제348회 국회
(임시회)
헌법개정특별위원회회의록
제5호
- 일시
2017년 1월 19일(목)
- 장소
제2회의장
- 의사일정
- 1. 헌법개정(정부형태)에 관한 공청회
- 상정된 안건
(14시02분 개의)
의석을 정돈해 주시기 바랍니다.
제348회 국회(임시회) 제5차 헌법개정특별위원회를 개의하겠습니다.
제348회 국회(임시회) 제5차 헌법개정특별위원회를 개의하겠습니다.
의사일정 제1항 헌법개정(정부형태)에 관한 공청회를 상정합니다.
먼저 오늘 공청회에 들어가기 전에 한 말씀 드리고자 합니다.
위원님들께서도 잘 아시는 바와 같이 오늘과 1월 23일 개최될 두 차례의 공청회는 국회법 제64조의 규정에 따라서 실시되는 것으로서 헌법개정사항 중 오늘은 정부형태에 관하여 그리고 23일에는 기본권 등 정부형태 이외의 쟁점사항에 관하여 전문가들을 모시고 폭넓은 의견을 수렴함으로써 이를 헌법개정안 마련에 반영하고자 하는 데 그 목적이 있습니다.
여러 위원님들께서는 공청회에 적극적으로 참여하셔서 공청회에서 나온 여러 의견들이 헌법개정안을 마련하는 데에 긴히 활용될 수 있도록 해 주시기를 당부드립니다.
오늘 이 자리에는 특별히 존경하는 정세균 국회의장님께서 나와 주셨습니다. 개헌 논의가 국회에서 본격적으로 진행이 되고 있고 국민들로부터 나온 개헌 동력이 개헌으로 완성되기까지 입법부 수장이신 국회의장님의 각별한 관심과 지원이 꼭 필요하다는 점에서 국회의장님께서 오늘 공청회에 와 주신 데 대해 위원장으로서 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
그러면 먼저 국회의장님으로부터의 격려말씀을 듣고 공청회 순서로 들어가도록 하겠습니다.
의장님.
먼저 오늘 공청회에 들어가기 전에 한 말씀 드리고자 합니다.
위원님들께서도 잘 아시는 바와 같이 오늘과 1월 23일 개최될 두 차례의 공청회는 국회법 제64조의 규정에 따라서 실시되는 것으로서 헌법개정사항 중 오늘은 정부형태에 관하여 그리고 23일에는 기본권 등 정부형태 이외의 쟁점사항에 관하여 전문가들을 모시고 폭넓은 의견을 수렴함으로써 이를 헌법개정안 마련에 반영하고자 하는 데 그 목적이 있습니다.
여러 위원님들께서는 공청회에 적극적으로 참여하셔서 공청회에서 나온 여러 의견들이 헌법개정안을 마련하는 데에 긴히 활용될 수 있도록 해 주시기를 당부드립니다.
오늘 이 자리에는 특별히 존경하는 정세균 국회의장님께서 나와 주셨습니다. 개헌 논의가 국회에서 본격적으로 진행이 되고 있고 국민들로부터 나온 개헌 동력이 개헌으로 완성되기까지 입법부 수장이신 국회의장님의 각별한 관심과 지원이 꼭 필요하다는 점에서 국회의장님께서 오늘 공청회에 와 주신 데 대해 위원장으로서 깊은 감사의 말씀을 드립니다.
그러면 먼저 국회의장님으로부터의 격려말씀을 듣고 공청회 순서로 들어가도록 하겠습니다.
의장님.
여러분, 반갑습니다. 국회의장 정세균입니다.
오늘 헌법 개정, 특히 정부형태와 관련해서 헌법개정특위 위원과 전문가 여러분을 모시고 공청회를 갖게 된 것을 매우 기쁘게 생각합니다.
특별히 발제를 맡으신 정해구 성공회대 교수님, 김만흠 한국정치아카데미 원장님, 송석윤 한국헌법학회 회장님, 음선필 한국입법학회 회장님, 이헌환 한국공법학회 회장님께 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회는 대통령제와 분권형 대통령제, 순수내각제 또 정당 및 선거제도, 법원 및 헌법재판소와 관련 전문가 그룹으로부터 폭넓게 의견을 수렴하는 자리로 알고 있습니다.
오늘 공청회는 23일 예정된 2차 공청회와 함께 앞으로 개헌안 시안을 만드는 데 중요한 자료가 될 것으로 생각합니다.
여러분들도 아시는 것처럼 저는 국회의장 취임 이후 개헌 필요성을 언급했고 또 지금까지 적극적으로 공론화해 왔습니다.
현행 87년 헌법은 민주화 운동의 결실이었습니다. 당시 시대상을 반영하고 대통령 직선제라는 값진 성과를 이루었으며 이 헌법하에서 우리 대한민국이 괄목할 만한 성장을 해 온 것도 사실입니다. 그러니까 이 헌법은 그야말로 제 역할을 충분히 했다, 이렇게 우리가 평가할 수 있을 거라고 생각합니다.
그러나 87년 헌법이 마련된 이후 30년 동안 우리 사회는 급격하게 변화했습니다. 변화된 시대 흐름을 87년 헌법으로 담아내기에는 한계에 이르렀다고 하는 것이 공통된 인식입니다. 몸집은 커졌는데 어릴 때 입었던 옷을 입고 있는 것과 다르지 않습니다. 대표적인 것이 대통령 한 명에게 집중된 제왕적 대통령 중심제라고 생각합니다.
과도한 권한은 독단과 독선으로 흐르면서 예상치 못한 부작용을 불러왔습니다. 지난해 대통령 탄핵소추 과정에서 우리 사회는 견제받지 않는 제왕적 대통령제의 문제점을 여실히 확인했습니다. 촛불 시위를 통과하면서 우리 사회는 더 이상 독선과 불공정, 불통을 용인하지 않는 분위기입니다.
개헌은 대통령 한 사람에게 집중된 권한을 효율적으로 분산하는 방향으로 논의되어야 한다고 생각합니다. 아울러 우리 사회에 만연한 불공정과 반칙을 어떻게 해소하고 공정성을 담보할 수 있는지 제대로 논의하는 자리가 되어야 할 것입니다. 경제정의 실현, 사회약자 배려, 지역불균형 해소, 평화로운 통일도 시대정신에 맞게 개헌안에 담아야 할 것입니다.
오늘 공청회가 중요한 의미를 갖는 것은 이 때문이라고 생각합니다. 개헌 논의가 대한민국의 발전적 미래를 준비하고 정의로운 사회를 실현하는 그런 방향으로 진행되기를 기대합니다. 공청회와 별개로 필요하다면 소위원회 차원에서라도 심도 있는 논의가 진행되도록 지원을 아끼지 않겠습니다.
개헌특위 구성 이후 우리 위원장님을 중심으로 해서 왕성하게 활동하고 계시는 특위 위원 여러분께 거듭 감사의 말씀을 드립니다. 아무쪼록 오늘 공청회가 시대정신을 담는 생산적인 개헌 논의의 시발점이 되기를 기대합니다. 꼭 좋은 결실 맺어 주시기를 바랍니다.
어떤 분들은 시기적인 문제나 또 조기 대선 문제 때문에 이 특위가 성공적인 결과를 내지 못할 것 아니냐고 하는 걱정을 하는 분도 계십니다마는 저는 특위 위원님들 면면으로 보나 또 우리가 처해 있는 시대적인 상황으로 보아서 이 특위는 분명 개헌에 성공할 것으로 확신하면서 꼭 그렇게 성공적인 결과를 만들어 주실 것을 다시 한번 간곡하게 부탁의 말씀을 드리겠습니다.
고맙습니다.
오늘 헌법 개정, 특히 정부형태와 관련해서 헌법개정특위 위원과 전문가 여러분을 모시고 공청회를 갖게 된 것을 매우 기쁘게 생각합니다.
특별히 발제를 맡으신 정해구 성공회대 교수님, 김만흠 한국정치아카데미 원장님, 송석윤 한국헌법학회 회장님, 음선필 한국입법학회 회장님, 이헌환 한국공법학회 회장님께 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회는 대통령제와 분권형 대통령제, 순수내각제 또 정당 및 선거제도, 법원 및 헌법재판소와 관련 전문가 그룹으로부터 폭넓게 의견을 수렴하는 자리로 알고 있습니다.
오늘 공청회는 23일 예정된 2차 공청회와 함께 앞으로 개헌안 시안을 만드는 데 중요한 자료가 될 것으로 생각합니다.
여러분들도 아시는 것처럼 저는 국회의장 취임 이후 개헌 필요성을 언급했고 또 지금까지 적극적으로 공론화해 왔습니다.
현행 87년 헌법은 민주화 운동의 결실이었습니다. 당시 시대상을 반영하고 대통령 직선제라는 값진 성과를 이루었으며 이 헌법하에서 우리 대한민국이 괄목할 만한 성장을 해 온 것도 사실입니다. 그러니까 이 헌법은 그야말로 제 역할을 충분히 했다, 이렇게 우리가 평가할 수 있을 거라고 생각합니다.
그러나 87년 헌법이 마련된 이후 30년 동안 우리 사회는 급격하게 변화했습니다. 변화된 시대 흐름을 87년 헌법으로 담아내기에는 한계에 이르렀다고 하는 것이 공통된 인식입니다. 몸집은 커졌는데 어릴 때 입었던 옷을 입고 있는 것과 다르지 않습니다. 대표적인 것이 대통령 한 명에게 집중된 제왕적 대통령 중심제라고 생각합니다.
과도한 권한은 독단과 독선으로 흐르면서 예상치 못한 부작용을 불러왔습니다. 지난해 대통령 탄핵소추 과정에서 우리 사회는 견제받지 않는 제왕적 대통령제의 문제점을 여실히 확인했습니다. 촛불 시위를 통과하면서 우리 사회는 더 이상 독선과 불공정, 불통을 용인하지 않는 분위기입니다.
개헌은 대통령 한 사람에게 집중된 권한을 효율적으로 분산하는 방향으로 논의되어야 한다고 생각합니다. 아울러 우리 사회에 만연한 불공정과 반칙을 어떻게 해소하고 공정성을 담보할 수 있는지 제대로 논의하는 자리가 되어야 할 것입니다. 경제정의 실현, 사회약자 배려, 지역불균형 해소, 평화로운 통일도 시대정신에 맞게 개헌안에 담아야 할 것입니다.
오늘 공청회가 중요한 의미를 갖는 것은 이 때문이라고 생각합니다. 개헌 논의가 대한민국의 발전적 미래를 준비하고 정의로운 사회를 실현하는 그런 방향으로 진행되기를 기대합니다. 공청회와 별개로 필요하다면 소위원회 차원에서라도 심도 있는 논의가 진행되도록 지원을 아끼지 않겠습니다.
개헌특위 구성 이후 우리 위원장님을 중심으로 해서 왕성하게 활동하고 계시는 특위 위원 여러분께 거듭 감사의 말씀을 드립니다. 아무쪼록 오늘 공청회가 시대정신을 담는 생산적인 개헌 논의의 시발점이 되기를 기대합니다. 꼭 좋은 결실 맺어 주시기를 바랍니다.
어떤 분들은 시기적인 문제나 또 조기 대선 문제 때문에 이 특위가 성공적인 결과를 내지 못할 것 아니냐고 하는 걱정을 하는 분도 계십니다마는 저는 특위 위원님들 면면으로 보나 또 우리가 처해 있는 시대적인 상황으로 보아서 이 특위는 분명 개헌에 성공할 것으로 확신하면서 꼭 그렇게 성공적인 결과를 만들어 주실 것을 다시 한번 간곡하게 부탁의 말씀을 드리겠습니다.
고맙습니다.
우리나라 국회의 수장으로서 개헌에 관한 좋은 말씀을 해 주신 의장님께 다시 한번 감사의 말씀을 드립니다.
그러면 이제 회의에 들어가야 되겠는데요. 오늘 회의에 들어가기에 앞서서 우리 유의동 특위 위원님께서 아직 인사를 못 하셔서 인사말씀을 듣도록 하겠습니다.
유의동 위원님 인사해 주시기 바랍니다.
그러면 이제 회의에 들어가야 되겠는데요. 오늘 회의에 들어가기에 앞서서 우리 유의동 특위 위원님께서 아직 인사를 못 하셔서 인사말씀을 듣도록 하겠습니다.
유의동 위원님 인사해 주시기 바랍니다.
경기 평택을 출신 바른정당 유의동 위원입니다.
1987년 헌법 개정 이후에 30년 만에 개헌 논의가 열렸습니다. 새로운 대한민국을 견인하는 이 자리에 특위 위원으로 참여하게 되어 어깨가 무겁습니다.
정치가 경제 발전의 발목을 잡고 있다는, 정치가 사회 발전의 걸림돌이 되고 있다는 오명을 벗기 위해서 시대적 요구와 국민적 요구에 부응하기 위해서 개헌특위 위원으로서 국가와 국민의 기대에 부응할 수 있도록 최선을 다하겠습니다. 모쪼록 선배 위원 여러분들의 많은 지도와 격려를 부탁드립니다.
감사합니다.
1987년 헌법 개정 이후에 30년 만에 개헌 논의가 열렸습니다. 새로운 대한민국을 견인하는 이 자리에 특위 위원으로 참여하게 되어 어깨가 무겁습니다.
정치가 경제 발전의 발목을 잡고 있다는, 정치가 사회 발전의 걸림돌이 되고 있다는 오명을 벗기 위해서 시대적 요구와 국민적 요구에 부응하기 위해서 개헌특위 위원으로서 국가와 국민의 기대에 부응할 수 있도록 최선을 다하겠습니다. 모쪼록 선배 위원 여러분들의 많은 지도와 격려를 부탁드립니다.
감사합니다.
수고하셨습니다.
그러면 오늘 공청회를 위해서 나오신 다섯 분의 헌법 전문가분들을 소개해 드리겠습니다.
제가 소개하면 잠시 자리에서 일어나셔서 인사해 주시기 바랍니다. 소개는 발언 순서에 따라서 해 드리겠습니다.
먼저 대통령제에 대해서 말씀해 주실 성공회대학교 사회과학부 정해구 교수님이십니다.
다음은 이원정부제에 대해서 말씀해 주실 한국정치아카데미 김만흠 원장님 나오셨습니다.
다음은 내각제에 대해서 말씀해 주실 한국헌법학회 송석윤 회장님 나오셨습니다.
다음은 정당․선거제도에 대해서 말씀해 주실 한국입법학회 음선필 회장님 나와 주셨습니다.
마지막으로 법원 및 헌법재판소 제도에 대해서 말씀해 주실 한국공법학회 이헌환 회장님 나오셨습니다.
(진술인 인사)
그러면 공청회 진행 방법 등에 대해서 간략히 말씀드리겠습니다.
오늘 공청회는 진술인 다섯 분의 진술을 먼저 듣고 나서 진술 내용에 대해서 특위 위원님들께서 질의하고 진술인께서 답변하는 순서로 진행하겠습니다.
진술인의 진술 시간은 15분 범위 내에서 해 주시고 위원님들의 질의 시간은 간사 간 합의에 따라서 일문일답식으로 답변을 포함해서 7분 이내에 마쳐 주시도록 부탁드립니다.
원활한 회의 진행을 위해서 7분이 경과하면 위원님의 마이크뿐만 아니라 답변자의 마이크도 자동 차단되기 때문에 질의 시간을 지켜 주시기를 바랍니다. 참고로 전문가분들 상호 간에는 토론 금지라기보다 그런 형태의 진행이 아니다 하는 점을 양해해 주시기 바랍니다.
전문가분들께서 의견을 진술하실 때에는 발언대에 나와서 해 주시고 답변은 좌석에서 해 주시면 되겠습니다. 그리고 참고로 오늘 공청회는 국회방송을 통해서 우리 국민들께 생중계되고 있다는 점을 알려 드립니다.
그러면 지금부터 전문가분들의 의견을 듣겠습니다
먼저 정해구 교수님 나오셔서 대통령제에 대해서 진술해 주시기 바랍니다.
그러면 오늘 공청회를 위해서 나오신 다섯 분의 헌법 전문가분들을 소개해 드리겠습니다.
제가 소개하면 잠시 자리에서 일어나셔서 인사해 주시기 바랍니다. 소개는 발언 순서에 따라서 해 드리겠습니다.
먼저 대통령제에 대해서 말씀해 주실 성공회대학교 사회과학부 정해구 교수님이십니다.
다음은 이원정부제에 대해서 말씀해 주실 한국정치아카데미 김만흠 원장님 나오셨습니다.
다음은 내각제에 대해서 말씀해 주실 한국헌법학회 송석윤 회장님 나오셨습니다.
다음은 정당․선거제도에 대해서 말씀해 주실 한국입법학회 음선필 회장님 나와 주셨습니다.
마지막으로 법원 및 헌법재판소 제도에 대해서 말씀해 주실 한국공법학회 이헌환 회장님 나오셨습니다.
(진술인 인사)
그러면 공청회 진행 방법 등에 대해서 간략히 말씀드리겠습니다.
오늘 공청회는 진술인 다섯 분의 진술을 먼저 듣고 나서 진술 내용에 대해서 특위 위원님들께서 질의하고 진술인께서 답변하는 순서로 진행하겠습니다.
진술인의 진술 시간은 15분 범위 내에서 해 주시고 위원님들의 질의 시간은 간사 간 합의에 따라서 일문일답식으로 답변을 포함해서 7분 이내에 마쳐 주시도록 부탁드립니다.
원활한 회의 진행을 위해서 7분이 경과하면 위원님의 마이크뿐만 아니라 답변자의 마이크도 자동 차단되기 때문에 질의 시간을 지켜 주시기를 바랍니다. 참고로 전문가분들 상호 간에는 토론 금지라기보다 그런 형태의 진행이 아니다 하는 점을 양해해 주시기 바랍니다.
전문가분들께서 의견을 진술하실 때에는 발언대에 나와서 해 주시고 답변은 좌석에서 해 주시면 되겠습니다. 그리고 참고로 오늘 공청회는 국회방송을 통해서 우리 국민들께 생중계되고 있다는 점을 알려 드립니다.
그러면 지금부터 전문가분들의 의견을 듣겠습니다
먼저 정해구 교수님 나오셔서 대통령제에 대해서 진술해 주시기 바랍니다.
진술인정해구 소개 받은 정해구입니다.
개헌특위의 이 중요한 자리에 초청을 해 주셔 가지고 고맙습니다.
저는 대통령제 정부형태인데 제가 ‘분권적․협치적 4년 중임의 대통령제 개헌’이라는 이름을 붙여 왔습니다. 대통령 권한을 나누고 그러면서도 협치적으로 할 수 있는 4년 중임의 대통령제를 어떻게 만들 수 있는가 그런 내용이 되겠습니다.
제가 원래 제출한 자료가 있고 그다음에 추후에 제출한 자료가 있습니다. 미진한 부분은 추후에 제출한 자료에서 설명을 했기 때문에 그 2개의 문건을 가지고 발표를 하도록 하겠습니다.
우선 기존 정부형태 즉, 87년 헌법에 의한 기존 대통령제의 문제점을 보도록 하겠습니다.
민주화의 과정에서 채택된 1987년 개정 헌법은 대통령 권한을 약화시키는 한편 국회와 사법부의 권한을 강화시킴으로써 과거 권위주의체제를 넘어서 삼권분립의 민주주의 강화를 의도했습니다. 그러나 약 30년이 지난 지금 1987년 개정 헌법에 의한 대통령제 정부형태는 다음과 같은 문제를 보여 주고 있습니다.
하나는 장기적 비전의 결여와 단기적 정책 결정․정책 추진입니다. 5년 단임의 대통령 취임 시 후반기의 약 2년은 사실상 레임덕 단계로 진입하는 것 같습니다. 따라서 실제 대통령이 일할 수 있는 기간은 약 3년에 불과합니다. 이는 대통령이 장기적 비전을 가지고 정책을 추진할 수 없게끔 만들고 있습니다.
두 번째 문제점은 제왕적 대통령의 문제점이라고 볼 수가 있습니다. 그러나 제왕적 대통령 문제는 다음과 같은 조건을 구비했을 때 제왕적으로 그 권력을 행사하는 것 같습니다.
첫째는 국회 과반을 넘는 여당의 존재, 그리고 국회 과반을 넘는 여당의 존재는 이를 가능하게 했던 소선거구 다수대표제와 지역주의 때문에 국회의 과반을 넘는 여당의 존재가 존재를 하고 그런 여당이 대통령에 종속이 됐을 때 그런 때 제왕적 대통령으로 작동한다 이렇게 볼 수가 있습니다. 그다음에 또 하나는 대통령에 의한 권력기관―검찰, 국정원, 경찰, 국세청―이런 권력기관을 대통령이 자의적으로 동원하고, 중립성을 요하는 각종 정부기관 및 공영기구에 대한 대통령의 자의적 통제가 있을 때 제왕적 대통령으로 작동하는 것 같습니다. 문제는 제왕적 대통령의 그런 특징뿐만 아니라 5년 단임제는 굉장히 허약한 대통령이기도 하다는 겁니다. 야대여소 국회의 압박, 레임덕 등으로 인한 대통령 권한의 약화로 인해서 대통령의 정상적인 업무가 어려운 경우도 자주 발생합니다.
그래서 전체적으로 요약을 한다면 1987년 개정 헌법에 의한 5년 단임제 대통령제의 문제점은 장기적 관점의 부재 속에서 국회 과반을 넘는 여당의 존재와 임기 초의 조건에서는 제왕적 대통령제로 작동을 하고 야대여소 및 임기 후반의 조건에서는 허약한 대통령제로 작동하는 것이 문제입니다. 너무나 강한 대통령이었다가 너무나 약한 대통령으로 급락하는 이런 것이 기존 정부형태의 문제점이라고 생각이 됩니다.
그러면 우리가 어떤 대안적 정부형태를 추구해야 되느냐 그러한 측면에서 제가 분권적․협치적 4년 중임 대통령제라는 개념에 대해서 설명을 하겠습니다.
분권적․협치적 4년 중임 대통령제의 기본 개념은 일단 대통령의 권한을 축소하는 겁니다. 그다음에 국회의 권한을 강화시키는 겁니다. 그렇게 함으로써 입법부, 행정부, 사법부의 권한을 보다 균형적으로 재조정하는 한편 수직적으로도 자치분권 개헌을 통해서 중앙과 지방 간의 권력을 재조정하는 것이라고 볼 수 있습니다.
그다음에 또 하나는 대통령은 여당 추천의―대통령이 무소속인 경우에는 국회의 추천이 되겠습니다만―국회의원을 국무총리로 임명하는 한편 국무총리는 국무위원 제청권을 행사함으로써 대통령과 국무총리는 내각 구성 권한을 공유하는 방식으로 그렇게 바꿔야 된다고 생각이 됩니다. 이 경우 국무총리는 국무위원 제청에 상당수의 국회의원을 포함함으로써 정당정부 또는 야당까지 포함할 경우에는 연합정부 구성을 도모할 수 있을 것입니다. 즉 대통령과 국무총리는 내각 구성의 권한을 공유하는 한편 이를 통해서 대통령과 국회의 협치를 도모할 수 있는 형태입니다.
그다음에 자치분권적 개헌을 통해서 중앙 권력을 지방과 나누는 한편 지방 또는 권역을 대표하는 상원을 설치함으로써 지방의 요구와 이해가 중앙에 반영될 수 있는 통로를 만드는 것이 필요합니다. 어떤 측면에서 보면 연방제적 수준의 자치분권적 개헌이 필요하지 않을까 이렇게 생각이 됩니다.
그다음에 또 하나는 중장기적 맥락에서 국가의 비전과 정책을 시행할 수 있도록 4년 중임의 대통령제를 채택하는 것입니다.
그래서 이상을 요약하면 다음과 같습니다. 우선 기존의 정부형태가 대통령 우월적 삼권분립이라면 개헌을 통한 새로운 정부형태는 상호 견제와 협치가 가능한 균형적 삼권분립이고, 중앙 권력 우위라면 새로운 개헌에서는 자치분권 개헌을 통한 중앙과 지방 권력의 재조정과 지방 권역을 대표하는 상원을 설치하는 내용이 되겠습니다. 5년 단임 대통령은 4년 중임 대통령이 되겠습니다.
두 번째는 분권적․협치적 4년 중임 대통령제의 필요성에 대해서 말씀을 드리겠습니다.
대안적 정부형태로서 이원집정부제와 내각제가 지금 거론되고 있습니다. 현재 정치권의 일부에서는 제왕적 대통령의 문제점을 들어서 기존 대통령의 대안으로서 이원집정부제와 내각제를 제시하고 있습니다. 그러나 내각제는 기본적으로 입법부와 행정부 융합의 제도입니다. 국회와 행정부를 동시에 장악하는 총리와 내각에 대한 견제가 쉽지 않은 정부형태가 될 것이기 때문에 이게 과연 권력의 분산인지 저는 의문입니다. 특히 양당제 효과를 낳는 소선거구 다수대표제를 그대로 놔둔 채 내각제를 채택할 경우 특정 정당에 의한 입법부와 행정부 장악을 통한 제왕적 총리, 제왕적 내각의 등장 가능성이 상당히 높습니다. 그런 대표적인 케이스가 영국이라고 볼 수 있는데 영국의 수상은 통상적으로 선출된 독재라고 얘기되고 있습니다.
그다음에 내각제에서 특정 정당에 대한 독주를 저지하기 위해서는 연합정부가 구성되거나 협의제 의회의 전통이 구축되어야 되는데, 연합정부가 구성되기 위해서는 그 전제로서 다당제의 효과를 낳는 비례대표제가 채택되어야 되는데 선거제도를 그대로 놔두었을 때는 선출된 독재의 등장을 우리가 막을 수 없다 이렇게 생각이 됩니다.
그다음에 이원집정부제를 채택했을 경우, 특히 외치만을 담당하게 될 대통령의 권한을 굉장히 약화시켰을 경우에도 제가 볼 때 제왕적 총리, 제왕적 내각의 등장 가능성은 여전히 있다고 생각합니다.
이원집정부제를 채택했을 때 발생할 수 있는 또 다른 문제는 대통령과 총리 간 권한을 둘러싼 갈등입니다. 특히 대통령 소속 정당과 총리 소속 정당이 다른 동거정부가 발생했을 경우 이 같은 갈등은 더욱 격화될 가능성이 큽니다. 내각제나 이원집정부제의 경우 정당의 발전이 전제되고 있는데 과연 우리 정당의 발전이 그 수준에 이르렀는지는 의문입니다.
그다음에 국민적 선호를 우리가 볼 필요가 있습니다. 그동안 한국 민주주의 발전은 대통령이나 정당 정치인들에 의해서 주도되었다고 보기 어렵습니다. 대통령의 경우 그 권위주의적 성향으로 인해서 오히려 민주주의 발전을 저해하는 경향을 보였으며 정당 정치인들 역시 정당 내에서 파벌 중심의 정치와 정당 간에는 이합집산을 거듭해 왔던 것이 그동안의 현실입니다. 오히려 한국 민주주의 발전은 국민적 항쟁과 압력, 예를 들면 4․19 혁명, 5․18 광주민주화운동, 6월 항쟁, 촛불 항쟁 등에 의해서 촉진된 측면이 굉장히 큽니다. 그런 점에서 국민의 정치적 선택권을 보장하고 그 통제권을 강화하는 것이 한국 민주주의 발전에서 매우 중요하다고 생각이 됩니다.
그런 점에서 우리 민주주의 발전에 있어서 중요한 것은 정치에 대한 국민 선택권과 통제권을 보장하는 것입니다. 이를테면 각종 여론조사에서 국민 직선의 대통령제에 대한 선호가 높은 것은 이 때문입니다. 최근 발생한 촛불 항쟁은 대통령제 자체에 대한 반대라기보다는 국민 선출의 대통령이 국민의 기대를 저버린 것에 대한 항의라는 것이기 때문에 제도의 문제라기보다는 제가 볼 때 일종의 대통령 캐릭터의 문제가 아닌가 이렇게 생각하기 때문에 그것이 좀 오해돼서는 안 된다고 생각이 됩니다.
분권적․협치적 4년 중임제의 제도 디자인 부분에 대해서 제가 간단하게 얘기하고, 또 보충자료를 통해서 자세히 좀 얘기를 하도록 하겠습니다.
내각 구성 권한을 공유해야 합니다. 대통령은 여당 추천의 국회의원을 국무총리로 임명하는 한편, 국무총리는 국무위원 제청권을 행사함으로써 대통령과 국무총리는 내각 구성 권한을 공유해야 됩니다. 이럴 경우에 정당정부가 구성될 수 있다고 봅니다. 여당 의석이 국회 과반을 넘길 경우 또는 그렇지 않을 경우에도 국무총리는 여당 중심의 국무위원 제청권을 행사할 수가 있습니다.
그다음에 연합정부의 구성도 가능합니다. 여당 의석이 국회 과반을 넘기지 못할 경우 국무총리는 연정 구성 정당 중심의 국무위원 제청권을 행사할 수가 있습니다.
어떤 경우든 대통령과 여당 추천의 국무총리는 내각 구성 권한을 공유하며, 국무총리는 국무위원 제청권을 통해서 대통령과 국회가 협치할 수 있는 그런 조정 역할을 할 수 있다고 생각이 됩니다.
그다음에 인사권의 재조정이 필요합니다. 상원을 설치했을 경우에 주요 헌법기관의 장 및 구성원은, 예를 들어서 대법원이나 헌법재판소, 중앙선거관리위원회, 국가인권위원회 등의―이것은 새롭게 헌법기관이 된다고 그렇게 가정했을 경우에―주요 헌법기관의 장과 구성원은 저는 하원에서 가중다수결로 선출을 해야 된다고 생각이 됩니다. 그리고 국가원수인 대통령이 형식적인 임명권을 가져야 된다고 생각합니다.
왜 그런가 하면 헌법기관은 적어도 국민을 대표하는 하원에서 선출을 해야 된다고 생각이 됩니다. 국가원수인 대통령은 거기에 대해서 형식적인 임명권만을 가져야 된다고 생각이 됩니다.
그다음에 또 하나는 중립성과 공정성을 요하는 정부기관, 권력기관 그다음에 언론 공영기관 그런 것이 해당이 되겠지요. 여기에 대한 인사는 상원에서 마찬가지로 가중다수결 동의로 대통령이 임명해야 된다고 생각합니다.
왜 가중다수결을 주장하는가 하면 이럴 경우에 특정 정당의 독식을 제어할 수가 있습니다. 특정 정당을 제어할 수 있기 때문에 이것을 통해서 보다 중립적이고 공정성을 가진 정부기관의 어떤 인사를 할 수 있다고 생각이 됩니다. 그것이 아닌 다른 어떤 정부 인사권에 대해서 통제권은 상원이 가져야 된다고 생각을 합니다. 물론 상원이 설치가 안 될 경우에는 이상의 역할을 국회 하원에서 가져야 된다고 생각합니다.
또 하나는 예산권이 재조정돼야 된다고 생각이 됩니다. 예산편성권은 행정부가 갖되 국회는 지출총액 내에서 항목 및 금액 변동이 가능토록 이렇게 해 줘야 되고요. 예산법률주의가 이제 채택이 돼야 되고 감사원의 회계검사 기능과 직무감찰 기능을 분리해서 전자는 국회로 이전해서 독립성을 부여해야 된다고 생각이 됩니다.
국회의 지출승인권이 저는 있어야 된다고 생각이 됩니다. 미국 같은 경우에 세출위원회에서 각 행정부의 어떤 지출에 대해서 매년 다 승인을 합니다. 아주 강력한 국회의 권한이라고 볼 수가 있는데 그런 것도 새롭게 만들어져야 된다고 생각이 됩니다.
그다음에 법률안 제출권 문제는, 이것도 재조정돼야 되는데 정부의 법률안 제출권이 폐지돼야 된다고 생각이 됩니다. 그래서 정부는 의원을 통해서 법률안을 제출하는데, 제가 왜 이런 주장을 하는가 하면 이것은 대통령과 의원의 직접적인 관계를 만들어야 된다고 생각합니다. 대통령이 의원을 설득해 가지고 법안을 통과시키도록, 한국의 대통령은 국회의원과 잘 소통이 안 되는데 직접적으로 소통해서 국회의원을 설득하는 그런 전통을 정말 만들고 싶어서 그렇습니다.
그다음에 기타 문제는 선거 주기의 문제입니다. 대통령에 대한 통제 강화를 위해서 총선은 중간평가적 성격을 가질 수 있도록 대통령 임기 중반에 시행돼야 된다고 생각이 됩니다.
그다음에 정치에 대한 국민 통제권 강화를 위해서 다양한 형태의 참여민주주의, 직접민주주의 장치가 마련돼야 된다고 생각이 됩니다.
제가 설명한 부분 중에서 아마 내각 구성 권한의 공유 문제가 좀 제대로 설명이 안 된 것 같아서 별첨 자료를 가지고 그 부분을 마저 설명드리겠습니다.
현재 헌법상의 국무총리 지위는 상당히 문제점을 가지고 있습니다. 현행 헌법에서 국무총리의 지위는 그 정당성이 부족합니다. 왜 그런가 하면 그것은 국민으로부터 직접 선출되지 않은 국무총리가 국무위원 제청권과 해임건의권을 갖는다는 것은 과도한 권한을 행사하는 것입니다.
또한 대통령으로부터 임명받았기 때문에 국무총리는 대통령의 의사에 반하는 국무위원 제청권과 해임건의권을 행사하기 어렵습니다. 따라서 현행 헌법에서 국무총리의 국무위원 제청권과 해임건의권은 사실상 제대로 지켜지지 않습니다. 그렇기 때문에 개헌을 통해서 국무총리의 지위를 변화시켜야 합니다. 국무총리를 국회의원 중에서 임명함으로써 국무총리의 정당성 부족 문제를 해결하는 것입니다.
예를 들어서 우리 헌법 86조 1항에는 ‘국무총리는 국회의 동의를 얻어서 대통령이 임명한다’ 그렇게 되어 있는데 저는 ‘국무총리는 국회의 동의를 얻어서 국회의원 중에서 임명한다’ 이렇게 바꿔야 된다고 생각합니다. 그렇게 바꾸면 정당성 부족 문제, 국무총리의 정당성 부족 문제가 해결되고, 그럴 경우에 국무총리는 국무위원 제청권과 해임건의권을 정당하게 행사할 수 있다고 생각됩니다.
그럼 좀 더 구체적으로 들어가서 대통령의 국무총리 임명 방식을 어떻게 할 수 있느냐? 그것은 다음과 같이 여러 가지 방식이 있을 수가 있을 것 같습니다.
하나는 대통령이 직접 국무총리를 임명하는 경우입니다.
그 경우에도 두 가지 경우가 있을 수가 있습니다. 하나는 여당 의원을 국무총리로 임명하는 경우입니다. 그런데 이런 경우에는 대통령에 대한 여당의 종속화를 가져옵니다. 그다음에 두 번째는 대통령이 직접 야당 의원을 국무총리로 임명하는 경우인데 이것은 연정 구성 시에 대통령이 시도할 가능성이 있는데 특별한 경우에 해당이 되겠습니다.
그다음에 두 번째는 대통령이 여당 추천을 받아서 국무총리를 임명하는 경우입니다.
총리 지망자는 자신의 당으로부터 총리로 추천되기 위해서는 당의 다수 지지를 받아야 합니다. 이는 총리가 당의 의사를 강하게 반영하지 않을 수 없는 조건을 형성합니다. 당의 다수 지지를 받는 가운데 당의 추천으로 국무총리에 임명된 경우, 물론 대통령이 거부할 수도 있을 것입니다. 그렇지만 대통령은 그럴 경우에 여당과 대립해야 되는 압박을 받게 됨에 따라서 가능한 한 당의 추천을 받아들일 거라고 전망할 수가 있습니다. 그래서 여당 추천으로 국무총리를……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
임명할 경우에 국무총리는 대통령과 수평적 관계 속에서 국무위원 제청권과 해임건의권을 행사할 수가 있습니다. 이 경우 여당의 대통령 종속화를 막을 수가 있습니다.
여당이 국회 의석 과반을 넘지 못할 경우 여당 추천의 국무총리는 대통령과 협의하여 연정 구성의 제청권을 행사할 수도 있습니다.
여당의 다수가 대통령에 대해 비판적인 태도를 취할 가능성이 높은 대통령 임기 말의 경우에는 비대통령 계파의 인사가 총리로 취임할 수가 있다고 생각이 됩니다. 이 경우 대통령은 당내 비대통령 계파와 협력해서 임기 말의 레임덕 위기를 넘길 수 있다고 생각됩니다.
세 번째는 대통령이 국회 추천의 국무총리를 임명하는 경우입니다.
여당 의석이 국회 과반을 넘는 다수파일 경우에 그것은 여당 추천의 경우와 크게 다르지 않을 것입니다. 그러나 여소야대일 경우 국회 추천의 국무총리 임명은 실제적으로 이원집정부제로 기능할 것입니다.
그래서 여러 가지 방안이 있기 때문에 그런 가운데서 조금 결론을 내 본다면 저는 여당의 대통령 종속화를 방지하고 여당과 대통령의 수평적 관계를 구축한다는 의미에서, 그러니까 정당정부를 구축한다는 의미에서 여당 추천의 국무총리를 임명하는 것이 타당하다고 생각이 됩니다.
여소야대일 때 대통령이 연정을 구성하는 방식은 첫째 여당 소속의 국무총리를 통해서 연정을 구성하는 방식이 있을 수가 있고, 두 번째는 대통령이 직접 야당 의원을 국무총리로 임명함으로써 연정을 구성하는 방식이 있을 수가 있습니다. 그러나 대통령이 여당을 존중하는 점에서 그리고 또 연정 협상은 정당들끼리 일어나야 된다는 점에서 저는 여당 소속의 국무총리가 그 중심에 있어야 된다고 생각이 됩니다.
그러나 여당 추천의 국무총리 임명을 헌법이나 법률상의 규정으로 하기보다는, 그럴 경우에 너무 경직되기 때문에 그런 것은 정치 관행으로 자리 잡게 하고 단지 헌법상의 개정은 아까 얘기한 것처럼 헌법 86조 1항을 ‘국무총리는 국회의 동의를 얻어서 국회의원 중에서 대통령이 임명한다’ 이렇게 고쳐야 된다고 생각을 하고 있습니다.
이상입니다.
고맙습니다.
(박수)
개헌특위의 이 중요한 자리에 초청을 해 주셔 가지고 고맙습니다.
저는 대통령제 정부형태인데 제가 ‘분권적․협치적 4년 중임의 대통령제 개헌’이라는 이름을 붙여 왔습니다. 대통령 권한을 나누고 그러면서도 협치적으로 할 수 있는 4년 중임의 대통령제를 어떻게 만들 수 있는가 그런 내용이 되겠습니다.
제가 원래 제출한 자료가 있고 그다음에 추후에 제출한 자료가 있습니다. 미진한 부분은 추후에 제출한 자료에서 설명을 했기 때문에 그 2개의 문건을 가지고 발표를 하도록 하겠습니다.
우선 기존 정부형태 즉, 87년 헌법에 의한 기존 대통령제의 문제점을 보도록 하겠습니다.
민주화의 과정에서 채택된 1987년 개정 헌법은 대통령 권한을 약화시키는 한편 국회와 사법부의 권한을 강화시킴으로써 과거 권위주의체제를 넘어서 삼권분립의 민주주의 강화를 의도했습니다. 그러나 약 30년이 지난 지금 1987년 개정 헌법에 의한 대통령제 정부형태는 다음과 같은 문제를 보여 주고 있습니다.
하나는 장기적 비전의 결여와 단기적 정책 결정․정책 추진입니다. 5년 단임의 대통령 취임 시 후반기의 약 2년은 사실상 레임덕 단계로 진입하는 것 같습니다. 따라서 실제 대통령이 일할 수 있는 기간은 약 3년에 불과합니다. 이는 대통령이 장기적 비전을 가지고 정책을 추진할 수 없게끔 만들고 있습니다.
두 번째 문제점은 제왕적 대통령의 문제점이라고 볼 수가 있습니다. 그러나 제왕적 대통령 문제는 다음과 같은 조건을 구비했을 때 제왕적으로 그 권력을 행사하는 것 같습니다.
첫째는 국회 과반을 넘는 여당의 존재, 그리고 국회 과반을 넘는 여당의 존재는 이를 가능하게 했던 소선거구 다수대표제와 지역주의 때문에 국회의 과반을 넘는 여당의 존재가 존재를 하고 그런 여당이 대통령에 종속이 됐을 때 그런 때 제왕적 대통령으로 작동한다 이렇게 볼 수가 있습니다. 그다음에 또 하나는 대통령에 의한 권력기관―검찰, 국정원, 경찰, 국세청―이런 권력기관을 대통령이 자의적으로 동원하고, 중립성을 요하는 각종 정부기관 및 공영기구에 대한 대통령의 자의적 통제가 있을 때 제왕적 대통령으로 작동하는 것 같습니다. 문제는 제왕적 대통령의 그런 특징뿐만 아니라 5년 단임제는 굉장히 허약한 대통령이기도 하다는 겁니다. 야대여소 국회의 압박, 레임덕 등으로 인한 대통령 권한의 약화로 인해서 대통령의 정상적인 업무가 어려운 경우도 자주 발생합니다.
그래서 전체적으로 요약을 한다면 1987년 개정 헌법에 의한 5년 단임제 대통령제의 문제점은 장기적 관점의 부재 속에서 국회 과반을 넘는 여당의 존재와 임기 초의 조건에서는 제왕적 대통령제로 작동을 하고 야대여소 및 임기 후반의 조건에서는 허약한 대통령제로 작동하는 것이 문제입니다. 너무나 강한 대통령이었다가 너무나 약한 대통령으로 급락하는 이런 것이 기존 정부형태의 문제점이라고 생각이 됩니다.
그러면 우리가 어떤 대안적 정부형태를 추구해야 되느냐 그러한 측면에서 제가 분권적․협치적 4년 중임 대통령제라는 개념에 대해서 설명을 하겠습니다.
분권적․협치적 4년 중임 대통령제의 기본 개념은 일단 대통령의 권한을 축소하는 겁니다. 그다음에 국회의 권한을 강화시키는 겁니다. 그렇게 함으로써 입법부, 행정부, 사법부의 권한을 보다 균형적으로 재조정하는 한편 수직적으로도 자치분권 개헌을 통해서 중앙과 지방 간의 권력을 재조정하는 것이라고 볼 수 있습니다.
그다음에 또 하나는 대통령은 여당 추천의―대통령이 무소속인 경우에는 국회의 추천이 되겠습니다만―국회의원을 국무총리로 임명하는 한편 국무총리는 국무위원 제청권을 행사함으로써 대통령과 국무총리는 내각 구성 권한을 공유하는 방식으로 그렇게 바꿔야 된다고 생각이 됩니다. 이 경우 국무총리는 국무위원 제청에 상당수의 국회의원을 포함함으로써 정당정부 또는 야당까지 포함할 경우에는 연합정부 구성을 도모할 수 있을 것입니다. 즉 대통령과 국무총리는 내각 구성의 권한을 공유하는 한편 이를 통해서 대통령과 국회의 협치를 도모할 수 있는 형태입니다.
그다음에 자치분권적 개헌을 통해서 중앙 권력을 지방과 나누는 한편 지방 또는 권역을 대표하는 상원을 설치함으로써 지방의 요구와 이해가 중앙에 반영될 수 있는 통로를 만드는 것이 필요합니다. 어떤 측면에서 보면 연방제적 수준의 자치분권적 개헌이 필요하지 않을까 이렇게 생각이 됩니다.
그다음에 또 하나는 중장기적 맥락에서 국가의 비전과 정책을 시행할 수 있도록 4년 중임의 대통령제를 채택하는 것입니다.
그래서 이상을 요약하면 다음과 같습니다. 우선 기존의 정부형태가 대통령 우월적 삼권분립이라면 개헌을 통한 새로운 정부형태는 상호 견제와 협치가 가능한 균형적 삼권분립이고, 중앙 권력 우위라면 새로운 개헌에서는 자치분권 개헌을 통한 중앙과 지방 권력의 재조정과 지방 권역을 대표하는 상원을 설치하는 내용이 되겠습니다. 5년 단임 대통령은 4년 중임 대통령이 되겠습니다.
두 번째는 분권적․협치적 4년 중임 대통령제의 필요성에 대해서 말씀을 드리겠습니다.
대안적 정부형태로서 이원집정부제와 내각제가 지금 거론되고 있습니다. 현재 정치권의 일부에서는 제왕적 대통령의 문제점을 들어서 기존 대통령의 대안으로서 이원집정부제와 내각제를 제시하고 있습니다. 그러나 내각제는 기본적으로 입법부와 행정부 융합의 제도입니다. 국회와 행정부를 동시에 장악하는 총리와 내각에 대한 견제가 쉽지 않은 정부형태가 될 것이기 때문에 이게 과연 권력의 분산인지 저는 의문입니다. 특히 양당제 효과를 낳는 소선거구 다수대표제를 그대로 놔둔 채 내각제를 채택할 경우 특정 정당에 의한 입법부와 행정부 장악을 통한 제왕적 총리, 제왕적 내각의 등장 가능성이 상당히 높습니다. 그런 대표적인 케이스가 영국이라고 볼 수 있는데 영국의 수상은 통상적으로 선출된 독재라고 얘기되고 있습니다.
그다음에 내각제에서 특정 정당에 대한 독주를 저지하기 위해서는 연합정부가 구성되거나 협의제 의회의 전통이 구축되어야 되는데, 연합정부가 구성되기 위해서는 그 전제로서 다당제의 효과를 낳는 비례대표제가 채택되어야 되는데 선거제도를 그대로 놔두었을 때는 선출된 독재의 등장을 우리가 막을 수 없다 이렇게 생각이 됩니다.
그다음에 이원집정부제를 채택했을 경우, 특히 외치만을 담당하게 될 대통령의 권한을 굉장히 약화시켰을 경우에도 제가 볼 때 제왕적 총리, 제왕적 내각의 등장 가능성은 여전히 있다고 생각합니다.
이원집정부제를 채택했을 때 발생할 수 있는 또 다른 문제는 대통령과 총리 간 권한을 둘러싼 갈등입니다. 특히 대통령 소속 정당과 총리 소속 정당이 다른 동거정부가 발생했을 경우 이 같은 갈등은 더욱 격화될 가능성이 큽니다. 내각제나 이원집정부제의 경우 정당의 발전이 전제되고 있는데 과연 우리 정당의 발전이 그 수준에 이르렀는지는 의문입니다.
그다음에 국민적 선호를 우리가 볼 필요가 있습니다. 그동안 한국 민주주의 발전은 대통령이나 정당 정치인들에 의해서 주도되었다고 보기 어렵습니다. 대통령의 경우 그 권위주의적 성향으로 인해서 오히려 민주주의 발전을 저해하는 경향을 보였으며 정당 정치인들 역시 정당 내에서 파벌 중심의 정치와 정당 간에는 이합집산을 거듭해 왔던 것이 그동안의 현실입니다. 오히려 한국 민주주의 발전은 국민적 항쟁과 압력, 예를 들면 4․19 혁명, 5․18 광주민주화운동, 6월 항쟁, 촛불 항쟁 등에 의해서 촉진된 측면이 굉장히 큽니다. 그런 점에서 국민의 정치적 선택권을 보장하고 그 통제권을 강화하는 것이 한국 민주주의 발전에서 매우 중요하다고 생각이 됩니다.
그런 점에서 우리 민주주의 발전에 있어서 중요한 것은 정치에 대한 국민 선택권과 통제권을 보장하는 것입니다. 이를테면 각종 여론조사에서 국민 직선의 대통령제에 대한 선호가 높은 것은 이 때문입니다. 최근 발생한 촛불 항쟁은 대통령제 자체에 대한 반대라기보다는 국민 선출의 대통령이 국민의 기대를 저버린 것에 대한 항의라는 것이기 때문에 제도의 문제라기보다는 제가 볼 때 일종의 대통령 캐릭터의 문제가 아닌가 이렇게 생각하기 때문에 그것이 좀 오해돼서는 안 된다고 생각이 됩니다.
분권적․협치적 4년 중임제의 제도 디자인 부분에 대해서 제가 간단하게 얘기하고, 또 보충자료를 통해서 자세히 좀 얘기를 하도록 하겠습니다.
내각 구성 권한을 공유해야 합니다. 대통령은 여당 추천의 국회의원을 국무총리로 임명하는 한편, 국무총리는 국무위원 제청권을 행사함으로써 대통령과 국무총리는 내각 구성 권한을 공유해야 됩니다. 이럴 경우에 정당정부가 구성될 수 있다고 봅니다. 여당 의석이 국회 과반을 넘길 경우 또는 그렇지 않을 경우에도 국무총리는 여당 중심의 국무위원 제청권을 행사할 수가 있습니다.
그다음에 연합정부의 구성도 가능합니다. 여당 의석이 국회 과반을 넘기지 못할 경우 국무총리는 연정 구성 정당 중심의 국무위원 제청권을 행사할 수가 있습니다.
어떤 경우든 대통령과 여당 추천의 국무총리는 내각 구성 권한을 공유하며, 국무총리는 국무위원 제청권을 통해서 대통령과 국회가 협치할 수 있는 그런 조정 역할을 할 수 있다고 생각이 됩니다.
그다음에 인사권의 재조정이 필요합니다. 상원을 설치했을 경우에 주요 헌법기관의 장 및 구성원은, 예를 들어서 대법원이나 헌법재판소, 중앙선거관리위원회, 국가인권위원회 등의―이것은 새롭게 헌법기관이 된다고 그렇게 가정했을 경우에―주요 헌법기관의 장과 구성원은 저는 하원에서 가중다수결로 선출을 해야 된다고 생각이 됩니다. 그리고 국가원수인 대통령이 형식적인 임명권을 가져야 된다고 생각합니다.
왜 그런가 하면 헌법기관은 적어도 국민을 대표하는 하원에서 선출을 해야 된다고 생각이 됩니다. 국가원수인 대통령은 거기에 대해서 형식적인 임명권만을 가져야 된다고 생각이 됩니다.
그다음에 또 하나는 중립성과 공정성을 요하는 정부기관, 권력기관 그다음에 언론 공영기관 그런 것이 해당이 되겠지요. 여기에 대한 인사는 상원에서 마찬가지로 가중다수결 동의로 대통령이 임명해야 된다고 생각합니다.
왜 가중다수결을 주장하는가 하면 이럴 경우에 특정 정당의 독식을 제어할 수가 있습니다. 특정 정당을 제어할 수 있기 때문에 이것을 통해서 보다 중립적이고 공정성을 가진 정부기관의 어떤 인사를 할 수 있다고 생각이 됩니다. 그것이 아닌 다른 어떤 정부 인사권에 대해서 통제권은 상원이 가져야 된다고 생각을 합니다. 물론 상원이 설치가 안 될 경우에는 이상의 역할을 국회 하원에서 가져야 된다고 생각합니다.
또 하나는 예산권이 재조정돼야 된다고 생각이 됩니다. 예산편성권은 행정부가 갖되 국회는 지출총액 내에서 항목 및 금액 변동이 가능토록 이렇게 해 줘야 되고요. 예산법률주의가 이제 채택이 돼야 되고 감사원의 회계검사 기능과 직무감찰 기능을 분리해서 전자는 국회로 이전해서 독립성을 부여해야 된다고 생각이 됩니다.
국회의 지출승인권이 저는 있어야 된다고 생각이 됩니다. 미국 같은 경우에 세출위원회에서 각 행정부의 어떤 지출에 대해서 매년 다 승인을 합니다. 아주 강력한 국회의 권한이라고 볼 수가 있는데 그런 것도 새롭게 만들어져야 된다고 생각이 됩니다.
그다음에 법률안 제출권 문제는, 이것도 재조정돼야 되는데 정부의 법률안 제출권이 폐지돼야 된다고 생각이 됩니다. 그래서 정부는 의원을 통해서 법률안을 제출하는데, 제가 왜 이런 주장을 하는가 하면 이것은 대통령과 의원의 직접적인 관계를 만들어야 된다고 생각합니다. 대통령이 의원을 설득해 가지고 법안을 통과시키도록, 한국의 대통령은 국회의원과 잘 소통이 안 되는데 직접적으로 소통해서 국회의원을 설득하는 그런 전통을 정말 만들고 싶어서 그렇습니다.
