 된다는 것입니다. 그리고 그 합법성 감독을 위한 개별 법령의 규정 역시 사전에 범위를 정해 주는 어떤 기구를 통해서 조정을 할 필요가 있다는 것입니다.
그래서 가칭 국가관여 지방사무의 경우에는 모든 사무가 똑같은 국가관여가 되는 것이 아니라 그 정도가 사무의 내용에 따라서, 협의에 따라서 차등화되고 서로 다르게 적용될 수 있다는 것입니다.
재원부담에 있어서 국가관여 지방사무에 대해서는 원칙적으로 국가가 지게 되고 역시 개별 법령에서 국가의 부담을 명시할 필요가 있습니다. 지방의회의 권한에 대해서도 국가관여 지방사무에 대해서는 지방의회의 조사권과 감사권이 허용될 필요가 있습니다. 물론 현재도 기관위임사무에 대해서는 국가가 직접 감사하기로 한 사무를 제외하고는 지방의회가 감사할 수 있게 되어 있습니다. 그래서 이 부분을 적극적으로 활용할 필요가 있다는 것입니다.
마지막으로 쟁송권에 있어서, 지금까지 지방자치단체가 국가를 상대로 국가의 사무를 대신 수행해 주면서도 어떤 조건 같은 게 안 맞아서 피해를 보거나 할 때 소송을 제기할 수 있기는 했습니다마는 굉장히 제한적이었습니다.
그래서 쟁송허용 범위에 대해서는 감독수단을 구체화한 후 수단별로 소 제기의 허용 여부를 결정할 필요가 있고 이에 대한 검토가 필요하다고 하겠습니다.
그러면 이럴 경우의 장점은 무엇이냐, 가장 중요한 장점은 국가와 자치단체 간의 관계가 기관위임사무의 경우와 같이 동일 행정청 내의 내부적인 관계가 아니라 외부적 법률관계를 갖게 된다는 것입니다.
그래서 이런 것이 결국은 양 당사자 간에 자치권의 훼손이라는 문제점을 해소해 주고 또 지방자치단체의 권리구제에도 기여를 할 수 있고 또 개별 사무의 성격에 따라서는 적정수준의 관여를 허용하기 때문에 자치권 확보에도 기여해 주고, 중앙정부의 경우에도 법정인 관여에 대해서는 보다 명확하게 필요한 통제를 효과적으로 할 수 있다는 장점이 있습니다.
물론 단점이 있습니다. 이럴 경우에는 결국 현재 지방과 관련된 사무들에 대한, 개별 조항들에 대한 개정 작업이 필요할 것입니다. 그래서 처음에는 법제 업무량이 굉장히 클 것이지만 사실 독일 같은 데에서도 다 이런 방식을 취하고 있고 또 이것을 한번 하고 나면 앞으로 여러 가지 법률이 수정될 때마다 들어가는 비용은 굉장히 적을 것이다라고 생각이 됩니다.
이러한 사무구분 체계가 실효성을 확보하기 위해서는 제도적 장치로서 필요한 것이 국가와 자치단체 그다음에 자치단체 상호간, 즉 광역과 기초 간 사무 배분의 근거를 반드시 법률로 제정할 필요가 있다는 것이고 그것을 위해서 현재 지방이양추진위원회가 하고 있는 기능을 좀더 확대할 필요가 있다는 것입니다.
지금은 지방이양과 관련된 작업만 하고 있는데 오히려 저는 이것을 사무배분위원회라는 이름으로 바꿔서, 중앙부처가 법률을 제정하거나 개정하거나 할 때는 규제개혁위원회와 마찬가지로 그 사무가 중앙과 지방 간에 어떠한 관여수단과 어떤 재정적인 수단으로 돼야 되는지를 부처의 이해관계를 떠난 중립적인 기관에서 판단해 주고 법적으로 명확히 해 주는 장치가 필요하다라고 말씀드릴 수 있습니다.
그리고 행정계약체계 즉 정부 간 계약방식이 신설되고, 지금은 정부 간의 계약은 불가능한데 그것을 보다 보완할 필요가 있다라고 말씀을 드릴 수가 있습니다.
시간 다 됐는데, 제가 왜 이런 말씀드렸는지를 1분 동안 정리해 드리겠습니다.
저는 지금 중앙과 지방의 관계에 대해서만 말씀드렸지만 결국은 중앙과 지방 간의 관계가 이것을 통해서 외부적 법률관계가 되면 광역과 기초 간에도 적용될 수 있다는 것입니다. 똑같은 논리가 광역과 기초 간에도 외부적 법률관계로 정리가 될 경우에, 아마도 지방행정계층체제 개편에서 가장 문제점으로 삼았던 것이 2계층제가 갖고 있는 문제점에 있지 않느냐 하는 것이 문제의 출발이라고 생각을 합니다.
그렇다면 문제가 되는 2계층제가 갖고 있는 문제점을 과연 행정구역계층체제의 단층화라고 하는 그런 구조적인 접근만으로 문제가 해결되는 것이냐, 혹시 대안은 없는 것이냐 하는 것이지요.
그 대안이 뭐냐 하면 바로 기능적 접근이라고 할 수가 있습니다. 즉 기능적으로 상위기관과 하위기관, 광역과 기초가 법률적 대등관계를 이루게 되고 또 기능적 분리관계를 이루게 된다면 지금 문제가 되고 있는 2계층제에서의 문제점들이 해소됩니다.
그래서 형태상으로는 2계층제를 유지하지만 실제 기능 수행상으로는 즉 구조적으로 2계층이라고 할지라도 그 내용을 들여다보면 기능상으로는 1계층이 되는, 단층이 되는 그러한 장점을 가지고 있습니다. 그리고 구조적 개편이 갖고 있는, 거기에서 수반되는 여러 가지 혼란과 비용은 기능적 접근에서는 발생하지 않는 것이지요. 그래서 이러한 것이 지금의 이러한 사무구분체계하고도 연계될 수 있다는 점을 말씀드리겠습니다.
委員長許泰烈수고하셨습니다.
그러면 이상으로 진술인의 의견발표를 모두 마치고 다음은 진술인들 여러분과 위원들 간의 질의답변 시간을 드리겠습니다. 질의와 답변은 진술인께서 답변하시는 시간을 포함해서 일문일답 방식으로 하되 위원 1인당 1차 질의를 10분으로 하겠습니다. 또 추가하실 질의가 있으면 1차 질의가 다 종료되고 나면 다시 추가질의를 할 수 있는 기회를 드리도록 하겠습니다. 그리고 질의하실 위원님들께서는 구체적으로 진술인을 지정하고 질의를 해 주실 것을 부탁드립니다.
그러면 사전에 정리된 대로 장경수 위원께서 첫 질의를 하시겠습니다.
그러면 이상으로 진술인의 의견발표를 모두 마치고 다음은 진술인들 여러분과 위원들 간의 질의답변 시간을 드리겠습니다. 질의와 답변은 진술인께서 답변하시는 시간을 포함해서 일문일답 방식으로 하되 위원 1인당 1차 질의를 10분으로 하겠습니다. 또 추가하실 질의가 있으면 1차 질의가 다 종료되고 나면 다시 추가질의를 할 수 있는 기회를 드리도록 하겠습니다. 그리고 질의하실 위원님들께서는 구체적으로 진술인을 지정하고 질의를 해 주실 것을 부탁드립니다.
그러면 사전에 정리된 대로 장경수 위원께서 첫 질의를 하시겠습니다.
장경수위원경기 안산상록갑 출신 장경수 위원입니다.
홍준현 진술인께 질의하겠습니다.
자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무 3개 분류에 대해서 단체위임사무는 점진적으로 자치사무화되고 기관위임사무에 대해서 소극적으로 국가가 관여해야 된다 이런 생각을 저도 개인적으로 가지고 있는데요.
진술인께서 기관위임사무 명칭을 배제하고 가칭 국가관여 지방사무라는 명칭을 사용해라 그랬는데 지방자치권이라는 것이 다 아시다시피 국가 주권 아래의 권능 아닙니까? 그래서 중앙통제를 받아야 되는데, 그러니까 지방자치단체가 국가 이외의 또 다른 국가가 아니라는 것은 다 상식적인 견해인데……
그러면 국가관여 지방사무에 대해서 국정감사는 어떻게 해야 됩니까? 국회 차원의 국정감사에 대해서 혹시 연구를 해 보셨습니까?
홍준현 진술인께 질의하겠습니다.
자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무 3개 분류에 대해서 단체위임사무는 점진적으로 자치사무화되고 기관위임사무에 대해서 소극적으로 국가가 관여해야 된다 이런 생각을 저도 개인적으로 가지고 있는데요.
진술인께서 기관위임사무 명칭을 배제하고 가칭 국가관여 지방사무라는 명칭을 사용해라 그랬는데 지방자치권이라는 것이 다 아시다시피 국가 주권 아래의 권능 아닙니까? 그래서 중앙통제를 받아야 되는데, 그러니까 지방자치단체가 국가 이외의 또 다른 국가가 아니라는 것은 다 상식적인 견해인데……
그러면 국가관여 지방사무에 대해서 국정감사는 어떻게 해야 됩니까? 국회 차원의 국정감사에 대해서 혹시 연구를 해 보셨습니까?
진술인홍준현국정감사에 대해서 그동안 논란이 많이 있었던 게 사실이지요. 저도 국회의 지방에 대한 국정감사와 관련해서 공청회에 나가서 발표를 한 적이 있었는데요. 바로 그런 점도 해결해 줄 수가 있습니다.
국회의 국정감사 범위에 분명히 자치사무는 제외가 돼 있습니다. 그런데 지금까지 자치사무가 제외되어 있음에도 불구하고 지방에서 문제가 됐던 것이 과연 지방에서 수행하는 사무를 자치사무와 위임사무로 구분할 수 있겠느냐 하는 것으로 이것이 자치사무인지 아닌지 잘 모르니까 지방이 수행하는 사무에 대해서 국회가 감사를 하는 것은 당연하다고 여러 위원님들께서 말씀을 해 오셨습니다.
그렇다면 문제가 되는 것이 국가사무와 위임사무, 여기서 말하는 것처럼 위임사무는 국가관여지방사무가 되고 국가관여 지방사무는 반드시 법정화된 것만 들어가게 됩니다. 그렇게 되면 명확하게 분리가 되는 것이지요. 국회가 지방이 수행하는 사무를 감사하는 범위도 지금처럼 모호해서 문제가 생겼던 것을 명확히 할 수 있다는 것입니다. 그러면 국가관여 지방사무에 대해서는 당연히 국회가 국정감사를 할 수 있어야 된다고 봅니다.
다만 지금도 국회가 모든 것을 감사하는 것은 아니고 사실 감사에 있어서 보충성의 원리가 적용이 돼야 된다고 보는데요. 일단은 지방의회가 감사를 할 수 있게 해 주고 지방의회가 감사를 하는 데 있어서 제대로 못 한다, 미약한 부분이 있다 그러면 국회가 그 미약한 부분을 보충적으로 감사하는 식으로 하는 것이 원래 감사의 취지에도 맞지 않을까 하는 생각이 듭니다. 다만 지금 위원님께서 말씀하시는 것에 대해서는 국가관여지방사무는 원칙적으로 국정감사에 해당이 된다고 말씀드릴 수 있습니다.
국회의 국정감사 범위에 분명히 자치사무는 제외가 돼 있습니다. 그런데 지금까지 자치사무가 제외되어 있음에도 불구하고 지방에서 문제가 됐던 것이 과연 지방에서 수행하는 사무를 자치사무와 위임사무로 구분할 수 있겠느냐 하는 것으로 이것이 자치사무인지 아닌지 잘 모르니까 지방이 수행하는 사무에 대해서 국회가 감사를 하는 것은 당연하다고 여러 위원님들께서 말씀을 해 오셨습니다.
그렇다면 문제가 되는 것이 국가사무와 위임사무, 여기서 말하는 것처럼 위임사무는 국가관여지방사무가 되고 국가관여 지방사무는 반드시 법정화된 것만 들어가게 됩니다. 그렇게 되면 명확하게 분리가 되는 것이지요. 국회가 지방이 수행하는 사무를 감사하는 범위도 지금처럼 모호해서 문제가 생겼던 것을 명확히 할 수 있다는 것입니다. 그러면 국가관여 지방사무에 대해서는 당연히 국회가 국정감사를 할 수 있어야 된다고 봅니다.
다만 지금도 국회가 모든 것을 감사하는 것은 아니고 사실 감사에 있어서 보충성의 원리가 적용이 돼야 된다고 보는데요. 일단은 지방의회가 감사를 할 수 있게 해 주고 지방의회가 감사를 하는 데 있어서 제대로 못 한다, 미약한 부분이 있다 그러면 국회가 그 미약한 부분을 보충적으로 감사하는 식으로 하는 것이 원래 감사의 취지에도 맞지 않을까 하는 생각이 듭니다. 다만 지금 위원님께서 말씀하시는 것에 대해서는 국가관여지방사무는 원칙적으로 국정감사에 해당이 된다고 말씀드릴 수 있습니다.
장경수위원그리고 우리가 학문적으로 기초자치단체와 광역자치단체는 상하관계가 아니고 대등한 관계다, 그렇지 않습니까? 그러니까 예를 들어 지방자치법에 보면 시․구는 도 안에 둔다, 그것은 단순한 지역적 위치이지 상하관계가 아니다 이렇게 학계에서는 알고 있지요.
그런데 사실 현실적으로 보면 실질적으로는 그렇게 운영이 되지 않고 있어요. 그래서 학문적으로 우리가 접근하는 방법과 현실적으로 진행되는 과정이 다르다 보니까 지방자치를 형식적인 지방자치단체가 아니고 실질적으로 자치권을 보장해 주고 국가경쟁력도 높이고 지방의 경쟁력도 높이기 위해서는 이제 우리가 지방자치를 본격적으로 하고 있으니까 그 전제하에서 이런 구역개편 또 어떤 구역축소, 광역화, 계층 문제가 지금 논의되고 있거든요.
그러면 경기도와 서울의 문제를 안성호 진술인님께 한번 물어보겠습니다.
지금 서울시와 경기도를, 제가 보기에는 우리나라 지방자치가 기능적으로 된 게 아니냐 그런 생각이 드는데…… 똑같은 광역자치단체이고 똑같은, 그런데 제주도는 이 정도 소규모이고 경기도와 서울은 이렇게 비대해 가지고 똑같은 광역자치단체 안에서 어떤 법적인 것은 대등한 관계라고 할지라도 현실적으로 그것이 대등한 관계가 아니거든요.
사실 어떻게 보면 대한민국은 서울공화국이다, 그리고 앞으로 중앙정부하고 사사건건 대립하는 구조적인 것을 가지고 있습니다. 우리나라 인구의 거의 50% 이상이 수도권에 살다 보니까……
그래서 이런 문제를 놔두고 가는 것이 실질적인 지방자치를 할 수 있는 것인지, 거기에 관한 혹시 고민․대안․방법이 없을까요? 경기도와 서울 문제……
그런데 사실 현실적으로 보면 실질적으로는 그렇게 운영이 되지 않고 있어요. 그래서 학문적으로 우리가 접근하는 방법과 현실적으로 진행되는 과정이 다르다 보니까 지방자치를 형식적인 지방자치단체가 아니고 실질적으로 자치권을 보장해 주고 국가경쟁력도 높이고 지방의 경쟁력도 높이기 위해서는 이제 우리가 지방자치를 본격적으로 하고 있으니까 그 전제하에서 이런 구역개편 또 어떤 구역축소, 광역화, 계층 문제가 지금 논의되고 있거든요.
