지방재정·분권특별위원회회의록

그러면 의사일정에 들어가도록 하겠습니다.
의사일정 제1항 지방일괄이양법 제정에 관한 공청회의 건을 상정합니다.
먼저 공청회에 참석해 주신 발제자와 토론자를 간략하게 소개해 드리겠습니다.
전국시도지사협의회에서 김수연 선임연구위원님이 참석하셨습니다.
감사합니다.
청주대학교 정치안보국제학과 송기복 교수님 참석하셨습니다.
감사합니다.
부산외국어대학교 공공위험관리센터 이철규 교수님 참석하셨습니다.
감사합니다.
마지막으로 한국법제연구원에서 최환용 본부장님께서 참석하셨습니다.
(진술인 인사)
토론과 발표를 위해서 참석하신 분들께 우리 특위를 대표해서 감사의 말씀을 드립니다.
참석하신 분들의 자세한 경력사항은 배부된 유인물을 참고하여 주시기 바랍니다.
오늘 공청회를 시작하기 전에 특별히 오늘 이 자리에 참석해 주신 정부 지방자치발전위원회의 심대평 위원장님의 간단한 인사말씀을 듣도록 하겠습니다.
위원장님께서는 그동안 지방자치 발전을 위한 마스터플랜을 수립하시고 또 지방자치가 성숙할 수 있도록 앞장서고 계십니다. 특히 오늘의 주제인 지방일괄이양법 제정이 추진될 수 있도록 지속적인 노력을 기울여 오셨습니다.
심대평 위원장님 발언대로 나오셔서 오늘 공청회 참석과 관련해서 간단히 인사 말씀해 주시기 바랍니다.

지방자치발전위원장 심대평 선택

지방자치발전위원장심대평

지방자치발전위원장 심대평입니다.
먼저 존경하는 김진표 위원장님과 여러 위원님께서 제게 인사의 말씀을 드릴 수 있는 기회를 주셔서 진심으로 감사하다는 말씀을 드리겠습니다.
또 오늘 공청회를 함께 주관해 주시고 이 공청회에서 특별히 주제 발표와 토론을 함께해 주시는 여러 위원님, 토론자 여러분께도 감사의 말씀을 드리겠습니다.
올해는 지방자치가 본격적으로 시작된 1995년을 기점으로 해서 보면 21년째가 되는 해입니다. 그동안 지방자치는 시행착오를 거쳐 오면서도 지역 실정에 맞는 정책 추진과 적극적인 주민참여 등 괄목할 만한 성과가 차츰 나타나고 있다고 이렇게 저희들은 평가하고 있습니다. 그러나 여전히 자치사무의 비중이 낮고 국가가 위임한 사무를 처리하는 비중이 높아서 지방이 주도적으로 행정을 추진하기는 어려운 실정입니다.
오늘 논의하실 지방일괄이양법은 보다 실질적인 지방분권을 위해서 지방에 더 많은 권한과 책임을 나누어 주고 그리고 지방이 보다 주도적으로 또 창의적으로 일할 수 있도록 하자는 것입니다.
지방 이양의 문제는 김대중 정부 지방이양추진위원회부터 시작되어서 지금으로부터 따지면 약 15년이나 되었습니다. 그동안 이명박 정부까지 지방 이양 대상 사무를 총 3101건 확정을 해서 그동안 1982건이 이양이 완료되었고 1119건이 미 이양된 채 이관이 되었습니다.
이번 정부에서도 지방자치발전위원회를 발족시켜서 총 1737건에 대해서 지방 이양 심의를 진행해서 사무 이양을 추진해 오고 있으나 개별 입법은 시간이 오래 걸리고 상임위별로 심사에 따른 결과의 불균형성 등 여러 가지 문제를 안고 있습니다.
역대 정부에서 이양이 완료되지 않은 1119건 중 개별 입법으로 이양이 완료되었거나 폐지 사무 등을 제외하고 현재 총 616건으로 일괄 이양 사무의 수가 정리되었습니다.
이를 일괄이양법을 통해서 지방으로 이양을 추진하는 것이 우리 지방자치발전위원회의 목표이지만 19대 국회에서 성과를 이루지 못했고 이제 20대 국회에서 꼭 처리해 주시기를 부탁드리는 상황이 되었습니다.
지방일괄이양법은 국가사무를 지방으로 이양하는 상징적인 사업으로서 큰 의미가 있습니다. 물론 지방재정 자율성 제고, 지방 조직권 확충 등도 중요한 과제이기는 합니다마는 사무 이양은 국가와 지방 간의 책임을 분명하게 하는 것으로서 지방분권과 자치 실현을 위한 핵심가치입니다.
오늘 논의될 내용들이 실질적 지방분권의 밑거름이 될 것으로 기원하면서 특위 위원님들께서도 각계 전문가 여러분께서 제시해 주신 의견을 바탕으로 일괄이양법이 특위 차원에서 심사권을 가지고 제정될 수 있도록 전향적인 검토를 부탁드립니다.
진지하고 활발한 논의가 있기를 기대하면서 이 자리를 준비해 주신 존경하는 김진표 위원장님과 국회 관계자 여러분께 다시 한번 깊은 감사의 말씀을 드리면서 오늘 공청회가 특별히 의미 있는 그런 결실을 맺게 되기를 기원합니다.
감사합니다.

위원장 김진표 선택

위원장님 수고하셨습니다.
위원장님 말씀처럼 19대에도 제가 지방재정․분권특위 위원장을 했었습니다. 그런데 그때도 일괄 이양을 해야 된다는 것을 중앙부처의 각 부처라든가 또 지방자치발전위원회 전체 위원들이 오랜 시간을 거쳐 노력을 해서 안을 만들어서 법을 일괄이양법안으로 국회에 제출을 했는데 그동안에 우리 국회의 법안 심의하는 관행 또는 규칙이 소위 국회법상의 상임위 소관주의를 위배한다, 그래서 제대로 하려면 일괄이양법안을 국회 상임위원회 숫자대로 수십 개 법안으로 쪼개 가지고 나누어서 각 상임위원회에 다 회부를 하고 그래서 각 소관 상임위원회별로 심의를 거쳐서 또 올라와야 하고 이렇게 할 수밖에 없다는 것이 국회 쪽의 그동안의 의견이었습니다.
그래서 오늘 그 문제에 관해서 각계 전문가들이 오셨기 때문에 외국의 국회는, 제가 알기로는 이런 경우에는…… 여러 상임위원회에 다 관련되어 있습니다. 모든 상임위원회에 다 관련되어 있는 법안의 경우에는 그것을 다루는 국회운영위원회에서 하든가 아니면 우리 지방재정특위 같은 특별위원회를 하나 구성해 가지고 그 특위에 이 법에 한해서만 의결권을 주어서, 그리고 그 의결을 하기 전에 각 교섭단체 별로 충분한 토론을 해서 교섭단체별로 모든 문제를 다 합의해서 하면 그러면 한꺼번에 균형 있게 모든 문제를 잘 처리할 수 있지 않겠나 그런 생각에서 오늘 한번 위원님들의 의견을 들어 보고자 오늘 공청회를 준비하게 됐다는 말씀을 드립니다.
그리고 또 한 가지, 지난번 공청회 때 지방재정3법에 관해서, 지방교부세법, 지방재정법 등에 관해서 진술인들이 좋은 개선 의견을 주셨고 또 위원님들이 거기에 대해서 많은 토론을 해 주셨습니다. 그런 것들의 공약수를 모아 가지고……
우리 특위가 원칙적으로는 오늘 회의를 마지막으로 끝나도록 되어 있습니다. 그래서 제가, 그래도 국회에서 예산을 들여서 지방재정특위를 했으면 결과물이 더 있어야 되는데 지난번에 지방소비세법이라든가 지방교부세법 개정안은 의결해서 행자위로 넘겨서 행자위의 심의를 받고 있으니까 오늘 이 일괄이양법하고 지방재정법, 지방교부세법만 하면 현재 우리 특위를 만든 목적과 관련해서 이야기되고 있는 것들은 대개 우리가 충분히 논의한 것이 될 것 같아서 일단 간사님들과 협의를 거쳐서 저희가 안을 한번 만들어 봤습니다.
오늘 공청회 하시는 동안에 안이 준비되는 대로 나누어 드리겠습니다. 그래서 그것을 한번 보시고 이따 공청회 끝에 정족수가 되면 정족수가 되는 대로, 안 되면 안 되는 대로 그 법을 우리 위원회의 의결로 또는 저의 대표발의 하는 데 여러분이 참여하시는 것으로 함께해 주시면 해서 행자위에 넘겨서…… 행자위가 제대로 심의하려면 집약된 법안이나 의견을 가지고 심의를 해야 될 거니까 그런 안을 만들어 준다는 점에서 같이 협조해 주시면 어떨까 하는 생각입니다.
그러면 오늘 주제에 관해서 발제자로부터 진술을 듣도록 하겠습니다.
참고로 오늘 공청회는 국회법 제64조에 따른 지방재정․분권특별위원회의 회의이기 때문에 질의는 위원님들만 할 수 있고 진술인들 간의 토론은 원칙적으로 허용되지 않는다, 꼭 진술인들 간에 토론을 하시려면 저한테 요청을 하셔서 해 주시기 바랍니다.
발표는 성명의 가나다순으로 실시를 하고 발표자께서는 효율적인 회의 진행을 위해서 10분 이내로 견해를 말씀해 주시기 바랍니다.
먼저 김수연 연구위원님, 10분 이내로 발표해 주시기 바랍니다.