그다음에 기타 문제는 선거 주기의 문제입니다. 대통령에 대한 통제 강화를 위해서 총선은 중간평가적 성격을 가질 수 있도록 대통령 임기 중반에 시행돼야 된다고 생각이 됩니다.
그다음에 정치에 대한 국민 통제권 강화를 위해서 다양한 형태의 참여민주주의, 직접민주주의 장치가 마련돼야 된다고 생각이 됩니다.
제가 설명한 부분 중에서 아마 내각 구성 권한의 공유 문제가 좀 제대로 설명이 안 된 것 같아서 별첨 자료를 가지고 그 부분을 마저 설명드리겠습니다.
현재 헌법상의 국무총리 지위는 상당히 문제점을 가지고 있습니다. 현행 헌법에서 국무총리의 지위는 그 정당성이 부족합니다. 왜 그런가 하면 그것은 국민으로부터 직접 선출되지 않은 국무총리가 국무위원 제청권과 해임건의권을 갖는다는 것은 과도한 권한을 행사하는 것입니다.
또한 대통령으로부터 임명받았기 때문에 국무총리는 대통령의 의사에 반하는 국무위원 제청권과 해임건의권을 행사하기 어렵습니다. 따라서 현행 헌법에서 국무총리의 국무위원 제청권과 해임건의권은 사실상 제대로 지켜지지 않습니다. 그렇기 때문에 개헌을 통해서 국무총리의 지위를 변화시켜야 합니다. 국무총리를 국회의원 중에서 임명함으로써 국무총리의 정당성 부족 문제를 해결하는 것입니다.
예를 들어서 우리 헌법 86조 1항에는 ‘국무총리는 국회의 동의를 얻어서 대통령이 임명한다’ 그렇게 되어 있는데 저는 ‘국무총리는 국회의 동의를 얻어서 국회의원 중에서 임명한다’ 이렇게 바꿔야 된다고 생각합니다. 그렇게 바꾸면 정당성 부족 문제, 국무총리의 정당성 부족 문제가 해결되고, 그럴 경우에 국무총리는 국무위원 제청권과 해임건의권을 정당하게 행사할 수 있다고 생각됩니다.
그럼 좀 더 구체적으로 들어가서 대통령의 국무총리 임명 방식을 어떻게 할 수 있느냐? 그것은 다음과 같이 여러 가지 방식이 있을 수가 있을 것 같습니다.
하나는 대통령이 직접 국무총리를 임명하는 경우입니다.
그 경우에도 두 가지 경우가 있을 수가 있습니다. 하나는 여당 의원을 국무총리로 임명하는 경우입니다. 그런데 이런 경우에는 대통령에 대한 여당의 종속화를 가져옵니다. 그다음에 두 번째는 대통령이 직접 야당 의원을 국무총리로 임명하는 경우인데 이것은 연정 구성 시에 대통령이 시도할 가능성이 있는데 특별한 경우에 해당이 되겠습니다.
그다음에 두 번째는 대통령이 여당 추천을 받아서 국무총리를 임명하는 경우입니다.
총리 지망자는 자신의 당으로부터 총리로 추천되기 위해서는 당의 다수 지지를 받아야 합니다. 이는 총리가 당의 의사를 강하게 반영하지 않을 수 없는 조건을 형성합니다. 당의 다수 지지를 받는 가운데 당의 추천으로 국무총리에 임명된 경우, 물론 대통령이 거부할 수도 있을 것입니다. 그렇지만 대통령은 그럴 경우에 여당과 대립해야 되는 압박을 받게 됨에 따라서 가능한 한 당의 추천을 받아들일 거라고 전망할 수가 있습니다. 그래서 여당 추천으로 국무총리를……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
임명할 경우에 국무총리는 대통령과 수평적 관계 속에서 국무위원 제청권과 해임건의권을 행사할 수가 있습니다. 이 경우 여당의 대통령 종속화를 막을 수가 있습니다.
여당이 국회 의석 과반을 넘지 못할 경우 여당 추천의 국무총리는 대통령과 협의하여 연정 구성의 제청권을 행사할 수도 있습니다.
여당의 다수가 대통령에 대해 비판적인 태도를 취할 가능성이 높은 대통령 임기 말의 경우에는 비대통령 계파의 인사가 총리로 취임할 수가 있다고 생각이 됩니다. 이 경우 대통령은 당내 비대통령 계파와 협력해서 임기 말의 레임덕 위기를 넘길 수 있다고 생각됩니다.
세 번째는 대통령이 국회 추천의 국무총리를 임명하는 경우입니다.
여당 의석이 국회 과반을 넘는 다수파일 경우에 그것은 여당 추천의 경우와 크게 다르지 않을 것입니다. 그러나 여소야대일 경우 국회 추천의 국무총리 임명은 실제적으로 이원집정부제로 기능할 것입니다.
그래서 여러 가지 방안이 있기 때문에 그런 가운데서 조금 결론을 내 본다면 저는 여당의 대통령 종속화를 방지하고 여당과 대통령의 수평적 관계를 구축한다는 의미에서, 그러니까 정당정부를 구축한다는 의미에서 여당 추천의 국무총리를 임명하는 것이 타당하다고 생각이 됩니다.
여소야대일 때 대통령이 연정을 구성하는 방식은 첫째 여당 소속의 국무총리를 통해서 연정을 구성하는 방식이 있을 수가 있고, 두 번째는 대통령이 직접 야당 의원을 국무총리로 임명함으로써 연정을 구성하는 방식이 있을 수가 있습니다. 그러나 대통령이 여당을 존중하는 점에서 그리고 또 연정 협상은 정당들끼리 일어나야 된다는 점에서 저는 여당 소속의 국무총리가 그 중심에 있어야 된다고 생각이 됩니다.
그러나 여당 추천의 국무총리 임명을 헌법이나 법률상의 규정으로 하기보다는, 그럴 경우에 너무 경직되기 때문에 그런 것은 정치 관행으로 자리 잡게 하고 단지 헌법상의 개정은 아까 얘기한 것처럼 헌법 86조 1항을 ‘국무총리는 국회의 동의를 얻어서 국회의원 중에서 대통령이 임명한다’ 이렇게 고쳐야 된다고 생각을 하고 있습니다.
이상입니다.
고맙습니다.
(박수)
박수 치시려면 확실하게 치십시오, 그냥.
정해구 교수님 수고하셨습니다.
다음은 김만흠 원장님 나오셔서 이원정부제에 대해서 말씀해 주시기 바랍니다.
정해구 교수님 수고하셨습니다.
다음은 김만흠 원장님 나오셔서 이원정부제에 대해서 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인김만흠 김만흠입니다.
이 중요한 자리에 제가 이렇게 발표 진술인으로 참여할 수 있는 기회를 갖게 되어서 대단한 영광입니다.
제가 정부형태에 관한 의견 중에서 이원정부제에 관한 진술을 하기로 되어 있는데요. 이 명칭은 제가 정한 게 아니고 여기 사무처에서 이원정부제로 이렇게 정해 줘서 그 용어를 썼습니다.
관련한 용어들은 여러 가지를 같이 쓰고 있는 것 같은데요 몇 가지를 제가 조금 예를 들었습니다.
이원정부제 또는 이원집정제라는 용어를 쓰고 있기도 하고요. 반대통령제, 세미(semi), 절반의 대통령제라는 용어를 쓰고 또 준대통령제라는 용어를 쓰고 있기도 한 것 같습니다. 그냥 일반적인 용어로 혼합체제라는 용어를 쓰고 있기도 하고요. 최근에는 분권형 대통령제라는 용어를 쓰고 있기도 하고 대통령직선내각제 이런 용어를 쓰는데, 대통령직선내각제는 지금 우리 사회에서 논의되고 있는 이원정부제 특성을 아주 담고 있는 내용으로 보입니다.
분권형 대통령제는 분권이라는 특성을 강조하면서 대통령제를 유지한다는 기본을 강조하는 쪽이고 대통령직선내각제는 말 그대로 대통령은 국민들이 직접 뽑지만 나머지 운영 방식은 국회가 중심이 되는 내각제적 방식이다 이 두 용어를 포괄하고 있는 것 같은데 대개 동의어로 쓰고 있거나 유사한 용어 같습니다. 공통적인 특징은 이원정부제이기 때문에 권력의 기반이라든가 책임이 두 군데에 있다, 이원적으로 있다 이렇게 얘기하는 것으로 일단 볼 수가 있겠습니다.
제가 오늘 발표하는 내용 중에서는 구체적인 사례별로 큰 작동하는 방식들을 얘기하는 것이 아니라 전체적인 특징을 중심으로 제가 시간 범위 내에서 말씀을 드리겠습니다.
정치학적으로는 먼저 분류가 되었던 것은 1978년에 모리스 듀베르제(Maurice Duverger)가 프랑스의 정부형태를 두고 준대통령제라고 부르면서, 반대통령제라고 부르면서 이 개념이 대개 등장하기 시작했습니다. 그 전에는 우리가 쓰고 있는 대통령 중심제냐 의회 중심제냐, 우리 사회에서는 의원내각제 또는 내각제라는 용어를 주로 많이 쓰고 있지요. 정치학적으로 대비시켰을 때는 대통령 중심제냐 의회 중심제냐, 의회가 중심이 되느냐 대통령이 중심이 되느냐라고 대개 분류하는 경향입니다. 그런 점에서는 의원내각제는 의회중심제에 다름 아니다라고 말씀드릴 수 있겠습니다.
그렇지만 이원으로 되어 있지만 선출 방식의 미묘한 차이라든가 대통령과 의회의 권력 관계라든가 또 책임 방식에 따라서 나라마다 좀 유형이 다양하다라고 볼 수 있겠습니다.
학자들에 따라서는 엄격한 의미에서 반대통령제, 준대통령제라고 부를 수 있는 나라는 그렇게 많지 않다라고 아주 한정해서 부르기도 합니다마는 일단 넓은 의미에서 쓸 수도 있겠습니다.
근래에 우리나라에서 분권형 대통령제 이야기할 때 많이 거론되고 있는 이른바 오스트리아형 분권형 대통령제의 경우에는 사람들에 따라서는 이원정부제라고 보기 어렵다, 오히려 의원내각제에 가깝다 이렇게 분류하는 사람들도 있습니다.
우리나라에 저렇게 용어가 다양해진 배경에는 몇 가지 의도도 있었지만 일단은 먼저 쓰이기 시작했던 이원집정제에 대한 부정적인 경험과 이미지도 있습니다.
1979년 11월 이후에 서울의 봄 시기에 구세력에 의해서 이원집정제 도입 논란이 제기되면서 뭔가 이원집정제는 기존 권력자들의 권력 연장을 위한 수단으로 도입된 게 아니냐 이런 의미가 있어 가지고 뭔가 연상이 되어 가지고 이후에 이원정부제의 필요성을 이야기하면서도 이 용어를 쓰면 부정적인 이미지가 있다는 점에서 대개 다른 용어를 선택해 왔던 것 같고요. 그래서 대안으로 많이 써 왔던 것이 일차적으로는 분권형 대통령제를 많이 써 온 것 같습니다.
분권형 대통령제는 앞서 말씀드렸지만 동시에 또 다른 의미도 담고 있다, 하나는 워낙 강한 제왕적 대통령제라고 불리는 대통령의 권력 집중을 분산시킨다는 분권의 의미도 있고 또 한편으로는 우리 국민들에게 익숙한 대통령제를 유지한다는 차원에서 이렇게 그대로 분권형 대통령으로 쓰여 왔던 것 같습니다.
넓은 의미에 쓴다고 했을 때 그러면 어떻게 볼 것인가, 어느 정도는 공통적인 기준을 가지고 이원정부제라고 할 수 있을 것인데 어떤 것들을 기본으로 할 것인가라고 봤을 때 대개는 대통령의 국민 직선, 또 하나는 총리 또는 수상의 국회 선출과 국회에 대한 신임을 묻는 이 두 가지 기준을 가지고 얘기하고 있는 것 같습니다.
물론 조금 대비가 되게 우리의 대통령에 해당되는 부분은 오히려 국회에서 선출하고 총리에 해당되는 것을 오히려 국민이 직선하는 이스라엘 같은 독특한 성격도 있습니다. 그래서 대통령의 경우도 직선만이 아니라 혹시 간선에 의해서 뽑는 방식도 넓은 의미에서 포함시키기도 하는 것 같습니다.
그래서 이 정도에 따라서 아주 대통령제형 이원집정부제 아니면 의원내각제형에다가 대통령제를 가미하느냐 이런 정도로 상당히 스펙트럼이 넓게 자리하고 있다 이렇게 볼 수가 있겠습니다.
아까 제가 앞서 말씀드렸던 엄격한 의미에서 세미(semi), 준․반대통령제라고 엄격하게 구분하는 사람들은 프랑스 포르투갈, 그다음에 1978년 이후의 스리랑카 정도를 그런 범주에 대개 넣고 있는 것 같습니다.
물론 90년대 넘어서 사회주의권 국가들에서, 몇 개 나라들에서 폴란드라든가 루마니아 같은 경우가 유사한 제도를 채택하기는 했습니다마는 아직 정착이 되지 않아서 그렇게 큰 범주에서는 분류는 하지 않고 있는 것 같습니다.
앞서 말씀드렸던 프랑스의 경우에는 그동안에 오히려 의회제적인 전통이 있는 가운데 1958년에 대통령의 직선을 통해서 지금의 이원정부제의 모델이 된 것으로 바뀌는 과정을 여러분들은 잘 알고 계실 겁니다. 무엇보다 전제적인 배경이 의회제적인 전통성에서 대통령제로 변화가 있었다 이런 말씀을 드릴 수가 있겠습니다.
참 유사한 게 우리나라의 경우도 의회제적인 전통 속에서 1952년 1차 개헌(발췌개헌)을 통해서 사실상은 대통령 직선제로 바뀌게 됐었지요, 대통령 권한을 엄격하게 강화하는. 그 점에서는 프랑스하고 배경은 비슷한데 대신 프랑스에는 의회제적인 전통 속에서 수상을 국회가 선출하는 기제를 가지고 있었다면 우리는 그런 것이 없는 상태에서 대통령만 직선제로 가 버려서 오히려 대통령 권한이 압도적으로 강화됐던 상황이다라고 볼 수 있겠습니다.
여기에다가 앞서 대통령제 진술할 때 얘기를 했었지만 우리나라의 경우에는 특이한, 대통령제에다가 총리제까지 겸하고 있어 가지고 대통령은 삼부 권력분립의 더 한층 우위에 서 있는 권력 지위에 있는 상황이다, 앞으로 대통령제를 유지할 경우에는 총리면 총리의 지위에 대한 뭔가 확실한 검토가 필요하다라고 볼 수 있겠습니다.
우리의 정부 해석을 할 때 우리의 국회의원들이 내각을 겸할 수 있는 제도를 두고 우리나라의 경우에 현재도 내각제적인 요소가 상당히 강하게 있다 이런 해석이 상당히 많이 있습니다. 그런데 실제적으로는 정반대로 보는 게 맞다라는 것입니다.
제가 앞서서 대통령 중심제하고 대비되는 개념은 의회 중심제다, 우리가 의원내각제로 부르고 있는 것이라는 거였는데 국회의원들이 내각에 참여하는 것을 두고 의회 중심이 반영되는 것이 아니라 오히려 대통령에게 차출되는 양상이다, 그 점으로 보면 내각제적인 요소가 들어 있는 것이 아니라 대통령의 권한이 훨씬 강화된 대통령제다, 그 특징으로 분류하는 게 아마 저는 맞다 그렇게 해석을 합니다.
참고로 2차 대전 이후에 독립한 나라들 중에서 통계적인 자료들을 보니까 크게 의원내각제―그러니까 의회중심제가 되겠지요―형태와 대통령제의 비율로 봤을 때 수적으로 봤을 때는 91개 국가 중에서 41개국으로서 의원내각제, 의회중심제를 채택한 나라들이 많았고요. 그다음이 대통령 중심제인데 36개 국가였고 3개～4개 국가 정도가 이원정부제, 우리가 말하는 분권형 대통령제를 채택했습니다. 그리고 90년대 사회주의권 국가들이 바뀌게 되면서 몇몇 나라들이 이원정부제 형태를 택했다라는, 통계로 말씀드릴 수 있겠습니다.
그러면 이원정부제를 택했을 때 어떤 장점이 있을 것인가, 대개 이야기했을 때 현재 우리나라에서 문제가 제기되고 있는 대통령 권력에 집중된 흑백대결의 양극화된 정치 구조를 극복하는 대안의 하나가 될 수 있다, 중요한 축이다라고 봅니다.
그리고 저는 무엇보다도 현행 우리 대통령제에서 딜레마를, 가장 큰 것을 대통령의 권력 집중 못지않게 의회와의 관계에서 사실상은 민주적인 정합성이 부족하다고 저는 보는 쪽입니다. 국회에 여당이 있는데 사실상은 여당이 있다면 여당의 개념은 여당이 책임지고 운영하는 정부형태일 때 여당의 개념이 있는 것이지 대통령이 책임지고 운영하는 형태에서는 대부분의 경우에는 사실상은…… 다수당이라든가 이런 개념은 맞을 수가 있지만 여당의 개념은 적절치 않은데 불가피하게 쓰고 있다.
우리하고 유사한 정부형태라고 얘기하는 미국의 경우에도 간혹은 여당이라는 말을 쓰는 경우도 있지만 대부분의 경우에는 국회, 의회 다수당이라고 쓰고 있는 것이지 여당이라고 쓰고 있지 않다라는 겁니다.
그러다 보니까 국회에서 여당이 어떤 기능을 할 것인가가 굉장히 애매하다, 여당이라면 대통령을 책임지고 보필해야 될 책임도 있고 현재 여당인 새누리당의 당헌에 보면 ‘대통령과 함께 정책결정 과정에 대해서 공동으로 책임을 진다’라고 되어 있습니다. 공동으로 책임을 지려면 또 책임을 지고 국정을 운영해야 되는데 국정 운영에 있어서는 종속적인 위치에 있다.
그러면 반대로 독립적인 지위를 가지고 국회에서의 독립적인 지위로 활동한다라고 하면 또 여당이 의미가 없는 것 아니겠습니까?
이런 유사한 형태가 미국도 있지 않느냐라고 얘기하는데 미국의 경우에는 아시다시피 정당의 규율(discipline)이 굉장히 약한 개인주의적이고 다차원적이고 이런 정당체제이기 때문에 여․야당의 개념이 다르다라는 것입니다.
그래서 저는 사실상 현행 대통령제의 가장 큰 문제 중에서 대통령과 여당을 중심으로 의회와의 관계에서 민주적인 정합성이 부족한 체제다, 이것은 근본적으로 극복하지 않으면 제도적으로 안 된다라는 생각을 가지고 있습니다.
그리고 어쨌든 간에 권력을 분산, 분점하는 체제로 가는 것은 필요하다, 지금 17페이지 오른쪽 위를 중심으로 제가 얘기하고 있는데요.
그리고 또 하나, 최근에 봐서 아시겠지만 현행 대통령제에서는 대통령이 아무리 국민적인 비판에도 불구하고 끝까지 버텨 버리면 어쩔 수가 없다, 물론 지금 박근혜 대통령 탄핵 국면에 있습니다마는 미국의 경우에 그 오랫동안 200년이 넘는 역사 속에서 실질적으로 탄핵제도를 채택하고 있지만 끝까지 탄핵으로 관철된 사례가 없는 것입니다.
제도적인 견제수단으로서만 있을 뿐이지 민주적인 책임성으로서는 실제로 쓰기 어려운 제도다, 그 점에서는 현행 제도에서는 권력의 분산, 분권과 더불어서 국민의 요구에 대한 책임을 지는, 반응하는, 임기 동안 무대응 해도 갈 수 있는 것이 아니라 반응하는 체제로의 개편이 필요하다라는 것인데 그 점에서는 대통령의 권력 집중은 분산시키는 게 당연히 필요하다, 국민 반응성을 위해서는 저는 내각제도 괜찮은 방향이라고 봅니다.
그러나 권력의 집중으로 보자면 사실상은 대통령에 집중되는 권력이냐, 아니면 의회에 집중되는 권력이냐의 차이가 있을 뿐이지 권력의 집중 가능성은 있다라는 것입니다. 대표적으로 내각제 형태를 택하면서도 권력 집중이 아주 강했던 케이스가 영국에서의 대처 정부라고 볼 수 있겠습니다.
다만 내각제로 갔을 경우에는 대통령제하고 다르게 국민의 요구에 민감하게 반응할 수 있는 그런 장점은 있다라고 볼 수 있겠습니다. 그래서 저는 두 가지를 겸했던 장점으로서 이원집정부제가 유용성을 가지고 있다라는 것입니다. 그리고 현재 우리 정부형태에서 사실상은 총리를 국회에서 뽑는 형태로 간다면 사실상 현재 체제에서 크게 흔들지 않고도 갈 수 있는 제도에 가깝게 갈 수 있다는 생각입니다.
얼마 전에, 탄핵 국면에 들어가기 전에 국회에서 우리가 총리 선출을 한 적이 있었습니다만 사전으로 현행 헌법에서 과도기적으로 해 보자라고 했었는데 만약에 총리 직선 형태로 가고 나머지 대통령의 역할, 권력관계를 조정한다면 비교적 쉽지 않겠는가라는 생각을 합니다.
그리고 보면 대안적인 방향으로 내각제가 많이 논의가 되고 있는데 앞서 나왔던 오스트리아라든가 또 더 강한 핀란드 형태 의원내각제형 여기다가 대통령제를 가미한 형태라면 내각제를 주장하는 입장과 분권형 대통령제를 주장하는 입장과 크게 차이가 없이 절충할 수도 있다라는 생각을 저는 가지고 있습니다.
관련돼서 우려하는 점들이 되게 많은데요, 우려하는 점들은 우리가 어느 제도든가 장점을 택해서 결합한다고 하면 2개의 단점만 나올 우려가 있지 않느냐라는 얘기인데 대통령제와 내각제를 혼합하면 혼란에 대한 우려 등이 있는데요. 우리가 예로 들었던 프랑스의 경우에는 대개 동거정부가 됐을 경우에는 혼란보다는 오히려 의회주의를 배경으로 살아났던 장점이 있다라는 얘기입니다.
그런데 우리나라의 경우에는 의회민주적인 국민들의 신뢰가 그렇게 커지지 않는 상태에서 의회주의를 얼마나 살릴 수 있을 것인가, 이런 점이 분명히 있기는 합니다. 대신 이 비슷한 양상을, 동거정부 비슷한 양상을 보여줬던 것이 우리나라의 경우에는 여소야대 국면이었다라고 볼 수 있겠습니다.
우리나라 헌정사에서 국회가 가장 기여했던 측면을 통계적으로 제시하면 제헌국회 때하고 13대 전반기 국회를 얘기하고 있습니다. 제헌국회 때는 알다시피 여야의 개념이 없을 때였습니다. 이승만 대통령에 대한 권력 견제가 작동을 잘 할 때였고요. 13대 국회는 여소야대 국회에서 이른바 여러 가지 5공 청산 문제가 작동이 잘 될 때였습니다.
또 한 번의 기회를 맞고 있는 것이 현재의 여소야대의 국회입니다. 그래서 지난해 4ㆍ13 총선 이후에 여소야대 국회가 되면서 여야를 넘어서서 우리 국회가 잘 작동할 수 있는 좋은 기회다라고 했었는데 탄핵 국면이 돼 버려 가지고 시험무대, 확인은 못 하고 있습니다마는 어떤 면에서는 대통령 주변의 국정농단 사태도 이런 여소야대 국회였기 때문에 오히려 규명이 되고 있는 것 아닌가라고 본다면 오히려 저는 동거정부 형태라는 것이 여러 가지 문제를 노정하면서 국민들의 문제점을 해결하는 데 과제가 된다라는 거고요.
마지막 시간 다 됐습니다만 잠깐만 첨언하자면 또 하나 걱정하는 게 특히 남북 분단체제에서 권력의 이원화는 효율적으로 대처하는 데 문제가 되지 않겠느냐 이런 지적들이 있는데요, 일원적인 체제에서 정치권력 간의 갈등이 초래하고 있는 비효율성과 뭔가 교착상태에 비해서 오히려 이원화에 따른 협치라든가 또 대북관계라는 외교를 중심으로 한 안정성을 부여할 수 있는 다른 상반된 측면도 있다 이런 점을 지적드리면서 제 진술을 마칠까 합니다.
고맙습니다.
이 중요한 자리에 제가 이렇게 발표 진술인으로 참여할 수 있는 기회를 갖게 되어서 대단한 영광입니다.
제가 정부형태에 관한 의견 중에서 이원정부제에 관한 진술을 하기로 되어 있는데요. 이 명칭은 제가 정한 게 아니고 여기 사무처에서 이원정부제로 이렇게 정해 줘서 그 용어를 썼습니다.
관련한 용어들은 여러 가지를 같이 쓰고 있는 것 같은데요 몇 가지를 제가 조금 예를 들었습니다.
이원정부제 또는 이원집정제라는 용어를 쓰고 있기도 하고요. 반대통령제, 세미(semi), 절반의 대통령제라는 용어를 쓰고 또 준대통령제라는 용어를 쓰고 있기도 한 것 같습니다. 그냥 일반적인 용어로 혼합체제라는 용어를 쓰고 있기도 하고요. 최근에는 분권형 대통령제라는 용어를 쓰고 있기도 하고 대통령직선내각제 이런 용어를 쓰는데, 대통령직선내각제는 지금 우리 사회에서 논의되고 있는 이원정부제 특성을 아주 담고 있는 내용으로 보입니다.
분권형 대통령제는 분권이라는 특성을 강조하면서 대통령제를 유지한다는 기본을 강조하는 쪽이고 대통령직선내각제는 말 그대로 대통령은 국민들이 직접 뽑지만 나머지 운영 방식은 국회가 중심이 되는 내각제적 방식이다 이 두 용어를 포괄하고 있는 것 같은데 대개 동의어로 쓰고 있거나 유사한 용어 같습니다. 공통적인 특징은 이원정부제이기 때문에 권력의 기반이라든가 책임이 두 군데에 있다, 이원적으로 있다 이렇게 얘기하는 것으로 일단 볼 수가 있겠습니다.
제가 오늘 발표하는 내용 중에서는 구체적인 사례별로 큰 작동하는 방식들을 얘기하는 것이 아니라 전체적인 특징을 중심으로 제가 시간 범위 내에서 말씀을 드리겠습니다.
정치학적으로는 먼저 분류가 되었던 것은 1978년에 모리스 듀베르제(Maurice Duverger)가 프랑스의 정부형태를 두고 준대통령제라고 부르면서, 반대통령제라고 부르면서 이 개념이 대개 등장하기 시작했습니다. 그 전에는 우리가 쓰고 있는 대통령 중심제냐 의회 중심제냐, 우리 사회에서는 의원내각제 또는 내각제라는 용어를 주로 많이 쓰고 있지요. 정치학적으로 대비시켰을 때는 대통령 중심제냐 의회 중심제냐, 의회가 중심이 되느냐 대통령이 중심이 되느냐라고 대개 분류하는 경향입니다. 그런 점에서는 의원내각제는 의회중심제에 다름 아니다라고 말씀드릴 수 있겠습니다.
그렇지만 이원으로 되어 있지만 선출 방식의 미묘한 차이라든가 대통령과 의회의 권력 관계라든가 또 책임 방식에 따라서 나라마다 좀 유형이 다양하다라고 볼 수 있겠습니다.
학자들에 따라서는 엄격한 의미에서 반대통령제, 준대통령제라고 부를 수 있는 나라는 그렇게 많지 않다라고 아주 한정해서 부르기도 합니다마는 일단 넓은 의미에서 쓸 수도 있겠습니다.
근래에 우리나라에서 분권형 대통령제 이야기할 때 많이 거론되고 있는 이른바 오스트리아형 분권형 대통령제의 경우에는 사람들에 따라서는 이원정부제라고 보기 어렵다, 오히려 의원내각제에 가깝다 이렇게 분류하는 사람들도 있습니다.
우리나라에 저렇게 용어가 다양해진 배경에는 몇 가지 의도도 있었지만 일단은 먼저 쓰이기 시작했던 이원집정제에 대한 부정적인 경험과 이미지도 있습니다.
1979년 11월 이후에 서울의 봄 시기에 구세력에 의해서 이원집정제 도입 논란이 제기되면서 뭔가 이원집정제는 기존 권력자들의 권력 연장을 위한 수단으로 도입된 게 아니냐 이런 의미가 있어 가지고 뭔가 연상이 되어 가지고 이후에 이원정부제의 필요성을 이야기하면서도 이 용어를 쓰면 부정적인 이미지가 있다는 점에서 대개 다른 용어를 선택해 왔던 것 같고요. 그래서 대안으로 많이 써 왔던 것이 일차적으로는 분권형 대통령제를 많이 써 온 것 같습니다.
분권형 대통령제는 앞서 말씀드렸지만 동시에 또 다른 의미도 담고 있다, 하나는 워낙 강한 제왕적 대통령제라고 불리는 대통령의 권력 집중을 분산시킨다는 분권의 의미도 있고 또 한편으로는 우리 국민들에게 익숙한 대통령제를 유지한다는 차원에서 이렇게 그대로 분권형 대통령으로 쓰여 왔던 것 같습니다.
넓은 의미에 쓴다고 했을 때 그러면 어떻게 볼 것인가, 어느 정도는 공통적인 기준을 가지고 이원정부제라고 할 수 있을 것인데 어떤 것들을 기본으로 할 것인가라고 봤을 때 대개는 대통령의 국민 직선, 또 하나는 총리 또는 수상의 국회 선출과 국회에 대한 신임을 묻는 이 두 가지 기준을 가지고 얘기하고 있는 것 같습니다.
물론 조금 대비가 되게 우리의 대통령에 해당되는 부분은 오히려 국회에서 선출하고 총리에 해당되는 것을 오히려 국민이 직선하는 이스라엘 같은 독특한 성격도 있습니다. 그래서 대통령의 경우도 직선만이 아니라 혹시 간선에 의해서 뽑는 방식도 넓은 의미에서 포함시키기도 하는 것 같습니다.
그래서 이 정도에 따라서 아주 대통령제형 이원집정부제 아니면 의원내각제형에다가 대통령제를 가미하느냐 이런 정도로 상당히 스펙트럼이 넓게 자리하고 있다 이렇게 볼 수가 있겠습니다.
아까 제가 앞서 말씀드렸던 엄격한 의미에서 세미(semi), 준․반대통령제라고 엄격하게 구분하는 사람들은 프랑스 포르투갈, 그다음에 1978년 이후의 스리랑카 정도를 그런 범주에 대개 넣고 있는 것 같습니다.
물론 90년대 넘어서 사회주의권 국가들에서, 몇 개 나라들에서 폴란드라든가 루마니아 같은 경우가 유사한 제도를 채택하기는 했습니다마는 아직 정착이 되지 않아서 그렇게 큰 범주에서는 분류는 하지 않고 있는 것 같습니다.
앞서 말씀드렸던 프랑스의 경우에는 그동안에 오히려 의회제적인 전통이 있는 가운데 1958년에 대통령의 직선을 통해서 지금의 이원정부제의 모델이 된 것으로 바뀌는 과정을 여러분들은 잘 알고 계실 겁니다. 무엇보다 전제적인 배경이 의회제적인 전통성에서 대통령제로 변화가 있었다 이런 말씀을 드릴 수가 있겠습니다.
참 유사한 게 우리나라의 경우도 의회제적인 전통 속에서 1952년 1차 개헌(발췌개헌)을 통해서 사실상은 대통령 직선제로 바뀌게 됐었지요, 대통령 권한을 엄격하게 강화하는. 그 점에서는 프랑스하고 배경은 비슷한데 대신 프랑스에는 의회제적인 전통 속에서 수상을 국회가 선출하는 기제를 가지고 있었다면 우리는 그런 것이 없는 상태에서 대통령만 직선제로 가 버려서 오히려 대통령 권한이 압도적으로 강화됐던 상황이다라고 볼 수 있겠습니다.
여기에다가 앞서 대통령제 진술할 때 얘기를 했었지만 우리나라의 경우에는 특이한, 대통령제에다가 총리제까지 겸하고 있어 가지고 대통령은 삼부 권력분립의 더 한층 우위에 서 있는 권력 지위에 있는 상황이다, 앞으로 대통령제를 유지할 경우에는 총리면 총리의 지위에 대한 뭔가 확실한 검토가 필요하다라고 볼 수 있겠습니다.
우리의 정부 해석을 할 때 우리의 국회의원들이 내각을 겸할 수 있는 제도를 두고 우리나라의 경우에 현재도 내각제적인 요소가 상당히 강하게 있다 이런 해석이 상당히 많이 있습니다. 그런데 실제적으로는 정반대로 보는 게 맞다라는 것입니다.
제가 앞서서 대통령 중심제하고 대비되는 개념은 의회 중심제다, 우리가 의원내각제로 부르고 있는 것이라는 거였는데 국회의원들이 내각에 참여하는 것을 두고 의회 중심이 반영되는 것이 아니라 오히려 대통령에게 차출되는 양상이다, 그 점으로 보면 내각제적인 요소가 들어 있는 것이 아니라 대통령의 권한이 훨씬 강화된 대통령제다, 그 특징으로 분류하는 게 아마 저는 맞다 그렇게 해석을 합니다.
참고로 2차 대전 이후에 독립한 나라들 중에서 통계적인 자료들을 보니까 크게 의원내각제―그러니까 의회중심제가 되겠지요―형태와 대통령제의 비율로 봤을 때 수적으로 봤을 때는 91개 국가 중에서 41개국으로서 의원내각제, 의회중심제를 채택한 나라들이 많았고요. 그다음이 대통령 중심제인데 36개 국가였고 3개～4개 국가 정도가 이원정부제, 우리가 말하는 분권형 대통령제를 채택했습니다. 그리고 90년대 사회주의권 국가들이 바뀌게 되면서 몇몇 나라들이 이원정부제 형태를 택했다라는, 통계로 말씀드릴 수 있겠습니다.
그러면 이원정부제를 택했을 때 어떤 장점이 있을 것인가, 대개 이야기했을 때 현재 우리나라에서 문제가 제기되고 있는 대통령 권력에 집중된 흑백대결의 양극화된 정치 구조를 극복하는 대안의 하나가 될 수 있다, 중요한 축이다라고 봅니다.
그리고 저는 무엇보다도 현행 우리 대통령제에서 딜레마를, 가장 큰 것을 대통령의 권력 집중 못지않게 의회와의 관계에서 사실상은 민주적인 정합성이 부족하다고 저는 보는 쪽입니다. 국회에 여당이 있는데 사실상은 여당이 있다면 여당의 개념은 여당이 책임지고 운영하는 정부형태일 때 여당의 개념이 있는 것이지 대통령이 책임지고 운영하는 형태에서는 대부분의 경우에는 사실상은…… 다수당이라든가 이런 개념은 맞을 수가 있지만 여당의 개념은 적절치 않은데 불가피하게 쓰고 있다.
우리하고 유사한 정부형태라고 얘기하는 미국의 경우에도 간혹은 여당이라는 말을 쓰는 경우도 있지만 대부분의 경우에는 국회, 의회 다수당이라고 쓰고 있는 것이지 여당이라고 쓰고 있지 않다라는 겁니다.
그러다 보니까 국회에서 여당이 어떤 기능을 할 것인가가 굉장히 애매하다, 여당이라면 대통령을 책임지고 보필해야 될 책임도 있고 현재 여당인 새누리당의 당헌에 보면 ‘대통령과 함께 정책결정 과정에 대해서 공동으로 책임을 진다’라고 되어 있습니다. 공동으로 책임을 지려면 또 책임을 지고 국정을 운영해야 되는데 국정 운영에 있어서는 종속적인 위치에 있다.
그러면 반대로 독립적인 지위를 가지고 국회에서의 독립적인 지위로 활동한다라고 하면 또 여당이 의미가 없는 것 아니겠습니까?
이런 유사한 형태가 미국도 있지 않느냐라고 얘기하는데 미국의 경우에는 아시다시피 정당의 규율(discipline)이 굉장히 약한 개인주의적이고 다차원적이고 이런 정당체제이기 때문에 여․야당의 개념이 다르다라는 것입니다.
그래서 저는 사실상 현행 대통령제의 가장 큰 문제 중에서 대통령과 여당을 중심으로 의회와의 관계에서 민주적인 정합성이 부족한 체제다, 이것은 근본적으로 극복하지 않으면 제도적으로 안 된다라는 생각을 가지고 있습니다.
그리고 어쨌든 간에 권력을 분산, 분점하는 체제로 가는 것은 필요하다, 지금 17페이지 오른쪽 위를 중심으로 제가 얘기하고 있는데요.
그리고 또 하나, 최근에 봐서 아시겠지만 현행 대통령제에서는 대통령이 아무리 국민적인 비판에도 불구하고 끝까지 버텨 버리면 어쩔 수가 없다, 물론 지금 박근혜 대통령 탄핵 국면에 있습니다마는 미국의 경우에 그 오랫동안 200년이 넘는 역사 속에서 실질적으로 탄핵제도를 채택하고 있지만 끝까지 탄핵으로 관철된 사례가 없는 것입니다.
제도적인 견제수단으로서만 있을 뿐이지 민주적인 책임성으로서는 실제로 쓰기 어려운 제도다, 그 점에서는 현행 제도에서는 권력의 분산, 분권과 더불어서 국민의 요구에 대한 책임을 지는, 반응하는, 임기 동안 무대응 해도 갈 수 있는 것이 아니라 반응하는 체제로의 개편이 필요하다라는 것인데 그 점에서는 대통령의 권력 집중은 분산시키는 게 당연히 필요하다, 국민 반응성을 위해서는 저는 내각제도 괜찮은 방향이라고 봅니다.
그러나 권력의 집중으로 보자면 사실상은 대통령에 집중되는 권력이냐, 아니면 의회에 집중되는 권력이냐의 차이가 있을 뿐이지 권력의 집중 가능성은 있다라는 것입니다. 대표적으로 내각제 형태를 택하면서도 권력 집중이 아주 강했던 케이스가 영국에서의 대처 정부라고 볼 수 있겠습니다.
다만 내각제로 갔을 경우에는 대통령제하고 다르게 국민의 요구에 민감하게 반응할 수 있는 그런 장점은 있다라고 볼 수 있겠습니다. 그래서 저는 두 가지를 겸했던 장점으로서 이원집정부제가 유용성을 가지고 있다라는 것입니다. 그리고 현재 우리 정부형태에서 사실상은 총리를 국회에서 뽑는 형태로 간다면 사실상 현재 체제에서 크게 흔들지 않고도 갈 수 있는 제도에 가깝게 갈 수 있다는 생각입니다.
얼마 전에, 탄핵 국면에 들어가기 전에 국회에서 우리가 총리 선출을 한 적이 있었습니다만 사전으로 현행 헌법에서 과도기적으로 해 보자라고 했었는데 만약에 총리 직선 형태로 가고 나머지 대통령의 역할, 권력관계를 조정한다면 비교적 쉽지 않겠는가라는 생각을 합니다.
그리고 보면 대안적인 방향으로 내각제가 많이 논의가 되고 있는데 앞서 나왔던 오스트리아라든가 또 더 강한 핀란드 형태 의원내각제형 여기다가 대통령제를 가미한 형태라면 내각제를 주장하는 입장과 분권형 대통령제를 주장하는 입장과 크게 차이가 없이 절충할 수도 있다라는 생각을 저는 가지고 있습니다.
관련돼서 우려하는 점들이 되게 많은데요, 우려하는 점들은 우리가 어느 제도든가 장점을 택해서 결합한다고 하면 2개의 단점만 나올 우려가 있지 않느냐라는 얘기인데 대통령제와 내각제를 혼합하면 혼란에 대한 우려 등이 있는데요. 우리가 예로 들었던 프랑스의 경우에는 대개 동거정부가 됐을 경우에는 혼란보다는 오히려 의회주의를 배경으로 살아났던 장점이 있다라는 얘기입니다.
그런데 우리나라의 경우에는 의회민주적인 국민들의 신뢰가 그렇게 커지지 않는 상태에서 의회주의를 얼마나 살릴 수 있을 것인가, 이런 점이 분명히 있기는 합니다. 대신 이 비슷한 양상을, 동거정부 비슷한 양상을 보여줬던 것이 우리나라의 경우에는 여소야대 국면이었다라고 볼 수 있겠습니다.
우리나라 헌정사에서 국회가 가장 기여했던 측면을 통계적으로 제시하면 제헌국회 때하고 13대 전반기 국회를 얘기하고 있습니다. 제헌국회 때는 알다시피 여야의 개념이 없을 때였습니다. 이승만 대통령에 대한 권력 견제가 작동을 잘 할 때였고요. 13대 국회는 여소야대 국회에서 이른바 여러 가지 5공 청산 문제가 작동이 잘 될 때였습니다.
또 한 번의 기회를 맞고 있는 것이 현재의 여소야대의 국회입니다. 그래서 지난해 4ㆍ13 총선 이후에 여소야대 국회가 되면서 여야를 넘어서서 우리 국회가 잘 작동할 수 있는 좋은 기회다라고 했었는데 탄핵 국면이 돼 버려 가지고 시험무대, 확인은 못 하고 있습니다마는 어떤 면에서는 대통령 주변의 국정농단 사태도 이런 여소야대 국회였기 때문에 오히려 규명이 되고 있는 것 아닌가라고 본다면 오히려 저는 동거정부 형태라는 것이 여러 가지 문제를 노정하면서 국민들의 문제점을 해결하는 데 과제가 된다라는 거고요.
마지막 시간 다 됐습니다만 잠깐만 첨언하자면 또 하나 걱정하는 게 특히 남북 분단체제에서 권력의 이원화는 효율적으로 대처하는 데 문제가 되지 않겠느냐 이런 지적들이 있는데요, 일원적인 체제에서 정치권력 간의 갈등이 초래하고 있는 비효율성과 뭔가 교착상태에 비해서 오히려 이원화에 따른 협치라든가 또 대북관계라는 외교를 중심으로 한 안정성을 부여할 수 있는 다른 상반된 측면도 있다 이런 점을 지적드리면서 제 진술을 마칠까 합니다.
고맙습니다.
김만흠 원장님 수고하셨습니다.
다음은 송석윤 한국헌법학회장님 나오셔서 내각제에 대해서 말씀해 주시기 바랍니다.
다음은 송석윤 한국헌법학회장님 나오셔서 내각제에 대해서 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인송석윤 안녕하십니까? 오늘 아주 중요한 자리에서 내각제 정부형태에 대한 설명을 아니면 진술을 부탁받았는데 저는 기본적으로 어떤 정부…… 제가 지금 한국헌법학회 회장을 맡고 있기 때문에 개인적인 의견을 표명하는 것으로 이해하고 오지는 않았고, 내각제에 대해서 제가 아는 바만큼 위원님들의 이해를 돕는 데 혹시 조금이나마 보탬이 될 수 있을까라는 취지에서 나왔음을 미리 말씀드리겠습니다.
일반적으로 의원내각제에 대해서는 우리 정부형태가 전형적으로 한쪽으로는 미국식, 그러니까 권력 분립에 기초하고 있는 미국식 대통령제, 그다음에 다른 한편으로는 영국이나 아니면 2차 세계대전 이후의 독일과 같은 순수한 의원내각제 이런 식으로 구별을 한다고는 얘기하는데 미국식 대통령제와 달리 의원내각제는 상당히 일의적으로 개념 규정하기가 쉽지 않은, 왜냐하면 이것은 전형적으로 영국에서 형성되었는데 잘 아시다시피 영국은 헌법이 성문헌법이 없습니다.
그러니까 정치적 관행에 의해서 역사 현실로 또 점진적으로 변해 온 그러한 모습이기 때문에 오늘날 같은 경우는 특히 가장 전형적인 경우가 군주제적 전통이 그대로 연결돼서 시민혁명이 일어나지 않은 아니면 시민들의, 국민들의 요구 속에서 군주가 스스로 헌법을 제정하고 권한을 스스로 제한시켜 온 그러한 북유럽의 국가나 아니면 서유럽의 국가들과 같은 군주제적 전통 속에 있는 데, 그다음에 그렇게 많지는 않지만 아주 성공적으로 의원내각제를 여러 가지 어려움을 극복한 다음에 정착시켜 온 독일과 같은 예, 그다음에 여러 가지 논의가 있지만 또 오스트리아의 예, 그러니까 공화제적 순수한 내각제는 대통령을 간선하는 독일과 같은 경우, 직선하는 오스트리아와 같은 경우를 들 수 있다고 생각합니다. 그런데 오스트리아는 저는 순수 내각제로 이해하는 게 맞다고 생각합니다.
그런데 그러다 보니까 이 이름도 의원내각제, 내각책임제, 의회정부제 이러한 다양한 모습으로 우리나라 말로 번역되고 있습니다.
저도 이론적으로 책으로만 보면 도대체 의원내각제가 무슨 정부형태인가, 아니면 내각책임제가. 그런데 개인적으로 저는 유학생활을 독일에서 옛날에 88년 독일 통일 될 때부터 95년 그 사이에 유학생활을 했고, 그 후에도 자주 독일을 왕래하다 보니까 현실 정치가 어떻게 이루어지고 있는가를 감으로 느껴서 그걸로 말씀드릴 수 있지 이게 이론이 이거니까 이거다, 저거다라고 얘기하기가 상당히 쉽지 않은 모습입니다.
오스트리아에 대해서는 제가 왜 내각제라고 말씀드리느냐 하면 언론에 오스트리아 대통령이 누구라고 보도된 적이 별로 없습니다. 관심들이 없어요, 사람들이. 왜? 실질적으로 권한이 없기 때문에. 헌법에 뭐라고 해 놨든 그것은 별개의 문제입니다.
제가 내각제를 이해하는 게 얼마나 어려운 문제인가 하나의 예를 들어서 말씀드리겠습니다.
현행 덴마크 헌법 제3조를 보면요, 현행 헌법입니다. 입헌군주제, 군주가 있는 나라지요. ‘입법권은 국왕과 국회에 공동으로 속한다. 행정권은 국왕에 속한다. 사법권은 법원에 속한다.’ 이렇게 얘기하고 있습니다. 그러니까 입법권은 국왕과 국회에 공동으로 속하고 행정권은 군주에게 속…… 누가 봐도 덴마크는 내각책임제 국가입니다. 그런데 헌법은 행정권이 군주에게 속한다고 선언하고 있습니다.
이게 소위 말하는, 우리가 얘기하는 킹 인 팔러먼트(King-in-Parliament) 원칙입니다. 영국에서 명예혁명 이후에, 영국은 불문헌법 국가지만, 그 만들어진 기본 원리입니다. 우리 옛날에 개화기에 유길준 선생이 군민공치라고 번역했던 바로 그것이 킹 인 팔러먼트 원칙입니다. 그런데 네덜란드 헌법이나 아니면 덴마크 헌법에는 그것이 아직도 살아 있습니다. 그리고 나머지는 그냥 점진적으로 변화해 온 것인데 사람들이 생각하는 머릿속의 헌법의 기본은 이 군민공치의 원리입니다.
그러니까 국민을 대표하는 의회와 전통적인 통치권을 행사하는 군주가 함께 통치한다, 그런데 그것은 명목에 불과하고 현실은 국민대표인 의회가 입법권도 행사하고 그다음에 정부도 구성하는 그러한 모습으로 변화돼 온 것입니다.
그래서 오스트리아 헌법을 여러분들이 잘 읽어 보시면 대통령이 무지무지 많은 권한을 가지고 있습니다. 그런데 자세히 읽어 보면 거기에 총리 또는 장관의 부서가 있어야 되는 권한이 있고 없어도 되는 권한이 있습니다. 부서권이 있습니다. 그것이 실질적으로 작동을 하고 있기 때문에 오스트리아는 내각제입니다.
우리나라 같은 경우 대통령의 모든 국법상의 행위는 우리 헌법으로 보면 국무총리와 각부 장관의 부서를 통해서 하도록 돼 있습니다. 그 부서권을 행사를 안 하고, 못 하고 있지요. 왜? 그러면 해임되니까.
그러면 이 나라 사람들은 왜 그것을 그대로 부서권을 행사할까요? 해임돼도 상관없으니까. 다음에 또 당선될 테니까. 왜? 정당 민주주의하에 있으니까. 이러한 차이입니다.
그러니까 의회가 실질적으로 얼마나 많은 정치적 권력을 가지고 있느냐의 문제이지 법적 권력은, 권한과는 바로 일치하지 않는다, 그래서 우리가 내각책임제를 이해하는 게 그렇게 쉽지 않다, 그리고 이 제도는 아주 오랜 관행이 누적되어 오면서 형성된 제도다, 그렇기 때문에 일반적으로 내각제를 얘기할 때 가장 일반적인 얘기가 구조적 원리로서 얘기하는 게 집행부의 이원적 구조라고 얘기를 합니다. 그러니까 군주와 내각 또는 공화국에서는 대통령과 내각이, 국가의 가장 강한 권력을 지니고 있는 사람이…… 두 개가 있습니다, 항상. 그런데 우리가 오늘날 내각제로 얘기하는 것은 이것이, 그러니까 군주 또는 대통령의 권한 자체가 유명무실화됐다, 그것이 내각제입니다.
그런데 실질적으로 보면 우리나라 같은 경우 제2공화국 상황에서 윤보선 대통령은 국회에서 간선됐습니다. 그런데 이분이 잘 아시다시피 민주당, 당시는 민주당의 일당 지배체제와 비슷했으니까요. 그런데 민주당이 신파와 구파로 나눠졌는데 윤보선 대통령은 민주당 구파의 수장이었습니다. 그러니까 장면 총리의 정치적 라이벌이었던, 그러니까 가장 강력한 정치권력을 가지고 있는 사람이 대통령이면 상징적 대통령에 머물 수가 없습니다. 그러다 보니까 대통령과 총리가 갈등하는 양상이 나타났던 것이고요.
그러니까 이것은 우리가 권력의 문제와 법의 문제, 어디부터 정치적 관행이 누적돼서 법적인 문제로 전환하는가라는 상당히 복잡한 그러한 부분을 역사적으로 함께 이해를 해야 된다, 제가 죄송하지만 이 자리에서 하나 말씀드리고 싶은 것은 헌법 개정에 대해서 많은 논의가 됐으니까 이제는 조문 정리만 하면 된다는 생각은 상당히 위험하다고 생각합니다.
저는 백면서생의 입장에서 그런지는 모르지만 공부를 하면 할수록 두려워지는 것은 공부를 하면 할수록 아는 게 많아지는 게 아니라 제가 모른다는 사실을 점점 깨닫게 됩니다.
내각제와 관련된 부분은 우리가 또 역사적으로 경험한 부분이 거의 없기 때문에 심층적인 연구가 필요하다고 생각됩니다.
그러다 보니까 우리가 교과서적으로 볼 때는 수상과 내각, 그러니까 대통령 또는 군주와 내각과의 관계도 얘기하지만 수상과 내각과의 관계도 얘기를 하는데 그 경우도 수상이 우위인 경우, 내각이 우위인 경우, 아니면 서로……
그러니까 말 자체는 여러분들 잘 아시다시피 프라임 미니스터(prime minister), 영국에서 수상을 그러니까 미니스터 중에 그냥, 장관 중에 1등 장관입니다. 그러니까 별로 수상과 장관이 차이가 없는 거예요, 원래 의미는. 그런데 오늘날은 수상은 아주 높은 사람이고 나머지 장관들은 별 볼일 없는 사람들로 이렇게 인식이 됩니다.
그것은 왜 그러냐 하면 내각제 자체가, 우리가 오늘날 국민주권으로 변하면서 대중민주주의 사회에서 내각제 자체의 의미가 변했기 때문입니다. 그 핵심적인 내용은 초기에는 그러니까 군주가 총리와 내각을 임명했었습니다. 물론 가능하면 의회의 신임이 있는 사람이면 더 좋았겠지요. 그다음에는 군주와는 상관없이 가능하면 의회의 다수파가 임명을 하면 군주가 받아들여 줬습니다, 어느 순간부터. 그다음 요새는 국민들이 투표할 때에 수상을 보고 투표합니다. 국민투표적, 자기 지지 정당을 보고 하지 어느 국회, ‘우리 지역구 국회의원은 이 사람이 훌륭하니까’ 그게 아니라 ‘나는 어떤 정당을 지지하니까 그리고 그 정당의 수상후보가 누구니까’. 그러니까 대통령제랑 별로 차이가 없습니다, 실질적으로 작동하는 모습은. 왜? 우리는 대중민주주의하에서 살고 정당민주주의하에서 살고 있기 때문이겠지요. 이러한 부분을 잘 보지 않으면 헌법조문만 보고만 얘기하다가는 큰코다칠 수가 있습니다.