그러면 경기도와 서울의 문제를 안성호 진술인님께 한번 물어보겠습니다.
지금 서울시와 경기도를, 제가 보기에는 우리나라 지방자치가 기능적으로 된 게 아니냐 그런 생각이 드는데…… 똑같은 광역자치단체이고 똑같은, 그런데 제주도는 이 정도 소규모이고 경기도와 서울은 이렇게 비대해 가지고 똑같은 광역자치단체 안에서 어떤 법적인 것은 대등한 관계라고 할지라도 현실적으로 그것이 대등한 관계가 아니거든요.
사실 어떻게 보면 대한민국은 서울공화국이다, 그리고 앞으로 중앙정부하고 사사건건 대립하는 구조적인 것을 가지고 있습니다. 우리나라 인구의 거의 50% 이상이 수도권에 살다 보니까……
그래서 이런 문제를 놔두고 가는 것이 실질적인 지방자치를 할 수 있는 것인지, 거기에 관한 혹시 고민․대안․방법이 없을까요? 경기도와 서울 문제……
진술인안성호아주 중요한 질의이시지요. 인구가 1000만 이상 넘어가는 서울시, 경기도가 사실 중앙정부와 자칫하면 심각한 갈등을 빚을 수도 있는 측면이 있지요.
그런데 계층을 없애고 예를 들면 서울시를 10개로 나누고 이렇게 해서 해결하는 것은, 아까도 제가 런던 예를 들었습니다마는 런던이 한 800만이 좀 넘는데 런던광역권의 통치를 위해서 런던광역시를 없애고 다른 방법으로 해 봤더니 안 되겠다 해 가지고 어려운 과정을 거쳐서 또다시 만들었다는 말이지요.
그런데 우리가 눈여겨 볼 게 있습니다. 런던광역시를 다시 부활시키면서 종래에 가졌던 권한을 상당히 제한하고 그리고 공무원 수도 집행부에 400명밖에 안 됩니다. 우리나라 서울시는 몇만 명 정도 될 것입니다.
그런데 계층을 없애고 예를 들면 서울시를 10개로 나누고 이렇게 해서 해결하는 것은, 아까도 제가 런던 예를 들었습니다마는 런던이 한 800만이 좀 넘는데 런던광역권의 통치를 위해서 런던광역시를 없애고 다른 방법으로 해 봤더니 안 되겠다 해 가지고 어려운 과정을 거쳐서 또다시 만들었다는 말이지요.
그런데 우리가 눈여겨 볼 게 있습니다. 런던광역시를 다시 부활시키면서 종래에 가졌던 권한을 상당히 제한하고 그리고 공무원 수도 집행부에 400명밖에 안 됩니다. 우리나라 서울시는 몇만 명 정도 될 것입니다.
장경수위원5만 명 정도 될 거예요.
정두언위원2만 6000……
진술인안성호예, 2만 6000하고 또 기초자치단체까지 하면 한 5만 명이 될 텐데요.
정두언위원기초까지 합쳐서 2만 6000……
진술인안성호그것밖에 안 돼요? 그러니까 인구가 800만인데 400명의 집행부를 갖고 있는 런던광역시와 서울특별시는 2만 몇천 명을 가지고 있다, 굉장히 일을 많이 한다는 얘기거든요. 기초자치단체들은 적게 하고…… 그래서 인원과 권한을 대폭 기초자치단체 쪽으로 넘겨주고 광역 쪽이 필요로 하는 일들이 있을 것입니다. 그런 일을 서울시나 경기도가 할 수 있도록 해 주는 것이 좋겠다, 그런 방법으로 가면 서울시가 공룡처럼 또는 지나치게 비대함으로써 가져오는 부작용이 많이 완화될 수가 있고요.
그리고 아까 사무배분을 말씀하셨습니다마는 지금과 같이 아주 애매모호한 이런 사무배분 구조를 가지고 있게 되면 언제든지 갈등의 소지가 있습니다. 그래서 좀더 명확한 법률체계를 가지고 접근하게 되면 중앙정부와 지방자치단체의 갈등 문제는 상당히 해소될 수 있다……
그리고 아까 사무배분을 말씀하셨습니다마는 지금과 같이 아주 애매모호한 이런 사무배분 구조를 가지고 있게 되면 언제든지 갈등의 소지가 있습니다. 그래서 좀더 명확한 법률체계를 가지고 접근하게 되면 중앙정부와 지방자치단체의 갈등 문제는 상당히 해소될 수 있다……
장경수위원저는 또 이런 생각을 가지고 있거든요. 우리가 지방자치의 이념이 민주성과 능률성이라고 봤을 때 과거 고전적으로는 구역이 좁혀지면 애향심이 있고 향토애가 있고 민주성을 추구할 수 있고 넓혀지면 애향심이 없어지고 중앙집권이 되고 이런 것은 지금 조금 다시 한번 생각해 볼 시기가 되지 않았느냐 그런 생각이 듭니다.
왜냐하면 지금은 상황이 옛날에 비해서 너무너무 바꿔져 가지고 사실 애향심이라는 것 자체가 상당히 광역화되고 있습니다. 소규모 동네 단위로 있어야 애향심이 있고, 옛날에 교통․통신이 발달되기 전의 시각을 가지고 접근하다 보니까 이제 구역을 조금 광역화하면 이것은 중앙집권이다, 지방분권에 역행하는 어떤 음모다 이렇게 해 버리니까 논의가 안 돼요.
그래서 조금 다른 발전적 시각으로 구역개편 문제를 보면 어떨까 이런 생각이 드는데 안성호 진술인께서는 어떻게 생각하십니까?
왜냐하면 지금은 상황이 옛날에 비해서 너무너무 바꿔져 가지고 사실 애향심이라는 것 자체가 상당히 광역화되고 있습니다. 소규모 동네 단위로 있어야 애향심이 있고, 옛날에 교통․통신이 발달되기 전의 시각을 가지고 접근하다 보니까 이제 구역을 조금 광역화하면 이것은 중앙집권이다, 지방분권에 역행하는 어떤 음모다 이렇게 해 버리니까 논의가 안 돼요.
그래서 조금 다른 발전적 시각으로 구역개편 문제를 보면 어떨까 이런 생각이 드는데 안성호 진술인께서는 어떻게 생각하십니까?
진술인안성호저는 이렇게 생각합니다.
한 나라의 정치행정시스템을 정할 때에는 멀티레벌 거버넌스 시스템(multilevel governance system)으로 가는 게 바람직하다, 그게 무슨 말씀이냐 하면 계층을 다, 레벌을 없애 가지고 하나로 하는 방법이 아니라 아무리 전자시대가 되더라도 동네의 중요성은 또 강조됩니다.전 세계적으로 동네 분권이 이루어지고 있고요. 동네 공동체가 살아남음으로써 가져오는 장점이 굉장히 많습니다. 그래서 그런 세계적인 동향이 있다는 것을 말씀드리고요.
동네와 더불어서 기초자치단체, 광역자치단체 이렇게 자치 계층 2개 그리고 그 밑에 준자치적인 계층 하나를 두는 것은 그것이 마치 계층을 없앰으로써 해결되는 것이 아니라 멀티레벌한 계층을 갖는 것은 오히려 나는 21세기에 더 적합하다 이렇게 생각합니다.
한 나라의 정치행정시스템을 정할 때에는 멀티레벌 거버넌스 시스템(multilevel governance system)으로 가는 게 바람직하다, 그게 무슨 말씀이냐 하면 계층을 다, 레벌을 없애 가지고 하나로 하는 방법이 아니라 아무리 전자시대가 되더라도 동네의 중요성은 또 강조됩니다.전 세계적으로 동네 분권이 이루어지고 있고요. 동네 공동체가 살아남음으로써 가져오는 장점이 굉장히 많습니다. 그래서 그런 세계적인 동향이 있다는 것을 말씀드리고요.
동네와 더불어서 기초자치단체, 광역자치단체 이렇게 자치 계층 2개 그리고 그 밑에 준자치적인 계층 하나를 두는 것은 그것이 마치 계층을 없앰으로써 해결되는 것이 아니라 멀티레벌한 계층을 갖는 것은 오히려 나는 21세기에 더 적합하다 이렇게 생각합니다.
장경수위원예, 알겠습니다. 다 읽어보고 왔는데요.
김익식 진술인께 물어보려고 했는데 시간이 다 되어 버려서 죄송합니다.
아까 좋은 말씀을 하시던데 경기도, 서울 문제를 기능배분과 연관시켜 가지고 해결된다는 말씀을 하셨는데 제가 정확하고 깊게 이해를 못 했는데 다시 한번 말씀해 주실래요? 경기도와 서울이 비대화, 공룡화되고 있고 이런 문제를 사무배분과 연관시켜서 어떻게 해결할 수 있는지……
김익식 진술인께 물어보려고 했는데 시간이 다 되어 버려서 죄송합니다.
아까 좋은 말씀을 하시던데 경기도, 서울 문제를 기능배분과 연관시켜 가지고 해결된다는 말씀을 하셨는데 제가 정확하고 깊게 이해를 못 했는데 다시 한번 말씀해 주실래요? 경기도와 서울이 비대화, 공룡화되고 있고 이런 문제를 사무배분과 연관시켜서 어떻게 해결할 수 있는지……
진술인김익식사실은 질의를 학수고대하고 있었습니다.
그런데 문제를 파악할 때 다면적으로 파악해야 되는데 경기도하고 서울이라는 수도권 집중의 문제는 계층구조나 구역의 문제로 우리가 해결책을 찾지 말고, 그것은 수도권 집중을 해소할 수 있는 다른 대안들이 있잖아요. 행정수도 얘기도 나오고 여러 가지 공공기관 이전 얘기도 나오는데 그러한 식의 분산 문제로 생각을 하셔야 되고요.
아까 제가 말씀드린 경기도, 서울시 같은 이러한 소위 말하는 거대도시의 지나친 비대화 또는 같은 동종 자치단체 간의 격차 문제이지요. 그런데 이것은 예를 들어서 계층을 하나 두느냐, 2개 두느냐 상호 장단점이 있거든요. 그다음에 구역이 크고 작은 것도 상호 장단점이 있어요.
그런데 예를 들어서 계층을 줄이고 구역을 넓히고 하는 전면적이고 구조적인 접근 방법이 갖고 있는 득과 실을 한번 비교해 보면 득도 있겠지만 실이 훨씬 더 클 수도 있다 이 말이에요.
그러면 그렇지 않고도 할 수 있는, 아까 홍 교수가 말한 기능적 접근이라는 것인데 기능 재배분 문제를 먼저 한번 검토해 보고 거기에 어떤 대안이 될 수 있으면 그것을 우리가 대안으로 한번 삼아보자는 것이고, 그러면서 기능적 접근 플러스 기존 제도의 개선 방안이 있다 이 말이에요.
무슨 얘기냐, 우리나라에 지금 광역과 기초 2계층으로 돼 있지만 광역자치단체, 특별시, 광역시, 도가 똑같지가 않아요. 잘 아시다시피 특별시하고 광역시는 대도시 특례제도예요. 그런데 이 특례제도를 더 이상 존속시킬 이유가 없다 이 말이에요. 특별시, 광역시를 왜 존속시키느냐고요. 특별시, 광역시라고 그래서 서울시나 광역시에다 여러 가지 특례를 주는 것 또 특권을 주는 것 자체가 잘못된 것이라고요. 특례제도를 없애고 특별시․광역시 제도를 전면적으로 수술하고 폐지하든지……
그다음에 기초도 시․군․자치구로 세 가지 종류가 있는데 사실은 자치구의 여러 가지 문제점이 나오잖아요. 그러면 계층구조를 축소 또는 통폐합하는 게 아니라 2계층제를 유지하면서 계층을 일원화, 그러니까 계층구조에 속한 자치단체를 일원화 내지는 단순화시키자 이 말이에요. 그리고 기능을 합리적으로 재조정하자는 말이에요.
그러다 보면 지금 말씀하신 구역과 계층이 갖고 있는 문제점의 상당수가 해소될 수 있다는 얘기지요. 그러니까 한마디로 2계층을 하되 광역은 도로 일원화시키면서 특별시․광역시 제도를 전면적으로 폐지해 버리고 기초는 도시형 자치단체인 시와 농촌형 자치단체인 군으로 이원화시키고 군 같은 것은 그 구도 안에서 재편하자 이 말이에요. 자치구 같은 것은……
그러면 우리나라 지방자치 계층구조가 도와 시․군이란 2계층으로 단순화, 심플러파이되면서 도와 시․군 간의 전면적인 기능을 재조정시켜 놓으면, 말하자면 순수 집행기능을 기초로 주고 그다음에 광역기능은 제한적으로 주면 상당수의 문제가 해소될 수 있다 이거예요.
그리고 아까 말씀드린 기초자치단체의 구역이 크고 작은 것에 관련해서 애향심을 말씀하셨는데 그게 아니고 지방정부가 절대 선은 아니다 이거예요. 지방자치단체에 권한을 주는 게 절대 선이 아니에요. 지방정부도 부패할 수도 있고 문제가 많다는 말이에요. 그러면 어떻게 되느냐, 지방정부를 누가 통제해야 될 것 아니에요? 구역이 커지면 커질수록 지방정부는 통제가 안 됩니다.
그러면 지방자치제는 의미가 없다는 이야기예요. 지방정부를 통제할 수 있으려면 지금보다 더 넓히면 도저히 안 된다는 말이에요. 지금도 어려운데……
그래서 지방분권이 결국 더욱 문제가 많다는 식으로 욕을 먹고 있는데 지방정부가 제대로 작동할 수 있으려면 통제장치가 작동해야 돼요. 그래서 말씀드리는 것입니다.
그런데 문제를 파악할 때 다면적으로 파악해야 되는데 경기도하고 서울이라는 수도권 집중의 문제는 계층구조나 구역의 문제로 우리가 해결책을 찾지 말고, 그것은 수도권 집중을 해소할 수 있는 다른 대안들이 있잖아요. 행정수도 얘기도 나오고 여러 가지 공공기관 이전 얘기도 나오는데 그러한 식의 분산 문제로 생각을 하셔야 되고요.
아까 제가 말씀드린 경기도, 서울시 같은 이러한 소위 말하는 거대도시의 지나친 비대화 또는 같은 동종 자치단체 간의 격차 문제이지요. 그런데 이것은 예를 들어서 계층을 하나 두느냐, 2개 두느냐 상호 장단점이 있거든요. 그다음에 구역이 크고 작은 것도 상호 장단점이 있어요.