진술인 김수연 선택

진술인김수연

시도지사협의회에 있는 김수연입니다. 또한 지방자치발전위원회에서도 실무위원으로 일하고 있습니다.
지방일괄이양법 제정에 관계 위원님들께서 많은 관심을 보여 주시고 이렇게 진술의 기회를 주셔서 감사합니다.
제가 드리고 싶은 말씀은 자료집을 참고해서 간단하게 말씀드리겠습니다.
1987년 현행 헌법 개정 이전에서도, 건국헌법에서부터도 지방자치에 관한 중요성은 계속 강조되어 있었습니다. 헌법 규정에서 단 한 번도 지방자치에 관한 규정이 형식적으로라도 삭제된 적은 없었다는 점입니다. 그만큼 우리의 정치사에서 지방자치에 관한 중요성은 실질적으로 여러 가지 현실적 여건 때문에 실시되지 못했던 적은 있었지만 지방자치의 의미가 민주주의 국가에서의 어떤 본질적 부분의 한 부분을 형성하고 있다는 점은 저희가 잊지 않아야 할 중요한 부분이라고 생각합니다.
그래서 이런 부분을 강조해서 헌법재판소에서도 중요한 지방자치제도의 의미에 관해서 여러 번 판결을 한 적이 있고 그 중요한 핵심적인 내용으로서는 자치사무, 즉 자치권에 대한 보장입니다. 그런데 지금 현실적으로 지방자치단체에서 수행하고 있는 사무들의 내용은 국가가 위임한 위임사무에 관한 부분들이 상당한 부분을 차지하고 있습니다.
그런데 이 위임사무의 경우에는 지방이 실질적인 정책에 대한 결정권한은 없이 국가의 위임 취지에 맞게 그대로 집행을 하는 부분만 담당을 하게 되어 있습니다. 그런데 주민의 입장에서 생각해 본다면 주민은 이 위임사무에 관해서 문제가 생겼을 경우에 지자체를 대상으로 보통 쟁송을 하거나 민원을 제기할 수 있습니다만 지자체 입장에서는 국가에서 정한 가이드라인대로 시행을 했음에도 불구하고 책임을 져야 되는 그런 문제들이 있습니다. 그래서 지방자치의 발전을 위해서는 지방자치권의 확대가 무엇보다도 필요하고 중요하다고 생각하는 바입니다.
이런 점에서 지방분권을 역대 정부가 계속 추진해 왔고 사무를 국가에서 지방으로, 또 광역의 사무를 기초의 사무로 많이 이양하는 결정을 해 왔습니다. 그럼에도 불구하고 지금 현재까지 미이양된 사무가 1000건이 넘는다는 사실은 매우 심각한 문제라고 생각합니다. 이 사무들에 관해서는 지방분권촉진위원회 이전부터 각계각층의 전문가들이 위원으로서 참여를 해서 중앙정부의 의견과 지방자치단체의 의견을 충분히 듣고 심사숙고하여 지방으로 이양할 것을 결정했던 사무들입니다. 그리고 대통령의 재가까지도 받았던 사무들인데 이러한 사무들이 중앙부처의 비협조로 인해서 법령으로, 제․개정으로 연결되지 않는다는 것은 사실상 지방행정 입장에서는 매우 안타까운 현실이라고 할 수 있겠습니다.
지방일괄이양법안의 추진경과에 대해서는 2004년부터 이미 여러 번 준비를 해 왔었습니다. 그러나 국회의 상임위 소관주의라는 것이 사실은 국회의 입법권을 원활하게 수행하기 위한 하나의 원칙으로서 사용되고 있는 것인데 이것이 국회의 입법권을…… 헌법기관인 국회의원이 필요하다고 판단되는 법률안인데 이것이 소관 상임위원회가 없다거나 또는 부적절하다고 해서 접수가 되지 않는다는 것은 어찌 보면 국회 입법권에 대한 제한으로 오히려 역기능을 할 수도 있다고 생각하는 바입니다.
이양법에 관해서는 대체적인 내용들이 자료에 있는 것을 보시면 참고하실 수 있을 것 같습니다. 총칙과 본칙으로 나뉘어져 있고요. 해당 사무는 아까 지방자치발전위원회 위원장님이 말씀하셨다시피 600여 개 이상의 사무로 구성이 되어 있습니다.
외국의 경우에도 이렇게 일괄적으로 사무의 내용을 이양을 하고 법률을 제․개정하는 사안의 예들이 있었느냐는 부분인데요, 가장 대표적인 이웃한 국가로서 일본과 그리고 단일국가로서 지방분권에 관해서 많은 기록을 가지고 있는 프랑스를 예를 들고 싶습니다. 물론 연방국가 같은 경우에는 국가 시스템 자체에서 분권화가 많이 이루어져 있기 때문에 우리나라의 경우에 직접적으로 적용하기에는 조금 설득력이 약한 부분이 있어서 두 국가를 들었습니다.
일본에 관해서는 지난 1995년에 지방분권추진법을 제정하면서 같은 해 7월에 지방분권추진위원회를 발족을 하고 99년에 일명 지방분권일괄법이라는 것을 제정을 했습니다. 그래서 자치발전위원회에서 제안한 이 지방일괄이양법과 같은 형태의 여러 개의 다수의 법률안이 포함되어 있는 그런 법률, 하나의 단일법을 제정을 한 바가 있습니다. 그리고 그 지방분권일괄법의 취지를 지방자치법에도 반영을 해서 지방분권을 계속 추진해 왔습니다.
프랑스 같은 경우에는 분야별로 지방분권법을 시행을 했습니다. 그래서 장기적으로 1982년부터 86년의 기간 동안 70여 개의 법률을 제정을 하면서 각각의 분야, 예를 든다면 사회복지와 의료․보건에 관한 분야, 운하나 관광 분야 그리고 경제에 관한 분야 이런 식으로 전체를 분야별로 나누어서 지방일괄이양법의 형태로 추진을 해 왔습니다.
이런 부분들을 봤을 때 지방분권에 관한 부분들은 부분적인 측면보다는 포괄적 일괄 추진이 가장 효과적이라는 말씀을 드리고 싶고, 두 번째는 사무이양을 결정한 이후에는 신속하고 지속적으로 입법에 관한 후속조치들이 바로바로 이루어졌다는 점이고요. 세 번째는 사무이양에 따른 후속조치로서 비용이라든가 행정적․재정적 지원을 평가하고 추진할 수 있는 기구들을 별도로 만들어서 진행을 해 주었다는 사실입니다.
그래서 이러한 일괄이양법안을 지금 현재 우리 국회에서 일괄법의 형태로 진행을 할 수도 있고 위원장님 말씀대로 상임위원회별로 나누어서 검토를 할 수 있는 방안도 있을 수 있다고 생각합니다. 그러나 각각의 법안을 일괄법, 단일법으로 제정을 하는 것과 상임위별로 쪼개는 것에는 장단점이 있습니다. 그래서 일괄법을 단일법으로 하게 되었을 때는 지방분권, 지방이양이라는 어떤 상징적 효과가 가장 크고 지방 입장에서도 일괄해서 사무와 기능이 넘어오기 때문에 지방이양에 대한 인식과 그에 따른 대처가 한꺼번에 이뤄질 수 있다는 큰 장점이 있는 것으로 생각이 됩니다.
다만 상임위별로 쪼갰을 때에도 이것이 거의 비슷한 시기에 심의가 이루어지고 진행이 된다면 어느 정도 이양의 효과는 충분히 거둘 수 있겠지만 위원회의 사정에 따라서 다른 결과가 발생한다면 이것은 일괄법 이양의 어떤 의미적 측면에서는 조금 반감되지 않나 이런 생각을 하고 있습니다.
결론적으로 지방이양의 효과에 관해서 분석한 보고서들이 있습니다. 그래서 사무를 지방으로 이양하는 것이 과연 지방은 좋아하느냐 또는 지방에게는 어떤 의미가 있느냐라고 했을 때, 여러 가지 지난 몇 년 간에 이양이 완료되었던 사무들을 대상으로 분석한 결과를 봤을 때 광역의 경우에는 여러 가지 분야가 있습니다만 대표적으로 공공질서나 안전 그다음에 도시계획 그리고 교육 이런 분야에 관해서 여러 가지 큰 장점들과 긍정적인 효과가 50% 이상씩 나타났다는 결과가 있습니다. 그리고 기초 같은 경우에는 문화․관광이라든지 복지라든지 이런 부분에 대해서 일단 주민의 만족도 제고와 같은 그런 효과들이 나타난 바가 있습니다.
그래서 이런 부분들을 생각하고 본다면 사무가 지방으로 이양되는 부분에 있어서는 행정적․재정적 지원이 병행이 된다면 지방분권에 큰 의미가 있을 것이라고 생각이 들고 이것은 지금 현재 국회에서는 지방재정․분권특별위원회만이 할 수 있는 가장 큰 중요한 과제가 아닌가 그렇게 생각합니다.
이상입니다.

위원장 김진표 선택

김수연 연구위원님 수고하셨습니다.
다음은 송기복 교수님, 마찬가지로 10분 이내로 발표해 주시기 바랍니다.