그래서 제도에 대해서는 우리가 일반적으로 얘기할 때 절대적 장단점은 없고 우리 현실을 잘 보면서 어떤 것이 우리에게 맞는 것인가라고 접근하는 게 더 타당하다고 생각합니다. 그리고 의원내각제, 내각책임제의 경우는 안정적인 정당제도, 성숙한 정치문화, 복잡한 전제조건들이 충족돼야 합니다.
저는 때때로 상상해 봅니다. 만약에 우리가 일제의 침탈을 받지 않고 군주제가 계속 있었으면, 이씨 왕조가, 지금 우리는 어떤 헌법을 가지고 있을까, 어떤 정부형태를 가지고 있을까, 아니면 5․16 군사 쿠데타가 일어나지 않았으면 우리는 지금 어떤 정부형태를 가지고 있을까, 헌법적 상상을 해 봅니다. 그러한 상상을 하면서 우리는 또 우리에게 지금 주어진 역사적 현실을 경험하면서 살았습니다. 그러다 보니까 여러 가지 고민을 하게 되는 측면은 있습니다.
시간이 많이 지나서, 그래도 독일에 대해서 간단히 말씀드리겠습니다. 왜냐하면 우리가 공화국이고 군주국이 아니기 때문에. 내각제를 만약에 한다면 공화국에서 내각제를 해야 되기 때문에.
가장 중요한 것은 상당히 안정된 다당제로 구성돼 있고 그다음에 선거제도가 다당제가 안정적으로 작동할 수 있는 비례대표제로 기본적으로 되어 있다, 그다음에 정당이 정책정당으로서 기능할 뿐 아니라 정치신인을 양성하는 기능을 한다.
그러니까 정치인들이 열다섯 중고등학생부터 정당에서, 청소년 조직에서, 청소년 조직에서 무슨 정치를 하겠습니까? 같이 소풍도 가고 등산도 가고 취미활동도 하고 그러겠지요. 그러다 보면 서로 겪다 보면 누가 지도자감인지가 당연히 선별이 됩니다. 사람을 판단하는 가장 핵심적인 이유는 그 사람이 대학을 어디 나왔는지, 학점이 얼마나 좋은지 그게 아니라 겪어 보는 겁니다. 청소년 때부터 겪어 보는 겁니다. 그러면서 자연스럽게 지도자가 선별이 되고 또 내가 정치지도자면 후속 정치인들을 양성합니다. 빌리 브란트가 그랬고 헬무트 콜이 그랬고 아데나워가 그랬습니다.
가장 중요한 역할입니다. 정당이 대학생들한테 장학금을 줍니다. 국가한테 정치자금 보조 그래서 장학금을 받으면서 정당 활동을 합니다. 이러한 공적인 역할을 정당이 수행하고 있다.
그리고 그러다 보니까 제일 중요한 것은 당원의 자격인데 누구나, 독일 같은 경우는 당원 자격에 전혀 제한이 없습니다. 그리고 사민당 같은 경우는 외국인도 가능하고 기민당 같은 경우는 EU 구성 국가의 외국인은 가능하고 그렇지 않은 외국인은 객원 당원으로 자격을 부여합니다.
15살 전후 하면 정당에 가입할 수 있습니다. 청소년 정당 당원으로 활동을 합니다. 그다음에 진성 당원으로 구성돼서 청소년들도 한 달에 돈 1만 원이라도 내야 됩니다. 돈 없으면 굶어서라도 내야 됩니다. 아니면 버스 타고 가야 될 길을 한두 번이라도 걸어서 가면서 그러면서라도 내야 됩니다.
그리고 당원의 수준이 상당히 높습니다. 그중의 핵심적인 부분이 공무원과 교원입니다. 독일 의원 중에서는 교사 출신이 가장 많다고 얘기합니다, 너무 많아서 걱정이라고 할 정도로. 대개는 현직 교사들입니다. 의원 할 때는 공무원들이 휴직하고 그냥 했다가 임기 끝나면 다시 돌아와도 됩니다. 정당마다 조금씩 차이가 있지만 30∼40%, 놀랄 만한 숫자가 공무원과 교원으로 이루어져 있고 그러다 보니까 정당이 정책 개발을 할 수가 있습니다, 지식인들이 정당에 가입하고 있기 때문에.
그리고 정당 사이에 타협의 문화가 있으니까, 오늘날 미국과 구별되는 것은, 독일 정치도 상당히, 여러분 잘 아시다시피 유럽 정치들도 요새 어렵습니다, 극우세력들이 나타나서. 그렇지만 아직까지는 미국에 비해서는 원심력보다는 구심력이 작동하는, 다원적 민주주의 속에서도 다원적 통합을 추구하는 그러한 구도를 가지고 있습니다.
이것은 제가 자료에 써 놓았듯이 바이마르 공화국이 붕괴하는, 나치가 집권하던 그러한 여러 가지 어려움 속에서 스스로의 역사를 잘 반성하고 스스로 역사를 잘 연구해서 그래서, 특히 바이마르 헌법에 대해서는 논란이 많은데, 나치가 왜 집권했는가. 처음에는 바이마르 헌법이 나빠서 그랬다는 얘기도 있었는데 나중에 연구를 해 보니까 헌법은 좋았는데 정치가 문제였다. 그러니까 나쁜 헌법이 아니라 불운한 헌법이었다, 정치를 잘못 만나서. 이러한 평가가 이루어지고 있고.
특히 내각제 정부형태가 잘 작동하려면 중요한 것은 그러면 유럽 대륙에서 아주 강력한 직업공무원제도와 의회민주주의를 어떻게 잘 융합할 것이냐, 조화시킬 것인가 하는 문제가 핵심적인 문제다. 그 문제가 해결되지 않으면 공무원들은 강력한 대체 군주와 같은 강력한 대통령을 자꾸 추구하게 되어 있다. 어떻게 그것을 조화시킬 것이냐 하는 실질적인 문제, 헌법 조항에 안 나와 있는 문제, 이러한 부분들에 대해서 고민을 해야 한다.
그래서 이제 제가 시간이 다 지났기 때문에, 독일의 경우는 선거제도가 상당히 중요하다. 우리 같은 경우도 지금 많은 분들이 헌법 개정, 의회의 권한을 더 늘리기 전에 제왕적 대통령 문제를 해결하려면 다당제가 어느 정도 제도적으로 보장되는 비례대표 이 부분이 상당히 중요하다는 얘기, 그다음에 독일 같은 경우는 양원제로 되어 있는데, 이것은 시간이 없으니까, 연방정부를 구성하는 데 있어 가지고 연정 협상을 하는데 연정 협상은 비밀로 이루어집니다. 그런데 국민들이 권력 나눠 먹기라고 비판을 안 합니다. 왜? 연정 협상하는 것은 정책 협상이기 때문에. 장관 누가 되느냐는 그 사람의 자리 싸움이 아니라 예를 들면 환경부장관, 노동부장관 이런 것이 어느 정당으로 가느냐는 각각의 정강정책 사이의 타협의 과정에서 장관 자리 나눠 먹기가 이루어지기 때문입니다. 그러니까 그러한 타협의 정치 그다음에 국민들의 정당에 대한, 정치에 대한 신뢰 이러한 부분이 자리 잡고 있기 때문에 이러한 연정이 권력 나눠 먹기로 이해되지 않는 그러한 부분에 대해서 잘 생각해 볼 필요가 있다.
그다음에 건설적 불신임제, 이것은 여러분들이 잘 아시는 문제이기 때문에 그러한 부분으로, 그러니까 소위 말해서 내각제하에서 이른바 부정적 다수가 아니라 적극적 다수가 있어야, 그러니까 불신임만 하는 게 아니라 대안을 제시해야지만, 새로운 내각을 구성해야지만 기존의 내각을 불신임할 수 있는 이러한 아주 현명한 제도를 아주 작은 조문 하나 바꿔 가지고, 문자 하나 바꿔 가지고 이러한 안정적인 내각제를 운영하고 있다.
그다음에…… 이 정도로 연방대통령에 대해서는 간선으로 선출되고 있다. 그래서 강력한 사회적 동질성이 있는데, 종합적으로 말씀드리자면 그러니까 사회민주주의적 개혁의 결과 계층 간의 위화감이 상대적으로 적다. 좌파․우파 정당 경우에도…… 우파 정당의 경우에도 기독교사회주의적인, 가톨릭사회주의적인 영향이 강해서 사회복지국가에 대한 인식이 강하다. 사회 전반의 지도층의 윤리적 수준이 매우 높고 대중의 신뢰와 존경을 받는다. 사람들이 기본적으로 정직하다. 독일 사람들 거짓말하면 얼굴이 빨개집니다. 정직한 사람들입니다. 어렸을 때부터 교육을……
그다음에 정당 간의 신뢰와 타협의 정신을 바탕으로 형성된 전통과 관행에 터 잡아서 신사의 정치가 이루어지고 있고, 국회의원선거의 결과가 승패가 불분명한 경우에도 합리적인 토론과 승복의 정치문화가 만들어졌는데 그 배경에는 평화적 정권교체의 경험과 권력의 분산으로 인해서 하나의 선거가 생사의 기로를 의미하지 않기 때문이 아닌가라는 생각을 하면서 또 우리가 군주제에서 입헌군주제 또 의회민주제로 변화해 오는 과정과 이러한 의회민주주의가 대중민주주의와 정당민주주의의 상황에 적응하는 모습을 면밀히 검토하고 이해할 필요가 있다. 또 국민이 적극적으로 참여하는 정당민주주의에 기초하고 있다. 이러한 부분을 감안하면서 우리가 내각제 개헌에 대한 논의를 하는 것이 바람직하지 않을까라는 소견을 진술드리는 바입니다.
이상입니다.
일반적으로 의원내각제에 대해서는 우리 정부형태가 전형적으로 한쪽으로는 미국식, 그러니까 권력 분립에 기초하고 있는 미국식 대통령제, 그다음에 다른 한편으로는 영국이나 아니면 2차 세계대전 이후의 독일과 같은 순수한 의원내각제 이런 식으로 구별을 한다고는 얘기하는데 미국식 대통령제와 달리 의원내각제는 상당히 일의적으로 개념 규정하기가 쉽지 않은, 왜냐하면 이것은 전형적으로 영국에서 형성되었는데 잘 아시다시피 영국은 헌법이 성문헌법이 없습니다.
그러니까 정치적 관행에 의해서 역사 현실로 또 점진적으로 변해 온 그러한 모습이기 때문에 오늘날 같은 경우는 특히 가장 전형적인 경우가 군주제적 전통이 그대로 연결돼서 시민혁명이 일어나지 않은 아니면 시민들의, 국민들의 요구 속에서 군주가 스스로 헌법을 제정하고 권한을 스스로 제한시켜 온 그러한 북유럽의 국가나 아니면 서유럽의 국가들과 같은 군주제적 전통 속에 있는 데, 그다음에 그렇게 많지는 않지만 아주 성공적으로 의원내각제를 여러 가지 어려움을 극복한 다음에 정착시켜 온 독일과 같은 예, 그다음에 여러 가지 논의가 있지만 또 오스트리아의 예, 그러니까 공화제적 순수한 내각제는 대통령을 간선하는 독일과 같은 경우, 직선하는 오스트리아와 같은 경우를 들 수 있다고 생각합니다. 그런데 오스트리아는 저는 순수 내각제로 이해하는 게 맞다고 생각합니다.
그런데 그러다 보니까 이 이름도 의원내각제, 내각책임제, 의회정부제 이러한 다양한 모습으로 우리나라 말로 번역되고 있습니다.
저도 이론적으로 책으로만 보면 도대체 의원내각제가 무슨 정부형태인가, 아니면 내각책임제가. 그런데 개인적으로 저는 유학생활을 독일에서 옛날에 88년 독일 통일 될 때부터 95년 그 사이에 유학생활을 했고, 그 후에도 자주 독일을 왕래하다 보니까 현실 정치가 어떻게 이루어지고 있는가를 감으로 느껴서 그걸로 말씀드릴 수 있지 이게 이론이 이거니까 이거다, 저거다라고 얘기하기가 상당히 쉽지 않은 모습입니다.
오스트리아에 대해서는 제가 왜 내각제라고 말씀드리느냐 하면 언론에 오스트리아 대통령이 누구라고 보도된 적이 별로 없습니다. 관심들이 없어요, 사람들이. 왜? 실질적으로 권한이 없기 때문에. 헌법에 뭐라고 해 놨든 그것은 별개의 문제입니다.
제가 내각제를 이해하는 게 얼마나 어려운 문제인가 하나의 예를 들어서 말씀드리겠습니다.
현행 덴마크 헌법 제3조를 보면요, 현행 헌법입니다. 입헌군주제, 군주가 있는 나라지요. ‘입법권은 국왕과 국회에 공동으로 속한다. 행정권은 국왕에 속한다. 사법권은 법원에 속한다.’ 이렇게 얘기하고 있습니다. 그러니까 입법권은 국왕과 국회에 공동으로 속하고 행정권은 군주에게 속…… 누가 봐도 덴마크는 내각책임제 국가입니다. 그런데 헌법은 행정권이 군주에게 속한다고 선언하고 있습니다.
이게 소위 말하는, 우리가 얘기하는 킹 인 팔러먼트(King-in-Parliament) 원칙입니다. 영국에서 명예혁명 이후에, 영국은 불문헌법 국가지만, 그 만들어진 기본 원리입니다. 우리 옛날에 개화기에 유길준 선생이 군민공치라고 번역했던 바로 그것이 킹 인 팔러먼트 원칙입니다. 그런데 네덜란드 헌법이나 아니면 덴마크 헌법에는 그것이 아직도 살아 있습니다. 그리고 나머지는 그냥 점진적으로 변화해 온 것인데 사람들이 생각하는 머릿속의 헌법의 기본은 이 군민공치의 원리입니다.
그러니까 국민을 대표하는 의회와 전통적인 통치권을 행사하는 군주가 함께 통치한다, 그런데 그것은 명목에 불과하고 현실은 국민대표인 의회가 입법권도 행사하고 그다음에 정부도 구성하는 그러한 모습으로 변화돼 온 것입니다.
그래서 오스트리아 헌법을 여러분들이 잘 읽어 보시면 대통령이 무지무지 많은 권한을 가지고 있습니다. 그런데 자세히 읽어 보면 거기에 총리 또는 장관의 부서가 있어야 되는 권한이 있고 없어도 되는 권한이 있습니다. 부서권이 있습니다. 그것이 실질적으로 작동을 하고 있기 때문에 오스트리아는 내각제입니다.
우리나라 같은 경우 대통령의 모든 국법상의 행위는 우리 헌법으로 보면 국무총리와 각부 장관의 부서를 통해서 하도록 돼 있습니다. 그 부서권을 행사를 안 하고, 못 하고 있지요. 왜? 그러면 해임되니까.
그러면 이 나라 사람들은 왜 그것을 그대로 부서권을 행사할까요? 해임돼도 상관없으니까. 다음에 또 당선될 테니까. 왜? 정당 민주주의하에 있으니까. 이러한 차이입니다.
그러니까 의회가 실질적으로 얼마나 많은 정치적 권력을 가지고 있느냐의 문제이지 법적 권력은, 권한과는 바로 일치하지 않는다, 그래서 우리가 내각책임제를 이해하는 게 그렇게 쉽지 않다, 그리고 이 제도는 아주 오랜 관행이 누적되어 오면서 형성된 제도다, 그렇기 때문에 일반적으로 내각제를 얘기할 때 가장 일반적인 얘기가 구조적 원리로서 얘기하는 게 집행부의 이원적 구조라고 얘기를 합니다. 그러니까 군주와 내각 또는 공화국에서는 대통령과 내각이, 국가의 가장 강한 권력을 지니고 있는 사람이…… 두 개가 있습니다, 항상. 그런데 우리가 오늘날 내각제로 얘기하는 것은 이것이, 그러니까 군주 또는 대통령의 권한 자체가 유명무실화됐다, 그것이 내각제입니다.
그런데 실질적으로 보면 우리나라 같은 경우 제2공화국 상황에서 윤보선 대통령은 국회에서 간선됐습니다. 그런데 이분이 잘 아시다시피 민주당, 당시는 민주당의 일당 지배체제와 비슷했으니까요. 그런데 민주당이 신파와 구파로 나눠졌는데 윤보선 대통령은 민주당 구파의 수장이었습니다. 그러니까 장면 총리의 정치적 라이벌이었던, 그러니까 가장 강력한 정치권력을 가지고 있는 사람이 대통령이면 상징적 대통령에 머물 수가 없습니다. 그러다 보니까 대통령과 총리가 갈등하는 양상이 나타났던 것이고요.
그러니까 이것은 우리가 권력의 문제와 법의 문제, 어디부터 정치적 관행이 누적돼서 법적인 문제로 전환하는가라는 상당히 복잡한 그러한 부분을 역사적으로 함께 이해를 해야 된다, 제가 죄송하지만 이 자리에서 하나 말씀드리고 싶은 것은 헌법 개정에 대해서 많은 논의가 됐으니까 이제는 조문 정리만 하면 된다는 생각은 상당히 위험하다고 생각합니다.
저는 백면서생의 입장에서 그런지는 모르지만 공부를 하면 할수록 두려워지는 것은 공부를 하면 할수록 아는 게 많아지는 게 아니라 제가 모른다는 사실을 점점 깨닫게 됩니다.
내각제와 관련된 부분은 우리가 또 역사적으로 경험한 부분이 거의 없기 때문에 심층적인 연구가 필요하다고 생각됩니다.
그러다 보니까 우리가 교과서적으로 볼 때는 수상과 내각, 그러니까 대통령 또는 군주와 내각과의 관계도 얘기하지만 수상과 내각과의 관계도 얘기를 하는데 그 경우도 수상이 우위인 경우, 내각이 우위인 경우, 아니면 서로……
그러니까 말 자체는 여러분들 잘 아시다시피 프라임 미니스터(prime minister), 영국에서 수상을 그러니까 미니스터 중에 그냥, 장관 중에 1등 장관입니다. 그러니까 별로 수상과 장관이 차이가 없는 거예요, 원래 의미는. 그런데 오늘날은 수상은 아주 높은 사람이고 나머지 장관들은 별 볼일 없는 사람들로 이렇게 인식이 됩니다.
그것은 왜 그러냐 하면 내각제 자체가, 우리가 오늘날 국민주권으로 변하면서 대중민주주의 사회에서 내각제 자체의 의미가 변했기 때문입니다. 그 핵심적인 내용은 초기에는 그러니까 군주가 총리와 내각을 임명했었습니다. 물론 가능하면 의회의 신임이 있는 사람이면 더 좋았겠지요. 그다음에는 군주와는 상관없이 가능하면 의회의 다수파가 임명을 하면 군주가 받아들여 줬습니다, 어느 순간부터. 그다음 요새는 국민들이 투표할 때에 수상을 보고 투표합니다. 국민투표적, 자기 지지 정당을 보고 하지 어느 국회, ‘우리 지역구 국회의원은 이 사람이 훌륭하니까’ 그게 아니라 ‘나는 어떤 정당을 지지하니까 그리고 그 정당의 수상후보가 누구니까’. 그러니까 대통령제랑 별로 차이가 없습니다, 실질적으로 작동하는 모습은. 왜? 우리는 대중민주주의하에서 살고 정당민주주의하에서 살고 있기 때문이겠지요. 이러한 부분을 잘 보지 않으면 헌법조문만 보고만 얘기하다가는 큰코다칠 수가 있습니다.
그래서 제도에 대해서는 우리가 일반적으로 얘기할 때 절대적 장단점은 없고 우리 현실을 잘 보면서 어떤 것이 우리에게 맞는 것인가라고 접근하는 게 더 타당하다고 생각합니다. 그리고 의원내각제, 내각책임제의 경우는 안정적인 정당제도, 성숙한 정치문화, 복잡한 전제조건들이 충족돼야 합니다.
저는 때때로 상상해 봅니다. 만약에 우리가 일제의 침탈을 받지 않고 군주제가 계속 있었으면, 이씨 왕조가, 지금 우리는 어떤 헌법을 가지고 있을까, 어떤 정부형태를 가지고 있을까, 아니면 5․16 군사 쿠데타가 일어나지 않았으면 우리는 지금 어떤 정부형태를 가지고 있을까, 헌법적 상상을 해 봅니다. 그러한 상상을 하면서 우리는 또 우리에게 지금 주어진 역사적 현실을 경험하면서 살았습니다. 그러다 보니까 여러 가지 고민을 하게 되는 측면은 있습니다.
시간이 많이 지나서, 그래도 독일에 대해서 간단히 말씀드리겠습니다. 왜냐하면 우리가 공화국이고 군주국이 아니기 때문에. 내각제를 만약에 한다면 공화국에서 내각제를 해야 되기 때문에.
가장 중요한 것은 상당히 안정된 다당제로 구성돼 있고 그다음에 선거제도가 다당제가 안정적으로 작동할 수 있는 비례대표제로 기본적으로 되어 있다, 그다음에 정당이 정책정당으로서 기능할 뿐 아니라 정치신인을 양성하는 기능을 한다.
그러니까 정치인들이 열다섯 중고등학생부터 정당에서, 청소년 조직에서, 청소년 조직에서 무슨 정치를 하겠습니까? 같이 소풍도 가고 등산도 가고 취미활동도 하고 그러겠지요. 그러다 보면 서로 겪다 보면 누가 지도자감인지가 당연히 선별이 됩니다. 사람을 판단하는 가장 핵심적인 이유는 그 사람이 대학을 어디 나왔는지, 학점이 얼마나 좋은지 그게 아니라 겪어 보는 겁니다. 청소년 때부터 겪어 보는 겁니다. 그러면서 자연스럽게 지도자가 선별이 되고 또 내가 정치지도자면 후속 정치인들을 양성합니다. 빌리 브란트가 그랬고 헬무트 콜이 그랬고 아데나워가 그랬습니다.
가장 중요한 역할입니다. 정당이 대학생들한테 장학금을 줍니다. 국가한테 정치자금 보조 그래서 장학금을 받으면서 정당 활동을 합니다. 이러한 공적인 역할을 정당이 수행하고 있다.
그리고 그러다 보니까 제일 중요한 것은 당원의 자격인데 누구나, 독일 같은 경우는 당원 자격에 전혀 제한이 없습니다. 그리고 사민당 같은 경우는 외국인도 가능하고 기민당 같은 경우는 EU 구성 국가의 외국인은 가능하고 그렇지 않은 외국인은 객원 당원으로 자격을 부여합니다.
15살 전후 하면 정당에 가입할 수 있습니다. 청소년 정당 당원으로 활동을 합니다. 그다음에 진성 당원으로 구성돼서 청소년들도 한 달에 돈 1만 원이라도 내야 됩니다. 돈 없으면 굶어서라도 내야 됩니다. 아니면 버스 타고 가야 될 길을 한두 번이라도 걸어서 가면서 그러면서라도 내야 됩니다.
그리고 당원의 수준이 상당히 높습니다. 그중의 핵심적인 부분이 공무원과 교원입니다. 독일 의원 중에서는 교사 출신이 가장 많다고 얘기합니다, 너무 많아서 걱정이라고 할 정도로. 대개는 현직 교사들입니다. 의원 할 때는 공무원들이 휴직하고 그냥 했다가 임기 끝나면 다시 돌아와도 됩니다. 정당마다 조금씩 차이가 있지만 30∼40%, 놀랄 만한 숫자가 공무원과 교원으로 이루어져 있고 그러다 보니까 정당이 정책 개발을 할 수가 있습니다, 지식인들이 정당에 가입하고 있기 때문에.
그리고 정당 사이에 타협의 문화가 있으니까, 오늘날 미국과 구별되는 것은, 독일 정치도 상당히, 여러분 잘 아시다시피 유럽 정치들도 요새 어렵습니다, 극우세력들이 나타나서. 그렇지만 아직까지는 미국에 비해서는 원심력보다는 구심력이 작동하는, 다원적 민주주의 속에서도 다원적 통합을 추구하는 그러한 구도를 가지고 있습니다.
이것은 제가 자료에 써 놓았듯이 바이마르 공화국이 붕괴하는, 나치가 집권하던 그러한 여러 가지 어려움 속에서 스스로의 역사를 잘 반성하고 스스로 역사를 잘 연구해서 그래서, 특히 바이마르 헌법에 대해서는 논란이 많은데, 나치가 왜 집권했는가. 처음에는 바이마르 헌법이 나빠서 그랬다는 얘기도 있었는데 나중에 연구를 해 보니까 헌법은 좋았는데 정치가 문제였다. 그러니까 나쁜 헌법이 아니라 불운한 헌법이었다, 정치를 잘못 만나서. 이러한 평가가 이루어지고 있고.
특히 내각제 정부형태가 잘 작동하려면 중요한 것은 그러면 유럽 대륙에서 아주 강력한 직업공무원제도와 의회민주주의를 어떻게 잘 융합할 것이냐, 조화시킬 것인가 하는 문제가 핵심적인 문제다. 그 문제가 해결되지 않으면 공무원들은 강력한 대체 군주와 같은 강력한 대통령을 자꾸 추구하게 되어 있다. 어떻게 그것을 조화시킬 것이냐 하는 실질적인 문제, 헌법 조항에 안 나와 있는 문제, 이러한 부분들에 대해서 고민을 해야 한다.
그래서 이제 제가 시간이 다 지났기 때문에, 독일의 경우는 선거제도가 상당히 중요하다. 우리 같은 경우도 지금 많은 분들이 헌법 개정, 의회의 권한을 더 늘리기 전에 제왕적 대통령 문제를 해결하려면 다당제가 어느 정도 제도적으로 보장되는 비례대표 이 부분이 상당히 중요하다는 얘기, 그다음에 독일 같은 경우는 양원제로 되어 있는데, 이것은 시간이 없으니까, 연방정부를 구성하는 데 있어 가지고 연정 협상을 하는데 연정 협상은 비밀로 이루어집니다. 그런데 국민들이 권력 나눠 먹기라고 비판을 안 합니다. 왜? 연정 협상하는 것은 정책 협상이기 때문에. 장관 누가 되느냐는 그 사람의 자리 싸움이 아니라 예를 들면 환경부장관, 노동부장관 이런 것이 어느 정당으로 가느냐는 각각의 정강정책 사이의 타협의 과정에서 장관 자리 나눠 먹기가 이루어지기 때문입니다. 그러니까 그러한 타협의 정치 그다음에 국민들의 정당에 대한, 정치에 대한 신뢰 이러한 부분이 자리 잡고 있기 때문에 이러한 연정이 권력 나눠 먹기로 이해되지 않는 그러한 부분에 대해서 잘 생각해 볼 필요가 있다.
그다음에 건설적 불신임제, 이것은 여러분들이 잘 아시는 문제이기 때문에 그러한 부분으로, 그러니까 소위 말해서 내각제하에서 이른바 부정적 다수가 아니라 적극적 다수가 있어야, 그러니까 불신임만 하는 게 아니라 대안을 제시해야지만, 새로운 내각을 구성해야지만 기존의 내각을 불신임할 수 있는 이러한 아주 현명한 제도를 아주 작은 조문 하나 바꿔 가지고, 문자 하나 바꿔 가지고 이러한 안정적인 내각제를 운영하고 있다.
그다음에…… 이 정도로 연방대통령에 대해서는 간선으로 선출되고 있다. 그래서 강력한 사회적 동질성이 있는데, 종합적으로 말씀드리자면 그러니까 사회민주주의적 개혁의 결과 계층 간의 위화감이 상대적으로 적다. 좌파․우파 정당 경우에도…… 우파 정당의 경우에도 기독교사회주의적인, 가톨릭사회주의적인 영향이 강해서 사회복지국가에 대한 인식이 강하다. 사회 전반의 지도층의 윤리적 수준이 매우 높고 대중의 신뢰와 존경을 받는다. 사람들이 기본적으로 정직하다. 독일 사람들 거짓말하면 얼굴이 빨개집니다. 정직한 사람들입니다. 어렸을 때부터 교육을……
그다음에 정당 간의 신뢰와 타협의 정신을 바탕으로 형성된 전통과 관행에 터 잡아서 신사의 정치가 이루어지고 있고, 국회의원선거의 결과가 승패가 불분명한 경우에도 합리적인 토론과 승복의 정치문화가 만들어졌는데 그 배경에는 평화적 정권교체의 경험과 권력의 분산으로 인해서 하나의 선거가 생사의 기로를 의미하지 않기 때문이 아닌가라는 생각을 하면서 또 우리가 군주제에서 입헌군주제 또 의회민주제로 변화해 오는 과정과 이러한 의회민주주의가 대중민주주의와 정당민주주의의 상황에 적응하는 모습을 면밀히 검토하고 이해할 필요가 있다. 또 국민이 적극적으로 참여하는 정당민주주의에 기초하고 있다. 이러한 부분을 감안하면서 우리가 내각제 개헌에 대한 논의를 하는 것이 바람직하지 않을까라는 소견을 진술드리는 바입니다.
이상입니다.
송석윤 교수님 수고하셨습니다.
다음은 음선필 한국입법학회 회장님 나오셔서 정당과 선거제도에 대해서 말씀해 주시기 바랍니다.
다음은 음선필 한국입법학회 회장님 나오셔서 정당과 선거제도에 대해서 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인음선필 방금 소개받은 음선필입니다.
이토록 중요한 자리에 불러 주셔서 감사의 말씀 드립니다.
제게 맡겨진 분야가 정당․선거제도에 관한 겁니다. 아시다시피 정당․선거제도에 관해서 우리가 헌법 개정을 논한다 그러면 형식적 의미의 헌법만 살펴봐서는 안 될 겁니다. 왜냐하면 헌법 자체는 대개 간결하게 언급되어 있기 때문이지요. 그래서 실질적 의미의 헌법인 정당법․선거법 등도 같이 살펴봐야 할 필요가 있다는 것을 미리 말씀드립니다.
먼저 상식적인 것 그러나 간과해서는 절대 안 되는 것들을 먼저 말씀드리고 본격적인 말씀 드리겠습니다.
정당․선거제도를 우리가 바꾸자, 특히 헌법 개정 차원에서 바꾸자 할 때 어떠한 관점을 유지할 것인가는 좀 선명하게 할 필요가 있다고 봅니다. 가지고 계신 자료집 38페이지 부분을 보시면서 말씀드리겠습니다.
아시다시피 정당․선거제도라고 하는 것은 하나의 통치구조를 구성해 나가는 중요한 요소가 됩니다. 그러한 까닭에 크게 세 가지의 핵심 키워드가 하나의 개헌론의 관점이 되어야 될 것이라 생각합니다.
첫째는 정치적 참여입니다. 정치과정에 대한 국민의 최대한의 참여가 보장되어야 된다라는 것, 그다음 또 하나는 정치적 경쟁이지요. 정치적 독과점을 배제하고 정치세력 간의 경쟁을 주자, 공정한 기회를 주자라는 겁니다. 이러한 것이 왜 중요한 키워드가 되는 것인가는 너무 잘 아시기 때문에 굳이 설명해 드릴 필요가 없을 겁니다.
또 하나 중요한 것은 정치적 통제입니다. 책임정치 원리를 구현하기 위해서 책임정부 그리고 책임의회가 되도록 하자. 특히 선거를 통해서 단순히 국가기관을 구성하는 것만이 아니라 정치적 통제 기능이 잘 되도록 하는 것이 중요하다. 이 세 가지가 가장 중요한 하나의 키워드가 되어야 되겠고 이런 관점에서 지금 제도를 분석할 줄 알고 또 더 나은 대안을 찾는 것이 필요하다고 봅니다.
먼저 정당제도 관련된 개헌 내용을 살펴보겠습니다.
우리 헌법 제8조 내용이 바로 중요한 정당 조항이 되는데요. 이에 대해서 여러 가지 논란이 있을 수 있습니다. 세세한 것들은 나중에 질의응답에 논의될 것으로 기대하고 우선 중요한 이야기를 말씀드리자면 40페이지 부분에 공직선거후보자 선출을 위한 당내 경선을 어떻게 할 것인가? 현행법은 자율로 하도록 되어 있습니다. 아시다시피 현행 공직선거법은 바로 이러한 당내 경선을 정당 자율로 맡겨 두고 있습니다. 그러나 그 실태가 어떠한가 우리가 잘 압니다. 제대로 민주적이고도 또 합리적인 경선이 이루어지지 않기 때문에 헌법 제8조제2항에서 아무리 정당활동을 민주적으로 하라 하더라도 잘 되고 있지 않다라는 것이지요. 따라서 선거체계가 아무리 합리적으로 구성된다 하더라도 정당 경선 즉 후보자 결정과정이 비민주적으로 이루어진다면 선거민주주의 또는 대의민주주의는 근본적으로 위협을 받게 될 것이다.
우리가 자주 이야기하는 것처럼 독일식 제도를 수용한다, 좋습니다. 그렇다고 하더라도 또 그의 근간 의원내각제를 실시한다 하더라도 또 그 변형형태로서 이원집행부제를 실시한다 하더라도 이러한 정당이, 정치가 제대로 작동되지 않는다면 이것은 사실 근본적인 기초가 위협을 받는다 말씀드릴 수 있습니다. 따라서 당내 경선 실시를 의무화하는 것, 입법화하는 것이 절대적으로 필요하다. 입법기술적으로는 이것을 헌법에 규정할 수도 있을 것입니다마는 그렇지 아니하고 공직선거법 등의 법률 차원에 하는 것도 충분할 것입니다. 이것을 지켜 나간다면 앞에서도 발표자가 이야기했던 것처럼 헌법적 관행에 의해서 중요한 헌법적 제도가 성숙되기 때문입니다.
또한 선거과정에 차지하는 당내 경선의 중요성을 생각할 때 이에 대해서 불복 수단을 명시해 주는 것도 필요하다. 이렇게 할 때 우리 헌법질서가 점점 하나의 그러한…… 견고해질 것이라고 생각합니다.
그다음, 국고보조금제도를 과연 유지할 것인가? 우리 현행 헌법은 분명하게 국가는 법률이 정하는 것에 따라서 정당 운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다라고 했습니다. 허용 규정이지요. 그렇지만 사실상 이것은 거의 의무적으로 이루어지고 있다라는 것을 우리는 압니다. 그러다 보니까 실증적으로 평가해 보면, 정치자금의 배분된 상황을 보면 인위적으로 양대 정당에게 집중되어 왔다는 것을 잘 압니다. 그로 인한 폐해가 무엇인가 하는 것은 잘 압니다. 기존 거대 정당이 고착화가 되었고 상대적으로 신생 정당의 등장이 어려운 진입장벽을 만들었다. 또 하나는 정당지도부 특히 중앙당 중심의 정당운영체제가 굳어지고 말았다는 것이지요.
물론 헌법 차원에서 국고보조금 규정을 두는 입법례는 대단히 드뭅니다. 그래서 이것을 어떻게 할 것인가 논란이 될 텐데요. 혹자는 이것을 아예 폐지하자는 주장도 설득력이 있습니다. 만약 그렇지 않다 하더라도 현재 국가보조에 대한 일정한 헌법적 한계를 설정할 필요가 있다라고 봅니다. 예컨대 정당국고보조금에 대해 일정한 한계를 명시하는 규정을 둘 수도 있겠지요. 예를 들면 정당에 지급하는 국고보조금액은 정당 자체적으로 조달하는 금액을 초과해서는 아니된다, 물론 독일의 그런 예를 참조한 겁니다. 이런 것도 가능할 것이다. 또는 그렇지 않더라도 정당정치자금의 투명성 또 책임성을 강화하는 규정을 헌법 차원에서 명시해라. 우리가 자주 하나의 전거로 활용하는 독일 기본법 또한 그러합니다.
또 하나 위헌정당 해산 시에 의원직을 상실할 것인가? 잘 알다시피 2014년도에 통진당 강제해산 결정에 따라서 논란이 된 것이지요. 이에 대해서 명문으로 밝힐 필요가 있겠다. 헌법에서 할 수도 있고 예컨대 독일처럼 선거법 차원에서 규정할 수 있습니다마는 적어도 정당 질서에 관한 헌법의 하나의 논의사항으로서는 이러한 강제해산 시에 의원직 상실에 대해서는 명문에 규정이 필요하다고 말씀드립니다.
그다음 내용입니다.
선거제도를 우리가 어떻게 바꿔나갈 것인가의 문제지요. 가장 논란이 된 하나가 선거권 연령 인하입니다. 아시다시피 현재 우리가 19세, 전 세계 약 231개 국가를 살펴봐서도 오직 한국만이 19세를 선거권 연령으로 정하고 있습니다. 그래서 다른 나라 입법례를 생각해서 18세로 인하하자는 주장이 설득력이 있어 보입니다. 다만 염두에 둘 것은 많은 나라가 18세를 성년 연령으로 정하고 있기 때문에 성년 연령과 선거권 연령이 일치하고 있다라는 것인데요. 우리는 만약 18세로 하게 되면 약간 달라지는 것을 정책적으로 고려할 필요가 있습니다. 특히 18세로 할 때는 청소년기본권의 관점에서 접근할 필요가 있습니다. 즉 정치세력에 동원하기 위한 하나의 수단으로서 선거권 연령을 인하하는 게 아니라 청소년들로 하여금 정치적 기본권을 중요하게 여긴다면 그들에게 정치교육과 시민교육이 병행되어야 할 것이다 이것은 굉장히 강조해도 지나치지 않을 겁니다. 고교생들의 예컨대 선거운동이나 정당 가입 활동을 허용할 필요가 있기 때문이지요.
이러한 선거권 연령을 헌법 차원에서 규정하는 많은 입법례도 있습니다. 그러나 기술적으로 보면 차라리 법률 차원에서 하는 것도 무난할 것이다라고 말씀드릴 수 있습니다.
또 하나 말씀드릴 것은 대통령선거 결선투표제를 어떻게 할 것인가, 도입할 필요가 있을 것인가에 대한 것인데요. 잘 아시다시피 직선 대통령을 상대다수결로 선출하는 나라는 23개국이고 절대다수결로 하는 나라는 90개국입니다. 이것을 통해서 잘 아실 겁니다. 왜 직선 대통령을 결선투표제로 하는 게 나은가? 우리 경험으로 보더라도 민주적 정당성의 최대한 확보, 또한 인위적인 후보단일화 방지를 위해서 그것을 막음으로 인하여 후보자 간에 정책 경쟁을 확보하자. 그러니까 정당 간에 정책 경쟁을 확보하는 것이지요. 선거권자로서는 후보 선택권을 최대한 보장해 주니까 정책 통제가 가능하다라는 장점이 있습니다. 또 잠재적인 정치지도자의 발전 기회를 제공할 수 있다.
그렇다면 이것을 위해서 현행 헌법상 가능하다고 볼 것이냐, 별도의 개헌이 필요할 것이냐? 해석론상으로 보게 되면 현행 헌법은 상대다수결을 전제로 한다고 보기 때문에 현행 헌법상 절대다수결을 전제로 한 결선투표제 도입은 곤란하다, 헌법 개정해야 되겠다는 것을 말씀드립니다.
물론 개정해서 바꾸면 됩니다. 혹 그렇지 않다면 현행 헌법상으로 결선투표제 도입이 불가능한가? 저는 가능하다고 봅니다.
결선투표제는 대단히 다양한 방식이 존재합니다. 한국에서는 ‘결선투표제＝2회 투표제’ 프랑스 방식을 주로 염두에 둡니다마는 나라에 따라서는 다양한 양식이 있습니다.
제가 말씀드릴 수 있는 하나의 결선투표제 방식은 아르헨티나 방식을 하나 소개해 드리고 싶습니다.
제1차 투표에서 45% 득표하게 되면 그를 당선자로 결정합니다. 또는 차순위자와 10%의 격차를 낸 40% 득표자를 당선인으로 결정하지요. 아르헨티나 같은 경우는 주로 45% 득표함으로 당선되는 경우, 실질적으로 보면 결선투표로 안 가고 한 번의 선거로 끝낸 경우가 꽤 많았습니다.
이렇게 해서 꼭 절대 과반수가 아니더라도 가능한 것은 충분히 여러 가지 검토를 해 보았습니다만 그 정도면 우리가 충분히 민주적 정당성이 확보 가능하다라고 평가할 수 있기 때문이지요. 그것은 지금까지 우리 선거 경험을 보더라도 가능하다고 평가합니다. 만약 제1차 투표에서 당선자 확정되지 않는다면 역시 상위득표자인을 대상으로 결선투표, 즉 2차 투표를 실시할 수 있을 겁니다.
여기에 더 나아가서 우리가 통상 하듯이 보통 2주나 한 달 간격으로 이루어지는 2차 투표로서의 결선투표가 아니라 한 번에 할 수도 있는 소위 단판 결선투표제도 가능하다는 말씀을 드립니다. 우리가 잘 아는 것처럼 한 번 투표할 때 1순위와 제2순위의 선호의 대상이 되는 후보자를 선택하게 함으로써 한 번에 할 수 있는 거지요. 이것은 외국 입법례로도 가능한 경우도 있습니다. 관심 있으시면 이것을 계속 개발할 수 있는, 그래서 단판 결선투표제도 가능하다라고 말씀드릴 수 있습니다.
그렇다면 또 다른 문제입니다. 국회의원선거 체계에 바람직한 게 뭔가? 우리나라 굉장히 관심 갖는 게 독일 제도입니다. 맞습니다. 여러 가지 전 세계 비교 입법례로 보더라도 상당히 우수성이 있는 게 장점인데요. 그렇지만 우리에게 있어서 선거체제를 개선하고자 할 때 크게 강조할 것은 정치적 통제와 경쟁이라는 것을 다시금 말씀드리고 싶습니다.
우리 대표 원칙을 무엇으로 할 것인가는 현행 헌법은 밝히지 않았습니다. 그래서 그것을 어떻게 할 것인가가 문제가 될 텐데요. 아까 말씀드린 것처럼 독일식 제도를 도입하자라고 하는 것은 그 전제로서 정부형태를 무엇으로 할 것인가가 또 맞물릴 수밖에 없습니다.
간단히 말씀드리면 의원내각제나 소위 말한 이원정부제일 때는 전면적인 비례대표제를 도입하는 것이 제도적 정합성이 있다, 독일식 제도를 그대로 도입하는 것이 무난할 것이다. 다만 대통령 중심제를 채택할 때는 어떠할 것인가? 새로운 또 생소한 실험이 될 수 있을 겁니다. 왜냐하면 이런 경우에도 독일식 제도, 소위 말하는 혼합형 비례대표제 또는 연동제라고 부릅니다. 이것을 그대로 할 수도 있고 아니면 일본식 제도를 우리가 고민할 수도 있습니다.
적어도 어떤 식으로 할 거냐에 대해서는 정부형태와 같이 맞물린 문제라서 이것은 너무 범위가 넓어지니까 국회의원선거 체계만 이야기하자면 발전적이라고 할 수 있는 것은 적어도 혼합형으로 가서 다수대표제로 하든 비례대표제로 하든 간에 지역구 의석수에 비해서 비례대표 의석수는 대폭 확대하는 것만이 발전적이라 평가할 수 있습니다.
1 대 1로 하기에는 부담스럽고 2 대 1로 하는 것, 선관위도 크게 그런 안을 가지고 있었습니다마는 이것을 독일식으로 그대로 할 수도 있고, 아니면 어떤 의미에서는 제 개인적인 견해입니다마는 우리가 비례대표제를 본격화하게 될 때 가장 고민할 것 역시 정당의 후보자 선정과정이 민주성․합리성․객관성을 유지해야만 한다는 겁니다. 그렇지 않을 때는 정당 수뇌부들에 의한 어떤 의미에서는 그들만의 잔치가 될 가능성이 대단히 큽니다.
그래서 저는 우리나라의 비례대표제 경험이 대부분 부정적이었기 때문에 국민들로 하여금 비례대표 선거제를 통하여서 정치적 통제와 정치적 경쟁을 가능하게 하는 좋은 경험을 쌓아 보게 하자. 그래서 100석을 해 보고 어느 정도 경험 쌓게 되면 그다음에 이게 독일식으로 그대로 갈 수도 있고 의원내각제로 가는 것도 가능할 것이다, 이게 오히려 현실적인 대안이 아닌가 말씀드립니다.
그런데 만약 우리가 의석수를 100석으로 늘리는 비례대표로 한다고 그러면 고민이 됩니다. 현행 같은 전국구 방식으로 하기 어렵다는 거지요. 지금 방식, 정확히 말씀은 전국명부식 전국비례대표제입니다. 이에 대한 대안으로 나오는 게 소위 권역명부식이지요. 즉 권역명부를 작성하고 권역별로 비례대표제를 하자는 건데요, 이것도 논란이 있습니다. 왜냐하면 더 지역주의가 강화될 가능성이 크고요. 이것을 막기 위해서 인위적인 상한선 제한을 했습니다, 3분의 2만 해라. 그러다 보니까 대소 아주 어그러지는 문제가 되지요.
그래서 제가 제안해 드린 것은 권역명부식 전국비례대표제로 하자. 명부 작성은 권역별로 해 나가서 그것의 선출과정의 민주성을 확보하자. 그러나 의석 배분은 전국 당원 차원에서 해라. 왜냐하면 정당에게 의석을 배분할 때 정당은 전국 차원에서 책임을 져야 될 것이다, 그것을 말씀드릴 수 있습니다.
또 다른 하나의 논점입니다. 의원 정수를 어떻게 할 것인가? 우리 현행 헌법은 200인을 하한선으로 설정합니다. 입법례에 따라서는 다양하게 정하고 있는데요. 우리가 만약 양원제가 아닌 단원제를 한다고 치면 적어도, 비례 의석수를 100석으로 생각한다면 적어도 어찌 됐든 지역구를 한 200석으로 해 나갈 때 300석은 충분히 최소한이 될 것이다. 그렇다면 현행 헌법이 쉽게 고칠 수 있는 것은 국회의원 수는 법률로 하되 300인 이상으로 하는 것이 나을 것이다. 그래서 설득력을 더 갖게 되면 나중에 300인 이상 올라가는 것은 그것은 숫자의 문제라기보다도 국회의 기능 수행에 대한 국민의 신뢰 회복이 가장 관건일 것입니다. 그러나 적어도 한 300인 이상은 최소로 하는 것이 무난할 것이다 봅니다, 헌법에서 말이지요.
또 하나 중요한 논점은 국회의원선거, 대통령선거 주기를 일치할 것인가? 만약 의원내각제를 실시할 경우는 고민할 필요가 없습니다. 이원정부제, 흔히 프랑스 대통령제를 염두에 둔다면 흔히 말하는 동거정부의 출현을 프랑스도 방지하고 싶었습니다. 프랑스가 동거정부의 성공적인 예로 많이 듭니다마는 프랑스 사람 자체도 별로 좋아하지를 않습니다. 예전에 프랑스 관계자를 만나도 우리는 원하지 않는 걸 왜 자꾸 한국은 이렇게 매력적으로 보는지 이해가 안 간다 설명합디다. 그래서 프랑스도 아예 대통령 임기와 국회의원 임기를 일치시켜 버렸습니다. 동거정부의 출현을 막겠다는 거지요.
만약 대통령제를 하겠다면 임기를 어떻게 할 것이냐의 문제인데 우리는 지금 대통령 임기 5년 단임제 안 하겠다는 게 공감대가 됐습니다. 그러면 결국 4년 중임제로 갈 겁니다. 그럴 때 대통령 임기 4년과 의원 임기 4년이 갈 때요, 이때 그러면 선거 주기를 완전히 일치시켜서 같이 할 것인가? 꼭 그럴 필요는 없습니다. 미국이 좋은 전례가 되는데 미국은 물론 하원의원 임기가 2년이기 때문에 자연스럽게 한 번은 대통령선거와 함께 의원선거가 이루어지고 임기 중반에 전형적인 중간평가로써 의원선거가 이루어집니다.
그런데 우리가 4년․4년, 우리나라가 하게 되면 어떤 고민이 있을 것인가? 아까 말씀드린 것처럼 우리는 전국구와 비례대표 의원 둘로 나눠져 있는 이 차원을 활용할 수 있다고 봅니다. 즉 대통령선거와 지역구 의원선거를 하고요. 임기 2년에 바로 비례대표 의원선거를 합니다, 100석을. 그렇게 하면 약간 중간평가도 가능하고 대통령선거 할 때 국회 안정세력도 확보할 수 있을 것이다. 대통령제를 우리가 한다면 가능할 거라고 봅니다. 그럴 때 비례대표 의원 임기를 처음만 2년으로 하고 그다음부터는 4년으로 돌려도 무난할 것입니다. 나머지 디테일한 것은 기술적으로 해결할 수 있을 겁니다.
마지막입니다.
선거관리위원회를 어떻게 할 것인가? 명칭에서 ‘관리’를 빼자라고 하는 게 제 생각입니다. 많은 분들도 그렇게 생각하는데 선거의 관리가 대상이 되는 것으로 인식한 나머지 선거과정 전체를 관리로 보자는 문제가 오인할 수 있습니다. 그래서 차라리 ‘선거위원회’로 하는 게 낫겠다. 그러고 선거운동 관리에 관한 116조 1항 규정은 아예 삭제하거나 아니면 공정한 기회를 보장한다는 것으로 헌법을 규정하면 되겠다.
마무리하겠습니다.
어찌 됐든 간에 지금 헌법 개헌을 언제 진행할지, 지금 서둘러 갑니다마는 이럴수록 우선순위 합의가 대단히 중요하겠다. 가장 필요한 것부터, 가장 효율적인 것부터 선정하고 숙려단행(熟慮斷行)이라는 말이 있지요. 깊이 생각하되 확실히 추진해 갈 게 필요하겠다. 이에 대해서는 더 많은 지혜가 필요하겠다 생각됩니다.
이상으로 마치겠습니다.
이토록 중요한 자리에 불러 주셔서 감사의 말씀 드립니다.
제게 맡겨진 분야가 정당․선거제도에 관한 겁니다. 아시다시피 정당․선거제도에 관해서 우리가 헌법 개정을 논한다 그러면 형식적 의미의 헌법만 살펴봐서는 안 될 겁니다. 왜냐하면 헌법 자체는 대개 간결하게 언급되어 있기 때문이지요. 그래서 실질적 의미의 헌법인 정당법․선거법 등도 같이 살펴봐야 할 필요가 있다는 것을 미리 말씀드립니다.
먼저 상식적인 것 그러나 간과해서는 절대 안 되는 것들을 먼저 말씀드리고 본격적인 말씀 드리겠습니다.
정당․선거제도를 우리가 바꾸자, 특히 헌법 개정 차원에서 바꾸자 할 때 어떠한 관점을 유지할 것인가는 좀 선명하게 할 필요가 있다고 봅니다. 가지고 계신 자료집 38페이지 부분을 보시면서 말씀드리겠습니다.
아시다시피 정당․선거제도라고 하는 것은 하나의 통치구조를 구성해 나가는 중요한 요소가 됩니다. 그러한 까닭에 크게 세 가지의 핵심 키워드가 하나의 개헌론의 관점이 되어야 될 것이라 생각합니다.
첫째는 정치적 참여입니다. 정치과정에 대한 국민의 최대한의 참여가 보장되어야 된다라는 것, 그다음 또 하나는 정치적 경쟁이지요. 정치적 독과점을 배제하고 정치세력 간의 경쟁을 주자, 공정한 기회를 주자라는 겁니다. 이러한 것이 왜 중요한 키워드가 되는 것인가는 너무 잘 아시기 때문에 굳이 설명해 드릴 필요가 없을 겁니다.
또 하나 중요한 것은 정치적 통제입니다. 책임정치 원리를 구현하기 위해서 책임정부 그리고 책임의회가 되도록 하자. 특히 선거를 통해서 단순히 국가기관을 구성하는 것만이 아니라 정치적 통제 기능이 잘 되도록 하는 것이 중요하다. 이 세 가지가 가장 중요한 하나의 키워드가 되어야 되겠고 이런 관점에서 지금 제도를 분석할 줄 알고 또 더 나은 대안을 찾는 것이 필요하다고 봅니다.