그런데 예를 들어서 계층을 줄이고 구역을 넓히고 하는 전면적이고 구조적인 접근 방법이 갖고 있는 득과 실을 한번 비교해 보면 득도 있겠지만 실이 훨씬 더 클 수도 있다 이 말이에요.
그러면 그렇지 않고도 할 수 있는, 아까 홍 교수가 말한 기능적 접근이라는 것인데 기능 재배분 문제를 먼저 한번 검토해 보고 거기에 어떤 대안이 될 수 있으면 그것을 우리가 대안으로 한번 삼아보자는 것이고, 그러면서 기능적 접근 플러스 기존 제도의 개선 방안이 있다 이 말이에요.
무슨 얘기냐, 우리나라에 지금 광역과 기초 2계층으로 돼 있지만 광역자치단체, 특별시, 광역시, 도가 똑같지가 않아요. 잘 아시다시피 특별시하고 광역시는 대도시 특례제도예요. 그런데 이 특례제도를 더 이상 존속시킬 이유가 없다 이 말이에요. 특별시, 광역시를 왜 존속시키느냐고요. 특별시, 광역시라고 그래서 서울시나 광역시에다 여러 가지 특례를 주는 것 또 특권을 주는 것 자체가 잘못된 것이라고요. 특례제도를 없애고 특별시․광역시 제도를 전면적으로 수술하고 폐지하든지……
그다음에 기초도 시․군․자치구로 세 가지 종류가 있는데 사실은 자치구의 여러 가지 문제점이 나오잖아요. 그러면 계층구조를 축소 또는 통폐합하는 게 아니라 2계층제를 유지하면서 계층을 일원화, 그러니까 계층구조에 속한 자치단체를 일원화 내지는 단순화시키자 이 말이에요. 그리고 기능을 합리적으로 재조정하자는 말이에요.
그러다 보면 지금 말씀하신 구역과 계층이 갖고 있는 문제점의 상당수가 해소될 수 있다는 얘기지요. 그러니까 한마디로 2계층을 하되 광역은 도로 일원화시키면서 특별시․광역시 제도를 전면적으로 폐지해 버리고 기초는 도시형 자치단체인 시와 농촌형 자치단체인 군으로 이원화시키고 군 같은 것은 그 구도 안에서 재편하자 이 말이에요. 자치구 같은 것은……
그러면 우리나라 지방자치 계층구조가 도와 시․군이란 2계층으로 단순화, 심플러파이되면서 도와 시․군 간의 전면적인 기능을 재조정시켜 놓으면, 말하자면 순수 집행기능을 기초로 주고 그다음에 광역기능은 제한적으로 주면 상당수의 문제가 해소될 수 있다 이거예요.
그리고 아까 말씀드린 기초자치단체의 구역이 크고 작은 것에 관련해서 애향심을 말씀하셨는데 그게 아니고 지방정부가 절대 선은 아니다 이거예요. 지방자치단체에 권한을 주는 게 절대 선이 아니에요. 지방정부도 부패할 수도 있고 문제가 많다는 말이에요. 그러면 어떻게 되느냐, 지방정부를 누가 통제해야 될 것 아니에요? 구역이 커지면 커질수록 지방정부는 통제가 안 됩니다.
그러면 지방자치제는 의미가 없다는 이야기예요. 지방정부를 통제할 수 있으려면 지금보다 더 넓히면 도저히 안 된다는 말이에요. 지금도 어려운데……
그래서 지방분권이 결국 더욱 문제가 많다는 식으로 욕을 먹고 있는데 지방정부가 제대로 작동할 수 있으려면 통제장치가 작동해야 돼요. 그래서 말씀드리는 것입니다.
장경수위원이상입니다.
委員長許泰烈장경수 위원님 좋은 질의 많이 해 주셨습니다.
다음은 김충환 위원께서 질의해 주십시오.
다음은 김충환 위원께서 질의해 주십시오.
김충환위원김익식 교수님께 먼저 물어보겠습니다.
중앙 대 지방의 업무가 75 대 25로 되어 있는데 보편적으로 몇 대 몇 정도가 적정합니까?
중앙 대 지방의 업무가 75 대 25로 되어 있는데 보편적으로 몇 대 몇 정도가 적정합니까?
진술인김익식보편적으로 몇 대……
김충환위원다른 나라의 예를 죽 볼 때……
진술인김익식기능배분의 정확한 데이터 수치는 말씀드릴 수가 없는데 예를 들어서……
김충환위원60 대 40이라든지, 아니면 50 대 50……
진술인김익식보편적으로 이야기한다면 그 정도 이야기를 할 수 있지요.
김충환위원그러면 이 업무를 강제적으로 맞출 수 있는 방법은 없다고 생각합니까? 중앙정부가 60% 가지고 40%를 지방으로 이양하라, 그러면 중앙정부가 어쨌든 자기네들이 해야 할 중요한 업무 중의 60%를 가지고 나머지는 지방으로 이양하는 것으로 하면 되지 않겠나 하는 생각이 드는데요.
진술인김익식강제적 말씀, 가장 강력한 것이 법인데요. 법으로 만들어 놓은 지방이양추진위원회라는 것이 있지 않습니까? 거기서 심의․의결합니다. 의결을 해도 집행이 안 되는 것이 현실입니다.
김충환위원그다음에 서울특별시, 광역시를 없애야 된다고 말씀하셨는데 그러면 서울특별시, 광역시를 기초자치단체화하는 것을 말씀하시는 것입니까?
진술인김익식그것이 아니고 서울특별시가 아니라 서울시를 얘기하는 것입니다.
김충환위원서울시를 없애라 이 말이에요?
진술인김익식예, 서울특별시의 특별이라는 지방자치단체의 특별지위를……
김충환위원특별은 빼더라도, 그러면 서울시가 된다 이것입니까?
진술인김익식서울시가 되는데 서울시와 산하, 예를 들면 현재는 자치구인데 전면적인 기능 재조정이 있어야 되겠지요. 서울시가 지금같이 백화점식 지방자치단체가 아니라……
김충환위원구청은 자치기능이 없도록 해야 된다는 뜻인가요?
진술인김익식아니지요. 제가 말씀드린 모델은 기초단체에서 구청의 기능이 더 강화되는 것이지요.
김충환위원그러면 서울시가 도가 된다 이런 뜻이군요?
진술인김익식꼭 도라고 볼 수는 없지만 예를 들어서 서울은 광역자치단체로서 아까 말씀드린 제한적인 기능만 주게 되는 것이지요.
김충환위원그다음에 안성호 교수님께 물어보겠습니다.
지금 구들을 보면 3만 이하의 과소구가 있지 않습니까? 인구가 너무 적은 구들이 있고 기초단체 중에는 100만 명이 넘는 시들이 있는데 그런 것들에 대해서 같은 기초자치단체로 두는 경우에 사실상 비효율의 문제가 있을 수 있다고 봅니다.
그래서 그런 구들을 통합하는 경우에, 현재 인구가 3만 이하 되는 구들 중 2개 또는 3개를 통합한다든지 해서 인구를 어느 정도 비슷하게 조정하는 문제에 대해서 어떻게 생각하고 계십니까?
지금 구들을 보면 3만 이하의 과소구가 있지 않습니까? 인구가 너무 적은 구들이 있고 기초단체 중에는 100만 명이 넘는 시들이 있는데 그런 것들에 대해서 같은 기초자치단체로 두는 경우에 사실상 비효율의 문제가 있을 수 있다고 봅니다.
그래서 그런 구들을 통합하는 경우에, 현재 인구가 3만 이하 되는 구들 중 2개 또는 3개를 통합한다든지 해서 인구를 어느 정도 비슷하게 조정하는 문제에 대해서 어떻게 생각하고 계십니까?
진술인안성호제가 외국의 예를 들겠습니다. 스위스 경우는 꼬뮨의 권한으로 서울시도 못 갖는 엄청난 과세권까지 갖고 있습니다. 그런데 평균 인구규모가 2600명입니다. 그런데 그 편차가 2800개 중에 500명 이하 되는 꼬뮨이 거의 절반 정도입니다.
김충환위원큰 꼬뮨은 얼마 정도입니까?
진술인안성호큰 것은 취리히시로 34만 명입니다. 이렇게 편차가 어마어마하게 큽니다. 그럼에도 불구하고 그냥 갑니다. 물론 김 위원님 말씀하시는 것처럼 백지 위에다가 그림을 그린다고 한다면 아마 스위스도 조금은 감안했을 것입니다. 큰 데는 차등을 두고 했을 텐데 지방자치제도는 잘 아시다시피 역사성을 가지고 있고 사람들이 모두 다 연관되어 있습니다. 그래서 인위적으로 말끔하게 멋있게 그린다면 오히려 망가질 수 있다는 생각을 저는 가지고 있습니다.
김충환위원역사와 전통을 존중하는 것이 좋겠다는 뜻이군요?
진술인안성호존중하면서 합리화하는 방향으로 가는 것이 바람직하다고 생각합니다.
김충환위원통폐합을 하는데 전국적으로 일거에 하는 것에 대해서는 반대하는 입장이지요?
진술인안성호예.
김충환위원그다음에 이성근 교수님께 여쭈어 보겠습니다.
기능배분을 할 때 기초자치단체에 두어야 된다고 말씀하시지 않았습니까?
기능배분을 할 때 기초자치단체에 두어야 된다고 말씀하시지 않았습니까?
진술인이성근예.
김충환위원그런데 업무배분할 때 전적으로 현재 도에 있는 기능을 기초에 다 넘겨주고 그중에서 기초가 할 수 없는, 시․군이 할 수 없는 일들이 몇 가지가 있을 것이라고 보는데요. 그런 것은 도에다가 남기는 것으로 하고 그다음에 중앙정부의 특별지방행정기관의 일을 도에 맡기고 이런 식으로 해서 도의 업무를 전면적으로 새로 정하는 문제에 대해서는 어떻게 생각하십니까?
진술인이성근기본적으로 우리 지방자치의 현행 투 티어 시스템(two-tier system)에서 광역과 기초로 보면 실질적인 지방자치는 기초가 되어야 된다는 데 저는 입장을 견지하고 있고 그다음에 백지 위에서 그림을 그린다고 하면 기초에 중심을 두고 광역 같은 경우에는 국가의 특별행정관서의 국가 기능을 도에다가 수용시키고 그리고 지방자치단체가 기초지방자치 시․군의 과소 문제가 있지 않습니까? 그것은 어떻게 해결할 것이냐, 우리가 지방자치 기능 가운데에도 경제적 기능, 교육 기능 여러 가지 기능이 있는데 어떤 경우에는 도 차원에서 접근해야 될 문제가 있고 어떤 경우에는 두세 개 자치단체가 해야 될 경우도 있습니다. 예를 들면 문화 기능 같은 경우에는 하나의 자치단체가 그야말로 소규모로 할 수 있는 기능도 있을 테니까…… 그래서 두세 개로 할 수 있는 것은 연합으로 하고 아닌 경우에는, 예를 들면 도가 직접 해야 될 기능이 있을 수 있지 않겠습니까? 그 기능은 도가 맡고……
그래서 현행 도는 개편을 한다면 국가 기능과 지방의 기능, 순수하게 도가 수행해야 될 기능도 있고 기초자치단체를 조정해야 될 기능, 국가 기능을 직접 수행해야 될 기능, 국가 기능과 기초지자체 간의 중개를 해야 될 기능으로 도 기능을 완전히 재편해야 된다는 생각을 하고요.
그래서 저는 행정체제 개편 접근보다는 아까 홍준현 교수님도 이야기하고 다른 교수님도 이야기하셨습니다마는 이름을 달리하면 기능적 접근이라고 부를 수도 있고요.
제가 단적으로 예를 하나 들어서 말씀드리면 도시계획 같은 경우에 지금은 완전히 기초지자체의 행정구역 중심으로 도시기본계획을 수립하는데 미국 같은 경우도 그렇고 다른 나라에도 교통이라든지 시가화가 확장되어 가지고 우리나라 국토기본법이나 국토계획법에 광역도시계획 기능이 있는데 이런 것을 행정구역 중심으로 하지 않고 광역적으로 도시계획을 수립할 수 있거든요. 그러면 바로 지자체가 연합되는 것입니다.
그런데 실제 우리는 그렇게 하지 못하고 있고 미국 같은 경우에는 지방, 정부 간 연합이라는 제도가 잘 활용되고 있지 않습니까? 그래서 우리도 그렇게 접근하는 것이 좋겠다는 개인적인 생각입니다.
그래서 현행 도는 개편을 한다면 국가 기능과 지방의 기능, 순수하게 도가 수행해야 될 기능도 있고 기초자치단체를 조정해야 될 기능, 국가 기능을 직접 수행해야 될 기능, 국가 기능과 기초지자체 간의 중개를 해야 될 기능으로 도 기능을 완전히 재편해야 된다는 생각을 하고요.
그래서 저는 행정체제 개편 접근보다는 아까 홍준현 교수님도 이야기하고 다른 교수님도 이야기하셨습니다마는 이름을 달리하면 기능적 접근이라고 부를 수도 있고요.
제가 단적으로 예를 하나 들어서 말씀드리면 도시계획 같은 경우에 지금은 완전히 기초지자체의 행정구역 중심으로 도시기본계획을 수립하는데 미국 같은 경우도 그렇고 다른 나라에도 교통이라든지 시가화가 확장되어 가지고 우리나라 국토기본법이나 국토계획법에 광역도시계획 기능이 있는데 이런 것을 행정구역 중심으로 하지 않고 광역적으로 도시계획을 수립할 수 있거든요. 그러면 바로 지자체가 연합되는 것입니다.
그런데 실제 우리는 그렇게 하지 못하고 있고 미국 같은 경우에는 지방, 정부 간 연합이라는 제도가 잘 활용되고 있지 않습니까? 그래서 우리도 그렇게 접근하는 것이 좋겠다는 개인적인 생각입니다.
김충환위원도를 폐지하는 것에 대해서는 반대하는 입장이시지요?
진술인이성근그렇습니다.
김충환위원홍준현 교수님께 여쭈어 보겠습니다.
기능을 조정하는데 점진적으로 하는 방법이 있고 전면적으로 하는 방법이 있을 수 있지 않겠습니까? 그런데 지금 여야의 정치권 또는 학자들이 이야기하는 것을 보면 도의 기능은 가급적이면 줄이고 기초단체의 기능을 강화해야 된다 이런 것이 일반론인데 그럼에도 불구하고 현실적으로는 도 기능이 기초보다 큰 문제가 있는 것 같습니다.
그래서 이런 것을 할 때에 근본적으로 정치권에서 이야기되는 것처럼 도 자체를 폐지하고 새로 만드는 방법, 아니면 현재 있는 기능을 두고 점진적으로 기능 조정하는 방법 이 둘 중에서 교수님이 볼 때는 어느 쪽이 더 좋다고 보는 입장입니까?
기능을 조정하는데 점진적으로 하는 방법이 있고 전면적으로 하는 방법이 있을 수 있지 않겠습니까? 그런데 지금 여야의 정치권 또는 학자들이 이야기하는 것을 보면 도의 기능은 가급적이면 줄이고 기초단체의 기능을 강화해야 된다 이런 것이 일반론인데 그럼에도 불구하고 현실적으로는 도 기능이 기초보다 큰 문제가 있는 것 같습니다.