진술인 송기복 선택

진술인송기복

청주대 송기복입니다.
앞서 김수연 선생님께서 소상한 내용들을 말씀하셨기 때문에 저는 입법 방법 중심으로 말씀을 드리고자 합니다.
저는 국회에서 추천받은 지방자치발전위원회 위원으로 현재 활동도 하고 있습니다. 과거에는 국회 입법활동을 직접 지원했던 그런 경험도 가지고 있습니다. 그런 측면에서 다소 기술적인 측면을 중심으로 말씀을 드리도록 하겠습니다.
지방일괄이양법 제정을 왜 해야 되는가에 대해서는 간명하게 두 가지만 제가 말씀드리겠습니다. 우선 지방분권 및 행정체제 개편에 관한 특별법에 따라서 아니할 수 없는, 반드시 해야 되는 그런 사항으로 이해를 하셔야 될 것 같습니다.
먼저 지방분권이라고 하는 것은 기본적으로 국가 그리고 지방자치단체 간의 권한과 책임을 합리적으로 배분하고 서로 조화를 맞추는 데 목적을 두는데 이것을 달성할 수 있는 방법은, 특별법 제3조1항에 따르면 지방분권을 실현하기 위한 법적 조치를 마련할 때는 포괄적이고 일괄적으로 진행하라고 규정한 바가 있습니다. 또 특별법 제51조에 보면 지방자치발전위원회가 마련한 종합계획을 토대로 국회가 입법을 해야 된다는 의무사항을 규정하고 있습니다. 이 경우에 마찬가지로 일괄적이고 포괄적으로 입법을 하라고 하는 그런 취지가 특별법에 담겨 있습니다. 이 특별법의 취지에 따라서 볼 때 지방일괄이양법안은 바로 국회의 법제화 의무사항이다, 저는 그렇게 보고 있습니다.
두 번째로는 우리가 분권을 이야기할 때는 흔히 행정적 분권, 재정적 분권, 정치적 분권, 이 세 가지 삼각 축을 중심으로 해서 지방분권이 완성된다, 제도화된다 이렇게 보고 있습니다.
정치적 분권이라는 측면은 20년 동안 지방의회의 구성, 그다음에 지방자치단체의 장에 대해서 직접 주민이 선출하는 민주적 절차를 통해서 누증적이고 경험적인 성과를 거두어 왔던 겁니다. 따라서 정치적 자치분권은 제도적인 측면에서는 상당히 완성된 측면이 있다, 그러나 반면에 재정적 분권과 행정적 분권이라는 측면에서는 아직도 미흡한 점이 대단히 많이 있다는 생각이 듭니다.
그렇지만 지난번 11월로 제가 기억을 합니다마는 본 특별위원회에서 재정분권과 관련해서는 지방재정3법을 발의함으로써 그 소임을 어느 정도 했고 앞으로 재정분권을 향한 기본적인 틀은 마련하는 데 성과를 거뒀다 저는 그렇게 보는데요. 남아 있는 과제는 바로 행정적 분권이 되겠습니다.
행정적 분권의 가장 첩경은 국가의 사무를 지방과 균등하게 조화를 이루도록 만드는 그런 조치가 되겠는데요. 그 일환 중에 가장 중요한 대목이 바로 지방일괄이양법 제정이 되겠습니다. 이런 두 가지 측면에서 지방일괄이양법을 제정해야 한다는 당위성은 충분히 있다고 저는 생각합니다.
지방일괄이양법의 내용에 대해서는 앞서 김수연 선생님의 자료에 충실하게 돼 있기 때문에 제가 설명은 생략하도록 하겠습니다. 다만 왜 이런 필요성에도 불구하고 지방일괄이양법이 그동안 지체되어 있는지 저간의 사정을 제가 소상히 먼저 말씀을 드리고자 합니다.
우선 12년 전에 이미, 2004년이지요. 12년 전에 지방일괄이양법을 국회에 제출해서 거부된 적이 있는데요. 접수 거부가 됐는데 아주 이례적인 겁니다.
헌법에 따르면 입법의 발의 주체는 국회의원과 정부가 되겠는데 정부가 법안을 제출함에 있어서 특별한 하자가 없는 경우는 접수가 되는 것인데 2004년의 경우에는 국회법상 상임위 소관주의라는 이유로 접수가 거부된 바가 있는데 진술인 입장에서는 상당히 납득하기 곤란한 그런 사항들이 아니었나 그렇게 생각을 합니다.
이 이후에도 끊임없이 노력을 했습니다. 2010년도에도 지방일괄이양법을 제출하고자 국회와 협의를 했으나 그 역시도 마찬가지로 상임위 소관주의에 위배된다는 입장에서 거부된 바가 있습니다.
이 이후에 지방자치발전 특별위원회 구성결의안도 의원들이 발의해서 법안 심사권을 부여한 특위로 설치를 하려고 노력을 했습니다마는 그 역시도 안 됐었고, 오죽했으면 국회법을 개정을 해 가지고 비상설 특위가 아니라 상설 특별위원회를 만들어서 이 문제를 해결해야 되겠다고 하는 그런 의원들의 의지도 법안 발의로 제기된 바가 있습니다마는 임기 만료로 역시 폐기가 됐습니다.
2016년 20대 국회에 들어서도 지방자치발전위원회가 그 당시 총선 전에 3당, 교섭단체를 구성하고 있는 세 정당에 대해서 지방분권과 관련된 공약 그리고 지방일괄이양법에 대한 공약을 검토해 달라고 요청을 했는데 다행스럽게도 이 3개 정당이 모두 수용을 해서 총선 공약으로도 제시된 바가 있습니다.
20대 국회가 개원되고 나서도 지방자치발전위원회는 나름대로 심대평 위원장을 중심으로 해서 각 당의 원내대표와 정책위의장을 방문해서 일괄이양법 처리를 위한 협조를 당부한 바가 있고 끊임없는 노력을 했습니다마는 아직까지 성과 있는 그런 양상은 보여 주지 못하고 있습니다.
12년 동안의 지난 과정들을 봤을 때 일괄이양법이라는 게 과연 국회에서 제정될 수 있겠는가라는 그런 문제에 대해서 심각한 회의감을 갖지 않을 수 없는 상황에 이르게 되었는데요. 앞서 진술인의 설명에서도 있었다시피 일본의 경우에는 의회가 지방일괄이양을 해야 되겠다고 하는 분권 결의를 한 바가 있고 내각에서도 이에 부응해서 분권에 대한 기본적인 방향까지도 확정하는 등 서로 의회와 내각이 손발이 맞는 활동을 함으로써 일본에서는 성공적으로 지방일괄이양을 실현한 바가 있습니다.
프랑스의 경우도 앞에 내용은 설명이 있었습니다마는 프랑스의 경우는 일본과는 좀 다릅니다만 분야별․기능별로 일괄이양 할 대상을 묶어서 법안을 처리한 바가 있고, 특히 시라크 대통령 취임 이후에는 헌법 개정까지 시도해 가면서 지방분권을 확립했던 전례에 비추어 봤을 때 우리나라는 지방분권에 대한 입법적 의지가 이런 나라들에 비해서 좀 부족한 점이 아쉽게 느껴집니다.
지방일괄이양법 제정에 대해서 그러면 앞으로 어떻게 했으면 좋겠느냐라는 점을 간단히 말씀드리겠습니다.
우선 몇 가지 고려 사항이 있는데요. 원샷으로 일괄이양법을 하나로 만들어서 통과시킬 거냐, 아니면 기능별․분야별로 프랑스식으로 만들어서 나갈 거냐 하는 점을 검토해 볼 필요가 있겠습니다. 그러나 지방분권제도 확립이라는 측면에서 봤을 때는 일괄이양법이 그 상징성과 효과성 면에서 월등하다 이렇게 보여지고요, 다만 우려되는 점은 역시 정부입법으로 제출했을 때는 상임위 소관주의에 위배된다는 이유로 또 접수가 보류되거나 거부될 가능성이 있지 않겠는가 하는 염려도 있습니다. 그렇지만 기능별․분야별로 법안을 쪼개서 하는 것보다는 상징성 측면에서 크게 유리하고 또 지방분권이라고 하는 제도의 취지에 맞게 법안을 발의할 수 있는 측면에서는 일괄이양을 원샷으로 하는 게 낫겠다 하는 생각을 저는 갖습니다.
두 번째로는 지방재정․분권특위가 이번에 활동기한이 만료된다고 하는데 제가 봤을 때는 국회 교섭단체와의 합의를 통해서 일괄이양법 그리고 재정 3법을 처리하는 데 있어서는 적어도 그 역할과 소임이 부여돼야 되지 않겠느냐 그런 생각을 해서 교섭단체 간에 협의가 필요할 거라고 생각을 합니다. 이 경우에 지방재정․분권특위 위원님들의 결의에 따라서 의원입법으로 발의하는 게 좋겠다 하는 겁니다.
정부 제출은 우선 국회에서 접수를 할 때 어떤 문제가 발생하냐 하면 법률안을 정부가 제출할 때는 국무위원들이 부서를 하게 돼 있는데 복수의 국무위원들이 부서한 법률안에 대해서는 국회에서 심각하게 검토하지 않을 수가 없습니다. 그래서 의안과에서 접수할 때부터 국무위원들의 숫자가 복수로 서명돼 있는 경우에는 소관 조정 문제 때문에 상당히 애로를 겪고 있다라는 그런 현실적인 문제가 있기 때문에 정부 제출 법률안은 옳지 않다라는 생각이 듭니다.
다음으로 우리 국회는 관련위원회 회부제도라는 것을 가지고 있습니다. 예전 12대 국회 이전만 하더라도 본회의 3독회 제도가 있어서 본회의 중심 의회 운영이 돼 있었습니다마는 그 이후에 13대 때부터 상임위 중심주의로 의회 운영의 시스템을 바꾼 바가 있습니다. 이것에 대한 보완적인 절차 중에 하나가 뭐냐 하면 소관 위원회와 관련위원회 제도를 복수로 두면서 회부할 수 있도록 하는 복수회부제도를 동시에 채택을 하고 있습니다.
따라서 이 법안이 비록 9개～10개의 상임위와 관련이 있다 하더라도 안행위라든가 어떤 특정 상임위를 중심으로 소관이 정해지면 나머지 위원회에 의견 조회를 충분히 할 수 있고 그 조회된 의견을 중심으로 해서 심사를 완료할 수 있기 때문에 관련위원회를 적절히 활용한다면 소관주의를 극복할 수 있는 그런 방안이 될 수 있겠다 하는 생각이 듭니다.
또 하나는 정부조직법 전부개정의 방식을 응용할 것을 저는 제안하고 싶은데요. 새로운 정부가 구성이 될 때는 정부에서 정부조직에 대한 기본적인 대강을 담는 법안을 국회로 제출하게 돼 있습니다. 대개 이 경우는 한 700개에서 800개의 관련법들 일괄해서 개정하는 그러한 형식을 띄게 되는데 거의 동일한, 지방일괄이양법이 지향하는 바와 같은 동일한 입법 형태를 가지고 있기 때문에 정부조직법을 처리했던 방식대로 지방일괄이양법도 국회에서 심의했으면 좋겠다라는 생각이 듭니다.
결론적으로 제가 말씀을 요약해서 드리겠습니다.
우선 상임위 소관주의 장벽은 관련위원회에 회부해서 동시 심사를 진행함으로써 우선 극복이 가능할 것이다 하는 것이고요. 분야별로 쪼개서 하는 입법보다는 일괄해서 하나의 법안으로 통과시켜서 그 효과를 거양시키는 게 상징적이고 파급효과가 클 것이라고 보고 있습니다. 정부입법보다는 위원회 의결로, 의원입법 방식으로 법안을 발의했으면 좋겠다 하는 생각을 갖게 되는 것이고요. 심사를 함에 있어서도 앞서 말씀드린 바와 같이 정부조직법을 개정했던 방식과 동일한 그런 형식으로 접근하게 되면 일괄이양법 제정은 입법기술적으로 큰 어려움이 문제가 없을 것이다라는 생각을 합니다.
이 지방일괄이양법을 조속히 함으로써 앞으로 2단계로 진행될 국가총사무 재배분 과제라든가 3단계로 진행될 특별지방행정기관 사무를 또 일괄해서 이양하는 그런 앞으로의 과제도 순차적으로 잘 마무리할 수 있는 좋은 계기가 될 거라고 생각을 합니다.

위원장 김진표 선택

송기복 교수님 수고하셨습니다.
다음은 이철규 교수님, 마찬가지로 10분 이내로 발표해 주시기 바랍니다.