먼저 정당제도 관련된 개헌 내용을 살펴보겠습니다.
우리 헌법 제8조 내용이 바로 중요한 정당 조항이 되는데요. 이에 대해서 여러 가지 논란이 있을 수 있습니다. 세세한 것들은 나중에 질의응답에 논의될 것으로 기대하고 우선 중요한 이야기를 말씀드리자면 40페이지 부분에 공직선거후보자 선출을 위한 당내 경선을 어떻게 할 것인가? 현행법은 자율로 하도록 되어 있습니다. 아시다시피 현행 공직선거법은 바로 이러한 당내 경선을 정당 자율로 맡겨 두고 있습니다. 그러나 그 실태가 어떠한가 우리가 잘 압니다. 제대로 민주적이고도 또 합리적인 경선이 이루어지지 않기 때문에 헌법 제8조제2항에서 아무리 정당활동을 민주적으로 하라 하더라도 잘 되고 있지 않다라는 것이지요. 따라서 선거체계가 아무리 합리적으로 구성된다 하더라도 정당 경선 즉 후보자 결정과정이 비민주적으로 이루어진다면 선거민주주의 또는 대의민주주의는 근본적으로 위협을 받게 될 것이다.
우리가 자주 이야기하는 것처럼 독일식 제도를 수용한다, 좋습니다. 그렇다고 하더라도 또 그의 근간 의원내각제를 실시한다 하더라도 또 그 변형형태로서 이원집행부제를 실시한다 하더라도 이러한 정당이, 정치가 제대로 작동되지 않는다면 이것은 사실 근본적인 기초가 위협을 받는다 말씀드릴 수 있습니다. 따라서 당내 경선 실시를 의무화하는 것, 입법화하는 것이 절대적으로 필요하다. 입법기술적으로는 이것을 헌법에 규정할 수도 있을 것입니다마는 그렇지 아니하고 공직선거법 등의 법률 차원에 하는 것도 충분할 것입니다. 이것을 지켜 나간다면 앞에서도 발표자가 이야기했던 것처럼 헌법적 관행에 의해서 중요한 헌법적 제도가 성숙되기 때문입니다.
또한 선거과정에 차지하는 당내 경선의 중요성을 생각할 때 이에 대해서 불복 수단을 명시해 주는 것도 필요하다. 이렇게 할 때 우리 헌법질서가 점점 하나의 그러한…… 견고해질 것이라고 생각합니다.
그다음, 국고보조금제도를 과연 유지할 것인가? 우리 현행 헌법은 분명하게 국가는 법률이 정하는 것에 따라서 정당 운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다라고 했습니다. 허용 규정이지요. 그렇지만 사실상 이것은 거의 의무적으로 이루어지고 있다라는 것을 우리는 압니다. 그러다 보니까 실증적으로 평가해 보면, 정치자금의 배분된 상황을 보면 인위적으로 양대 정당에게 집중되어 왔다는 것을 잘 압니다. 그로 인한 폐해가 무엇인가 하는 것은 잘 압니다. 기존 거대 정당이 고착화가 되었고 상대적으로 신생 정당의 등장이 어려운 진입장벽을 만들었다. 또 하나는 정당지도부 특히 중앙당 중심의 정당운영체제가 굳어지고 말았다는 것이지요.
물론 헌법 차원에서 국고보조금 규정을 두는 입법례는 대단히 드뭅니다. 그래서 이것을 어떻게 할 것인가 논란이 될 텐데요. 혹자는 이것을 아예 폐지하자는 주장도 설득력이 있습니다. 만약 그렇지 않다 하더라도 현재 국가보조에 대한 일정한 헌법적 한계를 설정할 필요가 있다라고 봅니다. 예컨대 정당국고보조금에 대해 일정한 한계를 명시하는 규정을 둘 수도 있겠지요. 예를 들면 정당에 지급하는 국고보조금액은 정당 자체적으로 조달하는 금액을 초과해서는 아니된다, 물론 독일의 그런 예를 참조한 겁니다. 이런 것도 가능할 것이다. 또는 그렇지 않더라도 정당정치자금의 투명성 또 책임성을 강화하는 규정을 헌법 차원에서 명시해라. 우리가 자주 하나의 전거로 활용하는 독일 기본법 또한 그러합니다.
또 하나 위헌정당 해산 시에 의원직을 상실할 것인가? 잘 알다시피 2014년도에 통진당 강제해산 결정에 따라서 논란이 된 것이지요. 이에 대해서 명문으로 밝힐 필요가 있겠다. 헌법에서 할 수도 있고 예컨대 독일처럼 선거법 차원에서 규정할 수 있습니다마는 적어도 정당 질서에 관한 헌법의 하나의 논의사항으로서는 이러한 강제해산 시에 의원직 상실에 대해서는 명문에 규정이 필요하다고 말씀드립니다.
그다음 내용입니다.
선거제도를 우리가 어떻게 바꿔나갈 것인가의 문제지요. 가장 논란이 된 하나가 선거권 연령 인하입니다. 아시다시피 현재 우리가 19세, 전 세계 약 231개 국가를 살펴봐서도 오직 한국만이 19세를 선거권 연령으로 정하고 있습니다. 그래서 다른 나라 입법례를 생각해서 18세로 인하하자는 주장이 설득력이 있어 보입니다. 다만 염두에 둘 것은 많은 나라가 18세를 성년 연령으로 정하고 있기 때문에 성년 연령과 선거권 연령이 일치하고 있다라는 것인데요. 우리는 만약 18세로 하게 되면 약간 달라지는 것을 정책적으로 고려할 필요가 있습니다. 특히 18세로 할 때는 청소년기본권의 관점에서 접근할 필요가 있습니다. 즉 정치세력에 동원하기 위한 하나의 수단으로서 선거권 연령을 인하하는 게 아니라 청소년들로 하여금 정치적 기본권을 중요하게 여긴다면 그들에게 정치교육과 시민교육이 병행되어야 할 것이다 이것은 굉장히 강조해도 지나치지 않을 겁니다. 고교생들의 예컨대 선거운동이나 정당 가입 활동을 허용할 필요가 있기 때문이지요.
이러한 선거권 연령을 헌법 차원에서 규정하는 많은 입법례도 있습니다. 그러나 기술적으로 보면 차라리 법률 차원에서 하는 것도 무난할 것이다라고 말씀드릴 수 있습니다.
또 하나 말씀드릴 것은 대통령선거 결선투표제를 어떻게 할 것인가, 도입할 필요가 있을 것인가에 대한 것인데요. 잘 아시다시피 직선 대통령을 상대다수결로 선출하는 나라는 23개국이고 절대다수결로 하는 나라는 90개국입니다. 이것을 통해서 잘 아실 겁니다. 왜 직선 대통령을 결선투표제로 하는 게 나은가? 우리 경험으로 보더라도 민주적 정당성의 최대한 확보, 또한 인위적인 후보단일화 방지를 위해서 그것을 막음으로 인하여 후보자 간에 정책 경쟁을 확보하자. 그러니까 정당 간에 정책 경쟁을 확보하는 것이지요. 선거권자로서는 후보 선택권을 최대한 보장해 주니까 정책 통제가 가능하다라는 장점이 있습니다. 또 잠재적인 정치지도자의 발전 기회를 제공할 수 있다.
그렇다면 이것을 위해서 현행 헌법상 가능하다고 볼 것이냐, 별도의 개헌이 필요할 것이냐? 해석론상으로 보게 되면 현행 헌법은 상대다수결을 전제로 한다고 보기 때문에 현행 헌법상 절대다수결을 전제로 한 결선투표제 도입은 곤란하다, 헌법 개정해야 되겠다는 것을 말씀드립니다.
물론 개정해서 바꾸면 됩니다. 혹 그렇지 않다면 현행 헌법상으로 결선투표제 도입이 불가능한가? 저는 가능하다고 봅니다.
결선투표제는 대단히 다양한 방식이 존재합니다. 한국에서는 ‘결선투표제＝2회 투표제’ 프랑스 방식을 주로 염두에 둡니다마는 나라에 따라서는 다양한 양식이 있습니다.
제가 말씀드릴 수 있는 하나의 결선투표제 방식은 아르헨티나 방식을 하나 소개해 드리고 싶습니다.
제1차 투표에서 45% 득표하게 되면 그를 당선자로 결정합니다. 또는 차순위자와 10%의 격차를 낸 40% 득표자를 당선인으로 결정하지요. 아르헨티나 같은 경우는 주로 45% 득표함으로 당선되는 경우, 실질적으로 보면 결선투표로 안 가고 한 번의 선거로 끝낸 경우가 꽤 많았습니다.
이렇게 해서 꼭 절대 과반수가 아니더라도 가능한 것은 충분히 여러 가지 검토를 해 보았습니다만 그 정도면 우리가 충분히 민주적 정당성이 확보 가능하다라고 평가할 수 있기 때문이지요. 그것은 지금까지 우리 선거 경험을 보더라도 가능하다고 평가합니다. 만약 제1차 투표에서 당선자 확정되지 않는다면 역시 상위득표자인을 대상으로 결선투표, 즉 2차 투표를 실시할 수 있을 겁니다.
여기에 더 나아가서 우리가 통상 하듯이 보통 2주나 한 달 간격으로 이루어지는 2차 투표로서의 결선투표가 아니라 한 번에 할 수도 있는 소위 단판 결선투표제도 가능하다는 말씀을 드립니다. 우리가 잘 아는 것처럼 한 번 투표할 때 1순위와 제2순위의 선호의 대상이 되는 후보자를 선택하게 함으로써 한 번에 할 수 있는 거지요. 이것은 외국 입법례로도 가능한 경우도 있습니다. 관심 있으시면 이것을 계속 개발할 수 있는, 그래서 단판 결선투표제도 가능하다라고 말씀드릴 수 있습니다.
그렇다면 또 다른 문제입니다. 국회의원선거 체계에 바람직한 게 뭔가? 우리나라 굉장히 관심 갖는 게 독일 제도입니다. 맞습니다. 여러 가지 전 세계 비교 입법례로 보더라도 상당히 우수성이 있는 게 장점인데요. 그렇지만 우리에게 있어서 선거체제를 개선하고자 할 때 크게 강조할 것은 정치적 통제와 경쟁이라는 것을 다시금 말씀드리고 싶습니다.
우리 대표 원칙을 무엇으로 할 것인가는 현행 헌법은 밝히지 않았습니다. 그래서 그것을 어떻게 할 것인가가 문제가 될 텐데요. 아까 말씀드린 것처럼 독일식 제도를 도입하자라고 하는 것은 그 전제로서 정부형태를 무엇으로 할 것인가가 또 맞물릴 수밖에 없습니다.
간단히 말씀드리면 의원내각제나 소위 말한 이원정부제일 때는 전면적인 비례대표제를 도입하는 것이 제도적 정합성이 있다, 독일식 제도를 그대로 도입하는 것이 무난할 것이다. 다만 대통령 중심제를 채택할 때는 어떠할 것인가? 새로운 또 생소한 실험이 될 수 있을 겁니다. 왜냐하면 이런 경우에도 독일식 제도, 소위 말하는 혼합형 비례대표제 또는 연동제라고 부릅니다. 이것을 그대로 할 수도 있고 아니면 일본식 제도를 우리가 고민할 수도 있습니다.
적어도 어떤 식으로 할 거냐에 대해서는 정부형태와 같이 맞물린 문제라서 이것은 너무 범위가 넓어지니까 국회의원선거 체계만 이야기하자면 발전적이라고 할 수 있는 것은 적어도 혼합형으로 가서 다수대표제로 하든 비례대표제로 하든 간에 지역구 의석수에 비해서 비례대표 의석수는 대폭 확대하는 것만이 발전적이라 평가할 수 있습니다.
1 대 1로 하기에는 부담스럽고 2 대 1로 하는 것, 선관위도 크게 그런 안을 가지고 있었습니다마는 이것을 독일식으로 그대로 할 수도 있고, 아니면 어떤 의미에서는 제 개인적인 견해입니다마는 우리가 비례대표제를 본격화하게 될 때 가장 고민할 것 역시 정당의 후보자 선정과정이 민주성․합리성․객관성을 유지해야만 한다는 겁니다. 그렇지 않을 때는 정당 수뇌부들에 의한 어떤 의미에서는 그들만의 잔치가 될 가능성이 대단히 큽니다.
그래서 저는 우리나라의 비례대표제 경험이 대부분 부정적이었기 때문에 국민들로 하여금 비례대표 선거제를 통하여서 정치적 통제와 정치적 경쟁을 가능하게 하는 좋은 경험을 쌓아 보게 하자. 그래서 100석을 해 보고 어느 정도 경험 쌓게 되면 그다음에 이게 독일식으로 그대로 갈 수도 있고 의원내각제로 가는 것도 가능할 것이다, 이게 오히려 현실적인 대안이 아닌가 말씀드립니다.
그런데 만약 우리가 의석수를 100석으로 늘리는 비례대표로 한다고 그러면 고민이 됩니다. 현행 같은 전국구 방식으로 하기 어렵다는 거지요. 지금 방식, 정확히 말씀은 전국명부식 전국비례대표제입니다. 이에 대한 대안으로 나오는 게 소위 권역명부식이지요. 즉 권역명부를 작성하고 권역별로 비례대표제를 하자는 건데요, 이것도 논란이 있습니다. 왜냐하면 더 지역주의가 강화될 가능성이 크고요. 이것을 막기 위해서 인위적인 상한선 제한을 했습니다, 3분의 2만 해라. 그러다 보니까 대소 아주 어그러지는 문제가 되지요.
그래서 제가 제안해 드린 것은 권역명부식 전국비례대표제로 하자. 명부 작성은 권역별로 해 나가서 그것의 선출과정의 민주성을 확보하자. 그러나 의석 배분은 전국 당원 차원에서 해라. 왜냐하면 정당에게 의석을 배분할 때 정당은 전국 차원에서 책임을 져야 될 것이다, 그것을 말씀드릴 수 있습니다.
또 다른 하나의 논점입니다. 의원 정수를 어떻게 할 것인가? 우리 현행 헌법은 200인을 하한선으로 설정합니다. 입법례에 따라서는 다양하게 정하고 있는데요. 우리가 만약 양원제가 아닌 단원제를 한다고 치면 적어도, 비례 의석수를 100석으로 생각한다면 적어도 어찌 됐든 지역구를 한 200석으로 해 나갈 때 300석은 충분히 최소한이 될 것이다. 그렇다면 현행 헌법이 쉽게 고칠 수 있는 것은 국회의원 수는 법률로 하되 300인 이상으로 하는 것이 나을 것이다. 그래서 설득력을 더 갖게 되면 나중에 300인 이상 올라가는 것은 그것은 숫자의 문제라기보다도 국회의 기능 수행에 대한 국민의 신뢰 회복이 가장 관건일 것입니다. 그러나 적어도 한 300인 이상은 최소로 하는 것이 무난할 것이다 봅니다, 헌법에서 말이지요.
또 하나 중요한 논점은 국회의원선거, 대통령선거 주기를 일치할 것인가? 만약 의원내각제를 실시할 경우는 고민할 필요가 없습니다. 이원정부제, 흔히 프랑스 대통령제를 염두에 둔다면 흔히 말하는 동거정부의 출현을 프랑스도 방지하고 싶었습니다. 프랑스가 동거정부의 성공적인 예로 많이 듭니다마는 프랑스 사람 자체도 별로 좋아하지를 않습니다. 예전에 프랑스 관계자를 만나도 우리는 원하지 않는 걸 왜 자꾸 한국은 이렇게 매력적으로 보는지 이해가 안 간다 설명합디다. 그래서 프랑스도 아예 대통령 임기와 국회의원 임기를 일치시켜 버렸습니다. 동거정부의 출현을 막겠다는 거지요.
만약 대통령제를 하겠다면 임기를 어떻게 할 것이냐의 문제인데 우리는 지금 대통령 임기 5년 단임제 안 하겠다는 게 공감대가 됐습니다. 그러면 결국 4년 중임제로 갈 겁니다. 그럴 때 대통령 임기 4년과 의원 임기 4년이 갈 때요, 이때 그러면 선거 주기를 완전히 일치시켜서 같이 할 것인가? 꼭 그럴 필요는 없습니다. 미국이 좋은 전례가 되는데 미국은 물론 하원의원 임기가 2년이기 때문에 자연스럽게 한 번은 대통령선거와 함께 의원선거가 이루어지고 임기 중반에 전형적인 중간평가로써 의원선거가 이루어집니다.
그런데 우리가 4년․4년, 우리나라가 하게 되면 어떤 고민이 있을 것인가? 아까 말씀드린 것처럼 우리는 전국구와 비례대표 의원 둘로 나눠져 있는 이 차원을 활용할 수 있다고 봅니다. 즉 대통령선거와 지역구 의원선거를 하고요. 임기 2년에 바로 비례대표 의원선거를 합니다, 100석을. 그렇게 하면 약간 중간평가도 가능하고 대통령선거 할 때 국회 안정세력도 확보할 수 있을 것이다. 대통령제를 우리가 한다면 가능할 거라고 봅니다. 그럴 때 비례대표 의원 임기를 처음만 2년으로 하고 그다음부터는 4년으로 돌려도 무난할 것입니다. 나머지 디테일한 것은 기술적으로 해결할 수 있을 겁니다.
마지막입니다.
선거관리위원회를 어떻게 할 것인가? 명칭에서 ‘관리’를 빼자라고 하는 게 제 생각입니다. 많은 분들도 그렇게 생각하는데 선거의 관리가 대상이 되는 것으로 인식한 나머지 선거과정 전체를 관리로 보자는 문제가 오인할 수 있습니다. 그래서 차라리 ‘선거위원회’로 하는 게 낫겠다. 그러고 선거운동 관리에 관한 116조 1항 규정은 아예 삭제하거나 아니면 공정한 기회를 보장한다는 것으로 헌법을 규정하면 되겠다.
마무리하겠습니다.
어찌 됐든 간에 지금 헌법 개헌을 언제 진행할지, 지금 서둘러 갑니다마는 이럴수록 우선순위 합의가 대단히 중요하겠다. 가장 필요한 것부터, 가장 효율적인 것부터 선정하고 숙려단행(熟慮斷行)이라는 말이 있지요. 깊이 생각하되 확실히 추진해 갈 게 필요하겠다. 이에 대해서는 더 많은 지혜가 필요하겠다 생각됩니다.
이상으로 마치겠습니다.
음선필 교수님 수고하셨습니다.
마지막으로 이헌환 한국공법학회 회장님 나오셔서 법원과 헌법재판소 제도에 대해서 말씀해 주시기 바랍니다.
마지막으로 이헌환 한국공법학회 회장님 나오셔서 법원과 헌법재판소 제도에 대해서 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인이헌환 안녕하십니까? 방금 소개받은 아주대학교 법전원에 재직하고 현재 한국공법학회 회장을 맡고 있는 이헌환입니다.
다른 분들하고 다르게 제가 서술식으로 죽 책에서 설명을 하고 있어서 굉장히 시간이 길게 걸릴 것 같습니다만 가능한 한 짤막짤막하게 설명을 드리는 것으로 그렇게 하겠습니다.
다들 잘 아시겠습니다마는 사실 우리나라의 제헌헌법상의 사법규정이라고 하는 것은 유진오 박사께서 우리 사법규정을 만들 때 일본국헌법을 그대로 복사하다시피 했습니다, 약간의 구조적인 차이는 있습니다마는. 그 이후에 우리나라 헌법이 아홉 차례까지 지금까지 바뀌는 과정에서 실제 2공화국 당시에 사법규정이 매우 발전적이었다가 3공화국 들어오면서 우리나라의 헌법상의 사법구조 규정들이 굉장히 취약해지기 시작을 했습니다.
예를 들면 2공화국 당시에는 대법원장 및 대법관 선거법이 있었는데 그것이 없어졌지요. 바로 예비선거 하기 하루 전날 5․16 군사정변이 일어나는 바람에 선거 자체를 하지 못한 채로 또 지나왔습니다. 또 뿐만 아니라 최고 사법기관의 구성원의 명칭을 대법관이라는 명칭에서부터 대법원 판사라는 명칭으로 격하시켜 버렸습니다. 원래 대법원 판사라는 명칭이 1공화국 당시에 대법관 밑에서 대법관을 재판장으로 하는 부를 이루는 배석의 명칭이 대법원 판사였습니다. 그래서 대법관 명칭도 아예 격하시켜서 대법원 판사로 만들고 선거제로 되어 있던 법관선거법을 법관추천회의라고 하는 것으로 바꾸고 말았지요. 그 후에 유신헌법에 들어와 가지고는 우리 사법제도 규정이 훨씬 더 취약한 구조로 그렇게 만들어져 버렸습니다.
지금 우리 헌법에는 대법관 임명에 관한 규정이라도 있는데 유신헌법에는 대법관 임명에 관한 규정 자체가 없었습니다. 그럴 정도로 우리 사법부의 관련 규정들이 매우 아주 천시됐던 그런 경험을 우리는 갖고 있습니다.
해서, 이제 우리 사법부 규정들을 바꾸게 될 때, 과연 이 개헌을 통해서 사법부 규정을 바꾼다고 할 때 어떻게 바꾸는 것이 가장 바람직할 것인가, 바로 그런 문제들을 고민하게 될 때는 막연히 과거의, 기존의 우리 사법부 규정을 중심으로 생각할 것이 아니라 바로 현대 사회에 있어서의 이 사법권이라고 하는 것이 전체적으로 어떤 경향을 가지고 있고 또 국가 권력으로서의 사법권이라고 하는 것을 구상함에 있어서의 기본적인 원리는 어떤 것인지 바로 그런 부분들을 염두에 두면서 우리의 사법부 규정을 고민을 해야 된다고 생각을 합니다.
해서, 저는 기본적으로는 개헌을 하게 된다면 사법부 관련 규정들을 전면적으로 재구성을 할 것을 제안드립니다. 비유적으로 말한다면 예컨대 초가집으로 되어 있었던 것을 완전히 허물어 버리고 새롭게 빌딩을 짓는다는 기분으로 그렇게 사법부 규정들을 재구성해야 된다라고 그렇게 생각을 합니다.
제가 오늘 이 자리에서 이런 말씀을 드리게 된 데 대해서 다시 한 번 더 크게 감사드리면서 간단하게나마 사법부를 재규정함에 있어서 필요한 원리들을 간단하게 설명을 드리고, 이어서 현행 헌법상의 규정들을 어떻게 만드는 것이 적합한지에 대해서 간단한 말씀 드리겠습니다.
한 6, 7페이지 정도로 ‘사법제도의 현대적 경향과 구성 원리’ 이렇게 제가 적었습니다.
오늘날에 있어서 국가에 있어서 가장 기본적인 지향점은 바로 입헌 민주적 규범국가입니다. 저는 그렇게 생각을 합니다. 법치주의라고 하는 것이 오늘날에 전 세계적으로 일반화되고 있고, 바로 그러한 의미에 있어서의 법치주의를 구성함에 있어서 사법제도를 어떻게 만들 것인가 하는 것은 매우 중요한 헌법상 과제라고 아니할 수 없습니다. 아울러서 전 지구적으로 법치주의가 확립되는 과정에서 사법제도라고 하는 것 자체의 제도적인 유사성도 매우 커지고 있다라고 하는 것을 염두에 두면서 하나 하나 설명을 드리도록 하겠습니다.
사법제도 구성에 있어서 오늘날에 있어서 사법이라고 하는 영역에 있어서의 기본적인 경향은 과거의 근대적인 의미의 사법이라는 것과는 개념이 많이 달라져 있다라는 것입니다. 가장 중요한 요소가 바로 헌법재판제도라고 하는 것이 20세기에 들어와서 아주 일반화됨으로 인해서 헌법재판 자체가, 오늘도 우리가 대통령 탄핵이라고 하는 결정을 옆에서 지켜보는 과정에 있습니다마는 사실 탄핵제도 이러한 것들은 과거에는 어떤 사법기관에 의해서 담당됐던 것들이 아닙니다.
바로 그런 것 때문에 탄핵제도를 담당하는 헌법재판제도에 대해서 이것은 사법이 아니다라고, 이런 견해도 있기는 합니다마는 어쨌든 헌법재판제도 사항 자체는 오늘날에 있어서 사법제도가 맡아야 하는 아주 중요한 과제로 인식되고 있습니다. 그렇기 때문에 사법이라고 하는 것 자체가 과거의 아주 근대적인 그런 관념에서부터 벗어나서 오늘날에 있어서 아주 현대적인 의미로 사법 개념을 이해할 필요가 있다라는 것입니다.
다음에 오늘날에 있어서 그러한 현대적인 사법 관념을 구체화하는 제도적인 특성을 몇 가지 말씀드리겠습니다.
먼저 헌법재판을 담당하는 기관이 매우 다양합니다. 과거에는 전통적으로 미국 같으면 대법원 이렇게 되어 있었고 그것도 아주 관행적으로 성립된 것입니다마는 그것이 100년쯤 지나면서 유럽에 들어왔고 유럽에서의 헌법재판제도가 구성되는 방식은 나라마나 상당히 차이가 있기는 합니다마는 다양한 방식으로 이 헌법재판 기능이라는 것이 나타나고 있습니다.
그다음에 오늘날의 현대적인 사법제도의 경향 중에 또 하나가 바로 최고 사법기관을 다양화한다라는 겁니다. 예컨대 독일만 하더라도 헌법재판소를 포함해서 5개 영역에서 사법이라고 하는 최고기관이 존재하도록 되어 있습니다. 그리고 상당수의 나라들에서 우리나라처럼 예컨대 대법원 하나 이렇게 되는 것이 아니고 다양한 형태의 다원화된 최고 사법기관을 두고 있다라는 것입니다.
그다음에 또 하나의 경향으로 말씀드릴 수 있는 것이 바로 사법권의 독립성이 강화되고 있는 부분입니다. 특히 이러한 독립성을 강화한다라고 하는 것은 사법부의 구성 과정하고 그다음에 사법권 내부의 의사결정 구조를 얼마나 민주화할 것인가 하는 그러한 부분과 연결이 되는 것이라고 할 수 있겠습니다.
그래서 예컨대 다원화된 최고 사법기관들이 있는 경우에는 그러한 다원화된 기구들의 의사를 하나로 모을 수 있는 예컨대 사법평의회라든가 이런 통일적인 기구를 설치하는 것이 오늘날에 있어서 많은 나라들의 경향이라고 볼 수 있습니다.
그다음에 오늘날에 있어서 사법제도의 아주 중요한 과제 중의 하나가 바로 이 기본권 보장의 부분입니다. 특히 헌법소원제도라고 하는 것을 제도적으로 둠으로 인해서 국민의 기본적 인권을 최대한으로 보장하게끔 하는 그런 제도들이 갖추어져 있습니다.
그다음에 규범 통제 기능이 강화되고 있다. 의회에서 규범 통제라고 말한다면 우리는 의회에서 만드는 법률 그다음에 또 행정부에서 만드는 행정입법 부분 이러한 부분들입니다마는 그러한 부분에 대한 통제 방안들이 제도적으로 정착이 되고 있고, 특히 사전적․예방적인 통제의 필요성이라고 하는 것이 오늘날에 있어서는 아주 상당히 강조되고 있는 그런 경향들을 볼 수 있습니다.
또 하나 외국의 사법제도 중에서, 바로 이것은 사법 심사의 대상 문제가 되겠습니다마는 조직 법률에 대한 통제 가능성이라고 하는 것이 대부분의 헌법의 사법제도 규정에서 들어 있는 경우가 많습니다.
사실 조직 법률이라고 하는 그 자체는 행정부의 효율적 집행이라고 하는, 권한 집행이라고 하는 그런 부분 때문에 만들어지는 것이고 국민의 기본적 인권과 직접 관련이 없기 때문에 그런 부분에 대한 통제 가능성 이러한 부분들이 제도화하기는 상당히 쉽지가 않은 부분입니다만 예컨대 사전적․예방적 제도를 도입한다고 그런다면 조직 법률에 대한 심사 내지는 통제 가능성 같은 것들도 충분히 제도화할 수가 있을 것이라고 생각합니다.
그 외에 정치적 사건의 통제 기능을 강화한다든지 또는 헌법재판 기능을 집중화한다. 예컨대 우리나라의 경우에는 헌법재판에서 특히 위헌 명령․규칙 같은 경우에는 대법원에서 최종적으로 심사한다 이렇게 돼 있는데 그런 부분들도 과거 2공화국 당시의 헌법재판소와 같이 헌법재판소로 통일적으로 집중하는 것이 적정하다라는 생각을 해 봅니다.
더불어서 이러한 제도들을 만들 때 기본원리라고 하는 부분들 이것은 사실 1980년대 중반에, 특히 1983년에 사법권 독립에 관한 국제회의가 몬트리올에서 있었습니다. 거기에서 상당한 정도의 기본원칙들이 지금 확립돼 있는 상황이고 그러한 원칙들을 저희가 재정리한 것입니다.
오늘날에 있어서 범인류적인 가치로 인식되고 있는 인간 존엄의 문제라든지 또는 사법권의 독립성 그다음에 사법제도 구성에 있어서의 민주성 문제 그다음에 기능적인 통일성 그다음에 전문성, 아울러서 마지막으로 국가 기능의 효율성 이러한 것들이 사법부 구성에 있어서 기본원리로서 오늘날 많이 들어지고 있는 그러한 내용들입니다.
이어서 현행 헌법상 사법규정의 문제점과 해결 방안을 어떻게 이해할 것이냐 하는 것입니다.
현재 우리나라의 사법부 규정은 5장에 법원, 6장에 헌법재판소 이렇게 돼 있지요. 그런데 사실 ‘법원’이라는 말은 과거 강점기 때 일본이 일본국 본국의 재판소라는 명칭과 식민지 지역에서의 사법기관의 명칭을 따로 구별하기 위해서 붙인 명칭이 법원이라고 하는 표현입니다. 그래서 과거 강점기 때는 조선고등법원이 있었고 미군정기가 들어오면서 미군정에서 포고령을 내면서 슈프림 코트(Supreme Court)라고 하는 표현을, 조선고등법원을 그대로 둘 수는 없으니까 슈프림 코트라고 하는 표현을 쓰면서 그것을 우리말로 번역할 때 대법원이라는 명칭이 같이 공표가 됐습니다. 거기에서 현재 우리나라 법원의 명칭이 여전히 법원으로 되고 또 대법원이라는 것으로 굳어져 왔습니다.
그래서 이러한 명칭을 포함해서 법원을 설명하는 장 자체를, 사법부를 설명하는 장 자체를 ‘법원’이라고 이렇게 함으로 인해 가지고 오늘날의 헌법 해석상에 있어서도 기관 중심으로 해석을 하게 되는 그런 문제점을 갖고 있습니다.
그다음에 앞서 말씀드린 것처럼 우리 사법부에 있어서 필요한 것이 바로 사법부 최고법원을 좀 다원화할 필요가 있다.
최근에 작년에 상고법원을 만들자 하는 대법원의 제안으로 우리 사회에서 논의가 된 적이 있었습니다마는 지금 현재 우리나라 대법관 일인당 1년에 3000건 이렇게 되지요. 이것은 우리나라 사법 규모가 너무 작다는 것입니다. 그래서 그러한 부분에서 사법부 최고기관을 좀 다원화하고 최고기관을 다원화하다 보면 그 하부기관들도 충분히 제도적으로 다양하게 구성을 할 수가 있게 됩니다.
그다음에 사법관 명칭 문제도 앞서서 말씀드린 것처럼 법원과 비슷하게 법관 이렇게 되어 있습니다만 또 군사법원 보면 재판관이라는 명칭을 쓰고 있고 헌법재판소 재판관 이렇게 되고 있지요. 그래서 헌법상 명칭도 또한 이것을 통일할 필요가 있다라고 하는 말씀을 드리고 싶고.
그다음에 현행 헌법에 있어서 헌법재판소가 들어갈 때 1987년도에 헌법재판소가 도입되면서 정상적인 논의 과정을 거쳐서 들어갔다고 보기가 어렵습니다. 그러다 보니까 헌법재판소와 대법원 사이의 관계를 어떻게 규정할 것인가에 대해서 전혀 논의를 하지 않은 채 헌법전에 들어갔고 그 이후에 우리 현실에서 그러한 문제들이 많이 야기가 됐습니다. 말하자면 기관 간에 서로 권한 분쟁이 일어나는 그런 사례들을 많이 볼 수가 있었습니다. 그래서 새로운 헌법이 구성된다고 한다면 예컨대 헌법재판소 또 일반 최고재판소 내지는 최고행정재판소 이렇게 해서 다원화하는 구조로 갈 필요성이 있다라는 것이고.
그다음에 헌법재판소 및 대법원의 구성 방법의 문제에서도, 우리 헌법에서 제일 취약한 부분이 바로 그것입니다. 현재도 대법원장이 대법관의 임명을 제청하고 국회 동의를 얻어서 대통령이 임명하는 구조로 돼 있습니다만 이것이 바로 과거 유신시대 때의 잔재입니다, 고스란히. 과거 유신시대 때는 헌법 자체에는 이런 것 규정도 안 하고 법원조직법에서 규정했던 것을 지금 이제 헌법에다가 규정을 넣기는 했습니다만 매우 문제가 많은 부분이고 따라서 이런 구성 방법도 앞서 말씀드린 민주성이라는 측면에서 제고를 해야 된다 이렇게 생각하고 있습니다.
더불어 또 헌법재판소장의 문제, 우리 헌법 운용 과정에서 나타났던 문제입니다. 이것도 반드시 명확화할 필요가 있고.
그다음에 사법 예산권 문제, 여러 위원님들께서 정부 예산을 심의할 때 잘 아시겠습니다마는 현재 우리나라의 사법부 예산은 전체 예산 중 1%가 안 됩니다. 국민의 중요한 권리를 보호하는 국가기관이, 그것도 삼권 중의 아주 중요한 하나의 권력이라고 보는 사법권력의 예산이 전체 예산의 1%도 안 된다는 것 이것은 참 문제가 많다는 생각을 해 봅니다. 남미 국가들 중에는 아예 헌법에다가 전체 예산의 2～3% 이렇게 명시적으로 사법부 예산을 규정한 그런 나라들도 있습니다.
그다음 사법관 임기의 문제, 우리 헌법에 10년 이렇게 돼 있습니다. 전 세계 헌법 중에서 법관 임기를 10년 이렇게 고정적으로 딱 만들어 놓은 나라는 손가락으로 꼽을 정도입니다. 아프리카의 케냐 이런 나라들입니다. 영미법계 국가는 다 아시다시피 굉장히 오랜 종신 임기 이렇게 기준이 돼 있고.
10년이 뭐가 문제가 되냐 하면 우리나라에서 사법부 법원 하부에 소규모의 전문법원을 못 만든다는 것입니다. 지금 행정 영역에서는 예컨대 노동위원회나 소청심사위원회, 행정심판위원회, 해난심판원 등등등 해서 다양한 형태의 준사법기구를 만들 수가 있는데 우리 사법부 자체에는 그것을 만들지 못하도록 그렇게 돼 있습니다. 왜? 임기 10년의 법관이 필요하기 때문입니다. 그래서 바로 이 부분도 고려해야 될 부분이 있고 그다음에 사법관의 신분 보장 문제.
그다음 마지막으로 하나 더 강조드리고 싶은 부분이 바로 검찰 및 경찰 관련 규정을 헌법규범화해야 된다는 생각입니다. 물론 검찰이나 경찰이 행정권에 속하는 것이기 때문에 정부의 장에 들어갈 수도 있습니다만 사법부 장에서 이 부분을 한 번 더 고민을 해 볼 필요가 있다라는 생각을 합니다.
시간이 약간 더 지났습니다만 제가 자료 뒷부분에 참고자료로 해서 ‘규정체제’ 이렇게 하면서 세부적인 부분들에 대해서 이런 조문을 만든다면 이렇게 돼야 되는 것이 필요하지 않은가 하는 내용을 죽 서술해 두었습니다. 나중에 질의응답 시간에 좀 더 보충드리도록 하겠습니다.
감사합니다.
다른 분들하고 다르게 제가 서술식으로 죽 책에서 설명을 하고 있어서 굉장히 시간이 길게 걸릴 것 같습니다만 가능한 한 짤막짤막하게 설명을 드리는 것으로 그렇게 하겠습니다.
다들 잘 아시겠습니다마는 사실 우리나라의 제헌헌법상의 사법규정이라고 하는 것은 유진오 박사께서 우리 사법규정을 만들 때 일본국헌법을 그대로 복사하다시피 했습니다, 약간의 구조적인 차이는 있습니다마는. 그 이후에 우리나라 헌법이 아홉 차례까지 지금까지 바뀌는 과정에서 실제 2공화국 당시에 사법규정이 매우 발전적이었다가 3공화국 들어오면서 우리나라의 헌법상의 사법구조 규정들이 굉장히 취약해지기 시작을 했습니다.
예를 들면 2공화국 당시에는 대법원장 및 대법관 선거법이 있었는데 그것이 없어졌지요. 바로 예비선거 하기 하루 전날 5․16 군사정변이 일어나는 바람에 선거 자체를 하지 못한 채로 또 지나왔습니다. 또 뿐만 아니라 최고 사법기관의 구성원의 명칭을 대법관이라는 명칭에서부터 대법원 판사라는 명칭으로 격하시켜 버렸습니다. 원래 대법원 판사라는 명칭이 1공화국 당시에 대법관 밑에서 대법관을 재판장으로 하는 부를 이루는 배석의 명칭이 대법원 판사였습니다. 그래서 대법관 명칭도 아예 격하시켜서 대법원 판사로 만들고 선거제로 되어 있던 법관선거법을 법관추천회의라고 하는 것으로 바꾸고 말았지요. 그 후에 유신헌법에 들어와 가지고는 우리 사법제도 규정이 훨씬 더 취약한 구조로 그렇게 만들어져 버렸습니다.
지금 우리 헌법에는 대법관 임명에 관한 규정이라도 있는데 유신헌법에는 대법관 임명에 관한 규정 자체가 없었습니다. 그럴 정도로 우리 사법부의 관련 규정들이 매우 아주 천시됐던 그런 경험을 우리는 갖고 있습니다.
해서, 이제 우리 사법부 규정들을 바꾸게 될 때, 과연 이 개헌을 통해서 사법부 규정을 바꾼다고 할 때 어떻게 바꾸는 것이 가장 바람직할 것인가, 바로 그런 문제들을 고민하게 될 때는 막연히 과거의, 기존의 우리 사법부 규정을 중심으로 생각할 것이 아니라 바로 현대 사회에 있어서의 이 사법권이라고 하는 것이 전체적으로 어떤 경향을 가지고 있고 또 국가 권력으로서의 사법권이라고 하는 것을 구상함에 있어서의 기본적인 원리는 어떤 것인지 바로 그런 부분들을 염두에 두면서 우리의 사법부 규정을 고민을 해야 된다고 생각을 합니다.
해서, 저는 기본적으로는 개헌을 하게 된다면 사법부 관련 규정들을 전면적으로 재구성을 할 것을 제안드립니다. 비유적으로 말한다면 예컨대 초가집으로 되어 있었던 것을 완전히 허물어 버리고 새롭게 빌딩을 짓는다는 기분으로 그렇게 사법부 규정들을 재구성해야 된다라고 그렇게 생각을 합니다.
제가 오늘 이 자리에서 이런 말씀을 드리게 된 데 대해서 다시 한 번 더 크게 감사드리면서 간단하게나마 사법부를 재규정함에 있어서 필요한 원리들을 간단하게 설명을 드리고, 이어서 현행 헌법상의 규정들을 어떻게 만드는 것이 적합한지에 대해서 간단한 말씀 드리겠습니다.
한 6, 7페이지 정도로 ‘사법제도의 현대적 경향과 구성 원리’ 이렇게 제가 적었습니다.
오늘날에 있어서 국가에 있어서 가장 기본적인 지향점은 바로 입헌 민주적 규범국가입니다. 저는 그렇게 생각을 합니다. 법치주의라고 하는 것이 오늘날에 전 세계적으로 일반화되고 있고, 바로 그러한 의미에 있어서의 법치주의를 구성함에 있어서 사법제도를 어떻게 만들 것인가 하는 것은 매우 중요한 헌법상 과제라고 아니할 수 없습니다. 아울러서 전 지구적으로 법치주의가 확립되는 과정에서 사법제도라고 하는 것 자체의 제도적인 유사성도 매우 커지고 있다라고 하는 것을 염두에 두면서 하나 하나 설명을 드리도록 하겠습니다.
사법제도 구성에 있어서 오늘날에 있어서 사법이라고 하는 영역에 있어서의 기본적인 경향은 과거의 근대적인 의미의 사법이라는 것과는 개념이 많이 달라져 있다라는 것입니다. 가장 중요한 요소가 바로 헌법재판제도라고 하는 것이 20세기에 들어와서 아주 일반화됨으로 인해서 헌법재판 자체가, 오늘도 우리가 대통령 탄핵이라고 하는 결정을 옆에서 지켜보는 과정에 있습니다마는 사실 탄핵제도 이러한 것들은 과거에는 어떤 사법기관에 의해서 담당됐던 것들이 아닙니다.
바로 그런 것 때문에 탄핵제도를 담당하는 헌법재판제도에 대해서 이것은 사법이 아니다라고, 이런 견해도 있기는 합니다마는 어쨌든 헌법재판제도 사항 자체는 오늘날에 있어서 사법제도가 맡아야 하는 아주 중요한 과제로 인식되고 있습니다. 그렇기 때문에 사법이라고 하는 것 자체가 과거의 아주 근대적인 그런 관념에서부터 벗어나서 오늘날에 있어서 아주 현대적인 의미로 사법 개념을 이해할 필요가 있다라는 것입니다.
다음에 오늘날에 있어서 그러한 현대적인 사법 관념을 구체화하는 제도적인 특성을 몇 가지 말씀드리겠습니다.
먼저 헌법재판을 담당하는 기관이 매우 다양합니다. 과거에는 전통적으로 미국 같으면 대법원 이렇게 되어 있었고 그것도 아주 관행적으로 성립된 것입니다마는 그것이 100년쯤 지나면서 유럽에 들어왔고 유럽에서의 헌법재판제도가 구성되는 방식은 나라마나 상당히 차이가 있기는 합니다마는 다양한 방식으로 이 헌법재판 기능이라는 것이 나타나고 있습니다.
그다음에 오늘날의 현대적인 사법제도의 경향 중에 또 하나가 바로 최고 사법기관을 다양화한다라는 겁니다. 예컨대 독일만 하더라도 헌법재판소를 포함해서 5개 영역에서 사법이라고 하는 최고기관이 존재하도록 되어 있습니다. 그리고 상당수의 나라들에서 우리나라처럼 예컨대 대법원 하나 이렇게 되는 것이 아니고 다양한 형태의 다원화된 최고 사법기관을 두고 있다라는 것입니다.
그다음에 또 하나의 경향으로 말씀드릴 수 있는 것이 바로 사법권의 독립성이 강화되고 있는 부분입니다. 특히 이러한 독립성을 강화한다라고 하는 것은 사법부의 구성 과정하고 그다음에 사법권 내부의 의사결정 구조를 얼마나 민주화할 것인가 하는 그러한 부분과 연결이 되는 것이라고 할 수 있겠습니다.
그래서 예컨대 다원화된 최고 사법기관들이 있는 경우에는 그러한 다원화된 기구들의 의사를 하나로 모을 수 있는 예컨대 사법평의회라든가 이런 통일적인 기구를 설치하는 것이 오늘날에 있어서 많은 나라들의 경향이라고 볼 수 있습니다.
그다음에 오늘날에 있어서 사법제도의 아주 중요한 과제 중의 하나가 바로 이 기본권 보장의 부분입니다. 특히 헌법소원제도라고 하는 것을 제도적으로 둠으로 인해서 국민의 기본적 인권을 최대한으로 보장하게끔 하는 그런 제도들이 갖추어져 있습니다.
그다음에 규범 통제 기능이 강화되고 있다. 의회에서 규범 통제라고 말한다면 우리는 의회에서 만드는 법률 그다음에 또 행정부에서 만드는 행정입법 부분 이러한 부분들입니다마는 그러한 부분에 대한 통제 방안들이 제도적으로 정착이 되고 있고, 특히 사전적․예방적인 통제의 필요성이라고 하는 것이 오늘날에 있어서는 아주 상당히 강조되고 있는 그런 경향들을 볼 수 있습니다.
또 하나 외국의 사법제도 중에서, 바로 이것은 사법 심사의 대상 문제가 되겠습니다마는 조직 법률에 대한 통제 가능성이라고 하는 것이 대부분의 헌법의 사법제도 규정에서 들어 있는 경우가 많습니다.
사실 조직 법률이라고 하는 그 자체는 행정부의 효율적 집행이라고 하는, 권한 집행이라고 하는 그런 부분 때문에 만들어지는 것이고 국민의 기본적 인권과 직접 관련이 없기 때문에 그런 부분에 대한 통제 가능성 이러한 부분들이 제도화하기는 상당히 쉽지가 않은 부분입니다만 예컨대 사전적․예방적 제도를 도입한다고 그런다면 조직 법률에 대한 심사 내지는 통제 가능성 같은 것들도 충분히 제도화할 수가 있을 것이라고 생각합니다.
그 외에 정치적 사건의 통제 기능을 강화한다든지 또는 헌법재판 기능을 집중화한다. 예컨대 우리나라의 경우에는 헌법재판에서 특히 위헌 명령․규칙 같은 경우에는 대법원에서 최종적으로 심사한다 이렇게 돼 있는데 그런 부분들도 과거 2공화국 당시의 헌법재판소와 같이 헌법재판소로 통일적으로 집중하는 것이 적정하다라는 생각을 해 봅니다.
더불어서 이러한 제도들을 만들 때 기본원리라고 하는 부분들 이것은 사실 1980년대 중반에, 특히 1983년에 사법권 독립에 관한 국제회의가 몬트리올에서 있었습니다. 거기에서 상당한 정도의 기본원칙들이 지금 확립돼 있는 상황이고 그러한 원칙들을 저희가 재정리한 것입니다.
오늘날에 있어서 범인류적인 가치로 인식되고 있는 인간 존엄의 문제라든지 또는 사법권의 독립성 그다음에 사법제도 구성에 있어서의 민주성 문제 그다음에 기능적인 통일성 그다음에 전문성, 아울러서 마지막으로 국가 기능의 효율성 이러한 것들이 사법부 구성에 있어서 기본원리로서 오늘날 많이 들어지고 있는 그러한 내용들입니다.
이어서 현행 헌법상 사법규정의 문제점과 해결 방안을 어떻게 이해할 것이냐 하는 것입니다.
현재 우리나라의 사법부 규정은 5장에 법원, 6장에 헌법재판소 이렇게 돼 있지요. 그런데 사실 ‘법원’이라는 말은 과거 강점기 때 일본이 일본국 본국의 재판소라는 명칭과 식민지 지역에서의 사법기관의 명칭을 따로 구별하기 위해서 붙인 명칭이 법원이라고 하는 표현입니다. 그래서 과거 강점기 때는 조선고등법원이 있었고 미군정기가 들어오면서 미군정에서 포고령을 내면서 슈프림 코트(Supreme Court)라고 하는 표현을, 조선고등법원을 그대로 둘 수는 없으니까 슈프림 코트라고 하는 표현을 쓰면서 그것을 우리말로 번역할 때 대법원이라는 명칭이 같이 공표가 됐습니다. 거기에서 현재 우리나라 법원의 명칭이 여전히 법원으로 되고 또 대법원이라는 것으로 굳어져 왔습니다.
그래서 이러한 명칭을 포함해서 법원을 설명하는 장 자체를, 사법부를 설명하는 장 자체를 ‘법원’이라고 이렇게 함으로 인해 가지고 오늘날의 헌법 해석상에 있어서도 기관 중심으로 해석을 하게 되는 그런 문제점을 갖고 있습니다.
그다음에 앞서 말씀드린 것처럼 우리 사법부에 있어서 필요한 것이 바로 사법부 최고법원을 좀 다원화할 필요가 있다.
최근에 작년에 상고법원을 만들자 하는 대법원의 제안으로 우리 사회에서 논의가 된 적이 있었습니다마는 지금 현재 우리나라 대법관 일인당 1년에 3000건 이렇게 되지요. 이것은 우리나라 사법 규모가 너무 작다는 것입니다. 그래서 그러한 부분에서 사법부 최고기관을 좀 다원화하고 최고기관을 다원화하다 보면 그 하부기관들도 충분히 제도적으로 다양하게 구성을 할 수가 있게 됩니다.
그다음에 사법관 명칭 문제도 앞서서 말씀드린 것처럼 법원과 비슷하게 법관 이렇게 되어 있습니다만 또 군사법원 보면 재판관이라는 명칭을 쓰고 있고 헌법재판소 재판관 이렇게 되고 있지요. 그래서 헌법상 명칭도 또한 이것을 통일할 필요가 있다라고 하는 말씀을 드리고 싶고.
그다음에 현행 헌법에 있어서 헌법재판소가 들어갈 때 1987년도에 헌법재판소가 도입되면서 정상적인 논의 과정을 거쳐서 들어갔다고 보기가 어렵습니다. 그러다 보니까 헌법재판소와 대법원 사이의 관계를 어떻게 규정할 것인가에 대해서 전혀 논의를 하지 않은 채 헌법전에 들어갔고 그 이후에 우리 현실에서 그러한 문제들이 많이 야기가 됐습니다. 말하자면 기관 간에 서로 권한 분쟁이 일어나는 그런 사례들을 많이 볼 수가 있었습니다. 그래서 새로운 헌법이 구성된다고 한다면 예컨대 헌법재판소 또 일반 최고재판소 내지는 최고행정재판소 이렇게 해서 다원화하는 구조로 갈 필요성이 있다라는 것이고.
그다음에 헌법재판소 및 대법원의 구성 방법의 문제에서도, 우리 헌법에서 제일 취약한 부분이 바로 그것입니다. 현재도 대법원장이 대법관의 임명을 제청하고 국회 동의를 얻어서 대통령이 임명하는 구조로 돼 있습니다만 이것이 바로 과거 유신시대 때의 잔재입니다, 고스란히. 과거 유신시대 때는 헌법 자체에는 이런 것 규정도 안 하고 법원조직법에서 규정했던 것을 지금 이제 헌법에다가 규정을 넣기는 했습니다만 매우 문제가 많은 부분이고 따라서 이런 구성 방법도 앞서 말씀드린 민주성이라는 측면에서 제고를 해야 된다 이렇게 생각하고 있습니다.
더불어 또 헌법재판소장의 문제, 우리 헌법 운용 과정에서 나타났던 문제입니다. 이것도 반드시 명확화할 필요가 있고.
그다음에 사법 예산권 문제, 여러 위원님들께서 정부 예산을 심의할 때 잘 아시겠습니다마는 현재 우리나라의 사법부 예산은 전체 예산 중 1%가 안 됩니다. 국민의 중요한 권리를 보호하는 국가기관이, 그것도 삼권 중의 아주 중요한 하나의 권력이라고 보는 사법권력의 예산이 전체 예산의 1%도 안 된다는 것 이것은 참 문제가 많다는 생각을 해 봅니다. 남미 국가들 중에는 아예 헌법에다가 전체 예산의 2～3% 이렇게 명시적으로 사법부 예산을 규정한 그런 나라들도 있습니다.
그다음 사법관 임기의 문제, 우리 헌법에 10년 이렇게 돼 있습니다. 전 세계 헌법 중에서 법관 임기를 10년 이렇게 고정적으로 딱 만들어 놓은 나라는 손가락으로 꼽을 정도입니다. 아프리카의 케냐 이런 나라들입니다. 영미법계 국가는 다 아시다시피 굉장히 오랜 종신 임기 이렇게 기준이 돼 있고.
10년이 뭐가 문제가 되냐 하면 우리나라에서 사법부 법원 하부에 소규모의 전문법원을 못 만든다는 것입니다. 지금 행정 영역에서는 예컨대 노동위원회나 소청심사위원회, 행정심판위원회, 해난심판원 등등등 해서 다양한 형태의 준사법기구를 만들 수가 있는데 우리 사법부 자체에는 그것을 만들지 못하도록 그렇게 돼 있습니다. 왜? 임기 10년의 법관이 필요하기 때문입니다. 그래서 바로 이 부분도 고려해야 될 부분이 있고 그다음에 사법관의 신분 보장 문제.