그래서 이런 것을 할 때에 근본적으로 정치권에서 이야기되는 것처럼 도 자체를 폐지하고 새로 만드는 방법, 아니면 현재 있는 기능을 두고 점진적으로 기능 조정하는 방법 이 둘 중에서 교수님이 볼 때는 어느 쪽이 더 좋다고 보는 입장입니까?
진술인홍준현저는 구조적으로 계층을 단층화하는 것에 대해서는 반대이지만 광역과 기초 간의 기능배분을 점진적이 아니라 무엇인가 획기적으로 개편할 필요가 있다고 생각합니다.
지금 광역이 해야 될 일을 사실은 하지 않는 것들이 많이 있고요, 기초가 해야 될 일을 기초가 못 하는 것도 많이 있습니다. 이것은 점진적 해결이 아니라 현재 수행체계 전체를 놓고 판단할 문제라고 생각합니다.
지금 광역이 해야 될 일을 사실은 하지 않는 것들이 많이 있고요, 기초가 해야 될 일을 기초가 못 하는 것도 많이 있습니다. 이것은 점진적 해결이 아니라 현재 수행체계 전체를 놓고 판단할 문제라고 생각합니다.
김충환위원마지막으로 하나 여쭤 보겠는데 네 분 교수님들 중에 현재 이층제로 돼 있는 지방자치제도를 단층화해야 된다 이렇게 주장하시는 교수님은 안 계시는 것 같지요? 제가 죽 들어 봤을 때는……
예, 됐습니다.
예, 됐습니다.
委員長許泰烈김충환 위원님 수고하셨습니다.
다음은 충북 청주 출신의 노영민 위원께서 질의를 하시겠습니다.
다음은 충북 청주 출신의 노영민 위원께서 질의를 하시겠습니다.
노영민위원노영민 위원입니다.
위원장님께서 모두발언을 하셨듯이 현재 국회가 정치적이나 정파적인 이해로 지방행정체제 개편을 논의하고 있지는 않습니다. 그런데 지방자치나 행정을 전공한 학자들은 대부분 반대가 주류다 보니까 입장이 워낙 강하셔서 그런지 표현도 과격하고 그런 것 같다라는 느낌을 지울 수가 없습니다.
그렇게 표현을 과격하게 하지 않고 주관적 주장을 하지 않아도 논리적으로 입장을 제시하면 얼마든지 설득력이 있고 국회가 정파적이나 정치적 입장을 가지고 접근하는 것이 아니기 때문에 충분히 설득력이 있을 텐데 아쉽다 하는 말씀을 먼저 드립니다.
자치행정계층 감축에 집착해 온 정치권이라는, 집착하지 않는다는 것은 오늘 보시면 알겠지요? 아무 의원님들도 방청 안 하시는 것을 보면 정치권이 절대로 집착하고 있지 않다는 말씀을 드리고요. 그리고 정치권의 반지방자치적 잠재의식 이런 표현도 책에 있던데 절대 그렇지 않다는 말씀을 드립니다.
그리고 읍․면․동 기능 전환 정책이 요즈음 거의 방치되고 있는 형편이다 이런 말도 나오는데, 모르겠습니다. 지역적으로 이런 곳이 있는지 모르지만 제가 있는 곳은 아주 활성화돼 있고 치열합니다. 그리고 주민자치의 전담 역할을 하고 있습니다. 지역에 따라서는 주민자치위원회가 있는 그런 곳도 있다 하는 말씀을 드립니다.
먼저 안성호 교수님께 묻겠습니다.
지방의회와 주민의 의사에 반하는 지자체 폐지, 제주도의 예를 들으시면서 이런 말씀을 해 주셨는데 그러면 주민 다수가 원하는데 지자체가 반대했을 때는 어떻게 되는 겁니까? 이러면 안 되거든요. 주민 다수는 지자체 폐지―통합이 되겠지요―인근 지자체와의 통합을 원하는데 지자체가 반대해서 조직적이고 행정적으로 통합 운동을 반대했을 경우는 대부분 안 됩니다. 이럴 때는 아까 교수님께서 지적하신 것과 역으로, 주민 의사에 반하는 지자체가 있어서 지자체 폐지가 안 되는 경우는 어떻게 해결해야 되지요?
위원장님께서 모두발언을 하셨듯이 현재 국회가 정치적이나 정파적인 이해로 지방행정체제 개편을 논의하고 있지는 않습니다. 그런데 지방자치나 행정을 전공한 학자들은 대부분 반대가 주류다 보니까 입장이 워낙 강하셔서 그런지 표현도 과격하고 그런 것 같다라는 느낌을 지울 수가 없습니다.
그렇게 표현을 과격하게 하지 않고 주관적 주장을 하지 않아도 논리적으로 입장을 제시하면 얼마든지 설득력이 있고 국회가 정파적이나 정치적 입장을 가지고 접근하는 것이 아니기 때문에 충분히 설득력이 있을 텐데 아쉽다 하는 말씀을 먼저 드립니다.
자치행정계층 감축에 집착해 온 정치권이라는, 집착하지 않는다는 것은 오늘 보시면 알겠지요? 아무 의원님들도 방청 안 하시는 것을 보면 정치권이 절대로 집착하고 있지 않다는 말씀을 드리고요. 그리고 정치권의 반지방자치적 잠재의식 이런 표현도 책에 있던데 절대 그렇지 않다는 말씀을 드립니다.
그리고 읍․면․동 기능 전환 정책이 요즈음 거의 방치되고 있는 형편이다 이런 말도 나오는데, 모르겠습니다. 지역적으로 이런 곳이 있는지 모르지만 제가 있는 곳은 아주 활성화돼 있고 치열합니다. 그리고 주민자치의 전담 역할을 하고 있습니다. 지역에 따라서는 주민자치위원회가 있는 그런 곳도 있다 하는 말씀을 드립니다.
먼저 안성호 교수님께 묻겠습니다.
지방의회와 주민의 의사에 반하는 지자체 폐지, 제주도의 예를 들으시면서 이런 말씀을 해 주셨는데 그러면 주민 다수가 원하는데 지자체가 반대했을 때는 어떻게 되는 겁니까? 이러면 안 되거든요. 주민 다수는 지자체 폐지―통합이 되겠지요―인근 지자체와의 통합을 원하는데 지자체가 반대해서 조직적이고 행정적으로 통합 운동을 반대했을 경우는 대부분 안 됩니다. 이럴 때는 아까 교수님께서 지적하신 것과 역으로, 주민 의사에 반하는 지자체가 있어서 지자체 폐지가 안 되는 경우는 어떻게 해결해야 되지요?
진술인안성호헌법에 보면 ‘모든 권력은 국민으로부터 나온다’ 이렇게 돼 있지 않습니까? 그러니까 지방자치단체도 주민으로부터 나온다, 이렇게 우리가 유추할 수 있습니다. 그러면 지방의회 의원들이 다른 견해를 갖는 경우에 지방의회 의견보다는 주민의 의견이 근본적으로 중시돼야 되는 것이지요. 그러니까 만약 서로 갈등하는 경우에는 주민투표 결과에 따라서 통합을 하든, 안 하든 이렇게 할 수 있다고 생각합니다.
노영민위원그런데 그 주민투표라는 것도 행정력이 동원되면, 아시겠지만 이런 경우 주민투표 투표율은 30% 남짓 할 겁니다. 아침에 일어나면 동네 방송으로 통장, 시골 이장들이 반대해야 된다고 얘기하고 투표장 가는 사람들 다 감시하고 이런 분위기 속에서는 여론조사상 주민 다수가 원하는 것과 다른 투표 결과도 나오거든요. 그런 예가 있습니다.
아까 교수님께서 ‘지방의회와 주민의 의사에 반하는 중앙 권력’ 이런 표현을 썼기 때문에 말씀드리는 건데 지방의회와 주민의 의사가 항상 일치하는 것도 아니고 그 역의 경우도 있다, 현실적으로 존재했습니다. 제가 그런 사례를 봤기 때문에 드리는 말씀이고요. 그래서 중립적인 분석을 해 주셨으면 좋았겠다 하는 생각이 들어서 말씀을 드렸습니다.
이성근 교수님, 오늘 네 분이 다 지방행정의 개편을 전제하고 논지를 전개하신 분이 없어요. 사실 저희들은 그것을 원했던 겁니다. 지방행정체제 개편이 진행될 경우에 그것을 상정해서 그 경우 지방분권과 중앙정부 권한의 지방이양은 어떻게 결부되어서 어떤 방향으로 진행되어야 한다고 보시는지, 본인의 논지와 다를 수는 있지만 그런 경우를 사실 오늘 저희들은 원한 것이었습니다. 그런 말씀을 네 분 중에 적어도 한두 분은 해 주셨어야 될 텐데 그런 지적이 없었기 때문에 그래도 이성근 교수님께서 이것과 비슷한 글이 있어서 말씀을 드려 봅니다.
아까 교수님께서 ‘지방의회와 주민의 의사에 반하는 중앙 권력’ 이런 표현을 썼기 때문에 말씀드리는 건데 지방의회와 주민의 의사가 항상 일치하는 것도 아니고 그 역의 경우도 있다, 현실적으로 존재했습니다. 제가 그런 사례를 봤기 때문에 드리는 말씀이고요. 그래서 중립적인 분석을 해 주셨으면 좋았겠다 하는 생각이 들어서 말씀을 드렸습니다.
이성근 교수님, 오늘 네 분이 다 지방행정의 개편을 전제하고 논지를 전개하신 분이 없어요. 사실 저희들은 그것을 원했던 겁니다. 지방행정체제 개편이 진행될 경우에 그것을 상정해서 그 경우 지방분권과 중앙정부 권한의 지방이양은 어떻게 결부되어서 어떤 방향으로 진행되어야 한다고 보시는지, 본인의 논지와 다를 수는 있지만 그런 경우를 사실 오늘 저희들은 원한 것이었습니다. 그런 말씀을 네 분 중에 적어도 한두 분은 해 주셨어야 될 텐데 그런 지적이 없었기 때문에 그래도 이성근 교수님께서 이것과 비슷한 글이 있어서 말씀을 드려 봅니다.
진술인이성근기본적으로 저는 지금 지방행정체제 개편, 우리 위원님들께서 좀 미흡하게 생각하실지 모르지만 사실 제 개인적으로는 실질적인 지방자치는 조건으로 보면 국가가 대폭, 지방으로 권한과 재정의 이양이 선행돼야 한다 그런 입장을 가지고 있습니다.
그렇다면 이양이 된다면 어디에 무게의 중심을 둘 것인가, 기초와 광역이라면 저는 기본적으로 기초에 무게의 중심이 주어져야 된다…… 그런데 사실은 지난 30～40년간 우리나라는 엄청난 사회․경제적, 공간적 변화를 초래했고 현재 수도권 아닌 나머지 지역에서는 사실 기초가 자립적 지역 발전에 상당히 문제가 되는 그런 지역이 많기 때문에, 기초가 허약하기 때문에 기초에 무게의 중심을 둔다는 것은 자칫 국가 경쟁력의 효율성 측면에서 문제로 대두될 수도 있습니다마는 그러나 기본적으로는 기초 자치 중심으로 가야 된다, 그렇다면 기초에 무게의 중심을 둔다면 이것이 어떻게 돼야 되느냐? 그것을 뜯어고치는 접근보다는 오히려 기능적인 연합이나 협력체제로 가야 된다……
그래서 미국 같은 경우에 MPO(Metropolitan Planning Organization) 이런 도시계획만 보더라도 광역적으로 접근하고 있습니다. 연방정부는 지방정부 간 연합을 할 경우에 광역도시계획을 수립할 수 있는 권능을 부여하고 주정부는 지방정부 간 연합이 광역적으로 광역도시계획시설이나 이렇게 할 경우에는 재정 지원을 특별하게 우선적으로 해 주는 이런 접근을 취하고 있기 때문에 저는 행정체제의 변화 없이도 실질적인 지방자치가 가능하다는 입장을 견지하고 있습니다.
그렇다면 기초로 갈 때, 아까 제 발표에 있었습니다마는 국가가, 중앙부처가 권한과 재정을 내놓지 않고, 그러다 보니까 지방은 관행대로 기초보다는 도가, 광역이 권한과 인력과 예산을 많이 갖게 되는, 그런데 사실은 현재 제대로 작동이 안 되고 있습니다. 오히려 지방자치를 안 하면 국가, 광역, 기초가 제대로 시스템이 작동되는데 인사권 같은 경우는 지금 기초에 가 있지 않습니까?
이러니까 광역은 광역대로 제대로 기능을 하지 못하고 기초는 또 예산이 부족하고 여러 가지 열악한 제반 환경 때문에 자치가 실시되고 있지 않기 때문에 그렇다면 행정체제가 단층제냐, 중층제냐 이런 접근보다는 시대정신에 맞게끔 제대로 지방자치가 실시될 수 있는 작동 시스템을, 소프트웨어적인 이런 측면을 바꿔 주는 것이 좋지 않은가 그런 생각을 갖고 있습니다.
그렇다면 이양이 된다면 어디에 무게의 중심을 둘 것인가, 기초와 광역이라면 저는 기본적으로 기초에 무게의 중심이 주어져야 된다…… 그런데 사실은 지난 30～40년간 우리나라는 엄청난 사회․경제적, 공간적 변화를 초래했고 현재 수도권 아닌 나머지 지역에서는 사실 기초가 자립적 지역 발전에 상당히 문제가 되는 그런 지역이 많기 때문에, 기초가 허약하기 때문에 기초에 무게의 중심을 둔다는 것은 자칫 국가 경쟁력의 효율성 측면에서 문제로 대두될 수도 있습니다마는 그러나 기본적으로는 기초 자치 중심으로 가야 된다, 그렇다면 기초에 무게의 중심을 둔다면 이것이 어떻게 돼야 되느냐? 그것을 뜯어고치는 접근보다는 오히려 기능적인 연합이나 협력체제로 가야 된다……
그래서 미국 같은 경우에 MPO(Metropolitan Planning Organization) 이런 도시계획만 보더라도 광역적으로 접근하고 있습니다. 연방정부는 지방정부 간 연합을 할 경우에 광역도시계획을 수립할 수 있는 권능을 부여하고 주정부는 지방정부 간 연합이 광역적으로 광역도시계획시설이나 이렇게 할 경우에는 재정 지원을 특별하게 우선적으로 해 주는 이런 접근을 취하고 있기 때문에 저는 행정체제의 변화 없이도 실질적인 지방자치가 가능하다는 입장을 견지하고 있습니다.
그렇다면 기초로 갈 때, 아까 제 발표에 있었습니다마는 국가가, 중앙부처가 권한과 재정을 내놓지 않고, 그러다 보니까 지방은 관행대로 기초보다는 도가, 광역이 권한과 인력과 예산을 많이 갖게 되는, 그런데 사실은 현재 제대로 작동이 안 되고 있습니다. 오히려 지방자치를 안 하면 국가, 광역, 기초가 제대로 시스템이 작동되는데 인사권 같은 경우는 지금 기초에 가 있지 않습니까?