진술인 이철규 선택

진술인이철규

부산외대 이철규입니다.
저는 일괄이양법 관련해서 2012년부터 작업을 계속해 왔습니다. 그런데 계속 우여곡절도 있었고 그렇지만 조금씩 이렇게 한걸음씩 나아간다라는 점에서 오늘도 조그마한 결실이 맺어졌으면 하는 생각이 듭니다.
저는 먼저 입법 추진 목적과 과정에 대해서 설명드리고 쟁점이라고 할 수 있는 부분들을 말씀드리고 그다음에 발전방향에 대해서, 이렇게 크게 세 가지로 나누어서 말씀드리겠습니다.
입법 추진 목적 이것은 왜 일괄이양법이냐라는 질문에 대한 답이 될 수 있는데요. 이것 앞에 발제하신 분들도 설명이 좀 있었는데요. 그런데 가장 중요한 것은 입법권력의 적극적인 의지를 보여 준다는 게 입법의 목적이자 왜 일괄이양법으로 가야 되느냐에 대한 답이 될 수 있을 것 같은데요.
일괄이양법 그러니까 지방분권, 중앙사무를 지방으로 이양하는 것에 그렇게 반겨하는 사람이 없습니다. 소관 중앙부처도 자기 밥그릇을 넘기는 거니까 싫어하고 지방자치단체 입장에서는 재정과 인력이 지원되지 않는 상황에서 사무만 넘긴다, 일만 많아진다 이렇게 해서 반겨하지 않습니다. 저희들이 심의를 계속하는 과정에서도 그런 것들로 논쟁을 많이 벌이는데요. 그래서 이런 당사자들의 호응이 없을 때는 어떤 적극적인 의지, 입법권자의 적극적인 의지를 강력하게 보여 줄 때 개혁이 가능하지 않느냐. 그래서 일괄이양법이라는 상징적인 의미와 더불어서 이것을 추진함으로써 중앙부처 및 지방자치단체에 이양을 독려할 수 있다는 점에서 의미가 있다고 생각하고요.
일괄이양법에는 인력과 소요비용 지원에 대해서 법률에 명시를 했습니다. 그래서 지방자치단체가 수용성과 실행성을 제고할 수 있도록 그렇게 총칙에 담았고요.
그리고 대상 사무수를 저희들이 초기에는 미이양된 사무가 1128건, 1119건이기도 한데 그게 지금 현재는 616건으로 줄었습니다. 대상 사무수가 준 이유는 그런 과정에서 개정이 된 사항도 있고 그다음에 국회에 발의가 됐는데 부결이 된 사항도 있고, 이런 것들을 제외했고요. 그리고 중앙정부에서 아주 적극적으로 반대한 사무도 좀 줄였습니다. 그래서 현실적으로 일괄이양법이 통과될 수 있는 사무들로 압축을 하는 과정에서 좀 준 이유가 되고요. 무엇보다 이런 과정에서 중앙부처의 의견들을 수렴하고 이런 과정을 거쳤는데 가장 걸림돌이 뭐냐 하면 중앙집권적인 사고, 그러니까 행정효율성 중심의 어떤 사고가 아주 강합니다, 중앙부처 공무원들이. 이때까지 그렇게 행정을 해 왔기 때문에 그래서 아주 반대가 심한데 그런 차원에서 사무수가 많이 줄었다고 이렇게 보시면 될 것 같습니다.
그리고 일괄이양법을 만드는 데 조문화를 하는데 저희 위원들이 원칙을 세워서 조문화 작업을 했습니다. 일단 일괄이양법에 포함된 사무가 다른 연계 사무들이 있습니다. 그래서 그런 것들은 일괄이양법을 만드는 과정에서 이양 대상에 포함시켜서 다시 발굴하고 연계시킨 사무도 같이 포함시켜서 일괄이양 하는 것으로 했고요. 정부부처나 법제처 의견들을 참고했고요. 그다음에 이양결정의 취지에 맞도록 충실하게 조문화를 하도록 노력했고요.
그다음에 구체적인 사무 이양 되는 게 대통령령으로 이렇게 구분돼 있는 것들이 많습니다. 그래서 그것들을 좀…… 대통령령에 어떤 것은 국가사무이고 어떤 것은 자치사무로 이렇게 나누어져 있는데 그것들을 이양을 했을 때는 법률화를, 법조문으로 끌어올려서 조문화를 했다는 원칙을 가지고 저희들이 작업을 했습니다.
다음으로는 쟁점 부분인데요.
일단 가장 큰 쟁점 중의 하나는 과연 이 일괄이양법이 국민이 원하느냐, 사회적 요구가 있느냐 이 부분인데요.
중앙집권적인 국가라고 할 수 있는 프랑스와 일본 같은 경우에 여기서도 사회적 요구가 국민들, 시민들로부터의 요구는 그렇게 크지 않았다는 겁니다. 그런데 어떤 사회문제는 계속 축적되고 모순은 계속 누적되고 이랬을 때 거기에 입법권력이나 정치권력이 비전으로 제시한 게 분권입니다. 그래서 분권을 통해서 그런 사회문제, 일본 같으면 고령화 문제라든지 동경 수도 집중의 문제 이런 것들을 해결하는 수단으로서 국민들에게 제시를 한 것입니다. 국민들은 분권 하자 이렇게 말은 하지 못하지요, 분권을 잘 모르니까. 그렇지만 그런 사회의 어떤 문제들을 해결하는 비전으로 분권을 제시했고요. 그래서 프랑스는 분야별로 분권을 진행했고 일본은 우리와 마찬가지로 개별 법률에 묶어서 하는 일괄이양 하는 방식으로 추진을 했다고 볼 수 있습니다.
그래서 과연 우리도 지금 그 사회적 요구가 있느냐, 그런 것은 사실 좀 부족합니다. 국민들로부터의 분권에 대한 요구도 크지 않고 자치단체도 마찬가지, 중앙부처에서도 크지 않는데 그렇지만 우리의 사회적인 문제는 계속 축적되고 있다는 것이고 그것을 해결하는 비전으로서 분권이 좀 뚜렷하게 비전을 제시를 해야 될 필요가 있지 않느냐. 그래서 그런 부분에 좀 부족한 부분이 있다는 점을 말씀드리고요.
그다음 두 번째로 쟁점이 되는 부분은 일괄이양법 형식인데요. 프랑스는 포괄적으로 아까 앞에서도 말씀을 하셨지만 분야별로 포괄적으로 이양을 했습니다. 그런데 이게 가능한 것은 프랑스는 예산법률주의기 때문에 법률 단위로 개정을 할 때 법률 안에 재원이라든지 이런 것을 다 포함해서 명시를 하기 때문에 프랑스는 예산법률주의에 의거해서 그런 방식의 이양이 가능했던 것이고요. 일본은 우리와 같이 예산하고 법률하고 따로 놀기 때문에 이것을 한꺼번에 묶어서 일괄이양법 형식으로 추진을 했다고 볼 수 있습니다. 그래서 저희들도 지금 예산법률주의가 안 돼 있기 때문에 일본의 형식으로 일괄이양법을 제정했고요. 그래서 이 일괄이양법은 상징적인 입법으로 사회적 요구에 대한 사회적 문제를 해결하는 비전으로서의 분권 그것으로서 추진될 필요가 있다는 점을 말씀드리겠습니다.
그리고 쟁점으로는 예산과 인력 부분인데요. 저희들이 이양 심의를 하면서도 가장 문제가 되는 게, 지방자치단체에서 반대하는 게 예산과 인력입니다. 이게 수반되지 않는 사무이양은 어렵다 이렇게 되는데요. 그런데 그것을 하기 위해서 저희들도 연구를 여러 차례 했는데 그래서 그 단위사무별 비용이 얼마냐 드느냐 이것을 다 추정을 했는데 그것이 연구 내용마다 좀 달리 나와서, 그것을 가지고 기획재정부하고 토론을 해서 초기 비용을 확보해야 되는데 그게 상당히 어려운 과정을 겪었습니다. 그래서 프랑스는 비용추계위원회라는 것을 구성해서 별도로 비용이 얼마 드는가를 산정해서 거기에 따른 예산을 확보하는 과정, 이런 방식도 우리가 추후에 도입할 필요가 있다고 생각이 됩니다.
마지막으로 일괄이양법의 발전 방향에 대해서 말씀드리겠습니다. 지금 일괄이양법은 분권에 대한 문제와 연관되어서 우리가 일괄이양법을 만드는 것인데요. 지금 우리 사회적 요구가 사실 정치적인 분권에 대한 요구만 커지고 있지 사회적 분권에 대한 이야기는 많이 없는 것 같습니다. 그래서 정치적 분권, 그러니까 제왕적 대통령제에 대한 분권 이런 것들은 사실 국민들이 요구하고 있고 많은 논의가 되고 있는데 그에 따라서 사회적인 분권도 반드시 논의가 되어야 될 것 같습니다. 그래서 그런 것들이 앞으로 개헌 논의나 이런 데서 정치적 분권과 더불어서 사회․경제적 분권들에 대한 논의가 충분히 되고 그것에 대한 비전이 제시되어야 국민들도 이런 분권에 호응을 하고 입법하는 과정에서도 좀 더 수월하게 가지 않을까 이런 생각이 듭니다.
그리고 프랑스 같은 경우는 2003년 개헌을 할 때 아예 헌법 1조에 ‘프랑스 공화국의 조직은 지방분권 체제로 구성한다’ 이렇게 분권에 대한 명확한 의지를 표명함으로써 분권국가로 이행을 하게 됐다는 점도 참고할 수 있을 것 같습니다.
그리고 일본 같은 경우는 크게 1차 분권 개혁, 2차 분권 개혁 이렇게 나누는데요. 1차 분권 개혁은 우리와 같은 높은 수준이 아니었습니다. 기관위임 사무를 그냥 지방으로 이양하는 정도의 수준이었는데 그것을 하다가 문제점들을 발굴하고 앞으로 분권을 위해서 어떻게 하면 더 잘해야 되겠다는 논의들을 굉장히 많이 활발하게 했습니다. 그래서 그게 토대가 돼서 1차 일괄이양법, 1차 분권 개혁을 통해서 2차 분권 개혁이 보다 깊이 있고 폭넓게 진행되었다는 점에서 저희들도 이번 1차 일괄이양법이 하나의 토대가 되는 그런 기회로 삼고 이것을 시행해 봄으로써 시행착오 과정, 여러 가지 논의 과정에서 보다 합리적이고 좀 더 폭넓은 일괄이양, 분권화된 사회로 나아갈 수 있지 않을까 생각합니다.
이상입니다.

위원장 김진표 선택

이철규 교수님 수고하셨습니다.
다음에는 마지막으로 최환용 본부장님께서 역시 10분 이내로 발표해 주시기 바랍니다.