그다음 마지막으로 하나 더 강조드리고 싶은 부분이 바로 검찰 및 경찰 관련 규정을 헌법규범화해야 된다는 생각입니다. 물론 검찰이나 경찰이 행정권에 속하는 것이기 때문에 정부의 장에 들어갈 수도 있습니다만 사법부 장에서 이 부분을 한 번 더 고민을 해 볼 필요가 있다라는 생각을 합니다.
시간이 약간 더 지났습니다만 제가 자료 뒷부분에 참고자료로 해서 ‘규정체제’ 이렇게 하면서 세부적인 부분들에 대해서 이런 조문을 만든다면 이렇게 돼야 되는 것이 필요하지 않은가 하는 내용을 죽 서술해 두었습니다. 나중에 질의응답 시간에 좀 더 보충드리도록 하겠습니다.
감사합니다.
이헌환 교수님 수고하셨습니다.
지금부터는 우리 특위 위원님들께서 질의하실 순서가 되겠습니다.
그러면 배포되어 있는 질의 순서에 따라서 먼저 홍일표 간사님 질의해 주시기 바랍니다.
지금부터는 우리 특위 위원님들께서 질의하실 순서가 되겠습니다.
그러면 배포되어 있는 질의 순서에 따라서 먼저 홍일표 간사님 질의해 주시기 바랍니다.
오늘 바쁘신데 교수님들 이렇게 많이 나와 주셔서 좋은 말씀 해 주셨습니다.
송석윤 교수님께 질문드리겠습니다.
아까 내각제를 설명하시면서……
제가 뒤에 있어서 얼굴을 못 뵙고 이렇게 질의를 하게 돼서 죄송한데요.
내각제를 설명하시면서 우리나라가 이런 식민 지배 없이 군주제가 계속됐더라면 과연 어떤 형태의 정부형태를 가졌을 것인지 상상을 하곤 하셨다고 했는데 그 상상의 내용을 한번 말씀해 주시고요.
사실 내각제가…… 지금 탄핵 정국을 거치면서 우리나라에서는 현재 대통령 5년 단임제는, 물론 그게 대통령 개인의 캐릭터나 여러 가지 개인적인 문제점, 즉 주로 권력 담당자의 문제점으로 인해서 이번에 이런 사태까지 빚어졌다 이렇게 얘기는 되지만 아울러서 너무 대통령제하의 대통령들이 전부 실패를 하다 보니까 결국 대통령제 자체가 결함이 있는 것 아니냐 이렇게도 생각을 많이들 하고 있거든요.
그래서 이번에는 반드시 대통령 권력을 분산하는 어떤 분권형의 권력 구조를 가져야 된다 이렇게 많은 국민들도 생각을 하고 있다고 보여집니다. 그래서 지금 이 마당에 다시 대통령제를 한다는 것은 이런 민심과도 역행한다 이렇게 보여져서 내각제나 이원정부제나 이런 것을 택할 가능성이 높지 않나 이렇게 보여지는데요.
그러나 그런 것들이 고유한 정치문화나 역사나 그것을 성공시킬 인프라가 부족하면 쉽지 않다 이런 취지의 말씀을 하신 것으로 보여져요. 그러면 지금 이 마당에 내각제는 우리에게 아직도 어렵다는 것인가 이런 질문을 드리고 싶거든요. 그래서 그런 점에 대해서 우선 말씀을 해 봐 주시지요.
송석윤 교수님께 질문드리겠습니다.
아까 내각제를 설명하시면서……
제가 뒤에 있어서 얼굴을 못 뵙고 이렇게 질의를 하게 돼서 죄송한데요.
내각제를 설명하시면서 우리나라가 이런 식민 지배 없이 군주제가 계속됐더라면 과연 어떤 형태의 정부형태를 가졌을 것인지 상상을 하곤 하셨다고 했는데 그 상상의 내용을 한번 말씀해 주시고요.
사실 내각제가…… 지금 탄핵 정국을 거치면서 우리나라에서는 현재 대통령 5년 단임제는, 물론 그게 대통령 개인의 캐릭터나 여러 가지 개인적인 문제점, 즉 주로 권력 담당자의 문제점으로 인해서 이번에 이런 사태까지 빚어졌다 이렇게 얘기는 되지만 아울러서 너무 대통령제하의 대통령들이 전부 실패를 하다 보니까 결국 대통령제 자체가 결함이 있는 것 아니냐 이렇게도 생각을 많이들 하고 있거든요.
그래서 이번에는 반드시 대통령 권력을 분산하는 어떤 분권형의 권력 구조를 가져야 된다 이렇게 많은 국민들도 생각을 하고 있다고 보여집니다. 그래서 지금 이 마당에 다시 대통령제를 한다는 것은 이런 민심과도 역행한다 이렇게 보여져서 내각제나 이원정부제나 이런 것을 택할 가능성이 높지 않나 이렇게 보여지는데요.
그러나 그런 것들이 고유한 정치문화나 역사나 그것을 성공시킬 인프라가 부족하면 쉽지 않다 이런 취지의 말씀을 하신 것으로 보여져요. 그러면 지금 이 마당에 내각제는 우리에게 아직도 어렵다는 것인가 이런 질문을 드리고 싶거든요. 그래서 그런 점에 대해서 우선 말씀을 해 봐 주시지요.
진술인송석윤 질문 감사합니다.
시간은 최대한 짧게 하겠습니다.
아까 그 상상과 관련해서는, 그러니까 대한제국이 있었으면 그다음에는 대한제국의 국제가 있었는데 그것은 절대군주 헌법이었고 그 당시에는 아마 20세기 초까지도 일본의 영향이 상당히 강했었을 것 같습니다.
(이주영 위원장, 이인영 간사와 사회교대)
그러니까 우리가 오늘날 무엇이 바람직한 헌법인지 얘기를 하지만 19세기 말 20세기 초에는 사실상 일본 사람들도 독일의 영향을 받은 게 사실은 약육강식의 시대에서 어느 나라가 부국강병에 성공했느냐, 그리고 그러다 보면 바람직한 모습이었다면, 군주제가 있었다면 영국 모습으로 갔을 것이고요.
그런데 요새 저는 사실 태국의 상황에 관심이 많습니다. 그런데 아주 안 좋은 모습이면 태국과 같은 모습에서, 여러 혼란 속에서 지금 입헌군주제 상황이…… 아주 사회가 양극화된 상황에서, 그것은 아주 안 좋은 모델이 될 수도 있었을 것 같습니다.
그리고 저는 사실 헌법상의 정부형태는 정답이 있다고 생각하는 편은 아닙니다. 그리고 대통령 단임제에 문제가 있다 하더라도 예를 들자면 레임덕의 문제는 인간의 생명이 유한하기 때문에 권력은 유한한 것이고, 레임덕의 문제는 군주제에서도 있습니다. 군주가 노쇠하면 세자파와 싸우지 않습니까? 그러다 보니까 우리가 시스템을 자꾸 만들어야 되는 게 4년 중임제를 해도 두 번째에서는 레임덕이 나오는 거니까요. 그러니까 우리가 책임을 누가 지느냐……
시간은 최대한 짧게 하겠습니다.
아까 그 상상과 관련해서는, 그러니까 대한제국이 있었으면 그다음에는 대한제국의 국제가 있었는데 그것은 절대군주 헌법이었고 그 당시에는 아마 20세기 초까지도 일본의 영향이 상당히 강했었을 것 같습니다.
(이주영 위원장, 이인영 간사와 사회교대)
그러니까 우리가 오늘날 무엇이 바람직한 헌법인지 얘기를 하지만 19세기 말 20세기 초에는 사실상 일본 사람들도 독일의 영향을 받은 게 사실은 약육강식의 시대에서 어느 나라가 부국강병에 성공했느냐, 그리고 그러다 보면 바람직한 모습이었다면, 군주제가 있었다면 영국 모습으로 갔을 것이고요.
그런데 요새 저는 사실 태국의 상황에 관심이 많습니다. 그런데 아주 안 좋은 모습이면 태국과 같은 모습에서, 여러 혼란 속에서 지금 입헌군주제 상황이…… 아주 사회가 양극화된 상황에서, 그것은 아주 안 좋은 모델이 될 수도 있었을 것 같습니다.
그리고 저는 사실 헌법상의 정부형태는 정답이 있다고 생각하는 편은 아닙니다. 그리고 대통령 단임제에 문제가 있다 하더라도 예를 들자면 레임덕의 문제는 인간의 생명이 유한하기 때문에 권력은 유한한 것이고, 레임덕의 문제는 군주제에서도 있습니다. 군주가 노쇠하면 세자파와 싸우지 않습니까? 그러다 보니까 우리가 시스템을 자꾸 만들어야 되는 게 4년 중임제를 해도 두 번째에서는 레임덕이 나오는 거니까요. 그러니까 우리가 책임을 누가 지느냐……
그러면 교수님……
진술인송석윤 그 인물이 지느냐 아니면 시스템으로 만드느냐 이런 부분……
그러면요 현재 우리나라의 지금까지의 문화나 관행이나 이런 것으로 볼 때 내각제가 시행하기에 적합하다 안 하다 이렇게…… 어떻게 보십니까?
진술인송석윤 저는 적합하다 안 하다에 대해서 판단할 입장은 아니고 그것은 위원님들께서 정치적으로 판단하실 부분도 있을 것 같은데요.
그러니까 가능하면 내각제를 할 때 어떤 조건이 더 갖춰지면 조금 더 성공할 수 있을까 그런 부분에 대해서는 생각을 해 보는데 특히 요즘 상황과 관련해서는, 그러니까 내각제를 하려면 한편으로는 직업공무원제가 확립이 되고 한편으로는 정당민주주의가 활성화가 되는 이러한 부분이 양자가 아주 안정적이고 활성화된 부분이 잘 조합되는 모델이 독일 모델이라고 생각을 합니다.
그러니까 가능하면 내각제를 할 때 어떤 조건이 더 갖춰지면 조금 더 성공할 수 있을까 그런 부분에 대해서는 생각을 해 보는데 특히 요즘 상황과 관련해서는, 그러니까 내각제를 하려면 한편으로는 직업공무원제가 확립이 되고 한편으로는 정당민주주의가 활성화가 되는 이러한 부분이 양자가 아주 안정적이고 활성화된 부분이 잘 조합되는 모델이 독일 모델이라고 생각을 합니다.
독일은 가장 잘 되는 경우이니까.
그러니까 우리나라 정도의 정당 민주주의와 직업공무원제도 나름대로 확립되어 있다고 보여지기 때문에 우리가 너무 겁낼 필요는 없지 않나 이런 생각도 들어서 드린 말씀이고요.
그다음에 시간이 워낙 부족해서 김만흠 원장님께, 이원정부제 설명을 하셨는데 지금 우리가 이원정부제라고 해도 대통령을 직선으로 하되 국가원수로서의 권한만 주고 마는 경우가 있고 또 직선해서 통일․외교․국방에 대해서는 대통령에게 권한을 주자 이런 안이 있거든요.
그러니까 우리나라 정도의 정당 민주주의와 직업공무원제도 나름대로 확립되어 있다고 보여지기 때문에 우리가 너무 겁낼 필요는 없지 않나 이런 생각도 들어서 드린 말씀이고요.
그다음에 시간이 워낙 부족해서 김만흠 원장님께, 이원정부제 설명을 하셨는데 지금 우리가 이원정부제라고 해도 대통령을 직선으로 하되 국가원수로서의 권한만 주고 마는 경우가 있고 또 직선해서 통일․외교․국방에 대해서는 대통령에게 권한을 주자 이런 안이 있거든요.
진술인김만흠 예.
그 부분에 대해서는 원장님께서는 어떤 쪽에 대해서 더 선호하시는지?
진술인김만흠 저는 그동안에 대통령의 권한에 대한 문제점도 있지만요 지금 우리 시대의 사회가 어느 특정한 한 리더에게 상당의 권한을 맡겨서 위임하는 그런 리더가 과연 가능한 시대인가? 저는 그때그때 반응하는 시대가, 지금 시대가 바뀌었기 때문에 과거형의 대통령 스타일은 적합하지 않다라고 보는 쪽입니다.
그래서 이원정부제 형태로 갔을 때도 대통령의 권한을 거의 상징적인 수준에 그치는, 아까 송석윤 교수께서 오스트리아형 분권형 대통령제를 사실상의 의원내각제로 분류했다시피 그런 형에 가까운 쪽으로 저는 고려하고 있습니다.
그리고 지금 우리나라의 정당 기초 관련해서는 사실상은 제도라는 것이 연관성을 가지고 있는데 현행 대통령제가 다른 정당정치의 발전을 저해했던 요인도 굉장히 큽니다. 그 점에서는 같이 바뀐다면 정당도, 우리 정치체제도 바뀔 수 있다.
예컨대 지금 다수가 동의하고 있는 비례대표제 강화의 경우도 대부분 비례대표가 강화되는 쪽들은 내각제형하고 같이 겸했을 때 가능한 것이지, 정당 책임정치가 가능한 체제에서 가능한 것이지 책임을 대통령이 지고 있는 체제하고는 사실상은 조금 적절치 않다. 그래서 만약에 지금 우리 국회의원선거제를 그쪽 방향으로 바꾼다면 같이 맞물려서 저는 중앙정부 형태도 바꿀 필요가 있다는 생각입니다.
그래서 이원정부제 형태로 갔을 때도 대통령의 권한을 거의 상징적인 수준에 그치는, 아까 송석윤 교수께서 오스트리아형 분권형 대통령제를 사실상의 의원내각제로 분류했다시피 그런 형에 가까운 쪽으로 저는 고려하고 있습니다.
그리고 지금 우리나라의 정당 기초 관련해서는 사실상은 제도라는 것이 연관성을 가지고 있는데 현행 대통령제가 다른 정당정치의 발전을 저해했던 요인도 굉장히 큽니다. 그 점에서는 같이 바뀐다면 정당도, 우리 정치체제도 바뀔 수 있다.
예컨대 지금 다수가 동의하고 있는 비례대표제 강화의 경우도 대부분 비례대표가 강화되는 쪽들은 내각제형하고 같이 겸했을 때 가능한 것이지, 정당 책임정치가 가능한 체제에서 가능한 것이지 책임을 대통령이 지고 있는 체제하고는 사실상은 조금 적절치 않다. 그래서 만약에 지금 우리 국회의원선거제를 그쪽 방향으로 바꾼다면 같이 맞물려서 저는 중앙정부 형태도 바꿀 필요가 있다는 생각입니다.
예, 이상입니다.
홍일표 위원님 수고하셨습니다.
다음은 김성태 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 김성태 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
감사합니다.
오늘 여러 정말 최고의 전문가님들의 설명과 진술 감사드립니다.
앞에 존경하는 홍 위원님께서도 지적하셨다시피 우리의 정치 수준과 문화 수준 그리고 운영 방식에 따라서 송석윤 교수님께서 그게 어떤 정부 운영체제가 맞느냐 하는 것은 달라질 수 있다, 동의하고요.
저는 조금 더 우리가 이 논의를 신속하게 해서 우리 20대 개헌특위가 역사적 소명의식을 가지고 개헌을 이루어내야 된다 하는 국민적 열망을 관철시켜야 되는 그런 책무를 가지고 있기 때문에 제가 제의하는 것은 그러면 과연 우리가 어떤 준거를 가지고 비교를 하고 있는가 이런 부분에서 상당히 발표하시는 분들이 각자 다르지 않느냐 그렇게 생각되고.
그래서 이러한 정부구조나 권력구조를 선택하기 위해서 그러면 우리가 우리의 위치는 어디에 있고 우리가 왜 이것을 하려고 하고 있고 우리는 어디로 가야 할 것인가 여기에 대한 철저한 준거에 대한 논의가 부족하지 않느냐 하는 그런 말씀을 드리고.
제가 어제도 개헌특위 공청회에서 강조한 내용이 있습니다. 그럼 우리나라 현주소가 뭐냐?
제가 개략 생각한 것은 지금 반복되는 과도한 대통령 중심제의 폐해가 우리 국가 전반을 마비시키고 있고 또 전반적인, 저는 미래학자로서 활동한 적이 있는데, 산업사회의 권력 집중형 톱다운 방식의 권력구조가 그 당시로는 굉장히 성공한 하나의 정부구조를 가지고 있었다. 그러나 이 폐쇄적 의사결정 시스템에서 비롯된 사회 갈등들 이런 것들을 해소시키는 데 많은 국가적 비용을 쏟아 붓고 있다라는 것이고, 산업사회형 헌법과 권력체계가 지금 제4의 물결, 4차 산업혁명 시대의 스마트사회에서는 오히려 독이 되고 있다, 저는 그런 것을 강조를 했습니다.
그래서 제가 생각하는 예시를 들어 보겠습니다. 지금 우리가 지향해야 될 준거가 뭐냐? 일단 미래 대응성, 유연성, 분권성, 창의성, 자율성, 다원성 이런 여러 가지 수평적 소통과 크리에이티브 피플 파워, 창의적인 국민의 힘을 어떻게 우리가 결집시킬 수 있는 헌법구조와 권력체계, 정부구조를 가질 수 있느냐 하는 것이 저는 상당히 중요한 하나의 준거들이 될 수 있다고 생각합니다. 여기에 대한 의견을 주시고요.
그래서 제가 김만흠 원장님 상당히 공감하는 바가 많습니다. 지금 제가 궁금해하는 것은 오스트리아의 내각제와 핀란드 언급을 하셨는데 제가 핀란드를 오래 전에 2000년대 초반부터 많이 다녀 보면서 상당히 러시아나, 그러니까 소련이나 러시아에 많은 군사적인 점령을 당하고 또 스웨덴, 강대국 틈새에서 여러 가지 시련을 겪은 국가인데 어떻게 하면 미래지향적인 미래 대응성이 가장 유연하고 높을까 하는……
그리고 교육의 창의성이 굉장히 높습니다. 그런 국가의 정부구조를 어떻게 가질 수 있었을까 하는 궁금증을 가지고 있었는데 오늘 발표 내용에 우선 첫째로 핀란드 헌법체계가 2000년 전후로 상당히 진화를 했다라는 말씀을 하셨고 또 이게 대통령 권한이 강한 이원정부제에서 의원내각제형 이원정부제로 바뀌어서 지금 상당히 운영이 되고 있다 하는 말씀을 하셨는데 여기에 대한 강점을 좀 더 설명해 주시고, 우리나라에의 접목 가능성을 저는 주목을 하고 싶습니다. 이 부분에 대해서 준거와 함께 설명을 해 주셨으면 하는 바람이 있습니다.
감사합니다.
오늘 여러 정말 최고의 전문가님들의 설명과 진술 감사드립니다.
앞에 존경하는 홍 위원님께서도 지적하셨다시피 우리의 정치 수준과 문화 수준 그리고 운영 방식에 따라서 송석윤 교수님께서 그게 어떤 정부 운영체제가 맞느냐 하는 것은 달라질 수 있다, 동의하고요.
저는 조금 더 우리가 이 논의를 신속하게 해서 우리 20대 개헌특위가 역사적 소명의식을 가지고 개헌을 이루어내야 된다 하는 국민적 열망을 관철시켜야 되는 그런 책무를 가지고 있기 때문에 제가 제의하는 것은 그러면 과연 우리가 어떤 준거를 가지고 비교를 하고 있는가 이런 부분에서 상당히 발표하시는 분들이 각자 다르지 않느냐 그렇게 생각되고.
그래서 이러한 정부구조나 권력구조를 선택하기 위해서 그러면 우리가 우리의 위치는 어디에 있고 우리가 왜 이것을 하려고 하고 있고 우리는 어디로 가야 할 것인가 여기에 대한 철저한 준거에 대한 논의가 부족하지 않느냐 하는 그런 말씀을 드리고.
제가 어제도 개헌특위 공청회에서 강조한 내용이 있습니다. 그럼 우리나라 현주소가 뭐냐?
제가 개략 생각한 것은 지금 반복되는 과도한 대통령 중심제의 폐해가 우리 국가 전반을 마비시키고 있고 또 전반적인, 저는 미래학자로서 활동한 적이 있는데, 산업사회의 권력 집중형 톱다운 방식의 권력구조가 그 당시로는 굉장히 성공한 하나의 정부구조를 가지고 있었다. 그러나 이 폐쇄적 의사결정 시스템에서 비롯된 사회 갈등들 이런 것들을 해소시키는 데 많은 국가적 비용을 쏟아 붓고 있다라는 것이고, 산업사회형 헌법과 권력체계가 지금 제4의 물결, 4차 산업혁명 시대의 스마트사회에서는 오히려 독이 되고 있다, 저는 그런 것을 강조를 했습니다.
그래서 제가 생각하는 예시를 들어 보겠습니다. 지금 우리가 지향해야 될 준거가 뭐냐? 일단 미래 대응성, 유연성, 분권성, 창의성, 자율성, 다원성 이런 여러 가지 수평적 소통과 크리에이티브 피플 파워, 창의적인 국민의 힘을 어떻게 우리가 결집시킬 수 있는 헌법구조와 권력체계, 정부구조를 가질 수 있느냐 하는 것이 저는 상당히 중요한 하나의 준거들이 될 수 있다고 생각합니다. 여기에 대한 의견을 주시고요.
그래서 제가 김만흠 원장님 상당히 공감하는 바가 많습니다. 지금 제가 궁금해하는 것은 오스트리아의 내각제와 핀란드 언급을 하셨는데 제가 핀란드를 오래 전에 2000년대 초반부터 많이 다녀 보면서 상당히 러시아나, 그러니까 소련이나 러시아에 많은 군사적인 점령을 당하고 또 스웨덴, 강대국 틈새에서 여러 가지 시련을 겪은 국가인데 어떻게 하면 미래지향적인 미래 대응성이 가장 유연하고 높을까 하는……
그리고 교육의 창의성이 굉장히 높습니다. 그런 국가의 정부구조를 어떻게 가질 수 있었을까 하는 궁금증을 가지고 있었는데 오늘 발표 내용에 우선 첫째로 핀란드 헌법체계가 2000년 전후로 상당히 진화를 했다라는 말씀을 하셨고 또 이게 대통령 권한이 강한 이원정부제에서 의원내각제형 이원정부제로 바뀌어서 지금 상당히 운영이 되고 있다 하는 말씀을 하셨는데 여기에 대한 강점을 좀 더 설명해 주시고, 우리나라에의 접목 가능성을 저는 주목을 하고 싶습니다. 이 부분에 대해서 준거와 함께 설명을 해 주셨으면 하는 바람이 있습니다.
감사합니다.
진술인김만흠 준거 말씀하실 때 어떤 의미에서 말씀하셨나 모르겠는데요. 지금 저는 개헌의 필요성은 아까 한 부분은 말씀을 드린 것 같은데요. 두 가지 측면에서 얘기를 하고 있습니다.
하나는 우리나라가 지금 9차에 걸친 개헌이 있었지만 여섯 번에 걸친 개헌은 독재 권력이 마음대로 했던 개헌이었고 2공화국 이후에 있었던, 4․19 이후에 있었던 두 번의 개헌하고 87년 9차 개헌의 경우만 기존의 독재 권력이 붕괴되는 과정 속에서 만들어졌단 말이지요. 그러면 이후에 우리가 평시 상태에서 개헌이라는 것이 과연 가능할 것인가라고 봤을 때 굉장히 쉽지 않다는 말이지요.
알다시피 역대 국회의장님들이 다 개헌 관련 내용들을 보고서까지 내고 했었지만 항상 논의에 그치고 말았었다. 그 점에서 보자면 사실상 독재 권력의 붕괴 시기에 준하고 있는 최근의 국정농단 사태에 따른 탄핵 국면은 헌법질서 자체에 대한 근본적인 전환의 계기로 작동할 수 있다는 생각을 하고 있고요.
또 하나 두 번째 요인은 아까 말씀드렸지만 이 시대적인 상황이 특정 카리스마를 가진 대통령에게 의존하는 국가의 지도체제에 저는 부합하지 않다라는 것입니다. 국민의 요구에 대해서 부합하고 반응하는 그런 지도체제로 가는 게 낫다라는 생각을 드리고 싶고, 마지막 질문하신 핀란드 관련해서는 핀란드뿐만이 아니라 전반적으로 이원정부제 형태를 택했던 나라들이 대부분 대통령 권한을 줄이는 쪽으로 변화해 왔다라고 말씀드릴 수 있겠습니다.
대표적으로 이원정부제의 전형을 했다는 프랑스의 경우도 초기에 드골이 처음 장악했을 때는 정치학적으로 신대통령제라고 불리었을 정도로 대통령의 의회해산권을 중심으로 한 대통령의 권한이 강화된 것에 오히려 초점을 둬서 해석을 했습니다. 그랬다가 그것이 수정되면서 이원정부제 형태로 변했고요.
오히려 지금 아까 오스트리아의 경우도 사실상은 여러 가지 대통령이 권한을 행사하는 데 다른 총리 등이 배서를 해야 되기 때문에 사실상의 의회해산권 등도 형식상에 불과하다, 이것도 점차 변화해 가면서 사실상의 의원내각제 형태로 변했고요.
핀란드의 경우도 제가 글에 쓰기도 했습니다마는 상당히 강했던 대통령 중심의 이원정부제 형태에서 2000년의 개헌과 2008년의 두 단계 개헌을 거쳐 가지고 대통령의 권한을 축소시키고 의회 중심의 의원내각제 형태로 그렇게 변했다. 핀란드 자체가 가지고 있는 사회적인 특성은 제가 잘 모르겠습니다.
하나는 우리나라가 지금 9차에 걸친 개헌이 있었지만 여섯 번에 걸친 개헌은 독재 권력이 마음대로 했던 개헌이었고 2공화국 이후에 있었던, 4․19 이후에 있었던 두 번의 개헌하고 87년 9차 개헌의 경우만 기존의 독재 권력이 붕괴되는 과정 속에서 만들어졌단 말이지요. 그러면 이후에 우리가 평시 상태에서 개헌이라는 것이 과연 가능할 것인가라고 봤을 때 굉장히 쉽지 않다는 말이지요.
알다시피 역대 국회의장님들이 다 개헌 관련 내용들을 보고서까지 내고 했었지만 항상 논의에 그치고 말았었다. 그 점에서 보자면 사실상 독재 권력의 붕괴 시기에 준하고 있는 최근의 국정농단 사태에 따른 탄핵 국면은 헌법질서 자체에 대한 근본적인 전환의 계기로 작동할 수 있다는 생각을 하고 있고요.
또 하나 두 번째 요인은 아까 말씀드렸지만 이 시대적인 상황이 특정 카리스마를 가진 대통령에게 의존하는 국가의 지도체제에 저는 부합하지 않다라는 것입니다. 국민의 요구에 대해서 부합하고 반응하는 그런 지도체제로 가는 게 낫다라는 생각을 드리고 싶고, 마지막 질문하신 핀란드 관련해서는 핀란드뿐만이 아니라 전반적으로 이원정부제 형태를 택했던 나라들이 대부분 대통령 권한을 줄이는 쪽으로 변화해 왔다라고 말씀드릴 수 있겠습니다.
대표적으로 이원정부제의 전형을 했다는 프랑스의 경우도 초기에 드골이 처음 장악했을 때는 정치학적으로 신대통령제라고 불리었을 정도로 대통령의 의회해산권을 중심으로 한 대통령의 권한이 강화된 것에 오히려 초점을 둬서 해석을 했습니다. 그랬다가 그것이 수정되면서 이원정부제 형태로 변했고요.
오히려 지금 아까 오스트리아의 경우도 사실상은 여러 가지 대통령이 권한을 행사하는 데 다른 총리 등이 배서를 해야 되기 때문에 사실상의 의회해산권 등도 형식상에 불과하다, 이것도 점차 변화해 가면서 사실상의 의원내각제 형태로 변했고요.
핀란드의 경우도 제가 글에 쓰기도 했습니다마는 상당히 강했던 대통령 중심의 이원정부제 형태에서 2000년의 개헌과 2008년의 두 단계 개헌을 거쳐 가지고 대통령의 권한을 축소시키고 의회 중심의 의원내각제 형태로 그렇게 변했다. 핀란드 자체가 가지고 있는 사회적인 특성은 제가 잘 모르겠습니다.
제가 핀란드를 직접 많이 다녔고 또 그 의회 의원들하고 대화를 많이 했습니다. 그래서 제가 주목하는 게 굉장히, 미래전략위원회가 상임위원회로 있을 정도로 의회가 그렇게 지금 미래 대응을 잘하고 있고 또 대통령이 반드시 약 10년 이상의, 십몇 년 이상의 미래전략……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
보고서를 제출하게 돼 있습니다. 그런 식으로 작동이 되고 있다 말이지요.
그래서 이런 형태로 정말 잘 작동되고 있다면 우리가 뭔가 배울 게 있을 거다 하는 생각을 가지고 있었는데, 오늘 의원내각제형 이원정부제 이런 방식에 대해서 강조를 하셨기 때문에 좀 더 우리가 심층적으로 들여다볼 필요가 있지 않겠느냐 그렇게 제가 생각하고, 오늘 발표와 말씀에 감사드립니다.
(발언시간 초과로 마이크 중단)
보고서를 제출하게 돼 있습니다. 그런 식으로 작동이 되고 있다 말이지요.
그래서 이런 형태로 정말 잘 작동되고 있다면 우리가 뭔가 배울 게 있을 거다 하는 생각을 가지고 있었는데, 오늘 의원내각제형 이원정부제 이런 방식에 대해서 강조를 하셨기 때문에 좀 더 우리가 심층적으로 들여다볼 필요가 있지 않겠느냐 그렇게 제가 생각하고, 오늘 발표와 말씀에 감사드립니다.
김성태 위원님 수고하셨습니다.
다음은 박병석 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 박병석 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
더불어민주당 대전 서갑 박병석 위원입니다.
요점 위주의 깊이 있는 공청회를 희망합니다.
최근 몇 년 동안 헌법 개정 문제를 깊이 있게 다뤄 온 몇 가지 기구가 있습니다. 국회의장자문위원회 그리고 각계 인사로 구성된 시민단체가 한 세 군데 정도 돼서 이틀 전에 바로 이 국회에서 또 의견을 나눈 적이 있습니다.
이 기구들의 공통적 특징이 두 가지가 있습니다.
하나는 정부형태의 문제입니다. 정부형태는 모든 단체가 분권형 대통령제를 주장하고 있습니다. 그리고 국회의 형태에 있어서는 예외 없이 양원제를 희망하고 있습니다. 이게 공통적인 특징입니다.
그러면 왜 현행 대통령제에서 분권형 대통령제로 가야 되느냐 하는 배경을 보면 대개 이런 것 같습니다. 제왕적 대통령제는 지금 30년의 시행 끝에 실패한 것으로 결론을 사실상 냈다, 그것은 박근혜 대통령께서는 좀 특수한 인물의 문제도 있었지만 기본적으로 여섯 분의 대통령이 모두 실패한 것은 제도의 문제라고 본 것 같습니다.
의원내각제로 가기에는 우리의 정당 문화나 국민들의 생각이 아직은 좀 빠른 것 같고, 그 과정에서 분권형으로 가는 것이 옳다는 배경을 깔고 있습니다. 그러면 분권형 대통령제로 가는 데 있어서 문제는 여러 가지 여건으로, 특히 우리나라 국민들이 대통령은 내 손으로 뽑겠다는 직선을 요구하기 때문에 대통령은 직선으로 뽑되 사실상 정부형태는 내각이 운영하는 대통령직선내각제의 형태를 대부분이 상상하고 있습니다.
그런데 지금 오스트리아 형태의 대통령직선내각책임제의 문제에 있어서는 대통령은 국가원수로서의 상징적 존재에 불과하고 의회가 거의 모든 권한을 갖는 사실상의 내각제에 가까운 것이다 하는 것에 국민들이 과연 동의하겠는가, 내 손으로 뽑은 대통령에게 그래도 어느 정도 권한을 줘야 되지 않겠느냐 하는 생각을 가지고 있지 않을까 하는 것이 저 박병석 위원의 생각입니다.
따라서 저는 오스트리아형 대통령직선의원내각제가 우리가 상상하는 하나의 제도라면 직선으로 뽑힌 대통령에겐 플러스알파를 줘야 된다, 즉 대통령의 권한을 일정 부분 오스트리아보다 넓혀 줘야 된다 하는 것이 사실상 지금 국민의 공감대를 이루고 있는 것이 아닌가 하는 것이 저 박병석 위원의 생각인데, 이 점에 대해서 김만흠 원장님이나 내각제를 주장하셨던 송 교수님의 견해를 간단하게 듣고, 다음 양원제를 좀 논의해 보도록 하겠습니다.
김만흠 원장님 말씀해 주시기 바랍니다.
요점 위주의 깊이 있는 공청회를 희망합니다.
최근 몇 년 동안 헌법 개정 문제를 깊이 있게 다뤄 온 몇 가지 기구가 있습니다. 국회의장자문위원회 그리고 각계 인사로 구성된 시민단체가 한 세 군데 정도 돼서 이틀 전에 바로 이 국회에서 또 의견을 나눈 적이 있습니다.
이 기구들의 공통적 특징이 두 가지가 있습니다.
하나는 정부형태의 문제입니다. 정부형태는 모든 단체가 분권형 대통령제를 주장하고 있습니다. 그리고 국회의 형태에 있어서는 예외 없이 양원제를 희망하고 있습니다. 이게 공통적인 특징입니다.
그러면 왜 현행 대통령제에서 분권형 대통령제로 가야 되느냐 하는 배경을 보면 대개 이런 것 같습니다. 제왕적 대통령제는 지금 30년의 시행 끝에 실패한 것으로 결론을 사실상 냈다, 그것은 박근혜 대통령께서는 좀 특수한 인물의 문제도 있었지만 기본적으로 여섯 분의 대통령이 모두 실패한 것은 제도의 문제라고 본 것 같습니다.
의원내각제로 가기에는 우리의 정당 문화나 국민들의 생각이 아직은 좀 빠른 것 같고, 그 과정에서 분권형으로 가는 것이 옳다는 배경을 깔고 있습니다. 그러면 분권형 대통령제로 가는 데 있어서 문제는 여러 가지 여건으로, 특히 우리나라 국민들이 대통령은 내 손으로 뽑겠다는 직선을 요구하기 때문에 대통령은 직선으로 뽑되 사실상 정부형태는 내각이 운영하는 대통령직선내각제의 형태를 대부분이 상상하고 있습니다.
그런데 지금 오스트리아 형태의 대통령직선내각책임제의 문제에 있어서는 대통령은 국가원수로서의 상징적 존재에 불과하고 의회가 거의 모든 권한을 갖는 사실상의 내각제에 가까운 것이다 하는 것에 국민들이 과연 동의하겠는가, 내 손으로 뽑은 대통령에게 그래도 어느 정도 권한을 줘야 되지 않겠느냐 하는 생각을 가지고 있지 않을까 하는 것이 저 박병석 위원의 생각입니다.
따라서 저는 오스트리아형 대통령직선의원내각제가 우리가 상상하는 하나의 제도라면 직선으로 뽑힌 대통령에겐 플러스알파를 줘야 된다, 즉 대통령의 권한을 일정 부분 오스트리아보다 넓혀 줘야 된다 하는 것이 사실상 지금 국민의 공감대를 이루고 있는 것이 아닌가 하는 것이 저 박병석 위원의 생각인데, 이 점에 대해서 김만흠 원장님이나 내각제를 주장하셨던 송 교수님의 견해를 간단하게 듣고, 다음 양원제를 좀 논의해 보도록 하겠습니다.
김만흠 원장님 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인송석윤 저 먼저 해도 되겠습니까?
예, 간단간단하게 해서 깊이 있게 논의가 됐으면 좋겠습니다.
진술인송석윤 현행 헌법상의 정부형태를 헌법 교과서를 보면 ‘내각제적 요소가 가미된 대통령제’라고 얘기하고 있습니다.
헌법 교과서에는 그렇게 나와 있고, 언론에서는 제왕적 대통령제라고 얘기하는데, 그러면 그 차이는 어디서 제왕적 대통령제는 나오는지, 헌법 교과서에 안 나오는? 그것은 헌법 조문에서 나오는 것은 아니기 때문이겠지요, 당연히.
그러니까 그 부분이 아까 다른 분들 말씀하실 때도 제왕적 총리제, 내각제를 하더라도 제왕적 총리가 나오면 어떡하느냐라는 우려를 하는 부분인 것이고, 우리가 분권형을 하든 내각제를 하든 그 부분을 없애지 않으면 참 어려울 수 있겠다라는 생각을 하게 되는, 그중에 상당히 중요한 부분이 선거법을 개정하자라는 얘기를 해서, 그러니까 어느 한 정당이 의회의 과반수를 얻는 그러한…… 하지 말고 또 대통령 한 명 누가 당선되면 그쪽으로 다 정당이 다시 이합집산하지 않아도 되는……
헌법 교과서에는 그렇게 나와 있고, 언론에서는 제왕적 대통령제라고 얘기하는데, 그러면 그 차이는 어디서 제왕적 대통령제는 나오는지, 헌법 교과서에 안 나오는? 그것은 헌법 조문에서 나오는 것은 아니기 때문이겠지요, 당연히.
그러니까 그 부분이 아까 다른 분들 말씀하실 때도 제왕적 총리제, 내각제를 하더라도 제왕적 총리가 나오면 어떡하느냐라는 우려를 하는 부분인 것이고, 우리가 분권형을 하든 내각제를 하든 그 부분을 없애지 않으면 참 어려울 수 있겠다라는 생각을 하게 되는, 그중에 상당히 중요한 부분이 선거법을 개정하자라는 얘기를 해서, 그러니까 어느 한 정당이 의회의 과반수를 얻는 그러한…… 하지 말고 또 대통령 한 명 누가 당선되면 그쪽으로 다 정당이 다시 이합집산하지 않아도 되는……
결론을 좀 빨리 내 주세요. 시간이……
진술인송석윤 예, 그러한 부분을 전제로 한다는 부분이 하나 있고.
그다음에 지금과 같이, 예를 들자면 지금 청와대 비서실이 상당히 비대한데, 이것은 헌법은 물론이고 법률에도 근거가 없는, 그냥 청와대에 대해서는 비서실 조직에 대한 명령만 있는 거고……
그다음에 지금과 같이, 예를 들자면 지금 청와대 비서실이 상당히 비대한데, 이것은 헌법은 물론이고 법률에도 근거가 없는, 그냥 청와대에 대해서는 비서실 조직에 대한 명령만 있는 거고……
말씀 중에서……
이렇게 정리하겠습니다.
제가 얘기하는 대통령직선내각책임제에 관해서는 모든 기구가 지금 하나도 예외 없이 공통적인데, 대한민국 국민의 정서나 정치적 문화를 생각해서 오스트리아식보다는 대통령에게는 조금 더 권한을 주는 것이 옳지 않겠느냐 하는 것에 대한 초점을 맞춰서 간단하게 대답해 주시기 바랍니다.
이렇게 정리하겠습니다.
제가 얘기하는 대통령직선내각책임제에 관해서는 모든 기구가 지금 하나도 예외 없이 공통적인데, 대한민국 국민의 정서나 정치적 문화를 생각해서 오스트리아식보다는 대통령에게는 조금 더 권한을 주는 것이 옳지 않겠느냐 하는 것에 대한 초점을 맞춰서 간단하게 대답해 주시기 바랍니다.
진술인송석윤 예.
그러면 가장 일반적으로 얘기되는 게 국방․외교에 관한 권한일 텐데 또 일반적으로 논의되는 것은 오늘날 현대국가에서 세계화된 사회에 내치와 외치가 구별이 되느냐라는 근본적인 의문이 있는 것으로 알고 있습니다.
그러면 가장 일반적으로 얘기되는 게 국방․외교에 관한 권한일 텐데 또 일반적으로 논의되는 것은 오늘날 현대국가에서 세계화된 사회에 내치와 외치가 구별이 되느냐라는 근본적인 의문이 있는 것으로 알고 있습니다.
자꾸 제가 말을 끊어서 죄송한데요.
우선 그것에 대해서 동의하느냐 안 하느냐만 말씀해 주시면 그 문제는 제가 다음 방법을 제시할 겁니다.
우선 그것에 대해서 동의하느냐 안 하느냐만 말씀해 주시면 그 문제는 제가 다음 방법을 제시할 겁니다.
진술인송석윤 저는 동의 여부를 여기에 말씀드리러 온 게 아니기 때문에……
그러면 김만흠 원장님 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인김만흠 저는 동의하는 쪽입니다.
제가 오스트리아에서 상징적인 역할이라고 얘기했던 것은 총리의 배서가 있는 부분도 있겠지만 그 사회에서 현재 관행상 그렇게 사실상은 상징적인 역할에 그치고 있다 그런 차원에서 제가 얘기했던 것이기 때문에요 조금 더 적극적인 역할을 할 수 있는 것은 충분히 있다고 봅니다.
다만, 우리가 구체적인 권한을 나열했을 때 어떻게 할 것인가 이것은 조금 더 짜 보는 과정에 있는 것이기 때문에 제가 일반적인 수준에서 말씀드렸습니다.
또 하나는 ‘우리가 내각제형이라는 것하고 이원정부형이 그렇게 거리가 먼 게 아니다, 서로의 권한관계를 조정하기에 따라 서로 통합할 수도 있다’, 제가 그런 관점에서 얘기했었던 것이고, 박병석 위원님 제안하신 것은 저는 충분히 동의할 수 있습니다.
제가 오스트리아에서 상징적인 역할이라고 얘기했던 것은 총리의 배서가 있는 부분도 있겠지만 그 사회에서 현재 관행상 그렇게 사실상은 상징적인 역할에 그치고 있다 그런 차원에서 제가 얘기했던 것이기 때문에요 조금 더 적극적인 역할을 할 수 있는 것은 충분히 있다고 봅니다.
다만, 우리가 구체적인 권한을 나열했을 때 어떻게 할 것인가 이것은 조금 더 짜 보는 과정에 있는 것이기 때문에 제가 일반적인 수준에서 말씀드렸습니다.
또 하나는 ‘우리가 내각제형이라는 것하고 이원정부형이 그렇게 거리가 먼 게 아니다, 서로의 권한관계를 조정하기에 따라 서로 통합할 수도 있다’, 제가 그런 관점에서 얘기했었던 것이고, 박병석 위원님 제안하신 것은 저는 충분히 동의할 수 있습니다.
그 한 가지의 방법으로 외교와……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
(발언시간 초과로 마이크 중단)
2분……
대통령의 권한을 조금 더 주는 방향에 있어서의 문제인데요. 외치와 내치를 영역으로 구분하기에는 현실적으로 어렵다는 것이 다 공통적 생각입니다. 그러면 그런 것을 실질적으로 보장하는, 구분하지 않고 보장하는 방법 중의 하나는 소위 지금 국가안전보장회의(NSC)―외교․통일 문제를 다루는 곳이지요―거기에 있어서 그 분야만은 NSC의 의장을 대통령이 맡고 국회에서 뽑는 총리가 부의장을 맡음으로써 연속성과 중복성, 단절성을 동시에 피할 수 있는 하나의 방법이 될 수도 있지 않겠느냐라는 생각을 제시한 분도 있고 저도 좋은 의견 중의 하나라는 생각을 가지고 있는데, 거기에 대한 김 원장님 생각은 어떠십니까?
진술인김만흠 그 부분은 제가 보니까 박 위원님께서 저보다 훨씬 더 많이 검토를 하신 것 같고요.
대신 아까 제가 말씀드렸던 핀란드형의 경우에는 영역으로서 그냥 이렇게 막연하게 권한을 한 게 아니라 구체적으로 열거했던 것에 한에서만 대통령의 권한을 수행하도록 좁혀 갔습니다. 그러니까 그냥 그렇게 구체화시키지 않으면 서로 충돌 상황도 있었고 그동안 대통령의 권한이 워낙 강한 게 있었기 때문에 몇 개 한정해서 나중에 헌법 사항을 개정했던 그런 내용도 있다는 점을 참고로 좀 말씀드립니다.
대신 아까 제가 말씀드렸던 핀란드형의 경우에는 영역으로서 그냥 이렇게 막연하게 권한을 한 게 아니라 구체적으로 열거했던 것에 한에서만 대통령의 권한을 수행하도록 좁혀 갔습니다. 그러니까 그냥 그렇게 구체화시키지 않으면 서로 충돌 상황도 있었고 그동안 대통령의 권한이 워낙 강한 게 있었기 때문에 몇 개 한정해서 나중에 헌법 사항을 개정했던 그런 내용도 있다는 점을 참고로 좀 말씀드립니다.
양원제에 관해서 모든 기관들이 동의하는데, 거기에 대해서 꼭 강조하실 부분이 있으시면, 다른 의견이 있거나 강조하실 부분 있으면 좀 말씀해 주시면 좋겠습니다.
이상입니다.
이상입니다.
진술인김만흠 제가 자꾸 얘기하게 되는데요.
2공화국의 경우에 우리의 참의원에 해당되는 게 58명 정도 있었지요. 현재 양원제를 얘기할 때, 또 배경 중의 하나가 지역대표성을 같이 뜻하고 있는데 58명 정도에 준하는 경우를 가지고 지역대표성을 반영할 수 있을지 이런 의구심이 들기는 합니다.
국회의 권한은 강화하고 이중적인 권한, 예컨대 탄핵의 경우도 상하 양원 방식으로 돌린다든가 할 수도 있겠지만 지역대표성의 경우에 60여 명 정도 가지고 지역대표성을 반영하는 양원제로 도입될 수 있을지 이런 의구심은 있습니다.
2공화국의 경우에 우리의 참의원에 해당되는 게 58명 정도 있었지요. 현재 양원제를 얘기할 때, 또 배경 중의 하나가 지역대표성을 같이 뜻하고 있는데 58명 정도에 준하는 경우를 가지고 지역대표성을 반영할 수 있을지 이런 의구심이 들기는 합니다.
국회의 권한은 강화하고 이중적인 권한, 예컨대 탄핵의 경우도 상하 양원 방식으로 돌린다든가 할 수도 있겠지만 지역대표성의 경우에 60여 명 정도 가지고 지역대표성을 반영하는 양원제로 도입될 수 있을지 이런 의구심은 있습니다.
박병석 위원님 수고하셨습니다.
다음은 송기석 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 송기석 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
광주광역시 서구갑 국민의당 송기석 위원입니다.
먼저 김만흠 원장님께 좀 여쭤 보겠습니다.
저는 참고로 단문단답 형태의 질의응답을 했으면 좋겠습니다.
먼저 김만흠 원장님께 좀 여쭤 보겠습니다.
저는 참고로 단문단답 형태의 질의응답을 했으면 좋겠습니다.
진술인김만흠 예.
김만흠 원장님, 결국 현재 87년 6월 항쟁에 따른, 이른바 9차 개헌에 따른 헌법, 이른바 6공화국 헌법은 많은 문제점이 노정되어 있기 때문에 일단은 기본적으로 이원정부제 형태의 개헌 방향을 잡는 게 어떠냐 그런 말씀이시지요?
진술인김만흠 예.
그런데 유력한 대선 후보 중의 한 분은 이게 제도의 문제는 아닌 것 같다, 오히려 사람이 잘 운영하면 되지 않느냐 그런 의견을 내신 분도 있어요.
어떻습니까, 제도 자체가 거의 한계에 도달한 것 아닙니까?
어떻습니까, 제도 자체가 거의 한계에 도달한 것 아닙니까?
진술인김만흠 항상 제도 문제가 나올 때마다 사람의 운영 문제가 나오는데요, 지금 상황은 제도의 근본적인 개편이 필요하다는 것은 제 의견뿐만이 아니라 민주화 이후에 역대 국회의장들이 100% 동의하고 있다면 그것은 제도의 문제라고 우리가 좀 합의를 봐도 되지 않겠습니까?
그러면 제도의 문제는 아니라고 생각하는 분의 견해가 좀 문제가 있겠네요?
진술인김만흠 저는 문제가 있다기보다는 제도든 헌법이든 간에 완전한 백지상태에서 만들 수 있는 것은 아니다, 누구나 자신들의 정치적인 입지라든가 이해관계 속에서 의견이 나올 수밖에 없는 것이다, 다만 그게 어떤 국면에서 국가를 위해서 또 공적인 목적을 위해서 부합하는 방향으로 가는 것인가 이것은 우리가 판단할 필요가 있다는 생각입니다.
송석윤 교수님, 의원내각제 말씀하시면서 역시 역사가 중요하고 그만큼 공부하시면서 더 두려운, ‘내가 이렇게 많이 모르는구나’ 이런 느낌 든다는 것에 대해서 참 이런 분이야말로 진짜 깊이 있는 연구를 하신 분 아닌가 생각이 되는데요.
송 교수님, 어떻습니까? 지금 18대 국회에서도 그렇고 19대 국회에서도 그렇고 사실상 헌법 개정 관련되어서는 거의 또 그 외의 많은 단체도 실질적으로 조문까지 구체적으로 예를 들고 있어요.
결국 무슨 뜻이냐 하면, 지금 우리 헌법개정특위에서 개헌을 위해서 특위를 열고 있습니다. 일단 20대 국회에서 개헌이 가능하다고 보십니까?
송 교수님, 어떻습니까? 지금 18대 국회에서도 그렇고 19대 국회에서도 그렇고 사실상 헌법 개정 관련되어서는 거의 또 그 외의 많은 단체도 실질적으로 조문까지 구체적으로 예를 들고 있어요.
결국 무슨 뜻이냐 하면, 지금 우리 헌법개정특위에서 개헌을 위해서 특위를 열고 있습니다. 일단 20대 국회에서 개헌이 가능하다고 보십니까?
진술인송석윤 20대 국회가 아직 임기 초반 아니겠습니까? 그러니까 아직 3년 반, 3년 이상 시간이 남아 있기 때문에 우리가 같이 열심히 노력하면 얼마든지 가능하리라고 생각하고 훨씬 더 좋은 헌법을 만들 수 있다고 생각하는데, 오늘 얘기하는 것은 정부형태와 관련된 부분에 대해서 얘기를 하는 것으로 알고 있는데, 우리가 헌법 개정을 한다면, 지금 아마 거의 많은 사람들이 우리가 87년 이후에 가장 많은 변화를 겪어온 것이 지방자치 관련된 부분인 것에 대해서는 동의를 하는 것 같습니다. 그래서 그런 부분에 대해서 헌법을 개정하자면 훨씬 더 논의를 모으기가 쉬울 것 같은데, 정부형태는 다들 생각이 다르다 보니까……
일단 가능하다고 보시는 거지요?
진술인송석윤 물론 가능하다고 생각합니다.
그런데 일단 제가 볼 때는 이미 연구는 충분히 이루어졌다고 봅니다. 아마 우리 교수님들도 그동안에 18대, 19대 때 많이 참여해서 사실상 일정 부분 결론이 나 있는 것 아닌가라고 생각되는데요.
어떻습니까, 그러면 한다면 언제, 시기적으로 후임 대통령이 선출된 다음에 하는 게 낫습니까, 아니면 그 전에 하는 게 낫습니까?
어떻습니까, 그러면 한다면 언제, 시기적으로 후임 대통령이 선출된 다음에 하는 게 낫습니까, 아니면 그 전에 하는 게 낫습니까?
진술인송석윤 그러니까 헌법 개정의 시점에 대해서는 아주 다양한 생각들이 있을 것 같습니다. 예를 들자면……
송 교수님 생각은 어떻습니까?
진술인송석윤 그러니까 저는 가장 좋은 방법은 몇 년 내에 하고 그다음에 한 5～10년 뒤로부터 시행을 하게 한다면, 그런 식의 방법이 사실은 선거법이나 권력과 관련되어서는 내가 이해당사자가 아닌 사람이, 아니면 또 헌법개정국민회의를 따로 만들어 가지고 헌법 개정만 하고…… 그러면 가장 이상적인 방법이라고 얘기합니다. 우리가 일반 헌법……
알겠습니다.
송 교수님 뜻은 역사적으로 보더라도 개헌 동력이 생겼을 때 빨리하고 이해당사가 아닌 때, 직접 관여하지 않을 때 하는 게 더 원만하지 않느냐는 뜻이지요?