이러니까 광역은 광역대로 제대로 기능을 하지 못하고 기초는 또 예산이 부족하고 여러 가지 열악한 제반 환경 때문에 자치가 실시되고 있지 않기 때문에 그렇다면 행정체제가 단층제냐, 중층제냐 이런 접근보다는 시대정신에 맞게끔 제대로 지방자치가 실시될 수 있는 작동 시스템을, 소프트웨어적인 이런 측면을 바꿔 주는 것이 좋지 않은가 그런 생각을 갖고 있습니다.
노영민위원감사합니다.
이상입니다.
이상입니다.
委員長許泰烈다음은 남양주의 박기춘 위원께서 질의하시겠습니다.
박기춘위원남양주 출신 박기춘 위원입니다.
오늘 벌써 우리가 세 번째 공청회를 진행하는 것 같습니다. 차츰 보다 구체적이고 각론을 수렴하는 단계에 왔다고 생각합니다.
어제 공청회에서도 얘기가 많이 나왔습니다. 그중에서 시․도지사협의회에서 추천한 진술인의 내용을 보게 되면 ‘반문명적’, ‘반역사적’ 이런 표현들을 쓰면서 반대의견을 내셨습니다. 아시다시피 아직 결정된 것이 하나도 없다고 하는 것을 여러 위원들이 말씀드렸고 또 위원장님도 말씀이 있었던 것으로 알고 있습니다. 미리 예단하고 진술하는 것을 좀 지적하고자 하는 측면이 있습니다.
여러 가지 계기가 있었겠습니다마는 지금 행정체제의 문제가 오랜 역사 속에서 변화가 있었음에도 불구하고 과거의 지리적 여건이라든지, 산맥이라든지, 하천이라든지 이런 것을 통해서 만들어진 행정체제 이것이 시대적 변화, 지식정보화 시대에 교통 발달 문제라든지 통신의 발달 문제라든지 이런 것의 변화에 따라서 행정체제 개편도 생각해 볼 시기가 아닌가 하는 동기적 발상에서 나왔다고 하는 부분도 일부분 있습니다.
그럼에도 불구하고 이런 저런 것들을 미리 예단해서 조금은 지나친 표현이 좀 있습니다. 이런 부분에 대해서 여러 위원들이 지적하셨습니다마는 오늘 역시 시장․군수․구청장협의회에서 추천해서 이 자리에 나오신 걸로 알고 있습니다. 대전대학교의 안성호 교수님께서도 똑같은 의견을 피력하셨다고 감히 말씀드리겠습니다.
지금 논의되고 있는 행정체제 개편이 자치계층 단층화라고 하는 것에 대해서 조금 아까도 제가 말씀드렸습니다마는 예단하신 걸로 알고 있습니다. 자치계층 단층화가 지방분권과 참여의 시대정신에 역행한다라고 하는 의견도 있으신 걸로 알고 있는데 여기에 저는 개인적으로 동의할 수 없다는 말씀을 드리고요. 도 폐지에 반대하시면서 도가 지역 정체성의 구심력을 발휘했다는 이런 견해도 지역감정의 폐해에 비한다면 저는 개인적으로 타당하지 않다는 생각을 갖습니다.
안성호 교수님께 짧게 묻겠습니다. 간단하게 답변해 주시면 좋겠습니다.
앞에서, 23쪽인가에 나와 있습니다마는 읍․면․동의 여유 공간과 시설을 주민자치센터로 활용하는 읍․면․동 기능 전환 정책에 대해서 선진국이 동네 분권을 추진하는 것과 정반대로 지역 민주주의와 지역사회 역량 강화를 억제하는 정책이라고 이렇게 평가하셨습니다.
그리고 그 이후에는, 제가 해석을 잘 못 하고 있는지 모르겠습니다마는 그와 반대로 생각하는 해석이 나올 수 있습니다. 읍․면․동을 폐지하거나 위축시킬 것이 아니라 주민자치의 거점으로 삼아야 한다는 이런, 제 개인적인 생각으로는 상반된 생각이 아닌가 생각되는데, 저는 모순이라고 생각하고 있거든요. 여기에 대해서 교수님, 한 말씀 해 주시지요.
오늘 벌써 우리가 세 번째 공청회를 진행하는 것 같습니다. 차츰 보다 구체적이고 각론을 수렴하는 단계에 왔다고 생각합니다.
어제 공청회에서도 얘기가 많이 나왔습니다. 그중에서 시․도지사협의회에서 추천한 진술인의 내용을 보게 되면 ‘반문명적’, ‘반역사적’ 이런 표현들을 쓰면서 반대의견을 내셨습니다. 아시다시피 아직 결정된 것이 하나도 없다고 하는 것을 여러 위원들이 말씀드렸고 또 위원장님도 말씀이 있었던 것으로 알고 있습니다. 미리 예단하고 진술하는 것을 좀 지적하고자 하는 측면이 있습니다.
여러 가지 계기가 있었겠습니다마는 지금 행정체제의 문제가 오랜 역사 속에서 변화가 있었음에도 불구하고 과거의 지리적 여건이라든지, 산맥이라든지, 하천이라든지 이런 것을 통해서 만들어진 행정체제 이것이 시대적 변화, 지식정보화 시대에 교통 발달 문제라든지 통신의 발달 문제라든지 이런 것의 변화에 따라서 행정체제 개편도 생각해 볼 시기가 아닌가 하는 동기적 발상에서 나왔다고 하는 부분도 일부분 있습니다.
그럼에도 불구하고 이런 저런 것들을 미리 예단해서 조금은 지나친 표현이 좀 있습니다. 이런 부분에 대해서 여러 위원들이 지적하셨습니다마는 오늘 역시 시장․군수․구청장협의회에서 추천해서 이 자리에 나오신 걸로 알고 있습니다. 대전대학교의 안성호 교수님께서도 똑같은 의견을 피력하셨다고 감히 말씀드리겠습니다.
지금 논의되고 있는 행정체제 개편이 자치계층 단층화라고 하는 것에 대해서 조금 아까도 제가 말씀드렸습니다마는 예단하신 걸로 알고 있습니다. 자치계층 단층화가 지방분권과 참여의 시대정신에 역행한다라고 하는 의견도 있으신 걸로 알고 있는데 여기에 저는 개인적으로 동의할 수 없다는 말씀을 드리고요. 도 폐지에 반대하시면서 도가 지역 정체성의 구심력을 발휘했다는 이런 견해도 지역감정의 폐해에 비한다면 저는 개인적으로 타당하지 않다는 생각을 갖습니다.
안성호 교수님께 짧게 묻겠습니다. 간단하게 답변해 주시면 좋겠습니다.
앞에서, 23쪽인가에 나와 있습니다마는 읍․면․동의 여유 공간과 시설을 주민자치센터로 활용하는 읍․면․동 기능 전환 정책에 대해서 선진국이 동네 분권을 추진하는 것과 정반대로 지역 민주주의와 지역사회 역량 강화를 억제하는 정책이라고 이렇게 평가하셨습니다.
그리고 그 이후에는, 제가 해석을 잘 못 하고 있는지 모르겠습니다마는 그와 반대로 생각하는 해석이 나올 수 있습니다. 읍․면․동을 폐지하거나 위축시킬 것이 아니라 주민자치의 거점으로 삼아야 한다는 이런, 제 개인적인 생각으로는 상반된 생각이 아닌가 생각되는데, 저는 모순이라고 생각하고 있거든요. 여기에 대해서 교수님, 한 말씀 해 주시지요.
진술인안성호제가 다 써놓았는데 박 위원님께서 그런 질의를 하셨기 때문에 한마디만 드리겠습니다.
우리나라가 정말 선진화되려면 정치 시스템도 동시에 선진화돼야 되는데 대통령, 중앙 이렇게 해서 내려올수록 권한이 약해져 가지고 기초자치단체, 그 밑의 동네 가면 동네도 없어지고 이렇게 돼 버립니다. 그래서 무게의 중심이 아래에 있는 나라, 이런 나라가 민주주의도 잘하고 또 건강하고 활력 있게 움직이는 나라다…… 저는 스위스를 한 20년 정도 연구해 왔습니다. 또 선진 국가들의 지방자치제도를 죽 보면서 정치 시스템의 중요성을 정말 느끼고 있고요.
그래서 아까 제가 말씀드렸지만 멀티레벌 거버넌스(Multilevel Governance) 쪽으로 지방의, 내 동네에서는 동네 주민들이 스스로 결정할 수 있는 여지를 좀 남겨 주고 기초자치단체, 광역 그리고 중앙……
사실은 미국과 같이, 연방국가지만 얼마나 강력한 나라를 움직일 수 있습니까? 우리나라도 다른 선진국처럼 국회나 중앙정부는 세계화 시대에 중앙정부가 할 역할을 강력하게 하시고 지방은 지방대로 활력 있게 나갈 수 있도록 규제를 풀어 주십사, 지방 분권도 일종의 규제거든요. 지방에 여지를 열어 주십사 하는 의도에서 이렇게 썼는데 위원님 말씀을 듣다 보니까 아직 결정된 상황도 아닌데 왜 예단하고 했느냐…… 그렇다니까 제가 좀 마음이 놓이네요. 저는 이렇게 되면 안 되는데 하는 너무 절박한 심정에서 조금 이런 표현이 있었던 것 같습니다.
우리나라가 정말 선진화되려면 정치 시스템도 동시에 선진화돼야 되는데 대통령, 중앙 이렇게 해서 내려올수록 권한이 약해져 가지고 기초자치단체, 그 밑의 동네 가면 동네도 없어지고 이렇게 돼 버립니다. 그래서 무게의 중심이 아래에 있는 나라, 이런 나라가 민주주의도 잘하고 또 건강하고 활력 있게 움직이는 나라다…… 저는 스위스를 한 20년 정도 연구해 왔습니다. 또 선진 국가들의 지방자치제도를 죽 보면서 정치 시스템의 중요성을 정말 느끼고 있고요.
그래서 아까 제가 말씀드렸지만 멀티레벌 거버넌스(Multilevel Governance) 쪽으로 지방의, 내 동네에서는 동네 주민들이 스스로 결정할 수 있는 여지를 좀 남겨 주고 기초자치단체, 광역 그리고 중앙……
사실은 미국과 같이, 연방국가지만 얼마나 강력한 나라를 움직일 수 있습니까? 우리나라도 다른 선진국처럼 국회나 중앙정부는 세계화 시대에 중앙정부가 할 역할을 강력하게 하시고 지방은 지방대로 활력 있게 나갈 수 있도록 규제를 풀어 주십사, 지방 분권도 일종의 규제거든요. 지방에 여지를 열어 주십사 하는 의도에서 이렇게 썼는데 위원님 말씀을 듣다 보니까 아직 결정된 상황도 아닌데 왜 예단하고 했느냐…… 그렇다니까 제가 좀 마음이 놓이네요. 저는 이렇게 되면 안 되는데 하는 너무 절박한 심정에서 조금 이런 표현이 있었던 것 같습니다.
박기춘위원물론 개인적인 생각과 여러 가지 시각은 다 존중할 필요가 있다고 생각합니다. 이런 것들이 미리 다 결정됐다면 과연 오늘의 공청회가 필요하겠나 하는 생각을 해 볼 수 있겠지요.
지금 지적한 내용 중에서도 주민자치센터에 대해서 부정적인 생각을 갖고 계신 것 같아서 저는 그 점에 대해서 얘기를 듣고 싶었던 거고요. 아무튼 제가 마저 말씀을 드리면 주민자치센터는 읍․면․동의 기능 전환을 하는 것이거든요. 그 전환을 통해서 주민 자치의 거점으로 만들기 위한 목적이 있지 않느냐 하는 생각을 갖고 있거든요.
이것이 아직은 정착되지 못하고 있습니다. 많은 문제가 있는 것도 부인할 수 없겠지요. 주민자치 역량이 부족해서일수도 있겠지만 도시와 시골, 농촌의 격차 이런 것에서 오는 것도 바로 아직까지 만족스럽지 못한 주민자치센터가 운영되고 있는 이유의 하나라고 생각이 듭니다.
또 한 가지 더 말씀드리면 우리나라의 기초자치단체, 기초정부의 인구가 20만이 넘는 것에 대해서 상당한 지적이 계셨고, 어느 나라도 그렇게 큰 기초단체가 있을 수 없다는 말씀 잘 들었고요, 그러면서 시․군 자치단체의 폐지를 한국 사회의 거대 맹신병이다 하는 표현으로 비판하셨습니다.
그런데 도 폐지 논리에는 같은 잣대로 언급하지 않고 그냥 지역 정체성만 강조하셨습니다. 이것은 앞뒤가 잘 맞지 않는다는 생각이 들거든요.
어떤 결정을 해 놓고 거기에 초점을 맞추고 합리화시키기 위한 논리가 아닌가 하는 오해의 소지가 혹시 있을 것 같아서, 여기에 대해서도 안 교수님의 설명이 필요할 것 같습니다.
지금 지적한 내용 중에서도 주민자치센터에 대해서 부정적인 생각을 갖고 계신 것 같아서 저는 그 점에 대해서 얘기를 듣고 싶었던 거고요. 아무튼 제가 마저 말씀을 드리면 주민자치센터는 읍․면․동의 기능 전환을 하는 것이거든요. 그 전환을 통해서 주민 자치의 거점으로 만들기 위한 목적이 있지 않느냐 하는 생각을 갖고 있거든요.
이것이 아직은 정착되지 못하고 있습니다. 많은 문제가 있는 것도 부인할 수 없겠지요. 주민자치 역량이 부족해서일수도 있겠지만 도시와 시골, 농촌의 격차 이런 것에서 오는 것도 바로 아직까지 만족스럽지 못한 주민자치센터가 운영되고 있는 이유의 하나라고 생각이 듭니다.
또 한 가지 더 말씀드리면 우리나라의 기초자치단체, 기초정부의 인구가 20만이 넘는 것에 대해서 상당한 지적이 계셨고, 어느 나라도 그렇게 큰 기초단체가 있을 수 없다는 말씀 잘 들었고요, 그러면서 시․군 자치단체의 폐지를 한국 사회의 거대 맹신병이다 하는 표현으로 비판하셨습니다.
그런데 도 폐지 논리에는 같은 잣대로 언급하지 않고 그냥 지역 정체성만 강조하셨습니다. 이것은 앞뒤가 잘 맞지 않는다는 생각이 들거든요.
어떤 결정을 해 놓고 거기에 초점을 맞추고 합리화시키기 위한 논리가 아닌가 하는 오해의 소지가 혹시 있을 것 같아서, 여기에 대해서도 안 교수님의 설명이 필요할 것 같습니다.
진술인안성호박 위원님이 다 아시겠습니다마는, 우리는 기왕의 규모가 큰데 이것을 더 넓혀서는 안 되겠다 이런 말씀을 드린 것이고요.
그러면 도는 넓은데 왜 그런 논리를 적용 안 시켰느냐 하는 것은, 나라가 존재하고 그다음에 적절히 도를 포함한 광역들이 있고 그 밑에 기초가 있지 않습니까? 그러니까 기초의 경우는 좀더 잘게 나누는 것, 다른 선진 국가들이 그렇다……
기왕에 넓게 되어 있는데 이것을 더 넓게 하는 것은 문제가 있다는 것이고요, 다층적인 시스템을 갖는 것이 장점이 많다는 말씀입니다.