진술인 최환용 선택

진술인최환용

한국법제연구원의 최환용 본부장입니다.
앞에서 세 분 전문가분들께서 말씀하신 부분들과 중복되는 부분은 빼고 간략하게 말씀을 올리도록 하겠습니다.
지방분권을 해야 하는 의미에 대해서는 다들 동감하신다고 생각하고 있습니다. 기본적으로 과학기술의 발전 또 경제․사회의 변화에 따라서 중앙정부와 지방자치단체 간의 역할 분담이 필요하지 않느냐 하는 부분을 강조하고 싶습니다. 중앙정부는 전략적 측면에서 정책기획 기능을 강화하고 주민 밀착형 행정 시스템은 분권화시킴으로써 통치체계에서의 효율성, 민주성을 도모해야 될 필요성 이것이 분권형 사회의 현대적 의미가 아닐까라고 생각을 합니다. 이런 관점을 가지고 지방일괄이양법의 추진 필요성에 대해서 의견을 오늘 말씀드리도록 하겠습니다.
지금까지 집권화되어 있는 구조 속에서의 중앙정부의 권한과 사무를 지방자치단체에 이양하고자 할 때에는 일정한 원칙과 기준이 정립되어야 될 필요가 있습니다. 이러한 원칙과 기준을 가지고 일관된 방향 아래에서 사무가 이양되는 것이 행정체계에 있어서 혼란을 방지할 수 있다고 생각합니다. 특히 중앙사무를 지방자치단체에 이양하고자 하는 그 취지와 의의가 무엇인가에 대해서 명확하게 밝혀 둘 필요가 있습니다.
입법적인 측면에서 보면 지방자치에 관한 헌법적 보장 그리고 이를 제도적으로 구현하고 있는 지방자치법 등 지방자치 관계 법률에서 정하고 있는 여러 제도와의 정합성을 충분히 고려한 상태에서 사무가 이양되어야 될 필요가 있습니다. 이러한 관점에서 지방으로의 일괄이양이라고 하는 것이 필요하지 않느냐라고 생각합니다. 즉 지방분권의 총론적 방향을 관계되는 개별 법률에 일괄해서 반영함으로써 지방분권의 방향성을 일관성 있게 주장해서 권한과 사무의 이양을 추진해야 될 필요가 있다고 생각합니다. 이것은 이웃나라 일본에서 지방분권일괄법을 추진하게 된 배경에도 동일한 논리가 적용된 경험에 비추어 봐서 타당하리라 생각합니다.
일본의 지방분권일괄법은 처음에 국회에서 논의할 때에는 행정재정개혁특별위원회에서 법안 심의를 했었습니다. 그 이후로 제2차부터 5차까지 진행이 됐습니다만 분권일괄이양법은 우리나라의 안전행정위원회에 해당되는 총무위원회에서 계속 심의를 하고 있습니다. 그 이유는 지방자치법을 근간으로 하면서 지방자치법에 담겨져 있는 의미와 취지를 관계 법률에 적용시킨다는 의미로서 지방자치법 개정과 관계 법률의 정비에 관한 법률이라고 하는 의미로 총무위원회에서 지금은 심의를 하고 있다는 점을 참고로 말씀 올리겠습니다.
우리나라의 경우에도 지방일괄이양법과 같은 유형의 입법 방식이 시도된 바가 있었습니다. 잘 아시겠지만 행정절차법과 같이 행정체계 전반에 걸쳐서 영향을 주는 경우에 이를 개별 법률마다 개정 작업을 통해서 개정하게 되면 시간이 오래 걸리고 특히 해당 법률의 제반 규정취지를 통일성 있게 개별 법률에 반영하는 것이 매우 곤란하게 됩니다. 따라서 행정체계 전반에 걸치는 제도개선의 경우에는 관계 법률의 정비를 일괄해서 행하도록 하는 것이 입법경제적인 측면에서 매우 효율적이라고 생각이 됩니다.
이는 우리나라에서도 1997년 행정절차법의 시행에 따른 공인회계사법 등의 정비에 관한 법률을 제정해서 행정절차법의 절차 규정을 반영하지 않고 있던 상당수 법률을 일괄해서 개정한 사례가 있습니다. 필요하다면 지방이양에 관한 기본원칙 즉 국가와 지방 간의 역할분담의 원칙이라든가 국가사무와 지방사무의 배분원칙 등을 반영하는 지방자치법 개정법률안과 지방자치법 개정에 따른 관계 법률의 정비에 관한 법률 제정안을 동시에 입법 조치함으로써 지방이양을 일괄해서 처리하는 방안도 고려할 수 있다고 생각됩니다.
다음은 법률안의 구체적 내용에 관한 의견입니다. 우선 현재로서는 총칙 부분이 일정 부분 중요한 비중을 차지하고 있지 않은데 저는 오히려 이 총칙 부분에 지방이양의 기본원칙과 기본이념들을 밝혀 두어야 된다고 생각합니다. 이는 1999년 중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률 제3조(지방이양 등의 기본원칙) 등에서 규정하고 있었던 내용들을 고려하고 그동안의 상황 변화에 따른 원칙을 재정립하면 충분하리라고 생각합니다. 다음으로 지방이양 등이 이루어진 이후에 그것을 사후에 어떻게 관리할 것인가에 대한 원칙과 선언들을 담아 둘 필요가 있다고 생각합니다. 그것이 곧 이 법률안의 실효성을 높이는 방안이라고 생각됩니다.
그동안 지방일괄이양법, 특히 제가 일본에서 공부하는 상황 속에서 일본의 지방분권일괄법이 제정되는 경위를 보면서 우리나라의 경우에도 단순히 상징적 의미라고들 표현하시지만 저는 오히려 분권의 어떤 방향성을 하나의 법률안에 담아서 그것을 그러한 기본이념이 바뀌지 않고, 정권의 교체에 영향을 받지 않고 일관되게 가는 것이 새로운 통치체계를 구축하는 데 있어서 도움이 되지 않을까 하는 생각을 밝혀 두면서 제 발표를 마치도록 하겠습니다.
이상입니다.

위원장 김진표 선택

최환용 본부장님 수고하셨습니다.
이상으로 네 분 진술인의 의견 발표를 모두 들었습니다. 제가 이렇게 들으면서 굉장히 전문적인 이야기들이라 추상화되어서 피부에 덜 오는 것을 제 나름대로 새겨서 행정 경험을 가지고 해석을 해 보면 이런 측면이 강조되는 것 아닌가 싶습니다.
첫째로 왜 분권이 필요하냐 하는 것은, 자치단체 입장에서 보면 위임사무와 고유사무가 있는데 이게 수요자인 시민의 입장에서 보면 자치단체로부터 인허가 사업을 하든 자치단체에 뭘 요구해서 계속사업으로 뭘 하든 행정감사를 받는다든가 또 질의를 한다든가 인허가를 받는다든가 할 때에 자기가 속한 자치단체 단계에서 끝나는 것이 최선입니다. 대부분의 선진국은 거의 100% 자치단체에서 끝나지 우리나라처럼 도에 갔다 와야 되고 중앙정부에 갔다 오고 이런 나라가 없습니다. 그게 왜 그러느냐 하면 위임사무가 많아서 그렇습니다. 위임사무는 예를 들면 기초단체의 시장이 내용을 모릅니다. 국장만 되어도 모릅니다. 담당자밖에 모릅니다. 그러면 담당자는 잘못하면, 중앙에서 시켜 준 기준대로 답하고 집행하지 않으면 나중에 감사를 할 것이고 자기가 징계 책임을 묻게 되니까 어쩔 수 없이 위에서 시키는 대로 과장이나 국장 말 안 듣고 각 중앙부처가 만들어 준 획일적인 기준에 따라서 집행하게 되면 쓸데없이 시민들만 현장 실정에 안 맞는 행정으로 괴로움을 당하는 겁니다.
제가 이런 경우를 여러 번 봤습니다. 지역에서 행정을 하면 어떤 사람은 아주 아무것도 아닌 것 가지고 도와 시를 한 가지 업무로, 주유소 인허가를 가지고 도와 시와 무슨 중앙부처의 민원 다루는 데 권익위원회, 청와대 비서실을 15년 동안 다니는 것을 봤습니다, 한 가지 문제로. 그래서 이게 참 문제로구나, 제가 아주 실감나게 왜 권한의 위임이 필요한가……
모든 행정은 수요자인 국민을 위해서 해야 되는데 선진 행정은 다 거의 100% 기초단체에서 끝납니다. 그래야 그게 진짜 선진 행정인데 우리나라는 아직까지도 그렇지 못하다는 것, 그래서 말만 지방자치가 이루어졌지 행정적 분권이 제대로 이루어지지 않으면, 그리고 그것을 백업하는 재정적 분권이 함께 이루어지지 않으면 지방자치는 허울뿐이고 실제로는 중앙정부의 행정통제와 재정통제로 인해서 고유자치라고 하는 것은 사실상 수요자인 국민들에게는 피부에 와닿지가 않는 것이지요. 그런 점을 저는 느꼈고요.
두 번째, 그러면 왜 일괄 이양해야 되느냐? 제가 보기에는 두 가지가 있는 것 같습니다. 기초단체의 입장에서 보면 항상 인력이 부족하고 재정이 부족한데 사무를 넘긴다 그러면 ‘아이고, 제발 주지 말라’고 그러지요. 왜냐하면 돈과 인력 문제를 해결해 줘야 사무를 받을 것 아닙니까? 따라서 우리나라처럼 중앙집권적 전통이 오래된 나라가 어느 사무를 넘길 때에는 그 사무를 전국적인 기준에 따라서 인력을 어떻게 증원시켜 주고 예산을 증액시켜 줄까를 결정하고 넘겨야 지방자치단체가 받을 수 있고 효과적인 집행이 가능한데 그러려면 그것을 일괄 이양 안 하고는 방법이 없는 것 아니냐 하는 생각이 하나 있고요.
또 하나, 나는 좀 이해할 수 없는 것이 상임위 소관주의인가 무슨 이상한 용어가 있던데 이게 국회 운영을 효율적으로 하기 위한 것 아니에요? 그런데 상임위 소관주의에 위배되면, 여러 위원회에 속한 법안은 접수를 안 한데요. 그게 말이 됩니까?
왜냐하면 지금 우리 상임위원회의 구성이 각 교섭단체별로 국회 개회 초기에 정부조직법이 개편되었을 때 바꾸는데, 예를 들어 보면 기능별로 같은 분야만 다 모아 놓은 게 아닙니다. 가장 대표적인 게 정무위원회지요. 정무위원회는 거기 무슨 여러 정부기관이 다 들어가 있잖아요. 그래 가지고 사실은 금융과 재정 같은 것은 정무위와 기재위를 하나로 모아서 심사해야 됩니다.
그런데 지금 상임위별로 나눠져 있는데 국회가 상임위원회를 자의적으로 그렇게 나눠서 해 놓고, 권한을 알맞게 하기 위해서 그렇게 했다고 하지만. 그래 놓고 기능별로 또는 통합해서 법을 개정하는 수요가 있는데 그것을 접수 안 한다? 그것을 저는 국회가 제대로 입법에 관한 의무를, 책무를 다하지 못한다고 생각합니다. 그건 접수해 가지고 운영위원회에서 나눠 주든가, 아니면 필요하면 그것을 다루는 특위를 만들어서라도 하든가 어떤 형태로든지 국회가 해결을 해 줘야지 그걸 접수를 안 한다는 게 말이 되느냐.
그래서 그동안 국회에서 오랫동안 내려온 관행이 이런데, 저는 이것은 우리 특위에서 한번 논의를 해서 교섭단체 대표들보고도 다시 한번 검토하게 하고 의장한테도 이건 좀 건의를 해서 기본적으로 이 문제는 다시 다뤄야 되지 않을까. 그런 취지에서 오늘 이렇게 심대평 지방자치발전위원장님의 요청도 있고 해서, 아까 인사를 하고 가셨습니다만 오늘 이렇게 공청회를 갖게 됐다는 말씀을 좀 드리고요.
그러면 위원님들의 의견과 질의를 듣는 순서로 하겠습니다.
그러면 존경하는 새누리당의 유민봉 위원님부터 질의해 주시면 고맙겠습니다.
질의시간은 한 번, 7분으로?

김영진 위원 선택

한 번만 하지요.

홍철호 위원 선택

홍철호위원(경기 김포시을)

5분으로 하지요, 필요하시면 더 드리고.

위원장 김진표 선택

그러시지요.
5분으로 하고 필요하시면 7분으로, 2분 더 드리도록 하겠습니다.

유민봉 위원 선택

오늘 진술인들께서 말씀해 주신 이야기 잘 들었고요. 또 위원장님께서, 현재 저희들이 당면하고 있는 문제가 뭔가도 충분히 이해가 됩니다. 어떻게 보면 이론적으로, 개념적으로 일괄이양에 대한 이론은 크게 많지 않을 것 같고, 어떻게 보면 국회에서 입법 기술적으로 이것을 더 해결하는 것이 당면 과제가 아닌가 그런 생각이 듭니다.
이제 실제로 이것을 어떻게 실행에 옮겨 낼 수 있느냐, 그런 방법론적인 것이 굉장히 중요할 것 같은데요. 우리가 진작부터 분권화 국가에서 시작을 했으면 모르는데 이제 중앙집권화의 오랜 전통을 가지고 있다 보니까 모든 제도가, 방금 관행이라는 말씀도 하셨는데 경로의 의존성이 있는 것이지요. 그래서 이런 기능을 지방에 이양하려고 하면 거기에 따르는 재정도 지방으로 이양이 되어야 되고 인력도 재배분되어야 되는데, 이런 과정에서 기재부라든지 행자부의 조직실이라든지 이런 데가 적극적으로 참여해 주고 의견을 공감해 줘야 될 그런 부분이 있다고 생각합니다.
지금 김수연 선생님, 송기복 선생님은 모두 지방자치발전위원회에서 위원으로 활동을 하고 계신데요. 2014년 1월부터 6월까지 이양사무의 소요비용 산정 모델이라는 것에 직접 참여를 하신 적이 있는지, 아니면 직접 참여는 하지 않았지만 그 보고서를 받아서 한번 검토는 해 보신 적이 있는지 사실부터, 우선 김수연 선생님 어떠십니까?