송 교수님 뜻은 역사적으로 보더라도 개헌 동력이 생겼을 때 빨리하고 이해당사가 아닌 때, 직접 관여하지 않을 때 하는 게 더 원만하지 않느냐는 뜻이지요?
진술인송석윤 그런 방법은, 그러니까 지금 헌법을 개정하는 사람이 스스로, 예를 들자면 우리가 두 바퀴 돌 때 되면 앞으로 한 십몇 년 더, 한 십 년 지나면 4, 5년이 또 맞지 않습니까? 그러니까 시행은 그때부터 한다든지, 그런 여러 가지 다양한 방법으로 접근할 수 있을 것 같습니다.
예, 알겠습니다.
음 교수님, 지금 18세 선거권 부여에 대해서 반대하고 있는 두 정당이 있어요. 왜 반대한다고 봅니까?
음 교수님, 지금 18세 선거권 부여에 대해서 반대하고 있는 두 정당이 있어요. 왜 반대한다고 봅니까?
진술인음선필 아까 말씀드린 것처럼 선거권 연령을 주장한 동기가 뭐였을까 생각되는데요. 아마 그러니까 이게 어떤 의미에서는 주권자가 실제로 선거를 통해 참여할 수 있는 폭을 넓히자, 국민의 정치적 참여를 최대한 넓히자라고 하는 관점에서 접근하면 될 텐데, 그래서 결국 청소년들의 정치적 권리를 신장함으로써 자기네 권리를 요청할 수 있는 기회를 주면 된다고 볼 텐데 그보다는 자기들 득표 전략과 관련되어서 생각하다 보니까, 똑같은 정치……
사람들에 대해서 성향을 분석하는 그런 이해관계 때문이라고 저는 봅니다.
사람들에 대해서 성향을 분석하는 그런 이해관계 때문이라고 저는 봅니다.
현재는 충분히 투표권 부여해도 된다고 보시는 거지요?
진술인음선필 제가 말씀드리는 것은 부여하는 게 바람직한 방향인데 같이 수반될 게 있다면 그들에게 정치적 기본권 행사 능력을 키워 주기 위한 정치교육도 같이 병행해라, 이렇게 입법적인 정책을 같이 수반하는 게 바람직하다고 봅니다.
우리가 제도 도입해 나갈 때는 반드시 운영할 수 있는 소프트웨어 그것을 같이 고민하지 않으면 제도만 도입해서 나중에 또 후회를 하게 됩니다. 그것을 고민하게 됩니다.
우리가 제도 도입해 나갈 때는 반드시 운영할 수 있는 소프트웨어 그것을 같이 고민하지 않으면 제도만 도입해서 나중에 또 후회를 하게 됩니다. 그것을 고민하게 됩니다.
예, 잘겠습니다.
이헌환 교수님, 아까 사법부 독립 관련되어서 또는 최고재판소의 다양화, 이런 여러 가지 의견 잘 들었습니다.
우리나라 사법부가 실질적으로 독립됐다고 보십니까?
이헌환 교수님, 아까 사법부 독립 관련되어서 또는 최고재판소의 다양화, 이런 여러 가지 의견 잘 들었습니다.
우리나라 사법부가 실질적으로 독립됐다고 보십니까?
진술인이헌환 여러 가지 관점에서 파악할 수 있습니다만 현재는……
좀 미흡한 점이 있지 않습니까?
진술인이헌환 많이 미흡합니다.
그 미흡한 점을 보완하려면, 가장 중요한 두 가지만 말씀해 주시지요.
진술인이헌환 제가 말씀드린 것처럼 민주성과 독립성, 두 가지, 다른 여러 가지도 있습니다만……
독립성에 있어서 특히 예산편성권은 어떻습니까?
진술인이헌환 예산편성권은 저도 강력하게 사법부 예산편성권을 헌법화해야 된다고 생각하고 있습니다.
마지막으로 검․경 수사권 분리에 대해서는 어떤 견해를 가지고 계신가요?
진술인이헌환 그 점은 제가 따로 전제를 한 다음에 분리 여부를 말할 수 있습니다. 그 전제라고 하는 것은 뭐냐 하면 검찰 권력이든 경찰 권력이든 하나로 집중되어서는 안 된다라는 것입니다.
(발언시간 초과로 마이크 중단)
그래서 제가 검찰 권력 관련해서, 예컨대 그동안에 우리나라에 고비처다 공수처다 등등 검찰권 자체를 분산하는 제도적 장치들을 많이들 얘기하고, 또 경찰도 지금 수사권 독립 얘기를 합니다만, 저도 경찰 쪽에다가도 얘기를 할 때도 수사권이라고 하는 것을 전면적으로 자신들이 독점하겠다는 식의 전제를 가지고는, 그것은 허용되지 않는다, 저는 그렇게 원치는 않습니다.
(발언시간 초과로 마이크 중단)
그래서 제가 검찰 권력 관련해서, 예컨대 그동안에 우리나라에 고비처다 공수처다 등등 검찰권 자체를 분산하는 제도적 장치들을 많이들 얘기하고, 또 경찰도 지금 수사권 독립 얘기를 합니다만, 저도 경찰 쪽에다가도 얘기를 할 때도 수사권이라고 하는 것을 전면적으로 자신들이 독점하겠다는 식의 전제를 가지고는, 그것은 허용되지 않는다, 저는 그렇게 원치는 않습니다.
그것을 헌법에 담아야 된다고 생각하십니까?
진술인이헌환 그런 부분들은 헌법전에 규범화되어 있는 나라들이 굉장히 많습니다. 우리나라에도 헌법전에 그러한 부분들을 규정해야 된다고 봅니다.
현재 헌법에서 검찰 관련 규정은 딱 두 마디지요, 검사, 검찰총장. 그것을 헌법전에다가 최소한 원칙 선언부터 시작해서, 예컨대 특별검찰기구에 대한 헌법적인 근거, 우리 사회에서 워낙 많이 논란이 됐습니다만, 그런 부분까지 헌법적으로 해결해야 될 필요가 있다고 봅니다.
현재 헌법에서 검찰 관련 규정은 딱 두 마디지요, 검사, 검찰총장. 그것을 헌법전에다가 최소한 원칙 선언부터 시작해서, 예컨대 특별검찰기구에 대한 헌법적인 근거, 우리 사회에서 워낙 많이 논란이 됐습니다만, 그런 부분까지 헌법적으로 해결해야 될 필요가 있다고 봅니다.
마지막으로, 시간을 더 주셔서……
김만흠 교수님, 지금 이원정부제에서 일반적으로 가장 우려하는 것이 뭐냐 하면 대통령이 독재로 흐를 수 있다는 것하고 다음에 동거정부 형태이기 때문에 불안정할 수 있다는 것, 그런 것 아니겠습니까?
김만흠 교수님, 지금 이원정부제에서 일반적으로 가장 우려하는 것이 뭐냐 하면 대통령이 독재로 흐를 수 있다는 것하고 다음에 동거정부 형태이기 때문에 불안정할 수 있다는 것, 그런 것 아니겠습니까?
진술인김만흠 예.
그 문제를 적절하게 해소할 방안이 있는지 마지막으로 한번 말씀해 주시지요.
진술인김만흠 대통령의 독재 흐름은 적어도 현재의 대통령제보다는 덜할 것 아니겠습니까? 그럴 가능성이 있다고 하더라도 현재의 대통령제보다는 덜할 것이다라는 것이고, 그다음에 의회 다수파하고 대통령하고 서로 교착상태가 됐을 때 어떻게 할 것인가 했을 때에는 그동안의 경험들은 그것이 교착상태에 따른 문제보다도 오히려 민주적인 뭔가 역동성을 만드는 쪽에 우리가 주목할 필요가 있다라는 겁니다.
그게 프랑스의 동거정부에 대한 그동안의 평가들은 조금 다르기도 합니다마는 대체적으로 긍정적인 평가가 많다는 점하고, 그다음에 우리나라에서 같은 대통령제하에서도 여소야대 정치 국면, 정국을 거기에 비교해서 볼 수 있다라고 했을 때 여소야대 국면이 비생산적인 결과를 낳은 것이 아닌 오히려 의회가 제대로 작동됐던 시기였다라는, 제가 그런 지적을 말씀드렸던 것입니다.
그게 프랑스의 동거정부에 대한 그동안의 평가들은 조금 다르기도 합니다마는 대체적으로 긍정적인 평가가 많다는 점하고, 그다음에 우리나라에서 같은 대통령제하에서도 여소야대 정치 국면, 정국을 거기에 비교해서 볼 수 있다라고 했을 때 여소야대 국면이 비생산적인 결과를 낳은 것이 아닌 오히려 의회가 제대로 작동됐던 시기였다라는, 제가 그런 지적을 말씀드렸던 것입니다.
예, 감사합니다.
송기석 위원님 수고하셨습니다.
다음은 김재경 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 김재경 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
이 헌법 개정이라는 게 국민들의 생각이 굉장히 중요할 것입니다. 그리고 역사적으로 보더라도 국민들의 뜻하고 맞지 않는 그런 헌법들은 단명으로 끝났습니다.
결국 우리나라 헌법 개정이라는 게 대부분 권력구조하고 관계되어 있다고 보면, 제2공화국 양원제, 의원내각제, 결국 혁명 때문에 중단이 됐다 이렇게 볼 수도 있겠지만 어쨌든 비효율적인 운영이 한 원인을 제공했다고 보면 이것도 금방 종식이 되었고, 또 대통령제에서 변형이 된 유신체제, 소위 말하는 제4공화국 헌법 이것도 임기 6년에 중임 제한이 폐지됐던 독특한 체제였는데 단명으로 끝이 났고, 그다음에 7년 단임의 간선제, 소위 말하는 5공화국, 전두환 대통령 이때 헌법도 이게 그 한 번으로 끝이 났거든요.
그래서 최근의 연초, 오늘 오신 분들 다 아시겠지만, 언론사의 신년 여론조사를 보면 연합․KBS는 66%, MBC 53%, SBS 62%, 조선일보 62, 한겨레 67, 이렇게 개헌을 국민들이 다 원하고 있다는 겁니다. 특히 무응답자를 빼고 나면 찬성하는 비중은 훨씬 더 높아질 것인데, 여기서 권력구조에 대해서 물어보니까 4년 중임의 대통령제 선호도가 아직은 제일 높은 것으로 나왔습니다.
아까 언론사 순서대로 말씀을 드리면 46, 40, 49, 43, 38 이렇게, 그다음 순서가 이원집정부제인데 그것보다 거의 한 10% 이상씩 이게 선호도가 높은 것으로 이렇게 나타나고 있습니다.
그러면서도 또 한편에 있어서는 우리 모두가 제왕적 대통령의 권한을 제한해야 된다는 데 대한, 이런 요구는 우리나라 대한민국 국민이라면 현 시점에서 누구도 아마 이것을 부정하지 못하는 게 또 현실입니다.
그래서 오늘 정해구 교수님한테 제가 본격적으로 제 질문을 좀 드려 볼까 합니다.
좀 독특합니다, 교수님의 이 안이. 안이 독특한데 상당히 저는 관심이 있고 매력이 있는 부분이 있다고 봐요. 왜 그러냐 하면 국무총리라는 게 우리나라 헌법에 있어 가지고 대통령제에서 부통령제여야 되는데 변형이 되어 가지고, 국회의원의 동의를 얻게 하기는 하는데 현실적으로 우리가 국회에서 죽 보면 내각, 특히 장관들의 스탠스라는 게 거의 대통령의 참모에 가까운 거예요, 국회에 와서 답변하는 것이라든지 사고의 경직성이라든지 또 임명이라든지 이런 게.
그래서 그런지 전혀 국회하고 무슨 협의를 한다든지 자기들이 와서 개방된, 열어 놓고 뭔가 논의를 하는 이런 게 참 부족한 것 같아서 답답했는데, 어쨌든 국무총리가 국회와 대통령, 특히 행정부와의 그런 매끄러운 매개 고리가 될 수 있다라는 점에서는 이게 매력은 굉장히 있다고 보는데, 가장 유사한 제도가 어느 나라 헌법입니까? 이런 데가 있나요?
결국 우리나라 헌법 개정이라는 게 대부분 권력구조하고 관계되어 있다고 보면, 제2공화국 양원제, 의원내각제, 결국 혁명 때문에 중단이 됐다 이렇게 볼 수도 있겠지만 어쨌든 비효율적인 운영이 한 원인을 제공했다고 보면 이것도 금방 종식이 되었고, 또 대통령제에서 변형이 된 유신체제, 소위 말하는 제4공화국 헌법 이것도 임기 6년에 중임 제한이 폐지됐던 독특한 체제였는데 단명으로 끝이 났고, 그다음에 7년 단임의 간선제, 소위 말하는 5공화국, 전두환 대통령 이때 헌법도 이게 그 한 번으로 끝이 났거든요.
그래서 최근의 연초, 오늘 오신 분들 다 아시겠지만, 언론사의 신년 여론조사를 보면 연합․KBS는 66%, MBC 53%, SBS 62%, 조선일보 62, 한겨레 67, 이렇게 개헌을 국민들이 다 원하고 있다는 겁니다. 특히 무응답자를 빼고 나면 찬성하는 비중은 훨씬 더 높아질 것인데, 여기서 권력구조에 대해서 물어보니까 4년 중임의 대통령제 선호도가 아직은 제일 높은 것으로 나왔습니다.
아까 언론사 순서대로 말씀을 드리면 46, 40, 49, 43, 38 이렇게, 그다음 순서가 이원집정부제인데 그것보다 거의 한 10% 이상씩 이게 선호도가 높은 것으로 이렇게 나타나고 있습니다.
그러면서도 또 한편에 있어서는 우리 모두가 제왕적 대통령의 권한을 제한해야 된다는 데 대한, 이런 요구는 우리나라 대한민국 국민이라면 현 시점에서 누구도 아마 이것을 부정하지 못하는 게 또 현실입니다.
그래서 오늘 정해구 교수님한테 제가 본격적으로 제 질문을 좀 드려 볼까 합니다.
좀 독특합니다, 교수님의 이 안이. 안이 독특한데 상당히 저는 관심이 있고 매력이 있는 부분이 있다고 봐요. 왜 그러냐 하면 국무총리라는 게 우리나라 헌법에 있어 가지고 대통령제에서 부통령제여야 되는데 변형이 되어 가지고, 국회의원의 동의를 얻게 하기는 하는데 현실적으로 우리가 국회에서 죽 보면 내각, 특히 장관들의 스탠스라는 게 거의 대통령의 참모에 가까운 거예요, 국회에 와서 답변하는 것이라든지 사고의 경직성이라든지 또 임명이라든지 이런 게.
그래서 그런지 전혀 국회하고 무슨 협의를 한다든지 자기들이 와서 개방된, 열어 놓고 뭔가 논의를 하는 이런 게 참 부족한 것 같아서 답답했는데, 어쨌든 국무총리가 국회와 대통령, 특히 행정부와의 그런 매끄러운 매개 고리가 될 수 있다라는 점에서는 이게 매력은 굉장히 있다고 보는데, 가장 유사한 제도가 어느 나라 헌법입니까? 이런 데가 있나요?
진술인정해구 유사한 제도는 별로 많지는 않은 것 같아요. 그런데 제가 생각하고 있는 것은 국민들이 대통령제에 굉장히 익숙해져 가지고 저는 하나의 깊은 정치문화가 됐다고 생각합니다. 그리고 국무총리 문제가 여러 가지 문제가 있음에도 불구하고 우리 국민들한테 굉장히 친숙해요. 그렇기 때문에 지금까지는 국무총리가 대통령 권한을 강화시킨다거나 대통령의 수족 역할밖에 못 했는데 국무총리 역할을 헌법적으로 잘 규정하고 그것을 잘 활용하면 대통령과 국회가 권력을 나누면서도 협치할 수 있는 어떤 시스템, 그리고 제가 고민했던 것은 다른 나라 사례가 아니고 우리나라 기존 헌법을 조금 더 개선해 가지고 대통령이 일방적으로 국회를 좌지우지하는 게 아니고 대통령과 국회가 뭔가 수평적 관계 속에서 대화를 하고 소통을 하고 그러면서 협치도 하고 분권이 되는 그런 시스템을 생각해서 이런 안을 생각을 했었습니다.
좀 거친 예를 들자면 어떤 대통령은 ‘국회 때문에 대통령 짓을 못 하겠다’라고 그랬던 적도 있고 또 이것은 어떤 정당 내부의 일이었습니다만 당대표를 보고 ‘당신 참 많이 컸네’ 그랬나…… 좀 너무 거칠어서 죄송합니다마는. 이게 협치가 안 되어 가지고 벌어지는 일들이거든요.
제가 아까도 말씀드렸지만 안타까운 게 대통령제하면서 행정부처의 장관들이 국회에 대해 가지고 너무 사후경직되어 있어요. 좀 열려 가지고 유연하지 못한 게, 그러니까 자꾸 벽을 느끼고 특히 야당부터 벽을 느끼고 여당도 좀 답답해하고 이런 게 현실인데, 어쨌든 굉장히 매력 있는 부분인데 좀 더 섬세한 부분은 저도 자료를 봐 가면서 한 번 더 보겠습니다. 감사드리고요.
그리고 아까 정당제도에 대해서 음선필 자문위원께서 발표를 하셨는데, 제가 지난번에 이야기를 했는데 선거․정당에서 제일 문제가 두 가지 있었습니다. 하나는 돈이었습니다. 그런데 이 돈 선거는 상당 부분 우리 국민들도 고쳐졌다라고 보는 겁니다. 더 좋아지겠지만 이 정도면 괜찮다고 보는데.
하나는 정당의 민주화거든요. 선거 때가 되면 선거 자체가 과열되는 것도 문제지만 요새는 돈 선거가 없어지다 보니까 본선은 의외로 클리어해요. 그리고 걸렸다 그러면 선거법으로 딱 그냥 처리가 되니까. 그런데 자기들끼리 싸우는 것 때문에 이게 항상 문제예요.
지난번 총선을 우리가 되짚어 보면 본선거는 의외로 합리적이고 차분하게 국민들이 선택을 했는데 무슨 당 무슨 당 할 것 없이 자기들끼리 싸워 가지고 국민들로 하여금 피로감과 혐오증을 느끼게 한다고요. 이 공천제도 때문에 이러는 것이거든요. 당내 민주화가 안 되는 것 때문에 이러는 것이거든요.
그래서 저는 이게 법률적으로나 기술적으로 곤란한 점이 있을지 모르지만 우리가 민주적 기본질서를 정당이 지켜야 되고 존중해야 되고 하는 이런 것도 중요하지만 그 당의 운영 자체가 민주적이어야 된다라는 이런 것을 헌법에다 명시를 함으로써 법률에서도 원칙을 지키고, 공천권을 왜 몇이서 농단을 하느냐 이겁니다. 결국은 국민의 뜻과 당원의 뜻에 따라서 공천권이 행사되면 되는 것이거든요.
이 점에 대해서 어떻게 생각하십니까?
제가 아까도 말씀드렸지만 안타까운 게 대통령제하면서 행정부처의 장관들이 국회에 대해 가지고 너무 사후경직되어 있어요. 좀 열려 가지고 유연하지 못한 게, 그러니까 자꾸 벽을 느끼고 특히 야당부터 벽을 느끼고 여당도 좀 답답해하고 이런 게 현실인데, 어쨌든 굉장히 매력 있는 부분인데 좀 더 섬세한 부분은 저도 자료를 봐 가면서 한 번 더 보겠습니다. 감사드리고요.
그리고 아까 정당제도에 대해서 음선필 자문위원께서 발표를 하셨는데, 제가 지난번에 이야기를 했는데 선거․정당에서 제일 문제가 두 가지 있었습니다. 하나는 돈이었습니다. 그런데 이 돈 선거는 상당 부분 우리 국민들도 고쳐졌다라고 보는 겁니다. 더 좋아지겠지만 이 정도면 괜찮다고 보는데.
하나는 정당의 민주화거든요. 선거 때가 되면 선거 자체가 과열되는 것도 문제지만 요새는 돈 선거가 없어지다 보니까 본선은 의외로 클리어해요. 그리고 걸렸다 그러면 선거법으로 딱 그냥 처리가 되니까. 그런데 자기들끼리 싸우는 것 때문에 이게 항상 문제예요.
지난번 총선을 우리가 되짚어 보면 본선거는 의외로 합리적이고 차분하게 국민들이 선택을 했는데 무슨 당 무슨 당 할 것 없이 자기들끼리 싸워 가지고 국민들로 하여금 피로감과 혐오증을 느끼게 한다고요. 이 공천제도 때문에 이러는 것이거든요. 당내 민주화가 안 되는 것 때문에 이러는 것이거든요.
그래서 저는 이게 법률적으로나 기술적으로 곤란한 점이 있을지 모르지만 우리가 민주적 기본질서를 정당이 지켜야 되고 존중해야 되고 하는 이런 것도 중요하지만 그 당의 운영 자체가 민주적이어야 된다라는 이런 것을 헌법에다 명시를 함으로써 법률에서도 원칙을 지키고, 공천권을 왜 몇이서 농단을 하느냐 이겁니다. 결국은 국민의 뜻과 당원의 뜻에 따라서 공천권이 행사되면 되는 것이거든요.
이 점에 대해서 어떻게 생각하십니까?
진술인음선필 중요한 말씀인데요. 정당민주화 부분 크게 두 가지로 접근이 가능합니다.
말씀하신 것처럼 법률, 이것을 헌법에 규정해서 좀 강하게 규범력을 높이자, 예컨대 독일 기본법에 보더라도 정당의 내부질서는 민주질서에 일치해야 된다라고 함으로써, 물론 우리 헌법에도 규정이 있어요. 정당의 활동․조직이 민주적이어야 된다는 게 있지요. 그런데 그것을 세부화하는 정당법이나 공선법 등에서 그것을 제대로 안 하고 당내 경선을 그냥 ‘할 수 있다’라고 하다 보니까 안 하니까 문제라는 것이지요. 물론 이것은 헌법 또는 법률 개정 차원에서 결국 국회가 결정할 문제입니다마는 해야 된다라는 분명한 필요가 있고요.
또 하나 현실적으로 보니까 하라 해도 정당 스스로 안 바꿔요. 그래서 경쟁을 하게끔 만드는 것이지요. 그중에 하나 제가 생각한 것은 비례대표 의석을 많이 늘리라는 이유는 뭐냐 하면 정당에 대한 직접적인 투표를 통하여서 정당민주화가 잘 되고 노력하는 정당은 의석을 많이 주고, 서로 치고받고 싸운 정당은 의석을 깎아 버리는, 지역구로는 한계가 있습니다. 왜냐하면 지역구 의원들은 나갈 때 다 정당 숨기고 나가는 경우도 있어서요. 그러지 않도록 정당에 대한 투표는 정당에 대한 직접적인 통제가 가능한 장치입니다. 그래서 그것을 가능하게 해 주는 게 비례 의석수를 좀 넓혀 가지고 정당에 대해서 국민들이 유의미한 판단, 그게 바로 표로 통제․심판하게끔 만들면 적어도 숨어 살지언정 국민들 앞에서 그렇게 못 할 것이다, 지난번 같은 해괴한 일들이 발생하는 즉시 표가 그대로 나가면서 의석수를 줄어들게 만드는 것이 하나의 장치가 아닐까 생각합니다.
말씀하신 것처럼 법률, 이것을 헌법에 규정해서 좀 강하게 규범력을 높이자, 예컨대 독일 기본법에 보더라도 정당의 내부질서는 민주질서에 일치해야 된다라고 함으로써, 물론 우리 헌법에도 규정이 있어요. 정당의 활동․조직이 민주적이어야 된다는 게 있지요. 그런데 그것을 세부화하는 정당법이나 공선법 등에서 그것을 제대로 안 하고 당내 경선을 그냥 ‘할 수 있다’라고 하다 보니까 안 하니까 문제라는 것이지요. 물론 이것은 헌법 또는 법률 개정 차원에서 결국 국회가 결정할 문제입니다마는 해야 된다라는 분명한 필요가 있고요.
또 하나 현실적으로 보니까 하라 해도 정당 스스로 안 바꿔요. 그래서 경쟁을 하게끔 만드는 것이지요. 그중에 하나 제가 생각한 것은 비례대표 의석을 많이 늘리라는 이유는 뭐냐 하면 정당에 대한 직접적인 투표를 통하여서 정당민주화가 잘 되고 노력하는 정당은 의석을 많이 주고, 서로 치고받고 싸운 정당은 의석을 깎아 버리는, 지역구로는 한계가 있습니다. 왜냐하면 지역구 의원들은 나갈 때 다 정당 숨기고 나가는 경우도 있어서요. 그러지 않도록 정당에 대한 투표는 정당에 대한 직접적인 통제가 가능한 장치입니다. 그래서 그것을 가능하게 해 주는 게 비례 의석수를 좀 넓혀 가지고 정당에 대해서 국민들이 유의미한 판단, 그게 바로 표로 통제․심판하게끔 만들면 적어도 숨어 살지언정 국민들 앞에서 그렇게 못 할 것이다, 지난번 같은 해괴한 일들이 발생하는 즉시 표가 그대로 나가면서 의석수를 줄어들게 만드는 것이 하나의 장치가 아닐까 생각합니다.
김재경 위원님 수고하셨습니다.
다음은 변재일 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
변재일 위원님 질의 끝나시고 잠깐 휴식시간을 갖겠습니다.
다음은 변재일 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
변재일 위원님 질의 끝나시고 잠깐 휴식시간을 갖겠습니다.
제도의 문제냐, 사람의 문제냐가 가끔 논의가 되는데요. 그런데 결과적으로 제도도 문제이고 사람도 문제인데 제도는 고칠 수가 있거든요, 규범화할 수가 있고. 그런데 사람은 그때그때 어떻게 잘못 뽑혀 올라오기도 하고 잘 뽑혀 올라오기도 해 가지고, 그렇다면 제도의 문제냐 사람의 문제냐 했을 적에 우선 제도는 좀 고치자, 고칠 수 있는 것이니까.
사람은 이번처럼 탄핵을 통해서 다시 내려오게 하는 경우가 상당히 복잡하고 또 선출되는 과정에서 여러 가지 포퓰리즘이나 다른 요인에 의해서 선출되기 때문에 이것을 규율하기 어려우니까 일단 제도가 문제가 있다면 제도를 우선 개선해 놓자, 이렇게 접근해야 되는 것이 아닌가 생각을 하고 있습니다. 그래서 이것 가지고 다른 논쟁이 없었으면 좋겠다 이런 생각이 들고요.
두 번째는 현행 우리나라 정치가 뭐가 문제냐? 국정농단도 있었고, 여태껏 헌법 개정 문제, 권력구조의 개편 문제가 논의가 되느냐 이러면서 지금 현행 권력구조체계와 정치체계에서 요구하는 것이 결과적으로 분권형으로 해라, 제왕적 대통령제가 안 되겠다는 것하고, 비례성이 좀 강화됐으면 좋겠다, 소위 민주공화국이라는데 국민들이 투표한 결과하고 국회 원 구성 내용에 비례성이 전혀 없다, 이래서는 민주공화국이 아니지 않느냐 이런 소리까지 지적을 하더라고요.
예를 들어 지난번 4․13 총선 때 정당 득표율로 따지면 새누리당이 1등입니다. 국민의당이 2등, 민주당이 3등입니다. 그런데 국회의장은 민주당에서 지금 하고 있어요. 이대로 됐다면 아마 새누리당에서 국회의장이 되어야 되는데 그 당시에 탈당하고 어쩌고 하면서 우리당이 1당이 되어 버렸는데 정당 득표율이 2등인 정당에서 1당이 되고…… 이게 참 민주주의가 아니지 않느냐 이러한 비판도 그럴 수 있겠다 하는 생각이 들고요.
또 현행 대통령제하에서, 박명림 교수가 얘기를 하던데 ‘대통령선거가 끝나면 여당은 없다. 대통령당만 있다’ 대통령의 성공이 정부의 성공이 우리의 성공이다 하는 당으로 바뀝니다.
그러면 야당은 있느냐? 야당도 없습니다. 야당은 대통령선거에서 패배한 것에 대한 원인을 다른 데로 돌리고, 지지자에 대한 분노를 자극해 가지고 정권교체만을 목표로 하는 정권 교체 추구 당입니다. 그러니까 정권교체를 위해서는 반사이익 정당이라는 소리를 많이 듣지만 정부하고 여당이 잘 하면 안 됩니다.
그리고 중간에 낀 총선은 항상 가장 핵심적인 화두가 뭐냐 하면 정권 심판론입니다, 정권 심판론이 작동하느냐 못 하느냐. 그러면 야당 입장에서는 정권 심판론이 작동하게끔 해야 되는 정치를 해야 되기 때문에 우리 정치가 국가와 국민을 위한 정치를 하느냐, 그렇게 하다 보니까 국회가 항상 국민의 지탄을 받고 그런 상태에 되어 있는 것이 아니냐, 이런 정치현상을 다 뒤집는 방법이 없겠느냐, 그러다 보니까 협치다, 비례성 강화다 이런 얘기가 죽 나오고 있는 거거든요.
그런 차원에서 새롭게 진짜 정치가 대한민국의 갈등을 해소하고 미래에 비전을 제시할 수 있는 그런 정치로 만들어 주는 것이 무엇이냐, 여기에 대해서 국회에서 몇 선 이상 국회의원 한 사람들은 대개 여기에 가장 큰 고민이 있습니다. 그래서 새로운 권력구조라든지 정치체제 문제를 논의하시는 것이고.
지금 정해구 교수님께서는 4년 중임제를 기반으로 해 가지고 여러 가지, 국무총리 추천제도로 바꾼다든지 그런 것을 많이 말씀하셨는데 만약에 국무총리를 국회에서 추천하는 형태로 하고, 특히 여당에서 추천하는 형태로 하든 서로 간에 합의해서 추천하는 형태로 하고 또 선거제도에서 비례성이 강화되는 선거제도는 불가피할 것 같거든요, 지금 이제는.
그래서 다당제가 되는 경우에, 비례성이 강화되어 다당제가 되고 그래서 국회에서에서 추천한 총리는 사실 연정 형태로 되어 버리고, 그래서 연정 형태로 추천된 총리는 대통령이 사실상 거부하기 힘들고, 그렇게 하면 이렇게 되는 것이 결과적으로 이원집정부제적으로 운영될 수도 있는 것이 아닌가, 성격이 애매하게 될 수 있다 이런 생각이 있어서 어떻게 생각하시는지 그렇게 좀 의견을 물어보고 싶고요.
두 번째는 내각책임제 관련해서 많은 분들이 그런 얘기를 많이 하시더라고요. 내각책임제 하려면 정당에 대한 선거제도의 비례성이 충분히 보장되어야 되고, 정당에서의 비례대표 명단 작성이나 그런 데서 신뢰성이 확보되고, 정당문화나 모든 것이 발달되어야 된다, 그런데 우리는 그 정도가 발달이 안 되어 있는데 사실 국민의 의식 수준이나 모든 것은 어떻게 본다면 세계에서 가장 높은 교육 수준을 가지고 있는 나라이기 때문에 충분히 국민은 할 수 있는데 우리 정치가 잘못 가고 있는 것이 아니냐 이런 생각이 좀 들고요.
독일에서 독일식의 내각제라고도 볼 수 있게, 내각제하고 권역별 비례대표제가 좍 들어온 것이 2차 대전 끝나고 들어온 것 아니겠어요? 일정하게 이것이 발달한 다음에, 독일에서 정당정치나 그런 것이 발달된 다음에 이게 들어왔나요?
사람은 이번처럼 탄핵을 통해서 다시 내려오게 하는 경우가 상당히 복잡하고 또 선출되는 과정에서 여러 가지 포퓰리즘이나 다른 요인에 의해서 선출되기 때문에 이것을 규율하기 어려우니까 일단 제도가 문제가 있다면 제도를 우선 개선해 놓자, 이렇게 접근해야 되는 것이 아닌가 생각을 하고 있습니다. 그래서 이것 가지고 다른 논쟁이 없었으면 좋겠다 이런 생각이 들고요.
두 번째는 현행 우리나라 정치가 뭐가 문제냐? 국정농단도 있었고, 여태껏 헌법 개정 문제, 권력구조의 개편 문제가 논의가 되느냐 이러면서 지금 현행 권력구조체계와 정치체계에서 요구하는 것이 결과적으로 분권형으로 해라, 제왕적 대통령제가 안 되겠다는 것하고, 비례성이 좀 강화됐으면 좋겠다, 소위 민주공화국이라는데 국민들이 투표한 결과하고 국회 원 구성 내용에 비례성이 전혀 없다, 이래서는 민주공화국이 아니지 않느냐 이런 소리까지 지적을 하더라고요.
예를 들어 지난번 4․13 총선 때 정당 득표율로 따지면 새누리당이 1등입니다. 국민의당이 2등, 민주당이 3등입니다. 그런데 국회의장은 민주당에서 지금 하고 있어요. 이대로 됐다면 아마 새누리당에서 국회의장이 되어야 되는데 그 당시에 탈당하고 어쩌고 하면서 우리당이 1당이 되어 버렸는데 정당 득표율이 2등인 정당에서 1당이 되고…… 이게 참 민주주의가 아니지 않느냐 이러한 비판도 그럴 수 있겠다 하는 생각이 들고요.
또 현행 대통령제하에서, 박명림 교수가 얘기를 하던데 ‘대통령선거가 끝나면 여당은 없다. 대통령당만 있다’ 대통령의 성공이 정부의 성공이 우리의 성공이다 하는 당으로 바뀝니다.
그러면 야당은 있느냐? 야당도 없습니다. 야당은 대통령선거에서 패배한 것에 대한 원인을 다른 데로 돌리고, 지지자에 대한 분노를 자극해 가지고 정권교체만을 목표로 하는 정권 교체 추구 당입니다. 그러니까 정권교체를 위해서는 반사이익 정당이라는 소리를 많이 듣지만 정부하고 여당이 잘 하면 안 됩니다.
그리고 중간에 낀 총선은 항상 가장 핵심적인 화두가 뭐냐 하면 정권 심판론입니다, 정권 심판론이 작동하느냐 못 하느냐. 그러면 야당 입장에서는 정권 심판론이 작동하게끔 해야 되는 정치를 해야 되기 때문에 우리 정치가 국가와 국민을 위한 정치를 하느냐, 그렇게 하다 보니까 국회가 항상 국민의 지탄을 받고 그런 상태에 되어 있는 것이 아니냐, 이런 정치현상을 다 뒤집는 방법이 없겠느냐, 그러다 보니까 협치다, 비례성 강화다 이런 얘기가 죽 나오고 있는 거거든요.
그런 차원에서 새롭게 진짜 정치가 대한민국의 갈등을 해소하고 미래에 비전을 제시할 수 있는 그런 정치로 만들어 주는 것이 무엇이냐, 여기에 대해서 국회에서 몇 선 이상 국회의원 한 사람들은 대개 여기에 가장 큰 고민이 있습니다. 그래서 새로운 권력구조라든지 정치체제 문제를 논의하시는 것이고.
지금 정해구 교수님께서는 4년 중임제를 기반으로 해 가지고 여러 가지, 국무총리 추천제도로 바꾼다든지 그런 것을 많이 말씀하셨는데 만약에 국무총리를 국회에서 추천하는 형태로 하고, 특히 여당에서 추천하는 형태로 하든 서로 간에 합의해서 추천하는 형태로 하고 또 선거제도에서 비례성이 강화되는 선거제도는 불가피할 것 같거든요, 지금 이제는.
그래서 다당제가 되는 경우에, 비례성이 강화되어 다당제가 되고 그래서 국회에서에서 추천한 총리는 사실 연정 형태로 되어 버리고, 그래서 연정 형태로 추천된 총리는 대통령이 사실상 거부하기 힘들고, 그렇게 하면 이렇게 되는 것이 결과적으로 이원집정부제적으로 운영될 수도 있는 것이 아닌가, 성격이 애매하게 될 수 있다 이런 생각이 있어서 어떻게 생각하시는지 그렇게 좀 의견을 물어보고 싶고요.
두 번째는 내각책임제 관련해서 많은 분들이 그런 얘기를 많이 하시더라고요. 내각책임제 하려면 정당에 대한 선거제도의 비례성이 충분히 보장되어야 되고, 정당에서의 비례대표 명단 작성이나 그런 데서 신뢰성이 확보되고, 정당문화나 모든 것이 발달되어야 된다, 그런데 우리는 그 정도가 발달이 안 되어 있는데 사실 국민의 의식 수준이나 모든 것은 어떻게 본다면 세계에서 가장 높은 교육 수준을 가지고 있는 나라이기 때문에 충분히 국민은 할 수 있는데 우리 정치가 잘못 가고 있는 것이 아니냐 이런 생각이 좀 들고요.
독일에서 독일식의 내각제라고도 볼 수 있게, 내각제하고 권역별 비례대표제가 좍 들어온 것이 2차 대전 끝나고 들어온 것 아니겠어요? 일정하게 이것이 발달한 다음에, 독일에서 정당정치나 그런 것이 발달된 다음에 이게 들어왔나요?
진술인송석윤 그러니까 1차 세계대전 이후에 전면적인 비례대표제가 실시가 됐지요.
그렇지요? 그러면 그때는……
진술인송석윤 그다음에 2차 대전 이후에는 완화된 것 같습니다.
그렇지요?
진술인송석윤 예.
그런 다음 그렇게 한 것은 독일에서도 현재 우리가 고민하는 것과 같은 정당민주주의라든지 그런 것이 확보된 상태에서 들어온 것은 아니지 않느냐 이런 얘기를 많이 하더라고요.
현재 우리나라 국민의 수준이면 또 정당문화만 바뀌면 충분히 할 수도 있는 것이 아니냐 이런 지적도 제가 들었습니다.
송석윤 교수께서 그 부분 말씀해 주시면 고맙겠습니다.
정 교수님 먼저……
현재 우리나라 국민의 수준이면 또 정당문화만 바뀌면 충분히 할 수도 있는 것이 아니냐 이런 지적도 제가 들었습니다.
송석윤 교수께서 그 부분 말씀해 주시면 고맙겠습니다.
정 교수님 먼저……
진술인송석윤 먼저 말씀하시지요.
진술인정해구 제가 먼저 답변을 드리겠습니다.
제가 생각할 때 대통령제를 제가 고수를 하고 있는데 여기에서 가장 고민했던 게 국민들의 선호입니다. 그러니까 국민들의 선호는 어떤 대통령이 문제가 많고 대통령이 문제가 많은 것을 알음에도 불구하고 국민들이 직접 선출을 해요, 그리고 어떻게 보면 그게 우리 정치의 전통이라고 생각하기 때문에.
그래서 제가 만들었던 대안은 대통령제를 유지하면서도 국회와 대통령이 내각 구성에 있어서나 모든 권한에 있어 가지고 분권을 하면서 협치할 수 있는 시스템을 고민한 겁니다. 그래서 저는 연정을 해야 된다고 생각을 해요.
연정을 하는데 야대여소 상황에서 야당이 총리를 시키면 이원집정부제 비슷하게 그렇게 가요. 그렇게 됐을 때 가장 우려되는 게 대통령하고 총리하고의 충돌 문제, 그래서 충돌이 안 되면서 대통령과 총리가 뭔가 협조할 수 있는 시스템은 여당 추천의 총리 그리고 총리가 충분한 자기 재량권을 가지고 있으면 총리 중심으로 연정도 충분히 할 수 있다고 생각이 됩니다. 그럼 국회와 대통령이 협치할 수 있다고 생각하고 있습니다.
(발언시간 초과로 마이크 중단)
(마이크 중단 이후 계속 발언한 부분)
제가 생각할 때 대통령제를 제가 고수를 하고 있는데 여기에서 가장 고민했던 게 국민들의 선호입니다. 그러니까 국민들의 선호는 어떤 대통령이 문제가 많고 대통령이 문제가 많은 것을 알음에도 불구하고 국민들이 직접 선출을 해요, 그리고 어떻게 보면 그게 우리 정치의 전통이라고 생각하기 때문에.
그래서 제가 만들었던 대안은 대통령제를 유지하면서도 국회와 대통령이 내각 구성에 있어서나 모든 권한에 있어 가지고 분권을 하면서 협치할 수 있는 시스템을 고민한 겁니다. 그래서 저는 연정을 해야 된다고 생각을 해요.
연정을 하는데 야대여소 상황에서 야당이 총리를 시키면 이원집정부제 비슷하게 그렇게 가요. 그렇게 됐을 때 가장 우려되는 게 대통령하고 총리하고의 충돌 문제, 그래서 충돌이 안 되면서 대통령과 총리가 뭔가 협조할 수 있는 시스템은 여당 추천의 총리 그리고 총리가 충분한 자기 재량권을 가지고 있으면 총리 중심으로 연정도 충분히 할 수 있다고 생각이 됩니다. 그럼 국회와 대통령이 협치할 수 있다고 생각하고 있습니다.
(발언시간 초과로 마이크 중단)
송 교수님은요?
진술인송석윤 아까 독일 정당문화가 이미 19세기 후반부터 상당히 발달했던 것은 사실인 것 같고요. 그다음에 당원의 자격을 제한하는 나라는 전 세계의 선진국 아니면 중진국 중에 우리나라밖에 없습니다. 이게 왜, 그러니까 일반 국민들의 수준은 높아졌는데 저보다 더 잘 아시겠지만 수준이 높은 사람들이 정당활동을……
안 해요.
진술인송석윤 안 하든지 못 하고. 그런데 그 상당 부분은, 아까 제가 그래서 독일에서 정당의 당원 중에서 공무원․교원, 공직자의 비율이 3분의 1 정도 된다라는 말씀을 드렸던 이유가 우리나라 당원 구성 분포는 제가 알지만 말씀을 안 드립니다.
그런데 그 부분이 해결 안 되면, 그러니까 지금 제도 개혁을 우리가 해야 되는데 국민들이 의회의 권한이 늘어나는 것에서 제일 못 믿는 것은 의회와 국민 사이의 괴리가 많은데 선진국은 그 역할을 정당이 해 줍니다. 그러니까 정당에 국민들이 많이 참여하기 때문에 의회와 국민 사이의 괴리가 적은 거지요. 그러면 국민들이 의회의 권한을, 그러니까 그게 서구 민주주의의 역사라고 생각합니다.
의회의 권한이 늘어난 것은 선거권이 확대되는 것과 동시에 정당의 역할이 강화가 되고 그러면서 정당의 지지를 받으니까 정당이 국민들의 지지를 받는 만큼 의회의 권한이 늘어난 게 실질적인 문제가 아닌가, 그래서 지금도 우리가 개헌을 하는 것 다 좋은데 국민들의 지지를 받으려면 정당이 자기 개혁하는 부분이 아주 중요하고 그래서 국민들의 사랑을 받는 정당이 2개 이상만 나오면 저는 헌법 개정 얼마든지 해도 국민들이 지지할 거라고 생각하고.
또 하나는 진짜 중요한 게 협치의 정치를 하려면, 저는 2015년 당시에 국회의장님 산하의 선거법개정위원회에 참여를 계속 한 한 학기 동안 했었는데 그렇게 우리가 많이 노력을 합니다. 비례 의원 비중을 좀 높여 가지고, 그러니까 여당과 대통령이 독주하는 것을 막자 그게 저는 헌법 개정보다 훨씬 중요한 제도 개혁이라고 생각합니다. 그러니까 정당 개혁, 선거제도 개혁, 그러고도 안 되면 헌법 개정하는 게 일의 순서가 아닌가.
그리고 일단 국민들의 동의 국민투표를 안 받아도 의회에서 60% 이상만 합의하면 선거법을 바꿀 수가 있는데 지금 구도는 다당 구도여 가지고 진짜 좋은, 우리가 선거법을 개정할 수 있는 하늘이 준 기회가 다음 대통령선거 이전의 지금 상황인데 이때에, 그러니까 헌법은 조금 천천히 개정하시더라도 이 기회에 권위주의 대통령 없을 때 정당 개혁하시고 그다음에 선거제도 개혁하시면 그러면 국민들에게 사랑받고 그러면 저도 앞장서서 ‘헌법 개정할 때입니다’라고 솔직히 말씀드릴 수 있지 않을까라는 게 국회 앞에서, 위원님들 앞에서가 아니라 국회 앞에서 헌법 학자로서 드리는 말씀입니다.
그런데 그 부분이 해결 안 되면, 그러니까 지금 제도 개혁을 우리가 해야 되는데 국민들이 의회의 권한이 늘어나는 것에서 제일 못 믿는 것은 의회와 국민 사이의 괴리가 많은데 선진국은 그 역할을 정당이 해 줍니다. 그러니까 정당에 국민들이 많이 참여하기 때문에 의회와 국민 사이의 괴리가 적은 거지요. 그러면 국민들이 의회의 권한을, 그러니까 그게 서구 민주주의의 역사라고 생각합니다.
의회의 권한이 늘어난 것은 선거권이 확대되는 것과 동시에 정당의 역할이 강화가 되고 그러면서 정당의 지지를 받으니까 정당이 국민들의 지지를 받는 만큼 의회의 권한이 늘어난 게 실질적인 문제가 아닌가, 그래서 지금도 우리가 개헌을 하는 것 다 좋은데 국민들의 지지를 받으려면 정당이 자기 개혁하는 부분이 아주 중요하고 그래서 국민들의 사랑을 받는 정당이 2개 이상만 나오면 저는 헌법 개정 얼마든지 해도 국민들이 지지할 거라고 생각하고.
또 하나는 진짜 중요한 게 협치의 정치를 하려면, 저는 2015년 당시에 국회의장님 산하의 선거법개정위원회에 참여를 계속 한 한 학기 동안 했었는데 그렇게 우리가 많이 노력을 합니다. 비례 의원 비중을 좀 높여 가지고, 그러니까 여당과 대통령이 독주하는 것을 막자 그게 저는 헌법 개정보다 훨씬 중요한 제도 개혁이라고 생각합니다. 그러니까 정당 개혁, 선거제도 개혁, 그러고도 안 되면 헌법 개정하는 게 일의 순서가 아닌가.
그리고 일단 국민들의 동의 국민투표를 안 받아도 의회에서 60% 이상만 합의하면 선거법을 바꿀 수가 있는데 지금 구도는 다당 구도여 가지고 진짜 좋은, 우리가 선거법을 개정할 수 있는 하늘이 준 기회가 다음 대통령선거 이전의 지금 상황인데 이때에, 그러니까 헌법은 조금 천천히 개정하시더라도 이 기회에 권위주의 대통령 없을 때 정당 개혁하시고 그다음에 선거제도 개혁하시면 그러면 국민들에게 사랑받고 그러면 저도 앞장서서 ‘헌법 개정할 때입니다’라고 솔직히 말씀드릴 수 있지 않을까라는 게 국회 앞에서, 위원님들 앞에서가 아니라 국회 앞에서 헌법 학자로서 드리는 말씀입니다.
마무리 부탁드리겠습니다.
음선필 교수님 잠시 말씀하시겠습니까?
한 2분 이내로 해 주십시오.
음선필 교수님 잠시 말씀하시겠습니까?
한 2분 이내로 해 주십시오.
진술인음선필 변재일 위원님께서 중요하신 말씀 해 주셨기 때문에 첨언드리자면 독일의 비례대표제가 굉장히 역사적으로 발전해 온 것 맞습니다. 정당하고 같이 병행해 왔어요. 우리가 항상 오해하기 쉬운 게 정당이 먼저 돼야 비례대표가 되느냐 하는데 같이 갑니다. 그래서 독일 같은 경우는 바이마르 때 이상적일 만큼의 비례대표제를 했다가 이게 아니다 싶어서 바이마르 이후 다시 바꿔서 지금 제도인데요. 우리도 그런 것 적용하자면 정당제도에 따라서 비례대표제를 도입하게 되면 정당제도가 점점 발전적으로 변화해 나간다 그것을 말씀드리고요.
또 하나는 대통령제하고 비례대표제가 결합하게 되면 선거에 따라서 국회의 의석 분포가 달라지게 되니까 똑같은 헌법상의 규정이지만 운영에 따라서는 때로는 강력한 대통령제일 수도 있고 이원정부제일 수도 있고 가능합니다.
그런데 그것이 나쁜 게 아니에요. 왜냐하면 그게 바로 선거를 통해서 국민들이 동태적으로 권력 분립을 실현해 나가는 겁니다. 그것은 나쁘게 볼 게 아닙니다.
그런 점에서 아까 말씀하신 것처럼 선거제도를 어떻게 형성하느냐가 실질적 헌법을 형성하는 것이기 때문에 제가 보기에는 형식적 헌법 개정만이 중요한 게 아니라 실질적 의미의 헌법을 형성하고 만드는 게 보다 근본적으로 중요한 문제입니다. 이것만 해도 저는 20대 국회 성공했다고 보는 거지요.
또 하나는 대통령제하고 비례대표제가 결합하게 되면 선거에 따라서 국회의 의석 분포가 달라지게 되니까 똑같은 헌법상의 규정이지만 운영에 따라서는 때로는 강력한 대통령제일 수도 있고 이원정부제일 수도 있고 가능합니다.
그런데 그것이 나쁜 게 아니에요. 왜냐하면 그게 바로 선거를 통해서 국민들이 동태적으로 권력 분립을 실현해 나가는 겁니다. 그것은 나쁘게 볼 게 아닙니다.
그런 점에서 아까 말씀하신 것처럼 선거제도를 어떻게 형성하느냐가 실질적 헌법을 형성하는 것이기 때문에 제가 보기에는 형식적 헌법 개정만이 중요한 게 아니라 실질적 의미의 헌법을 형성하고 만드는 게 보다 근본적으로 중요한 문제입니다. 이것만 해도 저는 20대 국회 성공했다고 보는 거지요.
감사합니다.
변재일 위원님 수고하셨습니다.
좀 전에 제가 말씀드린 대로 잠시 휴식을 위해서 정회하였다가 4시 55분에 회의를 계속 하도록 하겠습니다.
그러면 정회를 선포합니다.
변재일 위원님 수고하셨습니다.
좀 전에 제가 말씀드린 대로 잠시 휴식을 위해서 정회하였다가 4시 55분에 회의를 계속 하도록 하겠습니다.
그러면 정회를 선포합니다.
(16시41분 회의중지)
(17시01분 계속개의)
의석을 정돈해 주시기 바랍니다.
회의를 속개하겠습니다.
질의를 계속하겠습니다.
안상수 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
회의를 속개하겠습니다.
질의를 계속하겠습니다.
안상수 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
위원님들 수고 많으십니다.
우리 특위 위원님들께서도 대개 관심이 대동소이하기 때문에 중복되는 질문도 있고 그렇겠습니다만 강조하는 의미에서 꼭 해야 될 부분은 짚어 나가도록 하겠습니다.
아까 존경하는 정해구 회장님께서 대통령제 4년 중임제 말씀을 하시고 그러면서 분권화가 가능하다, 여러 내용을 말씀하셨는데 사실상 지금의 헌법도 운용하기에 따라서는 분권형으로 운용될 수도 있는 것 아닙니까? 그럼에도 불구하고 그런 게 전혀 실현이 안 되고 있는 현실이지요. 지금도 국무위원 제청권을 총리가 가지고 있고 그렇습니다만 그런 것은 사문화된 거나 마찬가지고 실질적으로는 제왕적 대통령제가 되기 때문에, 이게 대통령이라는 이름이 들어가 버리면 결국 4년 중임제가 대통령 8년으로 임기를 연장하는 그런 결과가 될 수도 있다는 걱정이 있는데 그것을 어떻게 설명하시겠어요?
우리 특위 위원님들께서도 대개 관심이 대동소이하기 때문에 중복되는 질문도 있고 그렇겠습니다만 강조하는 의미에서 꼭 해야 될 부분은 짚어 나가도록 하겠습니다.
아까 존경하는 정해구 회장님께서 대통령제 4년 중임제 말씀을 하시고 그러면서 분권화가 가능하다, 여러 내용을 말씀하셨는데 사실상 지금의 헌법도 운용하기에 따라서는 분권형으로 운용될 수도 있는 것 아닙니까? 그럼에도 불구하고 그런 게 전혀 실현이 안 되고 있는 현실이지요. 지금도 국무위원 제청권을 총리가 가지고 있고 그렇습니다만 그런 것은 사문화된 거나 마찬가지고 실질적으로는 제왕적 대통령제가 되기 때문에, 이게 대통령이라는 이름이 들어가 버리면 결국 4년 중임제가 대통령 8년으로 임기를 연장하는 그런 결과가 될 수도 있다는 걱정이 있는데 그것을 어떻게 설명하시겠어요?