그러니까 어떤 사람들은 도를 더 넓히자는 얘기도 있고 더 잘게 나누자는 얘기도 있는데, 저는 지금은 지방분권 로드맵에 나와 있는 과제를 충실히 하고, 백지 위에다 그리는 것이 아니니까…… 기존에 있는 이런 문제점들을 고쳐 나가는 점진적, 기능적이라는 말을 했는데 그렇게 나가는 것이 좋겠다 이런 생각에서……
그러면 도는 넓은데 왜 그런 논리를 적용 안 시켰느냐 하는 것은, 나라가 존재하고 그다음에 적절히 도를 포함한 광역들이 있고 그 밑에 기초가 있지 않습니까? 그러니까 기초의 경우는 좀더 잘게 나누는 것, 다른 선진 국가들이 그렇다……
기왕에 넓게 되어 있는데 이것을 더 넓게 하는 것은 문제가 있다는 것이고요, 다층적인 시스템을 갖는 것이 장점이 많다는 말씀입니다.
그러니까 어떤 사람들은 도를 더 넓히자는 얘기도 있고 더 잘게 나누자는 얘기도 있는데, 저는 지금은 지방분권 로드맵에 나와 있는 과제를 충실히 하고, 백지 위에다 그리는 것이 아니니까…… 기존에 있는 이런 문제점들을 고쳐 나가는 점진적, 기능적이라는 말을 했는데 그렇게 나가는 것이 좋겠다 이런 생각에서……
박기춘위원문제점으로 지적하신 것에 대해서 공감하는 부분이 있습니다.
그러나 광역단체에 대해서는 정체성에 관한 것만 언급하셨는데, 이를테면 수도권, 즉 서울특별시라든지 우리 경기도…… 제 지역구가 경기도이기 때문에 경기도를 예로 들지 않을 수 없습니다마는 전국 광역단체에서 가장 인구가 많지 않습니까? 1100만 가깝게 되고 있고요.
그러나 광역단체에 대해서는 정체성에 관한 것만 언급하셨는데, 이를테면 수도권, 즉 서울특별시라든지 우리 경기도…… 제 지역구가 경기도이기 때문에 경기도를 예로 들지 않을 수 없습니다마는 전국 광역단체에서 가장 인구가 많지 않습니까? 1100만 가깝게 되고 있고요.
진술인안성호그게 참 안타깝습니다. 너무 커졌어요.
박기춘위원남쪽과 북쪽이 생활권이라든지 조금 아까 말씀하신 정체성의 문제라든지 이런 것도 동일하지 않다고 저는 생각하고 있거든요.
진술인안성호그래서 제가 한 말씀 드리면, 경기도의 경우에 기왕에 나와 있는 여러 대안들이 있습니다. 경기 남․북도를 나누는 게 어떠냐 이런 의견도 있는데, 아까 말씀드린 대로 예외적으로 너무 지나치게 큰 것들은 조금 나눌 수 있다고 생각합니다.
제가 조심스럽게 말씀드립니다마는 엄청난 파문을 일으킬 테지만 경기 남․북도를 한번 진지하게 고려해 볼 필요가 있고요, 서울시도 그것과 맞물려서…… 10개로 나눈다 하는 것은 현실적으로 굉장히 어려울 것입니다. 조심스럽습니다만 서울시도 주변의 다른 데와 묶을 수 있다면 한두 개 정도는 예외적으로 고려할 수 있지 않겠나 생각합니다.
제가 조심스럽게 말씀드립니다마는 엄청난 파문을 일으킬 테지만 경기 남․북도를 한번 진지하게 고려해 볼 필요가 있고요, 서울시도 그것과 맞물려서…… 10개로 나눈다 하는 것은 현실적으로 굉장히 어려울 것입니다. 조심스럽습니다만 서울시도 주변의 다른 데와 묶을 수 있다면 한두 개 정도는 예외적으로 고려할 수 있지 않겠나 생각합니다.
박기춘위원조심스러운 말씀을 자꾸 하시는데, 그런 조심스러운 것도 명확하게 지적해 주시면 오늘 공청회에서 상당히 좋은 효과적인 내용이 아닌가 하는 생각을 갖습니다.
여러 가지로 다 조심스럽게 발표하셨으리라고 믿습니다마는, 시간이 다 되었기 때문에 마지막으로 오해가 있으신 것 같아서 한 가지만 말씀드리면, 정치권이 자치구조 개편에 집착하는 진짜 이유라고 하시면서 지방자치단체의 수가 현재 243개인데 250개로 되어 있고요, 60개로 줄여 잠재적 경쟁자들을 일거에 4분의 1로 줄여 주는 이득이 된다 이런 표현을 하셨습니다.
이런 말씀을 하신 것은, 제가 볼 때 정치 현실을 너무 모르시면서 이런 접근을 하신 게 아닌가 하는 생각이 듭니다. 판단하는 근거가 뭔지 모르겠습니다마는, 혹시 거기에 대한 말씀을 하시려면……
여러 가지로 다 조심스럽게 발표하셨으리라고 믿습니다마는, 시간이 다 되었기 때문에 마지막으로 오해가 있으신 것 같아서 한 가지만 말씀드리면, 정치권이 자치구조 개편에 집착하는 진짜 이유라고 하시면서 지방자치단체의 수가 현재 243개인데 250개로 되어 있고요, 60개로 줄여 잠재적 경쟁자들을 일거에 4분의 1로 줄여 주는 이득이 된다 이런 표현을 하셨습니다.
이런 말씀을 하신 것은, 제가 볼 때 정치 현실을 너무 모르시면서 이런 접근을 하신 게 아닌가 하는 생각이 듭니다. 판단하는 근거가 뭔지 모르겠습니다마는, 혹시 거기에 대한 말씀을 하시려면……
진술인안성호제가 박 위원님 말씀을 들으니까 정말 감사하네요. 정말 그렇지 않다면 제가 앞으로 이것 안 쓰겠습니다.
죄송하게 생각하고요, 알겠습니다.
죄송하게 생각하고요, 알겠습니다.
박기춘위원이 얘기는 아마 우리 국회의원 299명 중에서 1명도 동의하지 않을 거라고 보고 그런 생각 자체를 하지 않았다고 제가 감히 자신 있게 말씀드립니다.
진술인안성호제가 죄송하게 생각하고요.
그러면 왜 이렇게 어려운 일을 하시려고 할까 제가 생각하다 생각하다 거기에 도달했습니다.
제가 죄송하다는 말씀을 드립니다.
그러면 왜 이렇게 어려운 일을 하시려고 할까 제가 생각하다 생각하다 거기에 도달했습니다.
제가 죄송하다는 말씀을 드립니다.
박기춘위원그 부분도 앞으로 조심스럽게 판단해서 진술해 주시면 좋겠습니다.
이상입니다.
이상입니다.
委員長許泰烈박기춘 위원님 수고하셨습니다.
장경수 위원님 추가질의하시지요.
장경수 위원님 추가질의하시지요.
장경수위원잠깐 한 2분만 할게요.
안성호 진술인께서 스위스를 많이 연구하셨다고 그러시지 않았습니까? 그런데 스위스가 연방이지요?
그런데 연방과 우리나라는 분명히 역사성도 다르고 지방자치 접근 방법이 다를 텐데, 지방자치단체의 대표들로 구성된 상원을 둘 필요가 있다……
학문적인 접근 방법에서 가장 기초적인 것이, 그 나라의 역사성과 우리나라의 역사성이 다르면 접근 방법도 좀 달라야 되는데 스위스 모델을 그대로 접목시키려는 게 아닌가 하는 생각도 듭니다.
어떻게 생각하십니까?
안성호 진술인께서 스위스를 많이 연구하셨다고 그러시지 않았습니까? 그런데 스위스가 연방이지요?
그런데 연방과 우리나라는 분명히 역사성도 다르고 지방자치 접근 방법이 다를 텐데, 지방자치단체의 대표들로 구성된 상원을 둘 필요가 있다……
학문적인 접근 방법에서 가장 기초적인 것이, 그 나라의 역사성과 우리나라의 역사성이 다르면 접근 방법도 좀 달라야 되는데 스위스 모델을 그대로 접목시키려는 게 아닌가 하는 생각도 듭니다.
어떻게 생각하십니까?
진술인안성호제가 그것을 부인하지 않겠습니다.
그런데 꼭 연방국가가 아니라도 지방자치단체의 국정 참여 제도가 제대로 마련되어 있는 곳에서는 사실은 이런 논의를 통해서 길을 모색해 가거든요. 그런데 그렇게 안 되면 나중에는 데모밖에 없습니다, 막 반발하고……
특히 지방의 이해관계가 있는 이런 것들은 지방의 의사를 충분히 듣고 좋은 길을 모색해 나갈 수 있는 입법 과정이 마련되어야 된다, 그래서 연방국가에서는 상원인데 우리의 경우에도…… 저는 개인적으로 그런 생각을 갖습니다.
그렇지만 그게 어렵다면 영국에 Local Government Association이 있지 않습니까?이런 제도를 참고해 가지고 우리나라에서도 행정부나 입법 과정에서 지방자치단체 연합회에게 어떠한 발언권을 주는 것이 바람직하다는 생각을 갖습니다.
그런데 꼭 연방국가가 아니라도 지방자치단체의 국정 참여 제도가 제대로 마련되어 있는 곳에서는 사실은 이런 논의를 통해서 길을 모색해 가거든요. 그런데 그렇게 안 되면 나중에는 데모밖에 없습니다, 막 반발하고……
특히 지방의 이해관계가 있는 이런 것들은 지방의 의사를 충분히 듣고 좋은 길을 모색해 나갈 수 있는 입법 과정이 마련되어야 된다, 그래서 연방국가에서는 상원인데 우리의 경우에도…… 저는 개인적으로 그런 생각을 갖습니다.
그렇지만 그게 어렵다면 영국에 Local Government Association이 있지 않습니까?이런 제도를 참고해 가지고 우리나라에서도 행정부나 입법 과정에서 지방자치단체 연합회에게 어떠한 발언권을 주는 것이 바람직하다는 생각을 갖습니다.
장경수위원제가 총론적으로 한 말씀만 드리면, 저도 지역구 의원인데 다니다 보면 일반 주민들이 상당히 지방자치의 긍정적 측면을 말하면서도 지방자치도 한 10년 하니까 개선될 것은 좀 개선되어야 되겠다, 그러면서 전문적인 용어는 안 씁니다만 일반 소시민들은 문제점에 대한 대안도 상당히 제시하고 그럽니다.
그런 맥락에서 국회 차원에서 이렇게 하고, 또 국회의원들이 어떤 특권층의 대표기관이 아니고 국민의 대표기관 아닙니까? 그런데 지방의원들은 그 지역을 대표한단 말이에요.
그래서 이런 공청회에서 저희들은 국민 전체의 이익을 놓고 이야기하고 학자들은 학자들 나름대로 자기 의견을 피력하는데, 전번에 시․도 협의회에서 추천하신 분과 오늘 시장․군수․구청장협의회에서 추천하신 분들의 진술 내용을 보면 도 폐지 논의 자체를 “반역사적, 반문명적 무지의 소치다” 이런 발언을 하셨고, 아까 존경하는 박기춘 위원님도 말했습니다마는 어떻게 정적을 제거하기 위한 수단으로 우리 국회의원들이 이것을 논의한다고…… 변호인도 아니시고, 이런 용어를 쓰시는지 참……
사실 제가 넘어가려고 했는데 언급하신 분이 계셔서 같이 합니다마는 이러면 논의가 안 되지요.
우리가 국민 전체의 이익을 놓고 국가 발전, 국가 경쟁력, 지방자치를 실질적으로 제도적으로 한번 해보자, 이것을 위한 논의의 장에서 이렇게 극단적인 용어를 써 버리니까 꼭 죄 지은 것 같아요.
그러면 이대로 묻어가야 되느냐, 좋은 게 좋다 하고 놔 둬버려야 되느냐, 그것도 아니지 않습니까?
하여튼 여러 가지 좋은 의견, 또 안성호 교수님이 발언한 내용 다 읽었습니다. 그래서 제가 모르는 것도 많이 알았습니다.
하여튼 감사합니다.
이상입니다.
그런 맥락에서 국회 차원에서 이렇게 하고, 또 국회의원들이 어떤 특권층의 대표기관이 아니고 국민의 대표기관 아닙니까? 그런데 지방의원들은 그 지역을 대표한단 말이에요.
그래서 이런 공청회에서 저희들은 국민 전체의 이익을 놓고 이야기하고 학자들은 학자들 나름대로 자기 의견을 피력하는데, 전번에 시․도 협의회에서 추천하신 분과 오늘 시장․군수․구청장협의회에서 추천하신 분들의 진술 내용을 보면 도 폐지 논의 자체를 “반역사적, 반문명적 무지의 소치다” 이런 발언을 하셨고, 아까 존경하는 박기춘 위원님도 말했습니다마는 어떻게 정적을 제거하기 위한 수단으로 우리 국회의원들이 이것을 논의한다고…… 변호인도 아니시고, 이런 용어를 쓰시는지 참……
사실 제가 넘어가려고 했는데 언급하신 분이 계셔서 같이 합니다마는 이러면 논의가 안 되지요.
우리가 국민 전체의 이익을 놓고 국가 발전, 국가 경쟁력, 지방자치를 실질적으로 제도적으로 한번 해보자, 이것을 위한 논의의 장에서 이렇게 극단적인 용어를 써 버리니까 꼭 죄 지은 것 같아요.
그러면 이대로 묻어가야 되느냐, 좋은 게 좋다 하고 놔 둬버려야 되느냐, 그것도 아니지 않습니까?
하여튼 여러 가지 좋은 의견, 또 안성호 교수님이 발언한 내용 다 읽었습니다. 그래서 제가 모르는 것도 많이 알았습니다.
하여튼 감사합니다.
이상입니다.
委員長許泰烈진술인 여러분! 오늘 위원들 자리가 많이 비었습니다마는 지금은 국회가 막바지로 예산 심의와 각 상임위마다 법안 심의에 굉장히 분주한 시간입니다.
더 많은 위원들이 질의에 참여했으면 좋겠습니다마는 안 되었기 때문에, 이 문제에 대해서 지대한 관심을 갖고 있는 저도…… 보통 국회의 관례가 위원장은 질의를 안 하지만 오늘은 시간이 있고 하니까 저도 몇 가지 질의를 던져서 저의 궁금증을 좀 풀어 봤으면 하는 생각에서 몇 가지 말씀을 드리겠습니다.
우리 안성호 교수께서 자꾸 단층화 단층화 그러는데, 위원장인 제가 당을 이야기해서 안됐습니다마는 우리 한나라당은 당론을 아직 정하지 않았습니다. 있다면 허태열 의원 개인의 제안이 있을 뿐입니다.