진술인 김수연 선택

진술인김수연

제가 그 보고서에 관해서는 연구용역을 통해서 그런 비용에 관한 부분들을 산정한다라는 사실은 알고 있었고요. 그리고 비용 산정을 어떤 산식을 동원해서 측정을 할 것인가에 관한 부분까지는 제가 그때 참여를 했었습니다. 다만 결과보고서에 관해서는 깊이 있는 검토를 하지 못했고요. 간단하게 나왔던, 그때 최종 결과물은 나왔다는 것을 들었습니다. 그런데 그 자료는 지방자치발전위원회에 자료가 제공되어 있는 것으로 알고 있습니다.

유민봉 위원 선택

송기복 선생님께서는 어떠세요?

진술인 송기복 선택

진술인송기복

그 부분과 관련된 용역 조사도 지방자치발전위원회에서 수행했던 겁니다. 제가 소관하고 있는 분과는 아닌데요, 한 걸로 알고 있고요. 무엇보다도 당초 미이양된 1119개를 616개로 줄이는 과정에서 관계부처와 충분한 이양 협의를 했습니다. 그래서 이 사무를 이양하는 데 따르는 행․재정적 지원을 초과하거나 상당한 비용이 수반되는 경우는 제외한 걸로 알고 있고요. 그래서 현재로서 616개는 부처에서도 감당할 수준의 이양사무 대상으로 확정을 지은 걸로 알고 있습니다.
그래서 이 법을 만약에 국회에서 제정을 해 주신다면 1년 동안 시행유보 기간이 있고요. 마지막 시행 3개월 전에는 각 중앙행정기관이 국회에 행정적․재정적 지원 사항을 보고토록 함으로써 그 실천력을 높이는 방안으로 지금 검토를 하고 있는 상황입니다.

유민봉 위원 선택

그러니까 지방자치발전위원회가 코디네이터 역할을 해서, 조정 역할을 해서 행자부와 관계부처 간에 다 이 정도의 기능은 지방에 이양해도 되고, 거기에 따르는 인력이나 재정적인 문제도 이런 정도로 하면 될 거라는 합의가 행정적으로는 거의 이루어진 것이고 오로지 입법 문제만 남아 있다, 그렇게 보시는 거지요?

진술인 송기복 선택

진술인송기복

예, 그렇습니다.

유민봉 위원 선택

그러면 이게 저희들 문제인 것 같고 오히려 국회에서 이 문제를, 앞서 의견 나왔었지만 운영위원회라든지 이런 데서 아예 여야 간에 합의를 통해서 어떻게 통과시킬 것인가 그것이 저희들의 과제가 아닐까 저는 그렇게 생각합니다.
오늘 진술인 여러분들 말씀 잘 들었습니다. 그동안 수고 많으셨습니다.
감사합니다.

위원장 김진표 선택

유민봉 위원님 수고하셨습니다.
질의순서 시간입니다마는 제가 우리 위원님들이 한 분이라도 더 계실 때 뜻을 모아서 우리 특위에서 생산적으로 일을 처리하는 것이 좋지 않을까 해서……
유인물 양이 많아서 밖에다 맡기느라고 좀 늦어졌는데, 마침 지방일괄이양을 위한 관계법률정비와 지원에 관한 법률안이 지금 위원님들 책상에 배부되고 있고요. 또 지난번 공청회 때의 결과를 가지고 만든 지방재정법 일부개정법률안, 지방교부세법 일부개정법률안이 지금 배포되어 있습니다.
한번 살펴보시고요. 아직, 충분한 시간을 가지고 보셔야 되니까 오늘 공청회 등을 거치고 위원님들께서 내용을 보시고 수정할 부분이나 이견이 있는 부분은 저나 간사님께 이야기를 주시면 저와 간사가 함께 협의해서…… 특위를 다시 소집할 기회가 금년 중에는 없을 것 같습니다.
그러면 어차피 우리 위원회가 의결권이 있는 게 아니니까 그런 내용들을 수렴해서 특위 전체위원님들이 공동발의하는 걸로 해서 지방재정법과 지방교부세법은 관련 상임위인 행자위원회에 심의를 해 달라고 좀 완성도를 높여서 보내 드리고요. 문제가 되는 중앙행정권한 및 사무 등의 지방일괄이양을 위한 관계법률정비와 지원에 관한 법률안은 지금까지 우리 의사국의 관행으로는 이것 접수를 안 합니다, 여러 위원회 소관이라고 그래서.
그래서 이 문제는 오늘 공청회를 통해서 논의를 해 주시면, 그리고 간사님과 저한테 위임을 해 주시면 3당 원내대표와 이 문제를 좀 협의해서 국회운영위원회 규정을 고쳐서라도…… 이렇게 좋은 입법을 좋은 취지로 하는데 또 입법부를 좀 더 효과적으로 하기 위해서 하는 것인데, 그런데 이렇게 일괄로 하지 않으면 아까 말씀드린 대로 예산이나 인력의 증원이 함께 수반될 수가 없기 때문에 결국은 이게 이루어지지 않게 됩니다, 상임위원회별로 전부 견해가 달라지니까.
해서 국회운영위원회에서 하든가, 운영위원회에서 하면서 각 위원회의 의견을 들어서 하든가, 안 그러면 이 법안을 심의하기 위한 특위를, 지방재정․분권특위 같은 데서 특위의 위원들을 각 위원회별로 분야별로 좀 보강을 해 가지고 거기서 심의를 해서 그 법안 하나에 대한 의결권만 주는 쪽으로 교섭단체 간에 합의를 해 가지고 하든가, 이렇게 효과적으로 운영해야 될 게 아니냐.
그래서 이것은 올해 중에 할 일은 아니니까, 올해 중에 시한을 가지고 하기는 어려우니까 한 3개월 내지 6개월 정도 연구 검토할 시간을 교섭단체 간에 합의를 하면, 지금 지방재정․분권특위는 제 교섭단체 간에 연장할 생각이 있는 것 같습니다. 그러면 기왕에 연장하려면, 지난 6개월 동안 운영해 보니까 의결권이 없는 특위라는 게 사실은 별 의미가 없습니다. 그래서 이러한 제대로 된 법안 하나라도 제대로 심의할 수 있는 그런 특별위원회를 만들어서 연장하는 게 좋지 않겠나 하는 의견을 각 교섭단체별로 원내대표에게 전해서 원내대표들끼리 합의해서 특위 연장을 할 때 그 문제도 결정하도록 그렇게 간사님들과 제가 전달하는 것으로 위임해 주시면 고맙겠습니다.
위원님들 동의해 주시겠습니까?
(｢예｣ 하는 위원 있음)
그러면 지방재정법과 지방교부세법은 내용을 보시고 이견이 있으면 저희 사무실이나 간사님 사무실에 주시면 제가 그 안을 고쳐서 우리 위원님들 전체 명의로 발의해서 행자위에서 심의하도록 하겠습니다.
그리고 말씀대로 일괄이양을 위한 법률안은 원내대표들 간에 어차피 합의가 이루어져만 가능한 문제니까 간사님과 제가 함께 힘을 합쳐서 원내대표들에게 토스해서 원만히 심의될 수 있도록 하겠습니다. 협의를 해 주셔서 감사드리고요.
그러면 계속해서 질의 순서로 들어가도록 하겠습니다.
다음은 존경하는 더불어민주당의 위성곤 위원님 질의해 주시기 바랍니다.

위성곤 위원 선택

위성곤 위원입니다.
진술인들께, 시도지사협의회 선임연구원을 하시는 김수연 선생님, 616개 사무에 대해서 지방정부에서는 이견이 없나요?

진술인 김수연 선택

진술인김수연

예, 이 사무를 지방이양 결정할 때 위원회가 실무위원회와 분과위원회, 본위원회를 거치면서 지방자치단체 의견을 거의 다 수렴했습니다. 그리고 그 과정에서 지방의 의견들을 충분히 제출하도록 저희가 의견을 다 받아서 심의를 했었던 것으로 알고 있습니다.

위성곤 위원 선택

앞서 소요재원에 대해서 말씀을 하시다가 금액을 말씀 안 하셨는데, 총량 616개의 사무가 이양되어지면 재정소요는 어느 정도로 보고 있습니까, 지방자치단체에 유발되어지는 재정소요는?

진술인 김수연 선택

진술인김수연

총액을 말씀하시는지요?

위성곤 위원 선택

예, 총액적으로 보면.

진술인 김수연 선택

진술인김수연

총액에 대한 자료는 제가 갖고 있지 않은데요.

위성곤 위원 선택

혹시 진술인들 중에 관련해서 알고 계신 분 계시는지요?

진술인 이철규 선택

진술인이철규

제가 좀 답변해도 되겠습니까?

위성곤 위원 선택

예, 이철규 진술인님.

진술인 이철규 선택

진술인이철규

아까 소요비용 산정 용역 결과에 따르면, 그때는 대상 사무 수가 728개였습니다. 그때 이양에 소요되는 비용을 약 6500억 정도로 비용 추계를 했습니다.

위성곤 위원 선택

6500억이라는 건 기한이 한 10년이면 10년 이렇게 정해서 하는 산술 방식이었습니까, 아니면 단순……

진술인 이철규 선택

진술인이철규

단순 인건비하고 경상비, 사업비 이런 것들로 해 가지고 했거든요. 그러니까 이게 한번의 비용으로 이렇게 계산한 것 같습니다.

위성곤 위원 선택

예, 한번의 비용으로 산정을 하면.
저희 제주인 경우에는 사실 법 자체를 3개 법안을 이양받아서 운영을 하고 있고 또 총 3500여 가지의 권한, 4단계, 5단계까지 해서 한 4000여 개의 권한을 이양받아서 운영을 하고 있는데요. 연간 재정추계는 한 100억 원～120억 정도로 추계하고 있습니다, 늘어난 비용을. 관련해서 중앙정부에 관련 비용을 달라고 요청을 드리지만 주지 않고 있는 형편이고요.
그런데 관광 3법을 이양받아서 한 것 중의 하나가 카지노 감독 조례를 만들었습니다. 카지노에 관련되어진, 우리 국가에는 카지노를 관리하는 감독기구 자체가 존재하지 않는데 이양을 받고 나니까 우리 특성에 맞게끔 카지노 감독기구를 만들어서 운영할 수 있는 효과가 있다고 그래서…… 결국은 중앙정부의 재원을 지원하는 근거를 명확히 하는 것도 중요하고, 두 번째로는 또 권한의 이양을 구체적으로 할 수 있게끔 우리 국회가 좀 더 노력을 해야 되겠다 이런 말씀을 드리고 싶습니다.
앞으로, 동의하기 때문에 별 질문할 게 없습니다.
이상입니다.