진술인정해구 대통령 8년 하면 아마 국민들이, 제가 볼 때는 4년 하고 안 되겠다 하면 당선 안 시킬 것 같아요. 제가 볼 때는 한국 사람들이, 4년도 어떻게 보면 긴 기간인데……
그래서 여하튼 지금 5년인데 4년으로 당기고 그다음에 다시 할 만하다면 재선출하는데, 그렇게 됐을 경우에 제가 볼 때 레임덕은 끝에 한 2년 정도 오는 것 같으니까 한 오륙 년 정도는 장기적인 시각을 가지고 할 수 있는 것 같고.
그런데 문제는 뭐냐 하면 대통령 권한이 강화될 가능성이 많으니까 그 권한을 좀 분산시키고 국회하고 협치할 수 있는 시스템 그것을 어떻게 만드느냐가 핵심적인 문제가 아닌가 이렇게 생각이 됩니다.
그래서 제 안은 국회하고 협치할 수 있는, 대통령제 안에서 내각제 요소를 결합시켜 가지고 협치할 수 있는 어떤 시스템 그런 것을 좀 만든 겁니다.
그래서 여하튼 지금 5년인데 4년으로 당기고 그다음에 다시 할 만하다면 재선출하는데, 그렇게 됐을 경우에 제가 볼 때 레임덕은 끝에 한 2년 정도 오는 것 같으니까 한 오륙 년 정도는 장기적인 시각을 가지고 할 수 있는 것 같고.
그런데 문제는 뭐냐 하면 대통령 권한이 강화될 가능성이 많으니까 그 권한을 좀 분산시키고 국회하고 협치할 수 있는 시스템 그것을 어떻게 만드느냐가 핵심적인 문제가 아닌가 이렇게 생각이 됩니다.
그래서 제 안은 국회하고 협치할 수 있는, 대통령제 안에서 내각제 요소를 결합시켜 가지고 협치할 수 있는 어떤 시스템 그런 것을 좀 만든 겁니다.
또 4년 중임제의 경우에 전반기 4년은 잘못하면 후반기 4년을 위해서 온통 선거를 위한 행정이 될 수가 있기 때문에 그런 점도 좀 유의를 해서 잘 분석을 하셔야 될 것 같고요.
그다음에 음선필 회장님, 사실 저는 굉장히 좋은 말씀이라고 보는데 무슨 말씀이냐 하면 지금 국회가 사실 BH만큼 불신을 받고 있거든요. 그래서 국회에서 집행부를 구성한다든지 이런 권한을 주는 것에 대해서 국민들이 굉장히 불신을 하고 있는데 그중에는 사실 국회 구성할 당시의 공천 과정이라든지 선거제도 이런 것들이 문제입니다.
그러다 보니까, 또 선거제도에 있어서는 소선거구제이다 보니까 승자독식 이렇게 돼 있고 하니까 아주 극한 대결이 되고, 이런 정치문화하고 선거문화가 결국은 국회를 불신하게 만들고 극한투쟁으로 가면서 개헌을 할 때 내각의 구성권을 국회에 주는 것을 저어하고 이런 경향이 있는데, 그런 의미에서 공천을 민주화하는 게 대단히 중요합니다.
또 선거구제도 아까 우리 동료 위원님이 말씀하셨다시피 비례성이 가도록, 어떤 대표성이 확보되도록 해야 되는 것이 필요한데 그런 가운데 또 비례 의석수를 좀 늘리는 게 좋겠다 그런 견해도 가지고 계셨지요? 그런데 이 경우도 우리 역사적으로는 비례대표를 죄송한 얘기지만 팔아먹는 사람도 있었고 또 여기도 여러 불합리한 요소들이 많이 들어가거든요, 공천 과정에서. 그래서 이런 부분을 간단하게 한번, 어떻게 제도적으로 할지 한 1분 정도에 답해 주시면 고맙겠습니다.
그다음에 음선필 회장님, 사실 저는 굉장히 좋은 말씀이라고 보는데 무슨 말씀이냐 하면 지금 국회가 사실 BH만큼 불신을 받고 있거든요. 그래서 국회에서 집행부를 구성한다든지 이런 권한을 주는 것에 대해서 국민들이 굉장히 불신을 하고 있는데 그중에는 사실 국회 구성할 당시의 공천 과정이라든지 선거제도 이런 것들이 문제입니다.
그러다 보니까, 또 선거제도에 있어서는 소선거구제이다 보니까 승자독식 이렇게 돼 있고 하니까 아주 극한 대결이 되고, 이런 정치문화하고 선거문화가 결국은 국회를 불신하게 만들고 극한투쟁으로 가면서 개헌을 할 때 내각의 구성권을 국회에 주는 것을 저어하고 이런 경향이 있는데, 그런 의미에서 공천을 민주화하는 게 대단히 중요합니다.
또 선거구제도 아까 우리 동료 위원님이 말씀하셨다시피 비례성이 가도록, 어떤 대표성이 확보되도록 해야 되는 것이 필요한데 그런 가운데 또 비례 의석수를 좀 늘리는 게 좋겠다 그런 견해도 가지고 계셨지요? 그런데 이 경우도 우리 역사적으로는 비례대표를 죄송한 얘기지만 팔아먹는 사람도 있었고 또 여기도 여러 불합리한 요소들이 많이 들어가거든요, 공천 과정에서. 그래서 이런 부분을 간단하게 한번, 어떻게 제도적으로 할지 한 1분 정도에 답해 주시면 고맙겠습니다.
진술인음선필 고맙습니다.
정당 공천이 얼마나 중요한지는 다 실감하는 내용이고요. 물론 이게 규범적으로 어떻게 법제화하는 게 맞습니다마는 저는 그것보다 정당의 원래 속성과 생리를 활용하는 게 낫지 않을까, 무슨 말이냐 하면 정당은 정권을 잡고 싶어 하는 사람들의 모임이니까 정당끼리 경쟁하고 정당 내부의 경쟁이 잘 이루어지도록 할 필요가 있다는 것은 다 공감합니다.
그렇다면 결국 무엇 때문에 경쟁하느냐 하면 의석수 때문에 경쟁하게 되는데요. 그래서 저는 비례대표 수를 늘리자라고 합니다. 그 이유가 뭐냐 하면 늘렸을 때 이렇게 반론이 가능합니다. 아니, 지금도 오히려 이렇게 문제가 많은데 늘리면 문제가 더 많지 않겠느냐…… 물론 그럴 수도 있습니다. 그럴 요소도 충분히 있고요. 그런데 동시에 한 가지 우리가 고려할 게 뭐냐 하면 아예 비례 의석을 공개적인 경쟁의 장으로 내놓으라는 거예요. 지금같이 작은 숫자로 해 놓으면 뒷거래에 의해서도, 좀 표현이 죄송합니다마는 그러다 보면 공천이 이루어지지만 숫자가 많기 때문에 그렇게 함부로 못할 겁니다. 경쟁이 붙게 되니까요.
그러니까 정당 내부의 경쟁에 의해서 하도록 공천을 만들지 않으면 안 되게 될 겁니다. 그리고 설사 어떤 정당이 만약 공천을 좀 어설프게 해서 문제가 되는 사람을 뽑았다면 국민들로 하여금 아예 그 정당은 의석을 많이 안 주게 만드는 것도 방법이 된다는 거지요.
정당 공천이 얼마나 중요한지는 다 실감하는 내용이고요. 물론 이게 규범적으로 어떻게 법제화하는 게 맞습니다마는 저는 그것보다 정당의 원래 속성과 생리를 활용하는 게 낫지 않을까, 무슨 말이냐 하면 정당은 정권을 잡고 싶어 하는 사람들의 모임이니까 정당끼리 경쟁하고 정당 내부의 경쟁이 잘 이루어지도록 할 필요가 있다는 것은 다 공감합니다.
그렇다면 결국 무엇 때문에 경쟁하느냐 하면 의석수 때문에 경쟁하게 되는데요. 그래서 저는 비례대표 수를 늘리자라고 합니다. 그 이유가 뭐냐 하면 늘렸을 때 이렇게 반론이 가능합니다. 아니, 지금도 오히려 이렇게 문제가 많은데 늘리면 문제가 더 많지 않겠느냐…… 물론 그럴 수도 있습니다. 그럴 요소도 충분히 있고요. 그런데 동시에 한 가지 우리가 고려할 게 뭐냐 하면 아예 비례 의석을 공개적인 경쟁의 장으로 내놓으라는 거예요. 지금같이 작은 숫자로 해 놓으면 뒷거래에 의해서도, 좀 표현이 죄송합니다마는 그러다 보면 공천이 이루어지지만 숫자가 많기 때문에 그렇게 함부로 못할 겁니다. 경쟁이 붙게 되니까요.
그러니까 정당 내부의 경쟁에 의해서 하도록 공천을 만들지 않으면 안 되게 될 겁니다. 그리고 설사 어떤 정당이 만약 공천을 좀 어설프게 해서 문제가 되는 사람을 뽑았다면 국민들로 하여금 아예 그 정당은 의석을 많이 안 주게 만드는 것도 방법이 된다는 거지요.
알겠습니다.
김만흠 원장님, 늘 정치 현실에 대해서 아주 잘 분석해 주시고 방향 제시도 하시는데 이제 개헌에 관해서 분권형 개헌으로 대통령선거 전에, 이번 선거 전에 한번 해 보자라는 의지를 가지고 지금 하고 있습니다, 사실은 우리 개헌특위에서는.
아까 어느 위원님께서는 이번에 개헌을 하고 5년 후, 10년 후에 이것을 시행하도록 하자 하는데 우리 국민들이 그렇게 빨리빨리 문화에서 이건 가능하지 않다고 보고…… 혹시 이번에도 우리가 하게 되면 40일, 개헌안이 되고 나면 40일이면 통과가 되고, 그렇다면 헌재가 빨리 되더라도 개헌이 될 수 있다, 그래서 그 새로운 헌법에 따라서 정부를 구성할 수 있다는 주장을 하거든요. 조금 시간을 좀 주시고요, 위원장님.
그 부분에 대해서 한번 지혜를 주십시오, 어떻게 하면 혹시 그런 게 가능할까.
김만흠 원장님, 늘 정치 현실에 대해서 아주 잘 분석해 주시고 방향 제시도 하시는데 이제 개헌에 관해서 분권형 개헌으로 대통령선거 전에, 이번 선거 전에 한번 해 보자라는 의지를 가지고 지금 하고 있습니다, 사실은 우리 개헌특위에서는.
아까 어느 위원님께서는 이번에 개헌을 하고 5년 후, 10년 후에 이것을 시행하도록 하자 하는데 우리 국민들이 그렇게 빨리빨리 문화에서 이건 가능하지 않다고 보고…… 혹시 이번에도 우리가 하게 되면 40일, 개헌안이 되고 나면 40일이면 통과가 되고, 그렇다면 헌재가 빨리 되더라도 개헌이 될 수 있다, 그래서 그 새로운 헌법에 따라서 정부를 구성할 수 있다는 주장을 하거든요. 조금 시간을 좀 주시고요, 위원장님.
그 부분에 대해서 한번 지혜를 주십시오, 어떻게 하면 혹시 그런 게 가능할까.
진술인김만흠 저는 일단 현 시점이 개헌하기에는 아주 좋은 기회다, 개헌할 수 있을는지는 모르겠지만요. 제가 앞서 그 배경으로 역대 개헌했을 때가 독재 권력이 마음대로 했거나 아니면 독재 권력이 붕괴된 그 분위기 속에서 했다. 지금의 국정농단 사태와 탄핵국면이라는 것은 독재 권력이 붕괴되는 준상황과 비슷하기 때문에 한다면 상당히 좋은 기회다라는 겁니다.
특히 그중에서 정부형태 같은 경우에는 서로 간에 입장의 차이가 있고 갈등요인이기 때문에 조금 뒤로 미루어도 좋다라는 일부의 의견도 있습니다마는 저는 반대 견해입니다. 모두가 합의할 수 있는 개헌 사항의 헌법사항은 언제든 할 수 있다. 오히려 갈등 사항에 있는 부분들은 정말 이런 중요한 국면에 해야 되는 것 아닌가 저는 그런 생각이 들고요.
다만 이게 그렇기 때문에 국회에서도 거기에 대한 공감대가 아주 높아서 20대 국회 정세균 국회의장의 취임사에서 압도적으로 찬성했었는데 조기 대선 일정이 펼쳐지기 시작하면서 여기에 권력적인 배경이 들어가서 하는데 저는 가급적 할 수 있으면 하는 게 좋겠다라는 거고요. 일정으로 봤을 때는 만약에 이루어진다면 다음 대선이라는 것은 그 새로운 헌법체계에 부칙이든 뭐든 들어가 있기 때문에 그 일정은 만약에 개헌이 이루어진다면 충분히 조정할 수 있는 내용이 아닌가 그 생각이 듭니다.
발언 기회가 된 김에 하나만 더 말씀드리면 정당민주주의 관련해 조금 첨언을 드리고 싶은데요. 아까 독일의 사민당 비례대표제 얘기했습니다마는 독일 사민당에 그렇게 기대를 많이 했음에도 불구하고 소수의 세력이 독점해서 당을 비민주적으로 끌고 가고 있다 해서 미헬스 등이 과두 지배의 철칙도 얘기하지 않았습니까. 저는 그래서 우리나라의 정당민주주의 초점은요 정당 내부의 조직과 운영의 민주화도 필요하지만 정당체제의 민주화가 이루어져야 된다고 봅니다.
한두 개의 정당이 독과점하고 있으면 내부의 문제가 있더라도 거기에 머리 밀고 공천 받으려고 할 겁니다. 실패한 정당은 퇴출되고 할 수 있도록 정당체제가 민주화돼야 되는데 이 정당체제를 민주화할 수 있는 제도적인 개편은 항상 제가 제안을 하더라도 현재의 거대 정당 소속들이 제안을 하지 않습니다, 받아들이지 않습니다. 왜냐하면 기득권이 침해를 받기 때문입니다. 그나마 지금 비례대표제를 용인하고 있는데요. 저는 비례대표제에 대한 걱정에서, 독일의 바이마르 공화국 미리 걱정하시는 분들이 있는데 만약 이원집정부제 형태로 간다면 대통령제라는 것이 혼합돼 있기 때문에 어느 정도 무한한 다당제로의 확산은 조금 중심을 잡아 주는 역할도 할 수 있을 거다, 저는 그렇게 봅니다.
특히 그중에서 정부형태 같은 경우에는 서로 간에 입장의 차이가 있고 갈등요인이기 때문에 조금 뒤로 미루어도 좋다라는 일부의 의견도 있습니다마는 저는 반대 견해입니다. 모두가 합의할 수 있는 개헌 사항의 헌법사항은 언제든 할 수 있다. 오히려 갈등 사항에 있는 부분들은 정말 이런 중요한 국면에 해야 되는 것 아닌가 저는 그런 생각이 들고요.
다만 이게 그렇기 때문에 국회에서도 거기에 대한 공감대가 아주 높아서 20대 국회 정세균 국회의장의 취임사에서 압도적으로 찬성했었는데 조기 대선 일정이 펼쳐지기 시작하면서 여기에 권력적인 배경이 들어가서 하는데 저는 가급적 할 수 있으면 하는 게 좋겠다라는 거고요. 일정으로 봤을 때는 만약에 이루어진다면 다음 대선이라는 것은 그 새로운 헌법체계에 부칙이든 뭐든 들어가 있기 때문에 그 일정은 만약에 개헌이 이루어진다면 충분히 조정할 수 있는 내용이 아닌가 그 생각이 듭니다.
발언 기회가 된 김에 하나만 더 말씀드리면 정당민주주의 관련해 조금 첨언을 드리고 싶은데요. 아까 독일의 사민당 비례대표제 얘기했습니다마는 독일 사민당에 그렇게 기대를 많이 했음에도 불구하고 소수의 세력이 독점해서 당을 비민주적으로 끌고 가고 있다 해서 미헬스 등이 과두 지배의 철칙도 얘기하지 않았습니까. 저는 그래서 우리나라의 정당민주주의 초점은요 정당 내부의 조직과 운영의 민주화도 필요하지만 정당체제의 민주화가 이루어져야 된다고 봅니다.
한두 개의 정당이 독과점하고 있으면 내부의 문제가 있더라도 거기에 머리 밀고 공천 받으려고 할 겁니다. 실패한 정당은 퇴출되고 할 수 있도록 정당체제가 민주화돼야 되는데 이 정당체제를 민주화할 수 있는 제도적인 개편은 항상 제가 제안을 하더라도 현재의 거대 정당 소속들이 제안을 하지 않습니다, 받아들이지 않습니다. 왜냐하면 기득권이 침해를 받기 때문입니다. 그나마 지금 비례대표제를 용인하고 있는데요. 저는 비례대표제에 대한 걱정에서, 독일의 바이마르 공화국 미리 걱정하시는 분들이 있는데 만약 이원집정부제 형태로 간다면 대통령제라는 것이 혼합돼 있기 때문에 어느 정도 무한한 다당제로의 확산은 조금 중심을 잡아 주는 역할도 할 수 있을 거다, 저는 그렇게 봅니다.
안상수 위원님 수고하셨습니다.
다음 이상돈 위원님 질의해 주시고요. 사실 그다음에 천정배 위원님, 지나가긴 했는데 그다음 이어서 하시지요. 준비해 주시기 바랍니다.
다음 이상돈 위원님 질의해 주시고요. 사실 그다음에 천정배 위원님, 지나가긴 했는데 그다음 이어서 하시지요. 준비해 주시기 바랍니다.
간단하게 한두 가지 여쭈어 보겠습니다.
지금 대개 보면 어느 나라가 대통령제 하게 되면 거기서 의원내각제로 확 바꾸는 경우가 굉장히 드뭅니다. 그리고 의원내각제에서 거꾸로도 마찬가지고. 다만 프랑스가 보불전쟁 이후에 했던 의원내각제를 알제리아 사태 때, 참 굉장히 드문 예외지요. 그래서 우리나라가 대통령제를 이렇게 오래 하고 있다가 우리 국회가 의원내각제 또는 의원내각제에 기반을 둔 분권형 정부에 대해서 상당히 많은 의원들이 의견을 모아 가고 있다는 것은 굉장히 획기적인 일이라고 봅니다. 오죽하면 이러겠느냐.
그런데 아까 서울대학교 송 교수님도 언급하신 바와 같이 의원내각제가 성공하기 위해서는 일단 관료제도가 안정되어야 된다는 것이 있고, 두 번째로 정당제도가 확립되어야 된다는 것이지요.
사실 이 얘기가 어제오늘 얘기가 아닙니다. 5․16 후에 1962․1963년 제3공화국 헌법 때에도 많은 학자들이 공청회에서 대통령제로 해야 된다고 말할 때 든 이유가 우리가 관료제도가 성숙지 않고 정당이 돼 있지 않다 그거였습니다. 그리고 87년 개헌 때에도 대통령제가 당연하고 직선이 당연하지만 의원내각제가 안 되는 이유로서 늘 이것을 들었거든요.
그런데 사실 우리나라 관료제도는 이제는 확립된 정도가 아니라 너무너무 지나치게 확립이 되어 있는 이런 지경이 되어 있기 때문에 이제는 관료제도가 취약해서 의원내각제를 못 한다는 것은 저는 논리가 안 된다고 봅니다.
두 번째는 정당제도인데요. 이것은 우리 국회의원들이나 정당 하는 분들은 할 말이 별로 없는 것 같은데, 사실 따지고 보면 우리나라의 대통령제가 정당 발전을 막았다고 보지 않습니까? 왜냐? 우리나라의 공화당․민정당이라는 게 권력집단의 일종의 권력기구였습니다. 그리고 야당이라는 것은 뭐냐 하면 대권주자들이 대통령선거에 나가기 위한 그 나름대로의 권력조직이었어요, 집단이었어요. 그것이 그야말로 YS, DJ, 이회창 등 제왕적인 총재․대표 시대가 다 끝나 가니까 이제는 전당대회라는 것을 통해서 그 엄청난 비용을 들여서 예비 대선을 하는 그런 장치가 돼 버렸거든요. 그러니까 역설적으로 보면 우리가 정당제도를 발전시키기 위해서는 이 대통령제의 폐단에서 벗어나지 않으면 계속 반복해서 이것 하지 않느냐 말이지요.
정당의 민주주의라는 게 당대표 뽑는 것인데 굉장히 민주적으로 보이지만 이것은 사람 성씨 붙여서 친 아무개, 비 아무개 해서 치고받고 그냥 엄청난 돈을 쓰고 해서 승자독식의 구조라고 선거 가서 지면 다 무너지고 비대위입니다. 그래서 통상 4개 정당을 보면 그중에 최소한 2개는 비대위가 돼 있어요. 그러니까 이런 정당제도의 파행이 의원내각제의 전제라기보다는 정상적인 의회정치와 정당정치의 발전을 위해서 이제는 대통령제를 벗어나야 되는 게 아닌가, 저는 그런 생각을 합니다.
그 부분에 대해서 김만흠 박사님이나 송 교수님, 간단하게 한번 생각을 말씀해 주시면 좋겠습니다.
지금 대개 보면 어느 나라가 대통령제 하게 되면 거기서 의원내각제로 확 바꾸는 경우가 굉장히 드뭅니다. 그리고 의원내각제에서 거꾸로도 마찬가지고. 다만 프랑스가 보불전쟁 이후에 했던 의원내각제를 알제리아 사태 때, 참 굉장히 드문 예외지요. 그래서 우리나라가 대통령제를 이렇게 오래 하고 있다가 우리 국회가 의원내각제 또는 의원내각제에 기반을 둔 분권형 정부에 대해서 상당히 많은 의원들이 의견을 모아 가고 있다는 것은 굉장히 획기적인 일이라고 봅니다. 오죽하면 이러겠느냐.
그런데 아까 서울대학교 송 교수님도 언급하신 바와 같이 의원내각제가 성공하기 위해서는 일단 관료제도가 안정되어야 된다는 것이 있고, 두 번째로 정당제도가 확립되어야 된다는 것이지요.
사실 이 얘기가 어제오늘 얘기가 아닙니다. 5․16 후에 1962․1963년 제3공화국 헌법 때에도 많은 학자들이 공청회에서 대통령제로 해야 된다고 말할 때 든 이유가 우리가 관료제도가 성숙지 않고 정당이 돼 있지 않다 그거였습니다. 그리고 87년 개헌 때에도 대통령제가 당연하고 직선이 당연하지만 의원내각제가 안 되는 이유로서 늘 이것을 들었거든요.
그런데 사실 우리나라 관료제도는 이제는 확립된 정도가 아니라 너무너무 지나치게 확립이 되어 있는 이런 지경이 되어 있기 때문에 이제는 관료제도가 취약해서 의원내각제를 못 한다는 것은 저는 논리가 안 된다고 봅니다.
두 번째는 정당제도인데요. 이것은 우리 국회의원들이나 정당 하는 분들은 할 말이 별로 없는 것 같은데, 사실 따지고 보면 우리나라의 대통령제가 정당 발전을 막았다고 보지 않습니까? 왜냐? 우리나라의 공화당․민정당이라는 게 권력집단의 일종의 권력기구였습니다. 그리고 야당이라는 것은 뭐냐 하면 대권주자들이 대통령선거에 나가기 위한 그 나름대로의 권력조직이었어요, 집단이었어요. 그것이 그야말로 YS, DJ, 이회창 등 제왕적인 총재․대표 시대가 다 끝나 가니까 이제는 전당대회라는 것을 통해서 그 엄청난 비용을 들여서 예비 대선을 하는 그런 장치가 돼 버렸거든요. 그러니까 역설적으로 보면 우리가 정당제도를 발전시키기 위해서는 이 대통령제의 폐단에서 벗어나지 않으면 계속 반복해서 이것 하지 않느냐 말이지요.
정당의 민주주의라는 게 당대표 뽑는 것인데 굉장히 민주적으로 보이지만 이것은 사람 성씨 붙여서 친 아무개, 비 아무개 해서 치고받고 그냥 엄청난 돈을 쓰고 해서 승자독식의 구조라고 선거 가서 지면 다 무너지고 비대위입니다. 그래서 통상 4개 정당을 보면 그중에 최소한 2개는 비대위가 돼 있어요. 그러니까 이런 정당제도의 파행이 의원내각제의 전제라기보다는 정상적인 의회정치와 정당정치의 발전을 위해서 이제는 대통령제를 벗어나야 되는 게 아닌가, 저는 그런 생각을 합니다.
그 부분에 대해서 김만흠 박사님이나 송 교수님, 간단하게 한번 생각을 말씀해 주시면 좋겠습니다.
진술인김만흠 저는 이상돈 위원님 입장에 전적으로 동의합니다. 항상 이런 게 나오면 어느 쪽이 먼저냐 제도적으로 따질 수 있겠지만 저는 현행 대통령제가 우리나라의 정당정치에 대해 왜곡시키거나 방해했던 결정적인 요인이었다 그렇게 보고 있습니다.
알다시피 권한은 대통령이 행사하면서 나중에 책임은 여당이 진다거나 이렇게 권한의 행사하고 책임의 소재가 서로 어긋나 있습니다. 그래서 우리나라의 현재 정치를 두고 정당 책임정치라고 말할 수가 없습니다.
정당 책임정치 하려면 정당이 집행 권력을 가지고 있고 거기에 대한 책임을 져야 되는데 그 구조가 아니면서 정당 발전을 기대하는 것은 좀 무리다, 저는 당연히 그래서 우리나라의 정당정치가 제대로 돼 있어야 내각제 등이 작동한다 이런 주장 못지않게 현행 대통령제가 오히려 정당정치의 발전을 저해하고 있다 그런 입장에 100% 동의합니다.
알다시피 권한은 대통령이 행사하면서 나중에 책임은 여당이 진다거나 이렇게 권한의 행사하고 책임의 소재가 서로 어긋나 있습니다. 그래서 우리나라의 현재 정치를 두고 정당 책임정치라고 말할 수가 없습니다.
정당 책임정치 하려면 정당이 집행 권력을 가지고 있고 거기에 대한 책임을 져야 되는데 그 구조가 아니면서 정당 발전을 기대하는 것은 좀 무리다, 저는 당연히 그래서 우리나라의 정당정치가 제대로 돼 있어야 내각제 등이 작동한다 이런 주장 못지않게 현행 대통령제가 오히려 정당정치의 발전을 저해하고 있다 그런 입장에 100% 동의합니다.
진술인송석윤 현재 공직선거법이나 정당법 보면 일단 국민의 정치적 표현의 자유, 헌법상의 기본권을 과도하게 제한하고 있는 측면이 상당히 많이 있는 것은 여러 가지로 지적이 되고 있는데 그것은 국회에서 여야 합의만으로도 얼마든지 개정이 될 수 있는 부분은 해 주시는 것이 어떨까 하는 생각이 하나 있고요.
그다음에 관료제 관련해서는 옛날에는 관료제가 미약하다고 그랬는데 의원내각제가 정착되는 데 영국에 비해서 프랑스나 독일이 겪었던 어려움은 강력한 관료제가 있었던 겁니다. 그러니까 절대주의의 영향하에서 강력한 관료제가 있고 의회가 나중에 발달하다 보니까 이 관료들을 의회가 어떻게 통제할 것인가 하는 게 쉽지 않은 과제였었는데 우리 같은 경우도 사실 2공화국하에서 그 부분, 그러니까 소위 말하는 군과 관료를 의회가 통제하는 데 실패한 것이 5․16이었기 때문에 그러한 부분을 어떻게 이제, 과거의 아픈 경험을 우리가 잘 극복하고 이번에는 어떻게 지혜롭게 잘해 나갈 것인가에 대해서…… 저는 기본적으로 의원내각제에 찬성합니다. 그런데 그것을 어떻게 해 나갈 것인가에 대해서 고민을 같이 하자 이런 말씀을 드리고 있는 것입니다.
그다음에 관료제 관련해서는 옛날에는 관료제가 미약하다고 그랬는데 의원내각제가 정착되는 데 영국에 비해서 프랑스나 독일이 겪었던 어려움은 강력한 관료제가 있었던 겁니다. 그러니까 절대주의의 영향하에서 강력한 관료제가 있고 의회가 나중에 발달하다 보니까 이 관료들을 의회가 어떻게 통제할 것인가 하는 게 쉽지 않은 과제였었는데 우리 같은 경우도 사실 2공화국하에서 그 부분, 그러니까 소위 말하는 군과 관료를 의회가 통제하는 데 실패한 것이 5․16이었기 때문에 그러한 부분을 어떻게 이제, 과거의 아픈 경험을 우리가 잘 극복하고 이번에는 어떻게 지혜롭게 잘해 나갈 것인가에 대해서…… 저는 기본적으로 의원내각제에 찬성합니다. 그런데 그것을 어떻게 해 나갈 것인가에 대해서 고민을 같이 하자 이런 말씀을 드리고 있는 것입니다.
이건 또 같은 맥락이 되겠습니다마는 우리나라의 총리제도라는 것이 무슨 권력을 좀 분산하고, 말하자면 긍정적 기능보다도 이게 마치 제왕적 대통령의 책임 대신…… 오죽하면 대독 총리, 방탄 총리 이런 역할을 해서 오히려 대통령을 황제화시키는 데 더 큰 역할을 한 거지요.
그런데 그것도 과거를 볼 것 같으면, 부통령제가 되면 대통령의 권력 누수가 생긴다, 그래서 그것보다는 총리를 내세우자 이런 논의가 과거에 보면 87년에 죽 있었습니다. 그래서 이제는 과거의 그런 잘못된 것을 과감하게 고쳐야 된다고 해서, 저도 그래서 이번에 개헌이 꼭 됐으면 좋겠다는 이런 생각을 하고 있습니다.
이상입니다.
그런데 그것도 과거를 볼 것 같으면, 부통령제가 되면 대통령의 권력 누수가 생긴다, 그래서 그것보다는 총리를 내세우자 이런 논의가 과거에 보면 87년에 죽 있었습니다. 그래서 이제는 과거의 그런 잘못된 것을 과감하게 고쳐야 된다고 해서, 저도 그래서 이번에 개헌이 꼭 됐으면 좋겠다는 이런 생각을 하고 있습니다.
이상입니다.
예, 하시지요.
진술인송석윤 그러니까 저는, 뭐 특정 정치인을 말씀…… 지난번 새누리당에서 김무성 의원이 당대표가 됐을 때 저는 대통령제하에서도 여야가 합의해서 그분을 그냥 국무총리로 했으면 그게 현행 헌법하에서는 아주 자연스러운 모습이라고 생각합니다. 그런데 그게 왜 안 됐을까에 대해서 고민을 하지 않으면 개헌을 해도 여러 가지 어려운 부분이 있을 거다, 왜 여당이 원내 과반수를 차지하고 있고 그 과반수를 차지하고 있는 정당에서 민주적으로 선출된 대표가 총리로 임명이 안 되는 그 구조는 무엇일까, 우리 정치 현실에서, 이런 생각은 좀 말씀드리고 싶습니다.
이상돈 위원님 수고하셨습니다.
다음 천정배 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음 천정배 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
저는 선거제도에 관해서 질문을 드리겠습니다. 그래서 아마 음 교수님께 질문을 드려야 될 것 같습니다.
시간이 한정되어 있으니까 제가 우선 질문을 짧게 몇 가지 드리겠습니다.
현행 국회의원 선거제도는 지금 헌법상 입법에 위임되어 있습니다. 달리 말하면 국회의원들한테 위임이 되어 있지요. 그런데 국회의원 선거제도에 관해서 가장 첨예한 이해관계를 가진 사람들이 바로 국회의원입니다. 그래서 이것이 도저히, 우리 국회 역사를 보더라도 이 선거제도를 개혁한다는 것이 그 어느 것보다도 어려운 것이 되었습니다. 거의 불가능한 거지요. 그래서 이게 해결책이 있어야 할 텐데요. 예컨대 헌법에 규정한다든가 전체 국회의원 의석의 3분의 1 이상을 비례대표로 한다든가 이런 방법이 필요하고, 어쨌든 국회의원들의 영향력을 축소할 수 있는 무슨 별도 기구를 둔다든가 무슨 수가 필요하다는 생각이 드는데요. 이 점에 관해서 의견을 말씀해 주십시오.
두 번째는 음 교수님 잘 지적하셨다시피 현재 선거제도의 폐해는 거대 양당 중심의 적대적 공존관계입니다. 득표율을 초과하는 과다 의석을 양당이 가지게 되고, 이건 매우 비민주적입니다. 국민의 민의가 완전히 왜곡되는 거지요. 그렇기 때문에 다양한 소수 세력의 정치적 진출이 불가능하고 정치에 진입장벽이 생겨 버립니다. 그것이 결국 한국사회 전반에 기득권을 강화하게 되는 겁니다.
또한 양당제는 권력을 둘러싸고 양당 간에 극한적 대결의 정치가 될 수밖에 없고 싸움판 정치가 됩니다. 이제는 상생협력의 정치, 다당제 합의민주주의로 가야 한다고 봅니다.
그런데 교수님께서도 의원내각제나 분권형 대통령제의 경우에 독일식 혼합형 비례대표제가 전적으로 도입돼야 된다 이렇게 말씀하셨습니다.
저도 전적으로 동감합니다. 독일식 혼합형 비례대표제 하니까 이 내용을 잘 몰라서요 제가 명명을 하나 했습니다. ‘민심 그대로 선거제도’ 이렇게 명명하고 있습니다. 그래서 이 부분에 대해서 전적으로 찬성하면서 다시 한번 그 문제를 확인해 주셨으면 좋겠습니다.
세 번째는요 그렇게 되려면 교수님도 그렇게 말씀하신 것처럼 지역구 의석에 비해서 비례대표 의석이 상당히 충분해야 되지요. 지역구 의석 대 비례 의석이 최소 2 대 1 정도는 돼야 합니다. 현행 300명의 국회 정원을 그대로 둔다면 200 대 100이 돼야 될 것입니다. 그런데 그렇게 하려면 역사적으로도 그렇지만 지역구를 축소해야 됩니다. 의원들의 반발이 크고 또 농어촌 주민들의 저항도 큽니다. 거의 불가능한 상태지요.
다른 한 가지 방법은 현행 지역구를 250석 정도로 그대로 두고 비례대표를 그 절반 정도, 125석 정도로 늘려서 국회 전체 의원 수를 그러면 375명 정도로 증원하는 방법이 있는데 이것은 국민들이 지금 절대 반대하고 있습니다.
그래서 저는 앞으로 10년간 국회의원 세비 예산을 동결하겠다, 국회의원 수를 좀 증원하더라도 세비를 삭감해서 절대 국민 부담이 늘지 않도록 하겠다 하는 걸 확고하게 국회가 의결을 하든지 해서 이것 고쳤으면 어떤가 하는 생각을 가지고 있는데 이 점에 관해서 이야기를 좀 해 주시고요.
마지막으로 한 가지 질문은 공천 개혁을 위한 제도적 장치를 헌법에 마련해야 된다 이렇게 말씀하셨어요, 정당을 믿을 수가 없기 때문에. 이 문제에 대해서 조금 더 구체적인 의견을 말씀해 주시기 바랍니다.
시간이 한정되어 있으니까 제가 우선 질문을 짧게 몇 가지 드리겠습니다.
현행 국회의원 선거제도는 지금 헌법상 입법에 위임되어 있습니다. 달리 말하면 국회의원들한테 위임이 되어 있지요. 그런데 국회의원 선거제도에 관해서 가장 첨예한 이해관계를 가진 사람들이 바로 국회의원입니다. 그래서 이것이 도저히, 우리 국회 역사를 보더라도 이 선거제도를 개혁한다는 것이 그 어느 것보다도 어려운 것이 되었습니다. 거의 불가능한 거지요. 그래서 이게 해결책이 있어야 할 텐데요. 예컨대 헌법에 규정한다든가 전체 국회의원 의석의 3분의 1 이상을 비례대표로 한다든가 이런 방법이 필요하고, 어쨌든 국회의원들의 영향력을 축소할 수 있는 무슨 별도 기구를 둔다든가 무슨 수가 필요하다는 생각이 드는데요. 이 점에 관해서 의견을 말씀해 주십시오.
두 번째는 음 교수님 잘 지적하셨다시피 현재 선거제도의 폐해는 거대 양당 중심의 적대적 공존관계입니다. 득표율을 초과하는 과다 의석을 양당이 가지게 되고, 이건 매우 비민주적입니다. 국민의 민의가 완전히 왜곡되는 거지요. 그렇기 때문에 다양한 소수 세력의 정치적 진출이 불가능하고 정치에 진입장벽이 생겨 버립니다. 그것이 결국 한국사회 전반에 기득권을 강화하게 되는 겁니다.
또한 양당제는 권력을 둘러싸고 양당 간에 극한적 대결의 정치가 될 수밖에 없고 싸움판 정치가 됩니다. 이제는 상생협력의 정치, 다당제 합의민주주의로 가야 한다고 봅니다.
그런데 교수님께서도 의원내각제나 분권형 대통령제의 경우에 독일식 혼합형 비례대표제가 전적으로 도입돼야 된다 이렇게 말씀하셨습니다.
저도 전적으로 동감합니다. 독일식 혼합형 비례대표제 하니까 이 내용을 잘 몰라서요 제가 명명을 하나 했습니다. ‘민심 그대로 선거제도’ 이렇게 명명하고 있습니다. 그래서 이 부분에 대해서 전적으로 찬성하면서 다시 한번 그 문제를 확인해 주셨으면 좋겠습니다.
세 번째는요 그렇게 되려면 교수님도 그렇게 말씀하신 것처럼 지역구 의석에 비해서 비례대표 의석이 상당히 충분해야 되지요. 지역구 의석 대 비례 의석이 최소 2 대 1 정도는 돼야 합니다. 현행 300명의 국회 정원을 그대로 둔다면 200 대 100이 돼야 될 것입니다. 그런데 그렇게 하려면 역사적으로도 그렇지만 지역구를 축소해야 됩니다. 의원들의 반발이 크고 또 농어촌 주민들의 저항도 큽니다. 거의 불가능한 상태지요.
다른 한 가지 방법은 현행 지역구를 250석 정도로 그대로 두고 비례대표를 그 절반 정도, 125석 정도로 늘려서 국회 전체 의원 수를 그러면 375명 정도로 증원하는 방법이 있는데 이것은 국민들이 지금 절대 반대하고 있습니다.
그래서 저는 앞으로 10년간 국회의원 세비 예산을 동결하겠다, 국회의원 수를 좀 증원하더라도 세비를 삭감해서 절대 국민 부담이 늘지 않도록 하겠다 하는 걸 확고하게 국회가 의결을 하든지 해서 이것 고쳤으면 어떤가 하는 생각을 가지고 있는데 이 점에 관해서 이야기를 좀 해 주시고요.
마지막으로 한 가지 질문은 공천 개혁을 위한 제도적 장치를 헌법에 마련해야 된다 이렇게 말씀하셨어요, 정당을 믿을 수가 없기 때문에. 이 문제에 대해서 조금 더 구체적인 의견을 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인음선필 아주 폭넓은 질문입니다. 간단히 말씀 올리지요.
말씀하신 것처럼 선거체계를 국회에서 입법했더니 의원들이 알아서 한다, 절대 안 바뀌더라, 맞습니다. 그래서 아예 헌법에 대표원칙을 규정한 나라의 입법례도 꽤 있습니다. 예컨대 우리가 독일 예를 자꾸 듭니다마는 바이마르도 아예 비례대표제 한다는 걸 딱 명시해 버렸습니다. 그래서 세계 여러 나라의 입법례를 보면 헌법에 비례대표로 얼마를 한다 이렇게 하는 경우도 밝혀 놓은 바가 있으니까 차제에 개헌하겠다 그러면 대표원칙을 딱 밝히는 것도 좋은 방법일 것이라는 말씀을 드리고요.
두 번째, 말씀하신 것처럼 민심 그대로의 선거체계, 제도, 좋습니다. 아주 쉽게 국민들이 이해하기 쉬운 단어일 것 같습니다. 그렇게 하는 게 좋겠다 싶고요.
차제에 말씀드리면 결국은 이렇게 선거제도를 바꾸는 건 정당체제를 어떻게 할 것이냐의 문제인데 그래서 온건다당제를 저는 상당히 좋게 생각합니다, 3․4당 위주.
저는 실제로 볼 때 2＋2, 큰 정당 2개, 작은 정당 2개가 있는 게 서로 간에 어떤 밸런스를 맞춰 가는 게 아닐까 이렇게도 생각해 보았습니다. 하여간 적어도 3․4당의 온건다당제가 훨씬 낫다, 그렇게 되면 정부형태가 어떻게 되더라도 국회를 비례적으로 구성해 나가는 것이 훨씬 더 나을 것이다 또 국회가 그럴 때 훨씬 민주적 대표성을 가질 것이라는 말씀드립니다.
또 하나는 지역구 의석과 배분을 어떻게 할까 이게 사실 기술적으로 가장, 여기에 부딪쳐 대부분 못 올라가는데요. 말씀하신 것처럼 증원하는 방법이 가장 효율적 대안일 겁니다. 그런 말씀하신 것처럼 우리 돈 안 받을 테니까 의석 늘려 달라는 것도 방법일 텐데 국민들을 얼마나 설득할지 모르겠습니다.
저는 차제에 의석수를 증원하면서도 국회를 훨씬 합리적으로 하는 것 중의 하나가 아까 박병석 위원님도 잘 말씀했었지만 양원제로 차라리 이 기회에 해라, 왜냐하면 이번에 보니까 정부형태 논하는 것이 지금 국회 부분이 쏙 빠져 있어요. 그런데 국회도 오히려 어떤 의미에서는 헌법 개정의 중요한 이슈가 돼야 될 겁니다. 아까도 말씀드린 것처럼 ‘우리 국회를 이렇게 민주적으로 바꾸겠습니다’라고 국민에게 개헌의 이슈로 꺼내면 오히려 국민이 반대 안 할 것이고 다른 부처 다 반대할 명분이 없습니다.
그중의 하나를, 상․하원 양원제로 하되 아까 말한 것처럼 만약 그걸 상원으로 부른다면, 원로원 개념이겠지요. 아니면 그것 취지 세 가지입니다.
의사의 절차를 신중하게 하게 또는 지역 이익을 균형 있게 하게, 그다음 또한 통일을 대비하는 의미에서 양원제로 하자, 그러면 아까 말한 지역 이익에 문제되는 건 상원, 양원제로 돌려 버리면 됩니다. 그러니까 만약 한다면 하원을, 예컨대 그러니까 우리가 250을 하고 상원을 100석 한다, 그러면 350 되더라도 국민들을 설득할 명분이 됩니다.
돈 안 받을 테니까 늘려 주세요? 나중에 돈 더 받은 것 다 압니다. 그렇게 생각하니 설득력이 없다는 거예요. 차라리 헌법 개정을 국회를 합리화한다는 걸로 접근해 나가는 것이 취지에 맞을 것이라는 것이고요.
또 하나는 공천제도를 법률로도 안 되면 헌법으로 한다, 좋습니다. 헌법으로 하든 법률로 줬든 간에 결국 되기를 바라는 것이고요. 누누이 말씀드리지만 결국 국민들은 잘된 정당에게 의석을 많이 줄 수 있도록 비례대표 의석을 늘리면서 국민들로 하여금 잘한 정당이 많이 가져가게 하면 국민들이, 경쟁할 겁니다. 즉, 경쟁하게 하면 좋은 상품 나옵니다.
그렇게 되면 선거 한 두 번 하고 난 다음에는 정당정치는 좋아서가 아니라 국민 표 때문에 할 겁니다.
이상입니다.
말씀하신 것처럼 선거체계를 국회에서 입법했더니 의원들이 알아서 한다, 절대 안 바뀌더라, 맞습니다. 그래서 아예 헌법에 대표원칙을 규정한 나라의 입법례도 꽤 있습니다. 예컨대 우리가 독일 예를 자꾸 듭니다마는 바이마르도 아예 비례대표제 한다는 걸 딱 명시해 버렸습니다. 그래서 세계 여러 나라의 입법례를 보면 헌법에 비례대표로 얼마를 한다 이렇게 하는 경우도 밝혀 놓은 바가 있으니까 차제에 개헌하겠다 그러면 대표원칙을 딱 밝히는 것도 좋은 방법일 것이라는 말씀을 드리고요.
두 번째, 말씀하신 것처럼 민심 그대로의 선거체계, 제도, 좋습니다. 아주 쉽게 국민들이 이해하기 쉬운 단어일 것 같습니다. 그렇게 하는 게 좋겠다 싶고요.
차제에 말씀드리면 결국은 이렇게 선거제도를 바꾸는 건 정당체제를 어떻게 할 것이냐의 문제인데 그래서 온건다당제를 저는 상당히 좋게 생각합니다, 3․4당 위주.
저는 실제로 볼 때 2＋2, 큰 정당 2개, 작은 정당 2개가 있는 게 서로 간에 어떤 밸런스를 맞춰 가는 게 아닐까 이렇게도 생각해 보았습니다. 하여간 적어도 3․4당의 온건다당제가 훨씬 낫다, 그렇게 되면 정부형태가 어떻게 되더라도 국회를 비례적으로 구성해 나가는 것이 훨씬 더 나을 것이다 또 국회가 그럴 때 훨씬 민주적 대표성을 가질 것이라는 말씀드립니다.
또 하나는 지역구 의석과 배분을 어떻게 할까 이게 사실 기술적으로 가장, 여기에 부딪쳐 대부분 못 올라가는데요. 말씀하신 것처럼 증원하는 방법이 가장 효율적 대안일 겁니다. 그런 말씀하신 것처럼 우리 돈 안 받을 테니까 의석 늘려 달라는 것도 방법일 텐데 국민들을 얼마나 설득할지 모르겠습니다.
저는 차제에 의석수를 증원하면서도 국회를 훨씬 합리적으로 하는 것 중의 하나가 아까 박병석 위원님도 잘 말씀했었지만 양원제로 차라리 이 기회에 해라, 왜냐하면 이번에 보니까 정부형태 논하는 것이 지금 국회 부분이 쏙 빠져 있어요. 그런데 국회도 오히려 어떤 의미에서는 헌법 개정의 중요한 이슈가 돼야 될 겁니다. 아까도 말씀드린 것처럼 ‘우리 국회를 이렇게 민주적으로 바꾸겠습니다’라고 국민에게 개헌의 이슈로 꺼내면 오히려 국민이 반대 안 할 것이고 다른 부처 다 반대할 명분이 없습니다.
그중의 하나를, 상․하원 양원제로 하되 아까 말한 것처럼 만약 그걸 상원으로 부른다면, 원로원 개념이겠지요. 아니면 그것 취지 세 가지입니다.
의사의 절차를 신중하게 하게 또는 지역 이익을 균형 있게 하게, 그다음 또한 통일을 대비하는 의미에서 양원제로 하자, 그러면 아까 말한 지역 이익에 문제되는 건 상원, 양원제로 돌려 버리면 됩니다. 그러니까 만약 한다면 하원을, 예컨대 그러니까 우리가 250을 하고 상원을 100석 한다, 그러면 350 되더라도 국민들을 설득할 명분이 됩니다.
돈 안 받을 테니까 늘려 주세요? 나중에 돈 더 받은 것 다 압니다. 그렇게 생각하니 설득력이 없다는 거예요. 차라리 헌법 개정을 국회를 합리화한다는 걸로 접근해 나가는 것이 취지에 맞을 것이라는 것이고요.
또 하나는 공천제도를 법률로도 안 되면 헌법으로 한다, 좋습니다. 헌법으로 하든 법률로 줬든 간에 결국 되기를 바라는 것이고요. 누누이 말씀드리지만 결국 국민들은 잘된 정당에게 의석을 많이 줄 수 있도록 비례대표 의석을 늘리면서 국민들로 하여금 잘한 정당이 많이 가져가게 하면 국민들이, 경쟁할 겁니다. 즉, 경쟁하게 하면 좋은 상품 나옵니다.
그렇게 되면 선거 한 두 번 하고 난 다음에는 정당정치는 좋아서가 아니라 국민 표 때문에 할 겁니다.
이상입니다.
감사합니다.
저도 양원제에 찬성입니다. 양원제 찬성인데, 그런데 양원제를 하게 되면 의석은 더 늘어야 되지 않겠습니까, 상원?
저도 양원제에 찬성입니다. 양원제 찬성인데, 그런데 양원제를 하게 되면 의석은 더 늘어야 되지 않겠습니까, 상원?
진술인음선필 그건 아까 말씀드린 것처럼 국회의 구성을 합리화한다는 명분이 되면, 그리고 미래를 대비한다는 차원에서 보면 설득력이 있어 보일 겁니다. 세비를……
그러면 상원을 만들면서 증원되는 것은 설득이 된다 하더라도, 그래도 마찬가지로 아까 독일식 선거구제, 제가 말씀드린 민심 그대로 선거제를 하려고 그러면 하원의 비례대표 의석수를 늘려야 할 텐데 그건 똑같은 문제가 있을 것 같은데요?
진술인음선필 비례대표 된다는 의미가 의석수의 증가보다는요 정당 간의 의석 배분을 비례적으로 한다는 취지입니다. 그러니까 국회의원 수를 늘린다는 것은 국회의 기능을 원활하게 하기 위해서 숫자를 늘린다는 뜻이 되겠고요.
그러니까 전체적으로 숫자를 늘린다고 할 때는, 독일식 비례대표제를 할 때는 정당 간에 비례적으로 하자, 그렇게 하는 것이 논리적으로 맞다는 겁니다.
그러니까 물론 시작은 비례대표를 늘리다 보니까 의석수를 늘려야 되겠다고 나온 것이지요. 그렇다 보니까, 무조건 늘리면 안 되니까 아까 말씀드린 것처럼 국회의원 의석수를 300인 또 250 하더라도 정당별로 나누면 됩니다. 그러니까 의석수를, 단원제로 할 때는 의석수를 절대적으로 늘려야 비례대표 의석수가 늘어나고 독일식 되는 건 맞고요.
만약 상․하원으로 하게 됐을 때 하원을 완전히 그냥 독일 비례식으로 해 버리면 상관없습니다. 숫자는 설사 300보다 적어도 전혀 문제 안 됩니다.
그러니까 전체적으로 숫자를 늘린다고 할 때는, 독일식 비례대표제를 할 때는 정당 간에 비례적으로 하자, 그렇게 하는 것이 논리적으로 맞다는 겁니다.
그러니까 물론 시작은 비례대표를 늘리다 보니까 의석수를 늘려야 되겠다고 나온 것이지요. 그렇다 보니까, 무조건 늘리면 안 되니까 아까 말씀드린 것처럼 국회의원 의석수를 300인 또 250 하더라도 정당별로 나누면 됩니다. 그러니까 의석수를, 단원제로 할 때는 의석수를 절대적으로 늘려야 비례대표 의석수가 늘어나고 독일식 되는 건 맞고요.
만약 상․하원으로 하게 됐을 때 하원을 완전히 그냥 독일 비례식으로 해 버리면 상관없습니다. 숫자는 설사 300보다 적어도 전혀 문제 안 됩니다.
천정배 위원님 수고하셨습니다.
다음은 이채익 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 이채익 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
울산 남구갑 이채익 위원입니다.
오늘 정해구 선생님 또 김만흠 선생님, 송석윤 선생님 또 음선필 선생님, 이헌환 선생님, 정말 각 분야의 권위자 선생님들께서 좋은 말씀을 해 주셨습니다.
그런데 저는 이번에 헌법개정특위 위원으로 참여하면서 한편으로는 역사적인 중차대한 그런 임무를 띠었다는 자긍심도 느끼지만 우리 국회가 국민적 여망을 과연 담아낼 것인가 하는 두려운 마음을 굉장히 많이 갖고 있습니다.
지금 국민들은 70% 이상이 이번만은 대통령제의 폐해를 끊고 분권형 대통령제를 꼭 이루어 달라 그리고 또 대선 전에 개헌을 해 달라 그리고 만약 대선 전 개헌을 하지 않으면 또 우리는 물거품 개헌을 맞을 수밖에 없지 않느냐 이런 우려감을 사실은 많이 갖고 있습니다.