제 안도 자치계층이고 행정계층이고 다 중층제입니다. 이층제입니다. 저는 읍․면 자치를 부활해 가지고 도를…… 우리의 모든 전제는 분권을 전제로 하는 것입니다. 우리 특위도 그렇고……
국가의 중요한 권한과 재정을 지방에 넘겨주는데 국가에서 관리하는 것보다도 비효율적이면 국력에 문제가 생기지 않느냐 말이에요.
국민이 더 편리하고 국민의 복지를 증진시키는 쪽으로의 분권이 되어야 되는데 오히려 중앙정부가 갖고 있을 때보다 더 못하면 곤란하지 않느냐, 그런데 자치제가 부활한 지 한 10년이 지나고 있습니다마는 잘된 부분 많지요. 또 미흡한 부분도 상당히 있습니다.
그래서 차제에 분권을 확실히 해 주기 위해서 체제를 좀 정비하고 개선할 필요가 있다 이런 데 대한 정부나 각 당의 인식이 공유되어서 특위까지 온 겁니다.
여기에는 아무런 정치적 이유도 없는데, 어제 오늘 이해관계가 있는 단체에서 추천하신 진술인들께서 유독 아주 거친 언어를 쓰시면서 하는 것에 대해서 참 안타깝게 생각합니다.
오늘 이 회의가 국회방송을 통해서 전국적으로 생방이 되고 있습니다. 그래서 이 방송을 시청하시는 국민 여러분께서 오해하지 않도록 제가 이 말씀을 드리지 않을 수 없습니다.
그다음에 기초자치단체의 시․군․구를 광역화한다고 하니까, 지금의 기초단체가 세계적으로도 이렇게 큰데 이것을 더 넓힌다는 것은 말이 안 되지 않느냐……
이것은 그렇게 생각하는 근거가 기본적으로 잘못된 것 아니냐, 전 세계의 기초자치단체는 아시다시피 읍․면 자치 아닙니까? 우리는 읍․면 자치가 아닙니다.
그런데 통계를 같은 선상에 놓고 비교해서 자꾸 이야기하시면 이것은 좀 잘못된 출발 아니겠는가, 그래서 지금 우리는 읍․면 자치를 부활해서 그것이 기초가 되고 지금 시․군․구를 좀 확대해서 그것이 광역이 되고……
아까 우리 안성호 교수님께서 보충성의 원칙을 철저히 견지해서 사무 배분이나 이런 게 되어야 된다는데, 김익식 교수의 자료에서 보면 1994년에 총무처 조사에 의하더라도 지방자치단체 사무의 25%밖에 안 되고 그로부터 8년 뒤에 또 행정자치부가 똑같이 지방 사무를 분리해 보니 불과 2% 개선된 27%입니다.
그것도 대부분 지금의 광역자치단체인 시․도에 다 넘어가고 기초는 그야말로 아무 의미 없는 부스러기 같은 업무만 받아 가지고 일을 하고 있는 상황이에요.
여러 진술인들이 아까 말씀하셨지만 보충성의 원칙에 의해서 기초에 다 주면 도는 어떻게 됩니까? 아까 우리 안성호 교수님께서는 ‘슬림화된다’, 또 이성근 교수님께서는 ‘슬림화되니까 국가 기능을 좀 많이 받아서 광역적인 지역 계획이나 이런 것을 하자’ 이렇게 말씀하셨습니다.
그러면 도를 과연 자치단체라고 할 수 있느냐 이런 의문에 봉착합니다.
그래서 어떤 의원 안은 국가광역청을 만들어라, 도라는 이름은 그대로 두고 준국가기관, 준자치단체로 전환하면 또 자치를 말살하는 망령이라는 비판이 나올 수 있기 때문에, 어느 곳은 아예 갑자기 폐지되고 주민의 결정에 의해서 도 산하의 기초자치단체에 통합되어서 광역시로 자꾸 분리되어 나가고 도의 구성인 자치단체가 없어지면 자연적으로 도가 소멸된다고 보고, 그렇게 되면 아까 말한 대로 우리나라의 광역적 지역 계획이라든지……
지금 전 세계가 그런 추세로 가고 있지 않습니까? 도로․교통․인프라 문제라든지 이것을 탈 지역이기주의, 탈 정치적으로 정말 전문성과 체계성을 갖고 낭비 없이 국가 인프라를 짜는 지역적인 계획을 누가 할 것이냐……
그래서 어느 국회의원 중의 한 분이 제의한 것은 국가광역청, 지방광역청을 만들어서 도의 기능을 거기로 주어 가지고 준국가기관이면서 준자치단체의 기능을 하고, 시․군․구를 확장해 가지고 보충성의 원칙에 의해서 자꾸 주게 되면 지금 인구가 2～3만이 될까 말까 하는 농촌 지역의 기초자치단체들, 시․군들에 분권해서 권한을 넘겨주면 잘될 것 같지 않지 않습니까?
그래서 진실한 의미의 분권이 넘어가더라도 그것을 처리할 수 있는 시스템과 역량을 갖추어야 되는데 지금 인구 2～3만, 그것도 2만도 깨질 군 지역이 상당히 있는데, 오늘 우리 안 교수님께서는 시장․군수․구청장협의회에서 추천해서 오셨는데 지금 말씀을 들어 보면 시․도로 중점이 더 많이 가 있는 것 같고 또 시․도에 있는 잘나가는 자치단체는 사실 분권을 안 해도, 도가 없어도 잘합니다.
빈익빈부익부, 자치단체 간의 불균형․격차 문제 또 자치단체 안에서도 변두리 자치단체와 중심부 자치단체의 문제 이런 것은 어떻게 할 것인지, 오늘 안 교수님께서는 거기에 대한 언급은 별로 안 하셨는데 그런 점에 대해서 분권화의 문제하고, 시는 좀 낫습니다마는 농촌 지역 군의 경우는 분권화를 어떻게 할 것인지, 아까 말씀대로 경계 조정이나 조금 해 주고 이대로 가도 되는 것인지 한번 말씀해 주시기 바랍니다.
더 많은 위원들이 질의에 참여했으면 좋겠습니다마는 안 되었기 때문에, 이 문제에 대해서 지대한 관심을 갖고 있는 저도…… 보통 국회의 관례가 위원장은 질의를 안 하지만 오늘은 시간이 있고 하니까 저도 몇 가지 질의를 던져서 저의 궁금증을 좀 풀어 봤으면 하는 생각에서 몇 가지 말씀을 드리겠습니다.
우리 안성호 교수께서 자꾸 단층화 단층화 그러는데, 위원장인 제가 당을 이야기해서 안됐습니다마는 우리 한나라당은 당론을 아직 정하지 않았습니다. 있다면 허태열 의원 개인의 제안이 있을 뿐입니다.
제 안도 자치계층이고 행정계층이고 다 중층제입니다. 이층제입니다. 저는 읍․면 자치를 부활해 가지고 도를…… 우리의 모든 전제는 분권을 전제로 하는 것입니다. 우리 특위도 그렇고……
국가의 중요한 권한과 재정을 지방에 넘겨주는데 국가에서 관리하는 것보다도 비효율적이면 국력에 문제가 생기지 않느냐 말이에요.
국민이 더 편리하고 국민의 복지를 증진시키는 쪽으로의 분권이 되어야 되는데 오히려 중앙정부가 갖고 있을 때보다 더 못하면 곤란하지 않느냐, 그런데 자치제가 부활한 지 한 10년이 지나고 있습니다마는 잘된 부분 많지요. 또 미흡한 부분도 상당히 있습니다.
그래서 차제에 분권을 확실히 해 주기 위해서 체제를 좀 정비하고 개선할 필요가 있다 이런 데 대한 정부나 각 당의 인식이 공유되어서 특위까지 온 겁니다.
여기에는 아무런 정치적 이유도 없는데, 어제 오늘 이해관계가 있는 단체에서 추천하신 진술인들께서 유독 아주 거친 언어를 쓰시면서 하는 것에 대해서 참 안타깝게 생각합니다.
오늘 이 회의가 국회방송을 통해서 전국적으로 생방이 되고 있습니다. 그래서 이 방송을 시청하시는 국민 여러분께서 오해하지 않도록 제가 이 말씀을 드리지 않을 수 없습니다.
그다음에 기초자치단체의 시․군․구를 광역화한다고 하니까, 지금의 기초단체가 세계적으로도 이렇게 큰데 이것을 더 넓힌다는 것은 말이 안 되지 않느냐……
이것은 그렇게 생각하는 근거가 기본적으로 잘못된 것 아니냐, 전 세계의 기초자치단체는 아시다시피 읍․면 자치 아닙니까? 우리는 읍․면 자치가 아닙니다.
그런데 통계를 같은 선상에 놓고 비교해서 자꾸 이야기하시면 이것은 좀 잘못된 출발 아니겠는가, 그래서 지금 우리는 읍․면 자치를 부활해서 그것이 기초가 되고 지금 시․군․구를 좀 확대해서 그것이 광역이 되고……
아까 우리 안성호 교수님께서 보충성의 원칙을 철저히 견지해서 사무 배분이나 이런 게 되어야 된다는데, 김익식 교수의 자료에서 보면 1994년에 총무처 조사에 의하더라도 지방자치단체 사무의 25%밖에 안 되고 그로부터 8년 뒤에 또 행정자치부가 똑같이 지방 사무를 분리해 보니 불과 2% 개선된 27%입니다.
그것도 대부분 지금의 광역자치단체인 시․도에 다 넘어가고 기초는 그야말로 아무 의미 없는 부스러기 같은 업무만 받아 가지고 일을 하고 있는 상황이에요.
여러 진술인들이 아까 말씀하셨지만 보충성의 원칙에 의해서 기초에 다 주면 도는 어떻게 됩니까? 아까 우리 안성호 교수님께서는 ‘슬림화된다’, 또 이성근 교수님께서는 ‘슬림화되니까 국가 기능을 좀 많이 받아서 광역적인 지역 계획이나 이런 것을 하자’ 이렇게 말씀하셨습니다.
그러면 도를 과연 자치단체라고 할 수 있느냐 이런 의문에 봉착합니다.
그래서 어떤 의원 안은 국가광역청을 만들어라, 도라는 이름은 그대로 두고 준국가기관, 준자치단체로 전환하면 또 자치를 말살하는 망령이라는 비판이 나올 수 있기 때문에, 어느 곳은 아예 갑자기 폐지되고 주민의 결정에 의해서 도 산하의 기초자치단체에 통합되어서 광역시로 자꾸 분리되어 나가고 도의 구성인 자치단체가 없어지면 자연적으로 도가 소멸된다고 보고, 그렇게 되면 아까 말한 대로 우리나라의 광역적 지역 계획이라든지……
지금 전 세계가 그런 추세로 가고 있지 않습니까? 도로․교통․인프라 문제라든지 이것을 탈 지역이기주의, 탈 정치적으로 정말 전문성과 체계성을 갖고 낭비 없이 국가 인프라를 짜는 지역적인 계획을 누가 할 것이냐……
그래서 어느 국회의원 중의 한 분이 제의한 것은 국가광역청, 지방광역청을 만들어서 도의 기능을 거기로 주어 가지고 준국가기관이면서 준자치단체의 기능을 하고, 시․군․구를 확장해 가지고 보충성의 원칙에 의해서 자꾸 주게 되면 지금 인구가 2～3만이 될까 말까 하는 농촌 지역의 기초자치단체들, 시․군들에 분권해서 권한을 넘겨주면 잘될 것 같지 않지 않습니까?
그래서 진실한 의미의 분권이 넘어가더라도 그것을 처리할 수 있는 시스템과 역량을 갖추어야 되는데 지금 인구 2～3만, 그것도 2만도 깨질 군 지역이 상당히 있는데, 오늘 우리 안 교수님께서는 시장․군수․구청장협의회에서 추천해서 오셨는데 지금 말씀을 들어 보면 시․도로 중점이 더 많이 가 있는 것 같고 또 시․도에 있는 잘나가는 자치단체는 사실 분권을 안 해도, 도가 없어도 잘합니다.
빈익빈부익부, 자치단체 간의 불균형․격차 문제 또 자치단체 안에서도 변두리 자치단체와 중심부 자치단체의 문제 이런 것은 어떻게 할 것인지, 오늘 안 교수님께서는 거기에 대한 언급은 별로 안 하셨는데 그런 점에 대해서 분권화의 문제하고, 시는 좀 낫습니다마는 농촌 지역 군의 경우는 분권화를 어떻게 할 것인지, 아까 말씀대로 경계 조정이나 조금 해 주고 이대로 가도 되는 것인지 한번 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인안성호허태열 위원장님이 말씀하신 것과 다른 위원님들이 말씀하신 것을 듣고서, 정보와 경험이 다른 상황에서 나라를 위한 의견을 가지고 계시구나 하는 생각을 다시금 갖습니다.
제가 그것을 근본적으로 부정한 것은 아닌데 그래도 지금까지 갖고 계신 정보를 가지고 판단하시고 선의로 내놓으신 것으로 믿고, 제가 써 놓은 것은 제가 고민하다가 이런 게 아닌가 하는 생각을 가지고서 그런 판단을 했던 것입니다.
저는 현재 우리나라의 진정한 과제는 무게 중심이 아래에 있는 나라로 만들어서 시민들이 활기차게 나라 발전과 개인의 행복을 추구할 수 있는 나라를 만들어야 되겠다는 방향에서, 현 상황에서 도를 없애고 단층화하고…… 지금 단층화가 아니라고 하셨습니다만 이런 방향으로 가는 것은 오히려 문제가 있다는 관점을 가지고 있습니다.
백지 위에다 그리는 것이 아니기 때문에 현 2층제를 도시나 지방이나 다 가지고 가면서…… 지금 문제로 지적되고 있는 것 중에 상당 부분은 저도 공감합니다. 그런 것을 해결하기 위해서 지금 여러 위원님들이 말씀하시고 또 가지고 계신 지혜를 모은다면 길이 있다고 생각합니다.
왜 제가 이런 말씀을 드리느냐 하면, 현재 전문적인 입장에서 볼 때 우리나라의 지방자치제도가 제대로 되려면 크게 두 가지가 되어야 되는데, 하나는 지방분권이 제대로 이루어져야 되고 두 번째는 시민 참여가 확보되어야 됩니다.
지방분권이란 차원에서도 여러분이 얘기하신 것처럼 대단히 미흡한 상태에 있고 시민 참여도 대표를 뽑는 간접 참여 정도에 머무르고 있기 때문에 제도적인 측면에서 볼 때 다른 선진국에 비해서 우리나라가 대단히 미흡하다, 아직 저급한 상태에 있다 이렇게 본다면, 우리가 지금 해야 될 일은 지방분권 그리고 시민 참여를 정말 실질적으로 보장해서 지방자치단체가 시민들의 통제하에서 잘 움직일 수 있도록 만들어 주는 것이 급선무이고, 행정자치계층이나 구역 광역화는 지금 논할 단계도 아닐 뿐만 아니라 앞으로도 저는 굉장히……
제가 그것을 근본적으로 부정한 것은 아닌데 그래도 지금까지 갖고 계신 정보를 가지고 판단하시고 선의로 내놓으신 것으로 믿고, 제가 써 놓은 것은 제가 고민하다가 이런 게 아닌가 하는 생각을 가지고서 그런 판단을 했던 것입니다.