진술인 김수연 선택

진술인김수연

위원장님, 비용에 관해서 한 말씀 드려도 되겠습니까?

위원장 김진표 선택

예, 말씀하시지요.

진술인 김수연 선택

진술인김수연

제가 지금 자료를 확인했는데요. 위임사무 616개 사무 중에서 거의 그 당시, 지금 현재 일괄이양법에 들어가 있는 위임사무 571개를 대상으로 했을 때 비용이 약 3484억 정도로 추산된 연구결과가 있습니다. 이것들은 아마 광역에서 기초로 넘어가는 사무는 제외하고 광역․국가에서 기초로 이양된 사무를 대상으로 추산한 비용입니다.

위원장 김진표 선택

알겠습니다.
위성곤 위원님 수고하셨습니다.
다음은 존경하는 새누리당의 정종섭 위원님 질의해 주시지요.

鄭宗燮 위원 선택

鄭宗燮위원(대구 동구갑)

우리 국회에서 알아서 할 일인데, 최환용 본부장님, 법 기술적으로 일본…… 내가 아직 일본 이 부분은 확인을 안 해서 그러는데 지금 일본하고 우리하고 법안 처리 그 시스템에 혹시 차이가 좀 있습디까? 우리가 지금 국회에서 이것은 접수를 안 하는 그런 방식인데 그러면 일본하고 우리하고 법안 심사하는 그 시스템의 차이가 있어서 일본에서는 수월하게 이 문제를 국회에서 처리를 한 건지, 아니면 똑같은 구조하에서 그 문제를 풀기 위해서 일본에서 특별하게 어떤 조치를 취하고 국회에서 처리를 했는지 그게 내가 좀, 그 부분은 우리가 앞으로 확인해야 될 문제지만……

진술인 최환용 선택

진술인최환용

답변드리겠습니다.
별다른 차이는 없습니다. 일본의 지방분권일괄법은 고이즈미 정권하에서 추진됐습니다. 그래서 행정개혁이라고 하는 관점에서 행정개혁특별위원회를 내각에서 요청해 가지고 의회에서 만든 겁니다. 그러니까 일본의 지방분권 과정에서 제일 먼저 나왔던 게 사실은 국회에서 먼저 지방분권에 관한 결의안을 낸 것이 촉발된 겁니다. 그래서 그걸 내각에서 받아 가지고 준비를 하고 그리고 국회로 일괄이양법을 토스한 구조이기 때문에 결국은 행정부와 국회가 굉장히 많은 부분에서 협력해 가지고 이루어진 것이고요. 그리고 굉장히 특별한 케이스인 것으로 저는 확인을 하고 있습니다. 그런데 당시에는 국회 내에서 합의를 해서 법안심사권을 특별위원회에 준 것으로 그렇게 확인되고 있습니다.

위원장 김진표 선택

정종섭 위원님 질문하신 것과 관련해서, 일본의 통치체제가 내각책임제 아닙니까? 그러니까 우리 대통령제와의 차이 때문에 일본이 좀 수월하게 되는 그런 측면은 혹시 없을까요?

진술인 최환용 선택

진술인최환용

답변드리겠습니다.
분명히 그런 차이는 있을 것이라고 생각이 됩니다. 제가 마침 일본에서 유학 중에 그런 광경들을 확인했는데 저는 대통령제인 우리나라가 오히려 그런 부분에 있어서는 더 효율적으로 이루어질 것이 아닐까라고 판단했는데 당시에 고이즈미 정권은 대통령제보다도 많은 권한들을 가지고 행정개혁을 했었습니다. 그래서 정부 조직을 통폐합하고 그 과정에서 지방분권 개혁까지 추진한 것이거든요. 그래서 대통령제냐 아니면 의원내각제냐의 문제가 아니라 입법부와 행정부의 의지의 문제 아닐까 하는 분석을 해 볼 수가 있습니다.

위원장 김진표 선택

제가 그런 질문을 드린 이유는 지금 말씀하신 것하고는 반대로 사실은 대통령제가 강력한 행정권을 갖고 있는 것으로 일반적으로 생각하잖아요? 그런데 실제로는 우리가 여러 번 경험해 본 것처럼 의회와, 국회와 행정부가 다수당이 서로 다를 때, 대통령이 소속한 정당과 국회의 다수당이 다를 때는 상당히 문제가 생기거든요. 그러니까 의원내각제는 언제나 연정이라도 그것이 항상 총리 행정부와 의회가 연정체제가 유지되는 한 늘 같은 정당이 지배하기 때문에 오히려 이런 일은, 전 부처에 관해서 한꺼번에 이루어지는 개혁은 훨씬 더 신속하고 능률적으로 할 수 있는 장점이 있겠지요.
다음은 존경하는 새누리당의 곽대훈 위원님 질의해 주시겠습니다.

곽대훈 위원 선택

대구 달서갑의 곽대훈입니다.
저는 위원장님께서 이 문제에 관해서 잘 정리를 해 주셔 가지고 특별하게 말씀은 없습니다. 그래도 귀한 분들 뵈었으니까 제가 질문을 한두 가지 궁금한 것을 말씀드리도록 하겠습니다.
송기복 교수님 보니까 지방자치발전위원회 위원으로 계시고 또 김수연 박사님도 실무에 계시는데, 이 보고에 보면 우선은 616개의 사무를 일괄 이양하지만 또 2단계로는 국가총사무에 관해서 재배분 완료가 필요하다 이런 말씀을 주셨는데 그것이 개략적으로 대강 어떤 것들이 있으며 그것을 어떤 식으로 추진해 나가는 게 좋을 것인지 말씀해 주시고, 또 3단계로는 특별지방행정기관 사무를 일괄 이양한다고, 이렇게 필요하지 않은지 말씀 주셨는데 제가 봤을 때는 그것은 이양보다는 기관의 존폐에 관련된 것 아닌가 이렇게 생각됩니다.
저도 지방자치 현장에 있었습니다마는 지방환경청이라든지 노동청이라든지 보훈청의 업무가 보면 대부분 다 지방자치단체가 할 수도 있는 일들이 굉장히 많은데, 지금 현장에서 나와 가지고 하는데, 물론 중소기업청이나 이런 건 좀 성격이 다릅니다마는 거기에 관해서 혹시 교수님, 귀한 자리니까 견해 있으시면 말씀 한번 해 주시면……

진술인 송기복 선택

진술인송기복

우선 전체적으로 분권 차원에서 지방일괄이양을 하는 형식은 3단계 정도로 지금 지방자치발전위원회에서는 계획을 하고 있고요.
그 1단계가 기존에 미 이양된 것을 먼저 선 처리한다, 두 번째로는 국가총사무 재배분 조사를 그동안 몇 차례 하기는 했습니다. 했는데, 매번 이게 조사 시점․주체에 따라서 달라집니다. 그래서 우리나라 국가총사무가 삼만몇 개다, 이게 정확한 수치가 유동성이 크고 그래서 지방자치발전위원회에서는 2단계로는 국가총사무에 대한 정밀조사를 다시 해서 진작에 넘겨야 될 사무가 있었는데도 불구하고 중앙정부가 계속 홀딩하고 있는 것은 또 없었는지, 아니면 지방에서 수행하는 사무 중에 사실상 지방의 역할과 책임에 맞지 않는 것인데도 불구하고 이미 이양돼 있던 것은 아닌지, 이런 것에 대한 재조정 절차가 이제 두 번째 단계에 해당되는 것이고요.
그리고 지방분권 및 지방행정체제개편 특별법에 따르면 특별지방행정기관이라고 하는 것이 행정체계 조직상으로 본다면 굉장히 중간에 끼어 있는 조직과 같아요. 그래서 이것을 일관성 있게 조정해 준다는 측면에서 앞으로는 특행기관의 사무를 다 폐지시켜 버린다, 국가사무로는. 그런 계획을 이미 확정을 지어 가지고 지금 추진 준비를 하고 있는 단계입니다.
거기까지 완료가 되면 사실상 사무이양과 관련돼서는 지방분권 이양은 거의 완성된다, 그렇게 되면 거의 최소 6 대 4의, 국가사무와 지방사무의 비중이 거의 6 대 4에서 5 대 5 정도로 균형적인 그런 상태로 갈 것이라고 장기 전망을 하고 있는 것입니다.

곽대훈 위원 선택

좋습니다. 그러면 지방자치발전위원회에서 국가총사무를 다시 재배분하기 위해서 그와 같은 정밀조사를 한다고 그러셨는데 지금 하고 있습니까? 앞으로 계획이……

진술인 송기복 선택

진술인송기복

그것은 예산이 엄청나게 소요되는 방대한 작업이기 때문에 행자부에서 주체가 돼서 추진을 해야 될 겁니다. 우리 위원회에서는 그러한 계획을 전반적으로 세팅을 해 놓고 있는 상태입니다.

곽대훈 위원 선택

알겠습니다.
최환용 본부장님께, 저는 잘 몰랐는데 아까 보고서에 보니까 사후관리에 관한 규정도 필요하지 않느냐 이런 말씀을 주셨는데 교수님이 생각하시는 사후관리 규정에 그러면 최소한 어떤 것이 담기는 게 좋은지 혹시 교수님 견해가 있으면 그것만 말씀 한번 해 주시지요.

진술인 최환용 선택

진술인최환용

제가 사후관리와 관련해서 제언드릴 수 있는 것은 사실은 지방이양과 관련돼 있는, 일괄해서 지방으로 사무가 이양된다 하더라도 재정이나 인력이 그 즉시 따라가는 구조는 아닐 것이라고 보고 따라서 지방이양사무에 따른, 그에 따른 어떤 후속조치들을 국회에 보고하는 절차라든가 이런 것들이 필요하다고 저는 보고 있습니다.
즉, 법을 집행하는 데 있어서의 모니터링과 그 결과들이 공개되고 논의되어야 되는 구조를 통해서 좀 조속한 시일 내에 그런 것들이 정착될 수 있도록 해야 되지 않는가 하는 의미에서 제가 표현을 사후관리라고 해 놨습니다.

곽대훈 위원 선택

그것을 국회에 보고한다거나 또……
(발언시간 초과로 마이크 중단)

(마이크 중단 이후 계속 발언한 부분)
행자부에 보고한다든가 이러면 또 다른 지방에 대한 통제가 될 수 있지 않느냐 저는 그런 생각이 들어서 말씀드린 겁니다.

위원장 김진표 선택

곽대훈 위원님 수고하셨습니다.
다음에는 더불어민주당의 존경하는 김영진 위원님 질의해 주시기 바랍니다.