저는 현재 우리나라의 진정한 과제는 무게 중심이 아래에 있는 나라로 만들어서 시민들이 활기차게 나라 발전과 개인의 행복을 추구할 수 있는 나라를 만들어야 되겠다는 방향에서, 현 상황에서 도를 없애고 단층화하고…… 지금 단층화가 아니라고 하셨습니다만 이런 방향으로 가는 것은 오히려 문제가 있다는 관점을 가지고 있습니다.
백지 위에다 그리는 것이 아니기 때문에 현 2층제를 도시나 지방이나 다 가지고 가면서…… 지금 문제로 지적되고 있는 것 중에 상당 부분은 저도 공감합니다. 그런 것을 해결하기 위해서 지금 여러 위원님들이 말씀하시고 또 가지고 계신 지혜를 모은다면 길이 있다고 생각합니다.
왜 제가 이런 말씀을 드리느냐 하면, 현재 전문적인 입장에서 볼 때 우리나라의 지방자치제도가 제대로 되려면 크게 두 가지가 되어야 되는데, 하나는 지방분권이 제대로 이루어져야 되고 두 번째는 시민 참여가 확보되어야 됩니다.
지방분권이란 차원에서도 여러분이 얘기하신 것처럼 대단히 미흡한 상태에 있고 시민 참여도 대표를 뽑는 간접 참여 정도에 머무르고 있기 때문에 제도적인 측면에서 볼 때 다른 선진국에 비해서 우리나라가 대단히 미흡하다, 아직 저급한 상태에 있다 이렇게 본다면, 우리가 지금 해야 될 일은 지방분권 그리고 시민 참여를 정말 실질적으로 보장해서 지방자치단체가 시민들의 통제하에서 잘 움직일 수 있도록 만들어 주는 것이 급선무이고, 행정자치계층이나 구역 광역화는 지금 논할 단계도 아닐 뿐만 아니라 앞으로도 저는 굉장히……
委員長許泰烈알겠습니다.
이야기가 다시 되풀이되는데, 그러면 현 체제에서 돈과 권한을 넘겨주면 어떻게 하든 간에 물론 꾸려 가겠지요. 그런데 국가 차원에서 볼 적에 효율성의 문제는 반드시 있는 것입니다. 국가 경쟁력과 직결되는 문제이고.
지금 이런 상태에서 권한과 돈을 넘겨주면 수도권에 있는 잘나가는 자치단체는 더욱더 비대화되고 더욱더 좋아지고, 저 강원도나 경북이나 호남의 오지에 있는 군들은 어떻게 되는 겁니까? 그런 것은 아무런 체제 정비 안 하고 그냥 그대로 두고 ‘권한만 넘기면 지방 잘되니까 그렇게 합시다’ 이런 이야기로 보통 들린단 말입니다.
그런데 구청장․시장님의 의견은 그런 식으로 이야기해도 일리가 있을 수도 있는데 안 교수님이 군 지역의 이야기를 그렇게 하시면 아마 그 사람들이 좀 섭섭해 하지 않을까, 과연 이 체제를 놓고…… 인구 2만도 깨진다고 매일 캠페인을 벌이는 군이 적지 않습니다.
적어도 이런 광역화, 지방자치제도가 진선진미하고 불가침의 영역도 아니고 사회적 제도는 언제든지 여건에 따라서 바꿔 가면서 적응해 가는 것입니다.
그런데 어제 진술인 중에서도 그렇고 안 교수님도 그렇고 지금 이야기를 들어 보면 ‘손대지 마라, 이대로 된다’ 이렇게 하니까 저희 특위는 이것이 뭔가 문제가 있고……
다시 되풀이하지만 대전제는 분권입니다. 분권을 하기 위해서 이 분권을 잘 받아먹을 수 있도록 시스템을 좀 정비하고 개혁해 줘야 된다 이런 인식에서 출발하는 것입니다.
이것은 우리 정치권의 인식만은 아닙니다. 정부도 똑같은 인식을 갖고 있고, 이게 어제오늘 거론된 것도 아니지 않습니까?
전국 성인 남녀를 대상으로 여론조사를 한 결과도 상당수가 그렇게 해야 된다고 나오고 있습니다.
그런데 어제도 그렇고 오늘도 그렇고, 이것을 그대로 두고 분권만 하면 된다고 하니까 저희들 판단에 과연 어떻게 하면 좋은지 혼돈을 가져왔기 때문에 제가 이렇게 길게 말씀을 드린 것입니다.
이야기가 다시 되풀이되는데, 그러면 현 체제에서 돈과 권한을 넘겨주면 어떻게 하든 간에 물론 꾸려 가겠지요. 그런데 국가 차원에서 볼 적에 효율성의 문제는 반드시 있는 것입니다. 국가 경쟁력과 직결되는 문제이고.
지금 이런 상태에서 권한과 돈을 넘겨주면 수도권에 있는 잘나가는 자치단체는 더욱더 비대화되고 더욱더 좋아지고, 저 강원도나 경북이나 호남의 오지에 있는 군들은 어떻게 되는 겁니까? 그런 것은 아무런 체제 정비 안 하고 그냥 그대로 두고 ‘권한만 넘기면 지방 잘되니까 그렇게 합시다’ 이런 이야기로 보통 들린단 말입니다.
그런데 구청장․시장님의 의견은 그런 식으로 이야기해도 일리가 있을 수도 있는데 안 교수님이 군 지역의 이야기를 그렇게 하시면 아마 그 사람들이 좀 섭섭해 하지 않을까, 과연 이 체제를 놓고…… 인구 2만도 깨진다고 매일 캠페인을 벌이는 군이 적지 않습니다.
적어도 이런 광역화, 지방자치제도가 진선진미하고 불가침의 영역도 아니고 사회적 제도는 언제든지 여건에 따라서 바꿔 가면서 적응해 가는 것입니다.
그런데 어제 진술인 중에서도 그렇고 안 교수님도 그렇고 지금 이야기를 들어 보면 ‘손대지 마라, 이대로 된다’ 이렇게 하니까 저희 특위는 이것이 뭔가 문제가 있고……
다시 되풀이하지만 대전제는 분권입니다. 분권을 하기 위해서 이 분권을 잘 받아먹을 수 있도록 시스템을 좀 정비하고 개혁해 줘야 된다 이런 인식에서 출발하는 것입니다.
이것은 우리 정치권의 인식만은 아닙니다. 정부도 똑같은 인식을 갖고 있고, 이게 어제오늘 거론된 것도 아니지 않습니까?
전국 성인 남녀를 대상으로 여론조사를 한 결과도 상당수가 그렇게 해야 된다고 나오고 있습니다.
그런데 어제도 그렇고 오늘도 그렇고, 이것을 그대로 두고 분권만 하면 된다고 하니까 저희들 판단에 과연 어떻게 하면 좋은지 혼돈을 가져왔기 때문에 제가 이렇게 길게 말씀을 드린 것입니다.
진술인안성호위원장님, 제가 이 말씀을 드리고 싶습니다.
제가 시장․군수․구청장협의회의 부탁을 받고 이 자리에 나왔습니다만 제가 이 글을 쓴 것은 전연 그와 관계가 없고요, 시장․군수․구청장협의회의 이익을 대변하러 나온 사람은 절대 아닙니다. 그것은 이해해 주셔야 되고요.
그다음에 지방분권과 자치 구역․계층 문제를 동렬에 놓고 계신데 저는 거기에 동의할 수 없습니다. 지금 이 시대는 세계적인 동향을 보나 우리가 처해 있는 현실을 보나 지방분권 쪽으로 가야 됩니다. 그런데 자치 구역․계층 이런 문제를 마치 지방분권의 일환으로 생각하시는 것에 저는 동의하지 않고요.
자세한 내용은 위원님들한테 다 유인물을 드렸기 때문에 그 내용 속에 다 있습니다. 그리고 제가 쓴 다른 논문들도 많이 있고요. 제가 그런 것들을 한번 자료를 드리도록 하겠습니다.
하여튼 제가 오늘 이 자리에 와서 분명히 확인한 것은, 위원님들도 우리나라 지방자치가 잘 되기를 원하고 계시는구나, 그런 선의에서 정보와 경험이 다르기 때문에 그런 생각을 하실 수도 있겠구나 이런 생각을 갖고 있습니다.
제가 시장․군수․구청장협의회의 부탁을 받고 이 자리에 나왔습니다만 제가 이 글을 쓴 것은 전연 그와 관계가 없고요, 시장․군수․구청장협의회의 이익을 대변하러 나온 사람은 절대 아닙니다. 그것은 이해해 주셔야 되고요.
그다음에 지방분권과 자치 구역․계층 문제를 동렬에 놓고 계신데 저는 거기에 동의할 수 없습니다. 지금 이 시대는 세계적인 동향을 보나 우리가 처해 있는 현실을 보나 지방분권 쪽으로 가야 됩니다. 그런데 자치 구역․계층 이런 문제를 마치 지방분권의 일환으로 생각하시는 것에 저는 동의하지 않고요.
자세한 내용은 위원님들한테 다 유인물을 드렸기 때문에 그 내용 속에 다 있습니다. 그리고 제가 쓴 다른 논문들도 많이 있고요. 제가 그런 것들을 한번 자료를 드리도록 하겠습니다.
하여튼 제가 오늘 이 자리에 와서 분명히 확인한 것은, 위원님들도 우리나라 지방자치가 잘 되기를 원하고 계시는구나, 그런 선의에서 정보와 경험이 다르기 때문에 그런 생각을 하실 수도 있겠구나 이런 생각을 갖고 있습니다.
委員長許泰烈하나 더 여쭙겠습니다.
아까 말씀이 영국의 단층제는 해서는 안 될 것을 해 가지고 10여 년 만에 다시 부활되었다, 시행착오를 겪고 말았다, 거기에 대해서 다른 여러 가지 견해가 나는 있다고 봅니다.
대처 보수당 정부가 들어와서 영국병을 치유하는 차원에서, 그 전에 자치단체들이 많은 부채 문제라든지 비효율 문제라든지 그렇게 있었기 때문에…… 영국 같이 자치의 원조이고, 민주주의 국가 원조 중의 원조가 영국이라고 해도 과언이 아닐 텐데 국민적 동의가 있었기 때문에 광역 단층제를 단행했던 것입니다.
그래서 10여 년간 나름대로 성과를 거둔 것입니다. 이제 어느 정도 자치단체가 제 궤도에 서고 하니까, 보수당에서 노동당 정부로 바뀌니까 다시 제도가 바뀐 것입니다. 이렇게 지방행정 제도, 지방행정 체제, 사회의 모든 제도는 여건과 시대적 상황에 따라서 그 상황에 맞도록 바뀔 수 있는 것입니다.
그런데 아까 안 교수님의 논문에 보시면 이것은 시행착오를 했고 본받아서는 안 될 일이고 이렇게 딱 단정적으로 이야기를 하면 이것은 잘못된 정보를 우리 특위에 주고 가시는 것 아닌가 이런 느낌이 들어서 한번 말씀을 듣고 싶습니다.
아까 말씀이 영국의 단층제는 해서는 안 될 것을 해 가지고 10여 년 만에 다시 부활되었다, 시행착오를 겪고 말았다, 거기에 대해서 다른 여러 가지 견해가 나는 있다고 봅니다.
대처 보수당 정부가 들어와서 영국병을 치유하는 차원에서, 그 전에 자치단체들이 많은 부채 문제라든지 비효율 문제라든지 그렇게 있었기 때문에…… 영국 같이 자치의 원조이고, 민주주의 국가 원조 중의 원조가 영국이라고 해도 과언이 아닐 텐데 국민적 동의가 있었기 때문에 광역 단층제를 단행했던 것입니다.
그래서 10여 년간 나름대로 성과를 거둔 것입니다. 이제 어느 정도 자치단체가 제 궤도에 서고 하니까, 보수당에서 노동당 정부로 바뀌니까 다시 제도가 바뀐 것입니다. 이렇게 지방행정 제도, 지방행정 체제, 사회의 모든 제도는 여건과 시대적 상황에 따라서 그 상황에 맞도록 바뀔 수 있는 것입니다.
그런데 아까 안 교수님의 논문에 보시면 이것은 시행착오를 했고 본받아서는 안 될 일이고 이렇게 딱 단정적으로 이야기를 하면 이것은 잘못된 정보를 우리 특위에 주고 가시는 것 아닌가 이런 느낌이 들어서 한번 말씀을 듣고 싶습니다.
진술인안성호위원장님, 한 말씀 드릴 수 있을까요?
박기춘위원위원장님, 지금 시간이 많이 지났는데 마무리하시지요.
委員長許泰烈예, 알겠습니다.
박기춘위원보시다시피 한나라당 위원들은 한 분도 안 계시고 다 퇴장하고 없고요.시간도 지금 상당히 지났습니다. 너무 긴 말씀 하시면…… 회의 마무리하시지요.
委員長許泰烈알겠습니다.
그러면 안 교수님, 제가 그렇게 질의한 것으로만 하시고 나머지 교수님들한테도 드릴 말씀이 많습니다만 시간이 많이 되었고, 제가 서로 문답을 하다 보니까 시간 가는 줄 몰랐습니다. 별도로 다른 자리를 마련해서 더 많은 의견 교환이 될 수 있도록 하겠습니다.
오늘 비록 짧은 시간이지만 아주 진지하게 진술과 답변을 해 주신 진술인 여러분께 거듭 감사의 말씀을 드립니다. 오늘 여러분께서 주신 의견은 앞으로 특위 활동에 아주 지대한 참고가 될 것이고 또 여러 가지 면에서 반영할 수 있는 것은 반영할 수 있도록 최대한 노력하겠다는 것을 말씀드립니다.
다시 한 번 오늘 진술인 여러분과 방청객 여러분께 감사하다는 말씀드리면서 이상으로 지방분권, 지방사무배분 개선방안에 관한 국회 특위의 공청회를 모두 마치도록 하겠습니다.
산회를 선포합니다.
그러면 안 교수님, 제가 그렇게 질의한 것으로만 하시고 나머지 교수님들한테도 드릴 말씀이 많습니다만 시간이 많이 되었고, 제가 서로 문답을 하다 보니까 시간 가는 줄 몰랐습니다. 별도로 다른 자리를 마련해서 더 많은 의견 교환이 될 수 있도록 하겠습니다.
오늘 비록 짧은 시간이지만 아주 진지하게 진술과 답변을 해 주신 진술인 여러분께 거듭 감사의 말씀을 드립니다. 오늘 여러분께서 주신 의견은 앞으로 특위 활동에 아주 지대한 참고가 될 것이고 또 여러 가지 면에서 반영할 수 있는 것은 반영할 수 있도록 최대한 노력하겠다는 것을 말씀드립니다.
다시 한 번 오늘 진술인 여러분과 방청객 여러분께 감사하다는 말씀드리면서 이상으로 지방분권, 지방사무배분 개선방안에 관한 국회 특위의 공청회를 모두 마치도록 하겠습니다.
산회를 선포합니다.
(12시27분 산회)