김영진 위원 선택

저도 이게 저희 안행위, 행자부에서도, 저희들이 지방재정 관련해서 지방재정을 확충하는 문제 그리고 지방소비세법 인상을 통해서 지방재정 확충의 문제, 이 문제를 얘기할 때 행자부도 그렇고 기획재정부도 그렇고 기능과 분야가 현재 이양된 형태로 지원이 됐다 이러한 견해가 있고요. 또 지방자치단체는 기능과 분야의 이양에 따르는 재정의 지원이 충분하지 않기 때문에 지방재정에 현재 어려움이 있다, 이런 문제들이 계속 상충해 있거든요.
그리고 그동안 지방이양일괄법이 진행되지 않으면서 내용은 많이 쌓였는데 실제로 2014년 이후로 진행된 게 하나도 없어요, 지발위에서도 많이 논의가 됐는데, 그래서 이게 과연 판단이……
네 분의 전반적인 의견은 지방이양일괄법으로 일괄적으로 이양하는 방식, 즉 일본식이 현재 우리나라에 타당한 것이라는 분석을 대부분 내 주셨고요. 그리고 프랑스에서 진행했었던 기능별․분야별 이양과 그에 따른 재정적 이양 이런 부분들에는 좀 안 맞다 이런 근거가 있는데 그래서 과연 이게 우리 현실에 맞는가에 대한 판단이 필요하지 않을까.
왜냐하면 국회에 오면 국회에서 상임위 소관주의에 의해서 단 한 건도 현재 한 2～3년인가 진행되지 않았는데 이러한 방향을 앞으로도 계속 유지해 나가는 것이 타당할 것인가, 지발위에서 하셨던 송기복 교수님께서 말씀을 해 줬으면 좋겠어요.

진술인 송기복 선택

진술인송기복

물론 이양 대상 사무가 발굴되는 즉시 조금씩, 예를 들면 20개～30개 이렇게 적은 소폭적인 경우는 개별법 개정을 통해서 접근할 수 있겠습니다마는 그동안 역대 정부에서 지방 분권이라는 취지에 맞는 사무 이양을 조사했고 또 이양 대상으로 확정된 사무가 누적적으로 이미 존재한다는 겁니다. 존재하는 상태를 이걸 풀어 제쳐서 입법편의적으로 접근하는 것이 옳은 것이냐 하는 그런 문제의 고민이 있는 것이지요.
그런데 저희 위원회에서도 여러 차례 이 문제를 검토했습니다마는 지방 분권을 실질적으로 고양시킬 수 있는 획기적인 조치가 필요하다, 그게 일괄이양이라는 결론을 이미 내린 것이고요.
또 입법기술적으로 볼 때 우리가 여기에서 걱정해야 될 지점이 정부 입법으로, 정부 제출 법안으로 국회에 왔을 때 국회 의안과에서 접수를 거부한 것 그 자체가 문제인 것이지 일괄이양의 내용을 담고 와서 국회에서 처리 못 하는 문제는 아니라고 봐요.
그래서 의안과에서 접수를 거부했을 때 논리가 한 세 가지 정도로 요약이 됩니다. 첫째는 상임위 소관주의에 위배된다 이런 논리이고, 두 번째로는 어느 한 소관 상임위가 정해져 있다 하더라도 나머지 9개․10개 상임위는 심사에서 소외된다 이런 문제가 두 번째고요. 세 번째로는 여러 상임위에 걸쳐 있는 내용에도 불구하고 어느 한 상임위가 독점적 심사권을 행사했을 때 국민의 알권리를 침해한다, 이 세 가지가 기본적인 논리였다는 말입니다.
그런 지점에 대해서 38페이지 주석 10번에 자세히 제가 정리를 했습니다마는 국회가 접수 거부한 논리는 저는 잘못됐다고 봐요. 우리나라는 제가 아까 설명드렸다시피 이미 복수회부제도를 가지고 있는 나라입니다. 그러니까 하나의 상임위가 정해지면 나머지는 관련 위원회라고 해서 국회의장이 회부를 하면서 의견 조율을 받을 수 있도록 제도적 장치가 이미 마련돼 있는 겁니다. 그걸 활용해야 되는 것이고요.
두 번째, 그렇게 해서도 미진한 부분은 다른 상임위에서 의견 제시가 있을 경우에는 국회 본회의 안건 상정 전이나 상정 후라고 할지라도 국회의원 4분의 1이 요구하면 전원위원회를 소집할 수 있도록 돼 있습니다. 또 한 번의 심사장치가 마련되어 있는데도 불구하고 접수 자체가 거부됐다고 하는 것은 제가 봤을 때는 굉장히 이례적인 것이고 이것은 맞지 않다 그렇게 생각이 들어서요. 그 문제에 국한되는 것이지 일괄이양을 묶어서 처리하느냐, 분리해서 처리하느냐 하는 문제는 좀 다른 차원인 것 같습니다.

김영진 위원 선택

그래서 제가 행자부에서 하면서 한 3～4년 지방이양에 관한 부분들을 하고, 그 사이에도 제가 보기에는 변화된 내용들이 좀 있을 것 같아요, 지방자치단체나 여타 부분에서 충돌이 되는 부분들. 그래서 한번 최종적으로 해 주시고 지발위에서 어차피 좀…… 현재는 있으니까요.
그래서 아까 위원장님하고 다 말씀해 주셨지만 정치적으로 결단할 시기가 필요하지 않을까라는 생각이 듭니다. 그래서 2017년에 여러 가지, 대통령선거라든지 이 문제와 또 그러게 되면 정부조직법에 대한 변화들 이런 것과 같이 전체적으로 패키지로 진행할 수 있게끔 제가 보기에는 준비를 해서 그 시기가 왔을 때 사회적 합의와 국민적 합의를 가지고 진행하는 것이 실제로 이 문제를 해결할 수 있지 않을까 이런 생각이 들어요.
그러니까 일상적인 시기에 제가 보기에는 하나하나 합의해서 나가기에는 상임위에서 얘기를 해 보더라도 진행되는 속도나 방향이 전혀, 어려움이 있더라고요. 그래서 지발위든지……
언제까지인가요, 지발위가?

진술인 송기복 선택

진술인송기복

금년 9월이면……

김영진 위원 선택

마감하지 않습니까?

진술인 송기복 선택

진술인송기복

2기 임기가 마감입니다.

김영진 위원 선택

그래서 제가 보기에는……
내년 9월이요?

진술인 송기복 선택

진술인송기복

내년 9월이요.

김영진 위원 선택

그러니까 제가 보기에는 내년 9월까지 정비를 해서 그 시기에 맞춰서 준비해 놓고 그것 전체, 아까 위원장님께서 말씀하셨듯이 그 방향으로 하고 마지막에 정부조직법 개편안이나 같이 묶어서 전체적인 지방행정체계, 지방분권 특별법에서 규정하고 있는 체계도 선언적인 의미가 있는데 실제로 진행되는 게 별로 없어요, 내용적으로는. 그래서 그런 부분과 같이 검토를 해 주시는 게 필요하지 않은가 이런 생각이 듭니다.

진술인 송기복 선택

진술인송기복

제가 한마디만 더 말씀드려도 되겠습니까?

위원장 김진표 선택

예.

진술인 송기복 선택

진술인송기복

방금 말씀하신 그런 접근법은 제가 100% 동의하고요, 굉장히 옳으신 말씀이라고 생각이 됩니다.
대개 정치적으로, 이런 말씀을 드려서 좀 뭐합니다마는 내년도에 대선이 좀 조기에 일어날 가능성이 점점 진해지고 있는 상황 아니겠습니까? 그러면 내년에도 역시 정부조직법 전부개정안이 또 올라올 겁니다. 그런데 정부조직법의 입법 형식하고 일괄이양법의 입법 형식이 똑같습니다. 그런 형식이기 때문에 그런 지혜를 발휘한다면 같이 처리할 수 있는 좋은 기회가 될 것이라는 생각도 들고요.
또 한편으로는 지난 총선에서도 교섭단체를 구성하고 있는 3당이 다 정책공약적으로 지방분권을 공약했고 일괄이양법을 처리하겠다는 공약을 한 바가 있습니다. 그래서 저는 정치적 컨센서스는 그렇게 어렵지 않다고 봐지는 것이고요.
이것을 계기로 해서 지금 현재 지방자치위원회에서 하는 것 중에 중요한 게 50만 또는 100만 이상 대도시에 대한 특례사무 이양에 관해서 지금 심사를 진행하고 있습니다. 그래서 이런 부분도 적어도 한 100건～200건이 모이게 되면 결국은 일괄이양법을 처리할 수밖에 없습니다.
그래서 제1차 이양, 제2차 이양, 제3차 이양 식의 그런 단계적, 포괄적이고 일괄적인 법 개정이 불가피한 그런 상황이 올 것이다, 그런 측면에서 봤을 때 이번에 지방재정․분권특위에서 지혜를 모아 주셔 가지고 일괄이양법의 입법절차를, 프로세스를 진행할 수 있도록 해 주신다고 한다면 좋은 물꼬가 될 것이라고 생각합니다.

위원장 김진표 선택

김영진 위원님 수고하셨습니다.
다음에는 더불어민주당의 존경하는 조승래 위원님 질의하시겠습니다.

조승래 위원 선택

조승래위원(대전 유성구갑)

내용이 다들 비슷하시고 그래서 저는 특별히 질의드리고 또 질문할 것은 없는 것 같고요.
어쨌든 우리 특위가 위원장님이 지혜를 발휘해 주셔서 우리 특위에서 좀 안을 잘 정리해서, 앞으로 프로세스에 대해서 잘 정리해서 국회와 정부를 상대로 해서 우리가 제안을 잘 하는 것이 필요해 보입니다.
이상입니다.

위원장 김진표 선택

알겠습니다. 그 문제는 아까 제가 미리 말씀을 드려서 위원님들의 동의를 받아 놨습니다.
그래서 다시 한번 요약해서 말씀드리면, 오늘 진술인들의 진술 그리고 위원님들의 의견이 대체로 큰 방향에서는 같기 때문에 이것을 국회 의안과에서 어떤 형태로든 제대로 접수해서 우리 국회에서 처리를 할 수 있는 방법으로 3당 원내대표들에게 협의를 하고 해서 그 처리시기와 하는 방법은 지금 현재 다른 위원회 소관에 속하지 않으면 운영위원회에서 하니까 운영위원회의 소관으로 두고 각 위원회 심의를 거치는 방법도 있을 것이고 아니면 지방재정․분권특위가 연장이 되면 지방재정․분권특위에다가 운영위원회에서 넘겨 가지고, 그 대신 이것 하나만 상임위와 같이 의결권을 주도록 하고 이것에 관해서 우리 특위에서 좀 더 깊이 해당 소관 상임위원회와 협의를 해 가면서 시간을 가지고 분야별로 심의해서, 논의해서 다 해 가지고 각 위원회에 다 통보하고 의결을 하고 본회의에 상정하면 되지 않을까 그런 생각이 들어서 그런 절차를 한번 원내대표들하고 협의해서, 어차피 원내대표들끼리 결정을 해야만 결정될 문제니까 그렇게 하도록 하겠습니다.
장정숙 위원님, 질의하시겠습니까?

김영진 위원 선택

다 끝나서, 마무리하세요.

위원장 김진표 선택

아니, 질의하시겠으면 하셔도 되고요.

장정숙 위원 선택

장정숙위원(비례대표)

아니, 뭐 다 끝나셨으면……
죄송합니다.

위원장 김진표 선택