그래서 사실 저도 지금 자리에 앉아 있지만 과연 국민적 여망을 얼마나 받아 낼까, 만약 우리 특위가 국민적 여망을 담아내지 못한다면 특위 위원들은 말할 것도 없고 여기에 참여하는 여러 교수님들이나 시민단체에서도 욕을 많이 들을 것이다 저는 이렇게 생각합니다. 해서 이번만큼은 우리가 꼭 합의를 해야 되겠다는 그런 생각을 하고요.
또 하나는 1987년 이후에 정말 여섯 분의 대통령이 다 불행한 대통령으로 남았습니다. 그런데 나는 대통령이 되면 절대 그렇지 않을 것이다 다 이렇게 생각합니다. 그런데 제가 봤을 때는 어떤 대통령이라도 이러한 시스템하에서는 또 다른 불행한 대통령이 탄생될 수밖에 없다, 저는 이런 생각을 합니다.
그래서 오늘 여러분들이 어떤 분은 내각제, 어떤 분은 대통령제, 또 여러 안을 제안하고 있고 또 얘기를 하고 있습니다마는 저는 분명한 것은 이제 대통령제는 수명을 다했다 그렇게 해서…… 대통령제에 관련된 부분은 논의를 조금은 없애고 다른 분권형 또 협치적 4년 중임의 대통령제 개헌, 이 방향이 제가 봤을 때 대체적인 국민들 시각이 아닌가?
또 사계의 권위자들도 그렇게 모아지지 않는가 이렇게 생각합니다. 그렇기 때문에 각 제도의 장단점은 다 있습니다. 이것을 논쟁을 자꾸 하면 논리적인 함정에 빠지고 더 혼란스러워진다.
그렇게 해서 저는 개인적으로는 대통령 중임제든 대통령 중심제 정부형태는 이제 더 이상 자꾸 논의를 안 하는 것이 맞지 않느냐 이런 생각을 하면서 이 부분에 대해서 아까 대통령제 쪽을 발표해 주신 성공회대 교수님께서 한번 답변을 간단하게 먼저 해 주시기를 바랍니다.
오늘 정해구 선생님 또 김만흠 선생님, 송석윤 선생님 또 음선필 선생님, 이헌환 선생님, 정말 각 분야의 권위자 선생님들께서 좋은 말씀을 해 주셨습니다.
그런데 저는 이번에 헌법개정특위 위원으로 참여하면서 한편으로는 역사적인 중차대한 그런 임무를 띠었다는 자긍심도 느끼지만 우리 국회가 국민적 여망을 과연 담아낼 것인가 하는 두려운 마음을 굉장히 많이 갖고 있습니다.
지금 국민들은 70% 이상이 이번만은 대통령제의 폐해를 끊고 분권형 대통령제를 꼭 이루어 달라 그리고 또 대선 전에 개헌을 해 달라 그리고 만약 대선 전 개헌을 하지 않으면 또 우리는 물거품 개헌을 맞을 수밖에 없지 않느냐 이런 우려감을 사실은 많이 갖고 있습니다.
그래서 사실 저도 지금 자리에 앉아 있지만 과연 국민적 여망을 얼마나 받아 낼까, 만약 우리 특위가 국민적 여망을 담아내지 못한다면 특위 위원들은 말할 것도 없고 여기에 참여하는 여러 교수님들이나 시민단체에서도 욕을 많이 들을 것이다 저는 이렇게 생각합니다. 해서 이번만큼은 우리가 꼭 합의를 해야 되겠다는 그런 생각을 하고요.
또 하나는 1987년 이후에 정말 여섯 분의 대통령이 다 불행한 대통령으로 남았습니다. 그런데 나는 대통령이 되면 절대 그렇지 않을 것이다 다 이렇게 생각합니다. 그런데 제가 봤을 때는 어떤 대통령이라도 이러한 시스템하에서는 또 다른 불행한 대통령이 탄생될 수밖에 없다, 저는 이런 생각을 합니다.
그래서 오늘 여러분들이 어떤 분은 내각제, 어떤 분은 대통령제, 또 여러 안을 제안하고 있고 또 얘기를 하고 있습니다마는 저는 분명한 것은 이제 대통령제는 수명을 다했다 그렇게 해서…… 대통령제에 관련된 부분은 논의를 조금은 없애고 다른 분권형 또 협치적 4년 중임의 대통령제 개헌, 이 방향이 제가 봤을 때 대체적인 국민들 시각이 아닌가?
또 사계의 권위자들도 그렇게 모아지지 않는가 이렇게 생각합니다. 그렇기 때문에 각 제도의 장단점은 다 있습니다. 이것을 논쟁을 자꾸 하면 논리적인 함정에 빠지고 더 혼란스러워진다.
그렇게 해서 저는 개인적으로는 대통령 중임제든 대통령 중심제 정부형태는 이제 더 이상 자꾸 논의를 안 하는 것이 맞지 않느냐 이런 생각을 하면서 이 부분에 대해서 아까 대통령제 쪽을 발표해 주신 성공회대 교수님께서 한번 답변을 간단하게 먼저 해 주시기를 바랍니다.
진술인정해구 우리가 국민 여망을 어떻게 해석하느냐는 문제인데, 제가 볼 때 국민들이 개헌을 원하는 것은 한 60% 되는 것 같아요. 그중에서 또 조사를 해 보면, 정부형태를 어떻게 했으면 좋겠느냐는 부분을 보면 4년 중임제가 가장 많습니다. 그런데 여기 국회에서 주로 해석하는 것은 이원집정부제나 내각제를 얘기해요. 그래서 오히려 국회의원들하고 국민들하고 좀 의견의 차이가 있는 것 같다.
그래서 좀 제가 어떤 우려가 드는가 하면 만약에 국민들이 국회에 대해서 오해를 할 수도 있겠다, 어떤 오해냐면 예를 들어서 이원집정부제나 내각제로 가게 되면 국회의원들이 장관이 될 가능성이 상당히 많아요. 그렇게 되면 국민들이 어떻게 생각하느냐면 우리가 열심히 촛불 항쟁하고 그랬더니 오히려 국회의원들은 자신들이 장관 되려고 정부형태를 바꾼다 이렇게 생각할 수도 있습니다.
그렇기 때문에 국민들의 여망이 뭔지라는 부분에 대해서는 우리가 굉장히 면밀하게 판단을 좀 해야 된다는 생각이 듭니다. 오히려 국민들의 여망은 제가 해석하기에는 대통령제를 유지했으면 좋겠다, 그런데 대통령의 권한을 좀 분산시키고 국회와 대통령이 협조를 했으면 좋겠다는 게 오히려 국민의 여망이 아닌가 그렇게 생각합니다.
그래서 좀 제가 어떤 우려가 드는가 하면 만약에 국민들이 국회에 대해서 오해를 할 수도 있겠다, 어떤 오해냐면 예를 들어서 이원집정부제나 내각제로 가게 되면 국회의원들이 장관이 될 가능성이 상당히 많아요. 그렇게 되면 국민들이 어떻게 생각하느냐면 우리가 열심히 촛불 항쟁하고 그랬더니 오히려 국회의원들은 자신들이 장관 되려고 정부형태를 바꾼다 이렇게 생각할 수도 있습니다.
그렇기 때문에 국민들의 여망이 뭔지라는 부분에 대해서는 우리가 굉장히 면밀하게 판단을 좀 해야 된다는 생각이 듭니다. 오히려 국민들의 여망은 제가 해석하기에는 대통령제를 유지했으면 좋겠다, 그런데 대통령의 권한을 좀 분산시키고 국회와 대통령이 협조를 했으면 좋겠다는 게 오히려 국민의 여망이 아닌가 그렇게 생각합니다.
저도 정해구 선생님 말씀에 일정 부분 동의는 합니다마는 국민들은 대통령제의 폐해는 인정하면서도 또 대통령을 직접 뽑아야 되겠다는 그 열망은 있는 것 같습니다. 그래서 저는 분권적․협치적 4년 중임의 대통령제 개헌 이런 쪽보다는 직선 대통령의 내각제 형태 이쪽으로 가는 게 맞지 않나, 지금 국민들은 대통령을 직접 뽑는 데는 다 동의하는 것 같습니다.
그러니까 제가 볼 때 4년 중임, 오늘 정해구 선생님 말씀하셨던 분권적․협치적 4년 중임의 대통령제 이 부분은 결국에 저는 제왕적 대통령제의 폐해를 계속 답습할 수밖에 없지 않느냐 그렇게 봅니다.
그렇기 때문에 이 부분보다는 하여튼 대통령은 우리가 직접 선출하되 그 행정의 책임은 내각에 지우고 대통령은 균형적으로 내각이 독선적으로 운영되는 점에 대해서 견제할 수 있는 국회 해산권이나 법률안 거부권, 사면권을 주는 균형된 형태로 나가는 것이 맞지 않나, 그렇게 한다면 국민들이 원하는 대통령직선제도 우리가 충분히 받아들이고 또 권력을 분산하면서 내각제적 형태로 운영하면 충분히 국민적 요구와 또 대통령제의 폐해를 적절히 다 수용할 수 있지 않느냐 저는 그렇게 생각합니다.
그래서 저희들이 봤을 때는 아무래도 그런 쪽으로 우리 국민적 여론이 모아지지 않느냐 이렇게 보는데, 이 부분에 대해서 김만흠 교수님이 한번 답변해 주시기 바랍니다.
그러니까 제가 볼 때 4년 중임, 오늘 정해구 선생님 말씀하셨던 분권적․협치적 4년 중임의 대통령제 이 부분은 결국에 저는 제왕적 대통령제의 폐해를 계속 답습할 수밖에 없지 않느냐 그렇게 봅니다.
그렇기 때문에 이 부분보다는 하여튼 대통령은 우리가 직접 선출하되 그 행정의 책임은 내각에 지우고 대통령은 균형적으로 내각이 독선적으로 운영되는 점에 대해서 견제할 수 있는 국회 해산권이나 법률안 거부권, 사면권을 주는 균형된 형태로 나가는 것이 맞지 않나, 그렇게 한다면 국민들이 원하는 대통령직선제도 우리가 충분히 받아들이고 또 권력을 분산하면서 내각제적 형태로 운영하면 충분히 국민적 요구와 또 대통령제의 폐해를 적절히 다 수용할 수 있지 않느냐 저는 그렇게 생각합니다.
그래서 저희들이 봤을 때는 아무래도 그런 쪽으로 우리 국민적 여론이 모아지지 않느냐 이렇게 보는데, 이 부분에 대해서 김만흠 교수님이 한번 답변해 주시기 바랍니다.
진술인김만흠 지금 말씀하신 대로 국민들이 대통령을 직접 뽑는 걸 선호하기 때문에 사실은 분권형 대통령제도 저도 생각했던 내용 중에 하나가 있습니다.
내각의 책임제라고 얘기하는 의회 중심제든 대통령 중심제든 간에 권력이 집중될 가능성은 양쪽 다 있다, 권력의 분산․분점의 가능성은 이원집정부제, 분권형 대통령제가 훨씬 영역이 크다는 말씀드리고 싶고요. 그래서 저도 그 입장에 동의하는 쪽입니다.
그리고 국민여론 관련해서는 굉장히 여론의 진폭이 왔다 갔다 하는 것인데 만약에 현행 대통령제에다 분권적인 장치를 많이 하는 것을 선호하느냐고 물어봤을 때 혹시 많이 나왔다면 모르겠는데 국민여론조사에서 4년 중임제 물어봤을 때 많이 나온 것은 조금 지금의 개헌 취지하고는 다른 쪽에서 응답했던 거라고 해석하는 게 저는 좀 합리적인 해석이 아닌가라고 보고 있습니다.
만약에 4년 중임제에 대한 개헌의 필요성이 있다고 하면 현재 5년 단임제가 누구처럼 너무 역량이 없는 사람을 묻지 않고 5년 맡기기엔 너무 길기 때문에 4년으로 한다든가 아니면 더 역량이 있는 사람이 한 번만 하는 게 좀 문제가 있어서 중임을 허용한다든가 그런 취지라면 모르겠지만 지금 권력이 집중되고 과도한 위임 권력이 문제이기 때문에 그것을 근본적으로 개편하는 게 필요한데 정 교수님처럼 현행 골간을 유지한 채로 부분적인 개편으로 과연 그게 가능할지, 저는 다른 쪽으로 이원집정부제를 선호해서 이 위원님 그런 입장에 좀 동의하는 쪽입니다.
내각의 책임제라고 얘기하는 의회 중심제든 대통령 중심제든 간에 권력이 집중될 가능성은 양쪽 다 있다, 권력의 분산․분점의 가능성은 이원집정부제, 분권형 대통령제가 훨씬 영역이 크다는 말씀드리고 싶고요. 그래서 저도 그 입장에 동의하는 쪽입니다.
그리고 국민여론 관련해서는 굉장히 여론의 진폭이 왔다 갔다 하는 것인데 만약에 현행 대통령제에다 분권적인 장치를 많이 하는 것을 선호하느냐고 물어봤을 때 혹시 많이 나왔다면 모르겠는데 국민여론조사에서 4년 중임제 물어봤을 때 많이 나온 것은 조금 지금의 개헌 취지하고는 다른 쪽에서 응답했던 거라고 해석하는 게 저는 좀 합리적인 해석이 아닌가라고 보고 있습니다.
만약에 4년 중임제에 대한 개헌의 필요성이 있다고 하면 현재 5년 단임제가 누구처럼 너무 역량이 없는 사람을 묻지 않고 5년 맡기기엔 너무 길기 때문에 4년으로 한다든가 아니면 더 역량이 있는 사람이 한 번만 하는 게 좀 문제가 있어서 중임을 허용한다든가 그런 취지라면 모르겠지만 지금 권력이 집중되고 과도한 위임 권력이 문제이기 때문에 그것을 근본적으로 개편하는 게 필요한데 정 교수님처럼 현행 골간을 유지한 채로 부분적인 개편으로 과연 그게 가능할지, 저는 다른 쪽으로 이원집정부제를 선호해서 이 위원님 그런 입장에 좀 동의하는 쪽입니다.
그래서 저는 국민여론은 아무래도 대통령의 권력을 분산시키는 데는 다 동의하고 대통령을 직접 뽑아야 된다는 거기에 방점이 있기 때문에 충분히 저는 대통령직선내각제 쪽 또 김만흠 교수님이 말씀한 이원집정부적 정부형태도 같이 공감할 수 있는 형태가 아닌가 이렇게 생각해서 이런 쪽으로 좀 의견을 집약을 했으면 좋겠다는 그런 생각을 드립니다.
이채익 위원님 수고하셨습니다.
다음은 이언주 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 이언주 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
이언주 위원입니다.
조금 전에 말씀 오갔던 것 관련해서 잠깐 또 여쭙겠습니다.
결국 국민들이 원하는 것은 보면 질문을 어떻게 하느냐에 따라서 좀 다른 것 같아요. 사실은 국민들이 정치학자도 아니고 대통령 직선제냐 이원집정부제냐 이랬을 때, 내각제냐 했을 때 떠올리는 게 뭐냐면 이원집정부제냐 했을 때 떠올리는 것은 옛날에 군사독재 시절에 박정희라든가 이런 뭔가 그때 무슨 이상하게 제도를 만들면서 이원집정부제 얘기했던 것 같다 이런 것을 떠올리는 것 같고요. 내각제 얘기했을 때는 박정희가, 죄송합니다, 박정희 전 대통령이 쿠데타를 일으키고 그 쿠데타를 정당화하기 위해서……
우리나라의 내각제의 역사가 굉장히 짧습니다. 사실은 그 시대에 1년 이렇게 하고 뭐가 제대로 될 거라고 기대하는 것은 상당히 어려운 일이에요. 그래서 제대로 내각제가 실현된 적이 없다, 한국에서는.
그런데 그때 쿠데타를 일으키면서 그것을 합리화하기 위해서 내각제에 대해서 굉장히 폄하하고 국회를 폄하하고 계속 국회하고 대립해 왔습니다. 그래서 우리 국민들 머릿속에는 내각제에 대해서 굉장히 뭔가 나쁜 그것이, 심하게 얘기해서 세뇌되어 오다시피 했고 또한 마찬가지로 그 이후에 있었던 많은 대통령들은 그 제왕적 대통령 권한을 가지고 국민적 지지를 유지하기 위한 방편을 어떻게 해 왔느냐? 국회하고 대립하면서, 야당하고 대립하면서 그것을 갈라치기 하면서 본인의 지지층을 결집하는 식으로 자기의 국정 동력을 유지시켜 왔습니다. 그래서 국민들 머릿속에는 뭔가 국회는 막 이렇게 오합지졸에다가 뭐 하나 제대로 못 하고 그냥 비효율적인, 거기다가 민주주의라는 것은 그 자체가 비효율적인 것입니다. 비효율적이지만 필요하기 때문에 하는 것이거든요, 중장기적으로 그것이 더 효율적이기 때문에.
그래서 이런 부분들에 대해서 우리가 어떤 경우에는 국민들한테, 사실 저는 부탁드리고 싶은 게 그래도 우리 지식인들 또 교수님들 이런 분들이 국민들한테 많이 말씀을 해 주셨으면 좋겠다, 그게 우리의 사명이 아니겠는가, 끝까지 설득해 보려고 한번 해 봐야 된다는 생각이 들고요.
그리고 그러면 직선에 4년 중임제, 그리고 권한은 축소했으면 좋겠다, 국회와 협치했으면 좋겠다, 국민들이 대충 이런 정도로 막연하게 생각하시는 것 같아요, 어떤 제목을 얘기하기보다는.
그러면 제가 좀 의문이 드는 것은, 그렇게 되면 얼마나 좋겠어요. 그런데 대통령이 행정권의, 행정부의 수반이 되면서 내각을 통할하는데 그러면서 국무총리를 국회에서 뽑아 가지고 이렇게 협치한다는 것이 과연 가능한가, 이것이 작동할 것인가라는 의문이 좀 듭니다.
이렇게 될 수 있으면 좋을 텐데요, 어떤 면에서 그런 생각이 드느냐 하면 결국에는 대통령의 권한을 대폭 축소하지 않고, 거의 없애다시피 하지 않은 상태에서는 결국 국회는 대통령과 그 반대파로 나뉠 수밖에 없는데요. 권력의 어떤 속성상 저는 그렇게 될 거라고 보는데 그렇게 대립되는 상황에서 어떻게 협치의 기제가 발현될 수 있을 것인가. 결국에는 총리라는 게 대통령이 없고 총리가 있으면 국회 안에서 여러 당들이 협치가 불가피하거든요.
그러면 연합정부를 만들고 하면서 그 과정에서 협치가 불가피해지는 상황들이 벌어지는데 대통령제에서는 굳이 협치 안 해도 되는 거지요. 그리고 협치를 하게 되면 야당이 다수당인 경우에 협치의 필요성이 생기는 것인데 그러면 야당 입장에서는 우리가 다수당인데 미쳤다고 대통령하고 협치를 해 가지고 우리의 좋은 정권 심판론의 기회를 상실하느냐. 절대 안 합니다, 제가 볼 때는. 그것은 이상에 불과하다는 생각이 좀 들어서 이게 과연 작동할 것이냐 하는 질문을 말씀을 드리고요.
또 하나가 정당정치에 대해서 정당정치가 성숙하지 못했다 이런 생각이 드는데, 그런 말씀들을 많이 하시는데 저는 이것을 들으면서 어떤 생각이 드느냐 하면 우리 국민들이 선거를 할 때 대통령선거를 할 때하고 국회의원 선거를 할 때하고 그 마음가짐이나 판단의 기준이 좀 다릅니다.
예를 들어서 국회의원 선거를 할 때는 심판 선거를 많이 합니다. 그리고 국회의원이라는 것은 행정부를 견제하는 것이기 때문에, 입법부기 때문에 행정부를 누가 잘 견제할 것인가, 어느 당이 행정부를 잘 견제하는가 이런 것들을 많이…… 물론 안정적인 것을 희구하는 보수층은 좀 다르긴 하지만 일반적으로는 그런 잣대가 있다는 말씀을 드리고.
그런데 대통령을 뽑을 때는 누구한테 나라를 맡길 것인가 이렇게 생각합니다. 그래서 국방이라든가 외교라든가 이런 것들을 중시하는 거거든요. 그렇게 보면 우리가 만약에 내각제를 해서 총선을 치르게 되면, 그때 국민들이 선거를 할 때는 뭘 뽑는 거냐면 내각을 구성할 집단을 뽑는다고 생각하고 선거를 할 겁니다. 그러면 저는 그때는 지금처럼 포퓰리즘적인, 혹은 대통령을 잘 공격하거나 대통령을 잘 보호하고 수호하는 홍위병 역할을 잘한다든가 이런 사람을 국회의원으로 선호하지 않고 어느 집단을 뽑아야 이 사람들이 내각을 구성해서 국가를 잘 운영해 갈 것인가라는 관점에서 다시 보게 될 것이다.
그래서 저는 어떻게 보면 우리가 조금은 설익기는 했지만 내각제나 이런 형태들을 도입해서 그렇게 총선을 치르게 되면 국회의원의 구성이나 역량들도 달라질 것이고 결국 정당의 문화도 조금씩 변해 갈 수밖에 없지 않느냐, 물론 닭이 먼저냐 달걀이 먼저냐 있지만 우리가 한 번은 이런 부분을 볼 필요가 있다는 말씀을 드리고 싶습니다. 그 부분에 대해서는 김만흠 위원님이 말씀해 주시고.
그다음에 송 교수님한테 또 묻고 싶은 게 선거법 개혁하고 권력구조 개편 문제인데요. 저는 이 2개가 불가분의 관계다, 정당 개혁도 마찬가지인데 어떤 게 먼저라고 말하기 굉장히 어렵다.
예컨대 선거법 개혁 먼저 해야 된다, 혹시 권력구조 개혁하고 선거법 개혁 안 할까 봐 불안해서 다들 말씀하시는데 이게 동시에는 몰라도 선거법 개혁이 먼저 되기가 굉장히 힘든 게 왜 그러냐면 일단 이렇습니다.
적나라하게 말씀드리면 선거법 개혁을 먼저 했어요, 다당제로. 예를 들어서 비례대표제로 선거법 개혁을 했단 말입니다. 그러면 정당이 공천을 하는 거예요, 정당이. 그런데 정당에 대해서 좀 불안한 게 있어요, 이 정당이 제대로 되겠나. 그러면 국회의원들이 지금 개혁하는 것 아닙니까?
그런데 권력구조 개편이 안 됐어요. 현재의 제왕적 대통령제 그대로 있어요. 그러면 이게 무슨 얘기냐면, 만약에 개헌이 안 된다고 보면 어떤 일이 벌어지냐면 그 제왕적 대통령이 혹은 그 대통령을 맞서는 자가 공천을 주무르게 됩니다. 그러면 현재 지역구 의원들은 그나마 지역구에서 자기가 당선 가능성이 있으면 그래도 자기 소신을 가지고 대통령이든 대통령 주자든 큰소리 내고 자기 할 얘기를 하게 되는데 그것마저 이제 없어지는 겁니다. 그래서 그냥 대통령이나 주자한테 줄 설 수밖에 없는 아주 최악의 상황이 벌어질 수가 있어요. 그래서 또 국민들이 비례대표제 신뢰를 안 하는 거거든요.
그래서 이 문제는, 현재 선거법 개혁 먼저 하고 권력구조 개편할 리가 없어요, 국회의원들 입장에서. 그것을 비난할 수는 없습니다, 저는 당연한 거라고 생각해서. 그렇다면 권력구조…… 그런데 권력구조 개편하고 선거법 개혁 안 해도 또 문제가 돼요. 그러니까 결국은 해법은 2개를 같이해야 되는데 결국은 헌법 개정을 하면서 비례성 강화하는 그런 부분들을 조항에 집어넣고 바로 직후에 선거법 개혁을 하는 것이 답이 아니겠는가 이 말씀 드리는데, 그것은 송 교수님하고 또 다른 분 혹시 더 말씀하실 게 있으면 부탁합니다.
조금 전에 말씀 오갔던 것 관련해서 잠깐 또 여쭙겠습니다.
결국 국민들이 원하는 것은 보면 질문을 어떻게 하느냐에 따라서 좀 다른 것 같아요. 사실은 국민들이 정치학자도 아니고 대통령 직선제냐 이원집정부제냐 이랬을 때, 내각제냐 했을 때 떠올리는 게 뭐냐면 이원집정부제냐 했을 때 떠올리는 것은 옛날에 군사독재 시절에 박정희라든가 이런 뭔가 그때 무슨 이상하게 제도를 만들면서 이원집정부제 얘기했던 것 같다 이런 것을 떠올리는 것 같고요. 내각제 얘기했을 때는 박정희가, 죄송합니다, 박정희 전 대통령이 쿠데타를 일으키고 그 쿠데타를 정당화하기 위해서……
우리나라의 내각제의 역사가 굉장히 짧습니다. 사실은 그 시대에 1년 이렇게 하고 뭐가 제대로 될 거라고 기대하는 것은 상당히 어려운 일이에요. 그래서 제대로 내각제가 실현된 적이 없다, 한국에서는.
그런데 그때 쿠데타를 일으키면서 그것을 합리화하기 위해서 내각제에 대해서 굉장히 폄하하고 국회를 폄하하고 계속 국회하고 대립해 왔습니다. 그래서 우리 국민들 머릿속에는 내각제에 대해서 굉장히 뭔가 나쁜 그것이, 심하게 얘기해서 세뇌되어 오다시피 했고 또한 마찬가지로 그 이후에 있었던 많은 대통령들은 그 제왕적 대통령 권한을 가지고 국민적 지지를 유지하기 위한 방편을 어떻게 해 왔느냐? 국회하고 대립하면서, 야당하고 대립하면서 그것을 갈라치기 하면서 본인의 지지층을 결집하는 식으로 자기의 국정 동력을 유지시켜 왔습니다. 그래서 국민들 머릿속에는 뭔가 국회는 막 이렇게 오합지졸에다가 뭐 하나 제대로 못 하고 그냥 비효율적인, 거기다가 민주주의라는 것은 그 자체가 비효율적인 것입니다. 비효율적이지만 필요하기 때문에 하는 것이거든요, 중장기적으로 그것이 더 효율적이기 때문에.
그래서 이런 부분들에 대해서 우리가 어떤 경우에는 국민들한테, 사실 저는 부탁드리고 싶은 게 그래도 우리 지식인들 또 교수님들 이런 분들이 국민들한테 많이 말씀을 해 주셨으면 좋겠다, 그게 우리의 사명이 아니겠는가, 끝까지 설득해 보려고 한번 해 봐야 된다는 생각이 들고요.
그리고 그러면 직선에 4년 중임제, 그리고 권한은 축소했으면 좋겠다, 국회와 협치했으면 좋겠다, 국민들이 대충 이런 정도로 막연하게 생각하시는 것 같아요, 어떤 제목을 얘기하기보다는.
그러면 제가 좀 의문이 드는 것은, 그렇게 되면 얼마나 좋겠어요. 그런데 대통령이 행정권의, 행정부의 수반이 되면서 내각을 통할하는데 그러면서 국무총리를 국회에서 뽑아 가지고 이렇게 협치한다는 것이 과연 가능한가, 이것이 작동할 것인가라는 의문이 좀 듭니다.
이렇게 될 수 있으면 좋을 텐데요, 어떤 면에서 그런 생각이 드느냐 하면 결국에는 대통령의 권한을 대폭 축소하지 않고, 거의 없애다시피 하지 않은 상태에서는 결국 국회는 대통령과 그 반대파로 나뉠 수밖에 없는데요. 권력의 어떤 속성상 저는 그렇게 될 거라고 보는데 그렇게 대립되는 상황에서 어떻게 협치의 기제가 발현될 수 있을 것인가. 결국에는 총리라는 게 대통령이 없고 총리가 있으면 국회 안에서 여러 당들이 협치가 불가피하거든요.
그러면 연합정부를 만들고 하면서 그 과정에서 협치가 불가피해지는 상황들이 벌어지는데 대통령제에서는 굳이 협치 안 해도 되는 거지요. 그리고 협치를 하게 되면 야당이 다수당인 경우에 협치의 필요성이 생기는 것인데 그러면 야당 입장에서는 우리가 다수당인데 미쳤다고 대통령하고 협치를 해 가지고 우리의 좋은 정권 심판론의 기회를 상실하느냐. 절대 안 합니다, 제가 볼 때는. 그것은 이상에 불과하다는 생각이 좀 들어서 이게 과연 작동할 것이냐 하는 질문을 말씀을 드리고요.
또 하나가 정당정치에 대해서 정당정치가 성숙하지 못했다 이런 생각이 드는데, 그런 말씀들을 많이 하시는데 저는 이것을 들으면서 어떤 생각이 드느냐 하면 우리 국민들이 선거를 할 때 대통령선거를 할 때하고 국회의원 선거를 할 때하고 그 마음가짐이나 판단의 기준이 좀 다릅니다.
예를 들어서 국회의원 선거를 할 때는 심판 선거를 많이 합니다. 그리고 국회의원이라는 것은 행정부를 견제하는 것이기 때문에, 입법부기 때문에 행정부를 누가 잘 견제할 것인가, 어느 당이 행정부를 잘 견제하는가 이런 것들을 많이…… 물론 안정적인 것을 희구하는 보수층은 좀 다르긴 하지만 일반적으로는 그런 잣대가 있다는 말씀을 드리고.
그런데 대통령을 뽑을 때는 누구한테 나라를 맡길 것인가 이렇게 생각합니다. 그래서 국방이라든가 외교라든가 이런 것들을 중시하는 거거든요. 그렇게 보면 우리가 만약에 내각제를 해서 총선을 치르게 되면, 그때 국민들이 선거를 할 때는 뭘 뽑는 거냐면 내각을 구성할 집단을 뽑는다고 생각하고 선거를 할 겁니다. 그러면 저는 그때는 지금처럼 포퓰리즘적인, 혹은 대통령을 잘 공격하거나 대통령을 잘 보호하고 수호하는 홍위병 역할을 잘한다든가 이런 사람을 국회의원으로 선호하지 않고 어느 집단을 뽑아야 이 사람들이 내각을 구성해서 국가를 잘 운영해 갈 것인가라는 관점에서 다시 보게 될 것이다.
그래서 저는 어떻게 보면 우리가 조금은 설익기는 했지만 내각제나 이런 형태들을 도입해서 그렇게 총선을 치르게 되면 국회의원의 구성이나 역량들도 달라질 것이고 결국 정당의 문화도 조금씩 변해 갈 수밖에 없지 않느냐, 물론 닭이 먼저냐 달걀이 먼저냐 있지만 우리가 한 번은 이런 부분을 볼 필요가 있다는 말씀을 드리고 싶습니다. 그 부분에 대해서는 김만흠 위원님이 말씀해 주시고.
그다음에 송 교수님한테 또 묻고 싶은 게 선거법 개혁하고 권력구조 개편 문제인데요. 저는 이 2개가 불가분의 관계다, 정당 개혁도 마찬가지인데 어떤 게 먼저라고 말하기 굉장히 어렵다.
예컨대 선거법 개혁 먼저 해야 된다, 혹시 권력구조 개혁하고 선거법 개혁 안 할까 봐 불안해서 다들 말씀하시는데 이게 동시에는 몰라도 선거법 개혁이 먼저 되기가 굉장히 힘든 게 왜 그러냐면 일단 이렇습니다.
적나라하게 말씀드리면 선거법 개혁을 먼저 했어요, 다당제로. 예를 들어서 비례대표제로 선거법 개혁을 했단 말입니다. 그러면 정당이 공천을 하는 거예요, 정당이. 그런데 정당에 대해서 좀 불안한 게 있어요, 이 정당이 제대로 되겠나. 그러면 국회의원들이 지금 개혁하는 것 아닙니까?
그런데 권력구조 개편이 안 됐어요. 현재의 제왕적 대통령제 그대로 있어요. 그러면 이게 무슨 얘기냐면, 만약에 개헌이 안 된다고 보면 어떤 일이 벌어지냐면 그 제왕적 대통령이 혹은 그 대통령을 맞서는 자가 공천을 주무르게 됩니다. 그러면 현재 지역구 의원들은 그나마 지역구에서 자기가 당선 가능성이 있으면 그래도 자기 소신을 가지고 대통령이든 대통령 주자든 큰소리 내고 자기 할 얘기를 하게 되는데 그것마저 이제 없어지는 겁니다. 그래서 그냥 대통령이나 주자한테 줄 설 수밖에 없는 아주 최악의 상황이 벌어질 수가 있어요. 그래서 또 국민들이 비례대표제 신뢰를 안 하는 거거든요.
그래서 이 문제는, 현재 선거법 개혁 먼저 하고 권력구조 개편할 리가 없어요, 국회의원들 입장에서. 그것을 비난할 수는 없습니다, 저는 당연한 거라고 생각해서. 그렇다면 권력구조…… 그런데 권력구조 개편하고 선거법 개혁 안 해도 또 문제가 돼요. 그러니까 결국은 해법은 2개를 같이해야 되는데 결국은 헌법 개정을 하면서 비례성 강화하는 그런 부분들을 조항에 집어넣고 바로 직후에 선거법 개혁을 하는 것이 답이 아니겠는가 이 말씀 드리는데, 그것은 송 교수님하고 또 다른 분 혹시 더 말씀하실 게 있으면 부탁합니다.
진술인정해구 저는 국민적 여론이 뭐냐는 부분을 지금도 모른다고 생각합니다. 왜냐하면 개헌 문제가 일종의 사회적 대타협이고 사회적 계약인데 그런 문제들은 국민들이 참여해서 광범위하게 토론을 해야 된다고 생각합니다.
그런데 저는 조기 개헌 찬성하지 않습니다. 우리가 헌법 만들 때 한 번이라도 국민 참여시켜 가지고 제대로 토론해 본 적 있습니까? 제가 볼 때는 안 했어요. 오히려 촛불 항쟁이란 거대한 국민들의 참여가 있었음에도 불구하고 개헌 얘기는 국회에서만 지금 얘기를 해요.
그래서 이걸 제대로 하려면 저는 국민들이 광범위하게 참여해 가지고 한 1년 내지 2년 충분히 토론해서 국민들의 의사가 충분히 반영이 된 다음에 개헌을 해야 된다고 생각합니다.
그런데 제가 보기에는 정치권에서는 굉장히 바빠요. 바쁘고, 대선이 내일모레인데 이 짧은 기간에 개헌을 하게 되면 제가 볼 때는 이것은 완전히 정치권만의 개헌이지요. 그러면 국민들이 거기에 동의를 하겠습니까? 그런 문제가 하나 있고.
그다음에 지금 모든 문제를 대통령한테만 넘기는데 제가 볼 때 정당도 공동의 책임이 있다고 생각이 됩니다. 정당들이 전부 파벌정치를 하면서 한쪽은 대통령 쪽에 들고 한쪽은 반대쪽에 들고 해 가지고 얼마나 파벌정치를 심하게 했습니까? 그런 면에서 볼 때 대통령한테 책임을 다 넘기고 정당들이 하면 잘된다? 저는 그것도 믿지를 못하겠습니다.
그리고 내각제라든지 이원집정부제 하면 잘될 것이다라는 것도 작동 가능성이 있는지 자신을 못 하겠어요. 제가 발표하는 것도 이것도 한번 해 봐야 되는 것이지만 저는 적어도 한국의 어떤 문화라든지 그동안에 해 왔던 경로 의존성에서 봤을 때는 어느 정도 가능하다고 생각이 되는데 여기서 갑자기 뛰어넘어서 이원집정부제라든지 내각제로 갑자기 간다면 이게 한국적 문화에서 작동 가능한지 그런 부분은 저도 잘 모르겠습니다.
그런데 저는 조기 개헌 찬성하지 않습니다. 우리가 헌법 만들 때 한 번이라도 국민 참여시켜 가지고 제대로 토론해 본 적 있습니까? 제가 볼 때는 안 했어요. 오히려 촛불 항쟁이란 거대한 국민들의 참여가 있었음에도 불구하고 개헌 얘기는 국회에서만 지금 얘기를 해요.
그래서 이걸 제대로 하려면 저는 국민들이 광범위하게 참여해 가지고 한 1년 내지 2년 충분히 토론해서 국민들의 의사가 충분히 반영이 된 다음에 개헌을 해야 된다고 생각합니다.
그런데 제가 보기에는 정치권에서는 굉장히 바빠요. 바쁘고, 대선이 내일모레인데 이 짧은 기간에 개헌을 하게 되면 제가 볼 때는 이것은 완전히 정치권만의 개헌이지요. 그러면 국민들이 거기에 동의를 하겠습니까? 그런 문제가 하나 있고.
그다음에 지금 모든 문제를 대통령한테만 넘기는데 제가 볼 때 정당도 공동의 책임이 있다고 생각이 됩니다. 정당들이 전부 파벌정치를 하면서 한쪽은 대통령 쪽에 들고 한쪽은 반대쪽에 들고 해 가지고 얼마나 파벌정치를 심하게 했습니까? 그런 면에서 볼 때 대통령한테 책임을 다 넘기고 정당들이 하면 잘된다? 저는 그것도 믿지를 못하겠습니다.
그리고 내각제라든지 이원집정부제 하면 잘될 것이다라는 것도 작동 가능성이 있는지 자신을 못 하겠어요. 제가 발표하는 것도 이것도 한번 해 봐야 되는 것이지만 저는 적어도 한국의 어떤 문화라든지 그동안에 해 왔던 경로 의존성에서 봤을 때는 어느 정도 가능하다고 생각이 되는데 여기서 갑자기 뛰어넘어서 이원집정부제라든지 내각제로 갑자기 간다면 이게 한국적 문화에서 작동 가능한지 그런 부분은 저도 잘 모르겠습니다.
진술인김만흠 저한테 정당정치하고 현행 대통령제 관련, 또 만약에 정당 책임정치가 되는 내각제적인 요소가 된다면 국민들의 판단의 기준, 선택의 기준도 달라지면서 아마 국회의원들의 판단 기준이라든가 자질도 달라질 수 있다, 동의합니다. 동의하고.
대신 저는 지금 개헌 시점 관련해서는 시민 참여한다고 하더라도 결국은 최종 정리 과정은 대표자를 뽑아서 하는 것 아니겠습니까? 그 대표자가 지금 국회 아니겠습니까? 저는 그 점에서는 국회가 아무리 불신을 받고 있다고 하더라도 결국은 시민들의 의견을 어떻게 잘 반영할 것인가라는 것이지 국회가 주체가 될 수밖에 없다는 생각을 합니다.
이언주 위원님이 생각했던 입장을 저도 한때는 부정적으로 판단한 적이 있습니다. 뭐냐 하면 비례대표를 확산시키자고 하는데 현재 비례대표제를 47명 정도 임명하는 것을 두고도 지금 엉망인데 무작정 확산시키면 어떻게 되겠느냐, 먼저 비례대표를 선출하는 뭔가 정교한 장치를 선행하는 게 필요하다라고 했었는데 오히려 비례대표제가 본격화된다면 국민들의 판단 기준도 거기에 따라갈 것이다, 저는 그런 생각을 하고 있고요.
그다음에 송 교수님이 더 집중적으로 말씀하시겠지만 저 역시도 중앙정부 권력 형태, 즉 내각제냐 대통령제냐하고 국회의원선거제하고 맞물려 있는 상황이다, 그래서 저는 동시에 되지 않으면 효율적으로 작동하기 어렵다. 우리가 예시를 많이 하고 있는 비례대표제 강화, 특히 독일형 같은 경우라든가 가끔 거론되어 온 일본의 경우도 다 중앙정부의 내각정치하고 맞물려 있다는 점에서 이언주 위원이 지적한 중앙정부와 동시 개편에, 더구나 우선적인 개편에 대해서 동의하는 쪽인데요, 다만 몇몇 위원 분들께서 개헌은 합의 못 하더라도 합의 가능한 것부터 먼저 하자라는 차원에서 그런 의견을 제시해서 그럴 수도 있겠다라는 정도로 생각하고 있습니다.
대신 저는 지금 개헌 시점 관련해서는 시민 참여한다고 하더라도 결국은 최종 정리 과정은 대표자를 뽑아서 하는 것 아니겠습니까? 그 대표자가 지금 국회 아니겠습니까? 저는 그 점에서는 국회가 아무리 불신을 받고 있다고 하더라도 결국은 시민들의 의견을 어떻게 잘 반영할 것인가라는 것이지 국회가 주체가 될 수밖에 없다는 생각을 합니다.
이언주 위원님이 생각했던 입장을 저도 한때는 부정적으로 판단한 적이 있습니다. 뭐냐 하면 비례대표를 확산시키자고 하는데 현재 비례대표제를 47명 정도 임명하는 것을 두고도 지금 엉망인데 무작정 확산시키면 어떻게 되겠느냐, 먼저 비례대표를 선출하는 뭔가 정교한 장치를 선행하는 게 필요하다라고 했었는데 오히려 비례대표제가 본격화된다면 국민들의 판단 기준도 거기에 따라갈 것이다, 저는 그런 생각을 하고 있고요.
그다음에 송 교수님이 더 집중적으로 말씀하시겠지만 저 역시도 중앙정부 권력 형태, 즉 내각제냐 대통령제냐하고 국회의원선거제하고 맞물려 있는 상황이다, 그래서 저는 동시에 되지 않으면 효율적으로 작동하기 어렵다. 우리가 예시를 많이 하고 있는 비례대표제 강화, 특히 독일형 같은 경우라든가 가끔 거론되어 온 일본의 경우도 다 중앙정부의 내각정치하고 맞물려 있다는 점에서 이언주 위원이 지적한 중앙정부와 동시 개편에, 더구나 우선적인 개편에 대해서 동의하는 쪽인데요, 다만 몇몇 위원 분들께서 개헌은 합의 못 하더라도 합의 가능한 것부터 먼저 하자라는 차원에서 그런 의견을 제시해서 그럴 수도 있겠다라는 정도로 생각하고 있습니다.
진술인송석윤 저는 기본적으로 하신 말씀에 동의하고요. 그런데 우리가 헌법을 얼마나 자세한 헌법을 만들 것이냐 아니면 기본적인 윤곽만의 헌법을 만들 것이냐, 그러니까 형식적 의미의 헌법―현재 130조 있는―그다음에 실질적 의미의 헌법, 그러니까 정부조직법, 선거법 이런, 그렇게 보면 아주 엄청나게 많은 조문이 있는 법이지요. 그래서 형식적 의미의 헌법을 얼마나 자세하게 할 것인가 그런 문제도 이제 고민은 해야 되는, 그러니까 법률 규정 사항이 있고 헌법 규정 사항이 있을 테니까. 그런데 선거제도에 대한 기본 원칙을 헌법에 집어넣을 수는 얼마든지 있다라는 생각은 하고요, 아까 음선필 교수님 말씀하셨듯이.
저는 비례대표에 대해서는 민주화 초기에 우리 비례대표 공천 상황에 비하면 지금 훨씬 더 개선된 부분이 많고, 특히 여성 대표, 청년 대표, 시민사회 대표, 이런 분들 같은 경우에 우리 정치 발전에 기여한 부분은 상당히 크다고 생각합니다. 지금 그렇지 않았을 때 우리가 비례대표에서……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
여성 공천을 절반 이상 강제하지 않았다면 지금 이렇게 훌륭한 여성 정치인들을 과연 가질 수 있었을까에 대해서는 상당히 회의적이에요, 기본적으로 운동장이 기울어진 측면이 있기 때문에.
그래서 저는 기본적으로 비례대표에 대해서도 상당히, 그리고 공정한 경쟁이 일어나면 서로 또 비례대표를 훌륭한 사람을 모시려고 지금 정당 사이에서 경쟁하고 있는 부분들도 분명히 있다고 생각합니다. 그래서 이것을 ‘비례대표’ 하면 옛날식의 ‘돈 전(錢)’자 전국구라고 얘기하는 그런 것은 이제는 좀 완전히 맞는 건 아니지 않느냐, 물론 더 개선될 부분도 있겠지만. 그래서 전체적으로 볼 때는……
저는 비례대표에 대해서는 민주화 초기에 우리 비례대표 공천 상황에 비하면 지금 훨씬 더 개선된 부분이 많고, 특히 여성 대표, 청년 대표, 시민사회 대표, 이런 분들 같은 경우에 우리 정치 발전에 기여한 부분은 상당히 크다고 생각합니다. 지금 그렇지 않았을 때 우리가 비례대표에서……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
여성 공천을 절반 이상 강제하지 않았다면 지금 이렇게 훌륭한 여성 정치인들을 과연 가질 수 있었을까에 대해서는 상당히 회의적이에요, 기본적으로 운동장이 기울어진 측면이 있기 때문에.
그래서 저는 기본적으로 비례대표에 대해서도 상당히, 그리고 공정한 경쟁이 일어나면 서로 또 비례대표를 훌륭한 사람을 모시려고 지금 정당 사이에서 경쟁하고 있는 부분들도 분명히 있다고 생각합니다. 그래서 이것을 ‘비례대표’ 하면 옛날식의 ‘돈 전(錢)’자 전국구라고 얘기하는 그런 것은 이제는 좀 완전히 맞는 건 아니지 않느냐, 물론 더 개선될 부분도 있겠지만. 그래서 전체적으로 볼 때는……
이제 마무리 좀 부탁드릴게요.
진술인송석윤 예, 전체적으로 볼 때는……
1분 내 마무리를 좀 해 주시고 그다음, 음선필 교수……
진술인송석윤 그러면 나중에 또 기회가 있으면 말씀드리겠습니다.
예.
음선필 교수님.
음선필 교수님.
진술인음선필 예, 간단하게 말씀 올리지요.
이언주 위원 중요한 말씀하셨는데 정부형태를 어떻게 바꾸든 간에 선거제 같이 하는 것은 맞습니다.
두 가지 핵심 같습니다. 비례성 확보, 결국 그러면 비례대표성 늘릴 수밖에 없고요.
또 하나는 공천제도 확립입니다. 대통령, 나중에 의원내각제 같은 경우 수상이든 간에 공천권을 좌지우지 못하게만 하면 됩니다. 국회의원들 개개인 훌륭하신 분들인데 왜 이렇게 약합니까? 공천 때문에 그렇지 않나요? 그것은 누구나 평균의 심정이에요.
그러니까 제도를 만드는 것은 인간이 약해서 또는 인간이 악해서 그래요. 그러니까 악한 것 때문에, 약한 것 때문인데 공천은 약해져서 그렇습니다. 그러니까 우리가 공천제도를 합리화하도록만 만들어 주면 정부형태의 큰 틀을 안 움직인다 하더라도 우선 공천제도만 합리화하게 되면 훨씬 더 발전적이다.
두 가지를 병행해야 될 것입니다. 공천제도 합리화와 비례성 확보 두 가지가 되면 발전합니다. 훨씬 더 정당도 좋아질 겁니다.
이언주 위원 중요한 말씀하셨는데 정부형태를 어떻게 바꾸든 간에 선거제 같이 하는 것은 맞습니다.
두 가지 핵심 같습니다. 비례성 확보, 결국 그러면 비례대표성 늘릴 수밖에 없고요.
또 하나는 공천제도 확립입니다. 대통령, 나중에 의원내각제 같은 경우 수상이든 간에 공천권을 좌지우지 못하게만 하면 됩니다. 국회의원들 개개인 훌륭하신 분들인데 왜 이렇게 약합니까? 공천 때문에 그렇지 않나요? 그것은 누구나 평균의 심정이에요.
그러니까 제도를 만드는 것은 인간이 약해서 또는 인간이 악해서 그래요. 그러니까 악한 것 때문에, 약한 것 때문인데 공천은 약해져서 그렇습니다. 그러니까 우리가 공천제도를 합리화하도록만 만들어 주면 정부형태의 큰 틀을 안 움직인다 하더라도 우선 공천제도만 합리화하게 되면 훨씬 더 발전적이다.
두 가지를 병행해야 될 것입니다. 공천제도 합리화와 비례성 확보 두 가지가 되면 발전합니다. 훨씬 더 정당도 좋아질 겁니다.
이언주 위원님 수고하셨습니다.
다음은 정춘숙 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 정춘숙 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
더불어민주당 정춘숙입니다.
제가 비례대표인데요.
첫 번째로는 음선필 교수님과 송석윤 교수님께 질문드리고 싶은데 또 김만흠 선생께서 답변해 주셔도 좋습니다.
제가 갖고 있는 질문 중의 하나가 한국 상황에서 양원제가 적합하느냐라고 하는 것입니다. 제가 지난 화요일 날에도 질문을 드렸는데 답변을 받지 못했습니다.
지금 정해구 교수님 말씀에 제가 동의하는 것은 국민적 공감대라고 하는 측면인데 과연 양원제라고 하는 것이 우리 사회에 적합한 제도일까라고 하는 것에 대한, 제가 굉장히 문제의식이 있고요.
양원제가 예를 들면 지역분권, 아까 여러 분이 말씀하셨습니다만 지역분권의 부분들에 굉장히 중요하다 이렇게 얘기를 하셨는데 지역분권이라고 하는 것이 양원제 외에는 해결할 수 있는 길이 없을까 이런 생각들을 좀 했고요.
그런 측면에서 저는 아까 음선필 교수님께서 얘기하셨던 권역명부식 전국비례대표제 이런 것들은 어떨까 이런 생각을 했습니다.
왜냐하면 제가 여러 차례 얘기했습니다만 국회에서는 헌법 개정에 대한 얘기를 많이 했지만 사실은 국민들은 그 내용을 잘 모릅니다. 그런 상태에서 개헌이 그냥 죽죽 진행이 되기는 굉장히 어렵고 그렇다고 한다면 국민적 공감대를 얻을 수 있는, 그래도 우리가 좀 더 잘 이해할 수 있는 제도가 되어야 하지 않을까라고 하는 측면에서 양원제가 과연 적합한지 이런 게 궁금하고요.
또 한 가지는 제가 지난번에도 장영수 교수님께도 여쭤 봤습니다, ‘그러면 구체적으로 어떻게 하자는 것이냐?’ 이렇게 여쭤 봤을 때 지금 현재 300명의 의원들을―그냥 아이디어 차원에서 얘기하셨지요―200명은 하원으로 하고 100명은 상원으로 하고, 200명 중에서 100명은 비례로 하고 100명은 지역구로 이렇게 얘기를 하셨는데, 이건 아마 굉장히 국회에서도 받기가 어려운 상황이다, 그래서 양원제 얘기하실 거면 훨씬 더 구체적으로 얘길 하셔야 되고 국민적 설득이 있어야 된다고 생각하는데 과연 이것이 맞는지를 저는 먼저 묻고 싶습니다. 그러니까 이것 외에 다른 방법은 없는가, 첫 번째 질문이 그렇고요.
두 번째는 국민적 공감대와 관련된 문제입니다.
정해구 교수님이 말씀하신 데 저도 전적으로 공감합니다. 국회의원들 그리고 혹은 헌법 개정 운동을 해 왔던 몇몇 단체들은 이 내용에 굉장히 익숙하실지 모르지만 보통의 국민들은 익숙하지 않습니다. 제가 오죽하면 어제 저희 방 회의에서 보좌관들한테 숙제를 줬습니다. 가서 주변 사람한테 물어봐라, 우리나라 양원제 괜찮은지 의견 좀 들어보자 이렇게 얘기했습니다.
그러니까 국민적인 여론, 여망이라고 하는 것이 과연 무엇인지, 거기에 적합하게 갈 수 있는 게 어떤 건지를 저는 우리 위원회에서 고민해야 된다고 생각합니다. 물론 ‘그게 우리의 역할이 아니야’ 이렇게 말할 수도 있지만 저는 이 개헌안이 통과가 되는 것, 안을 만드는 것에 목적이 있다고 저는 생각하지 않습니다. 그래서 국민적인 여망을 어떻게 확인할 것이냐 이 부분에 대해서 위원장님과 간사들께서 굉장히 논의해 주시기 바랍니다. 요청드리고요.
그런 측면에서 한 가지, 자문위원단 구성에 보면 내용에 추천서에 이렇게 있습니다. 헌법 개정 운동을 해 왔던 단체에서 추천하는 것으로 되어 있는데, 저는 그렇게 봤습니다.
그런데 제가 청년단체하고 여성단체 관련해서 두 단체를 어제 만나 봤는데 본인들이 헌법 개정 운동을 하지는 않은 거예요. 그런데 헌법에 이제 관심이 막 생겼습니다. ‘그러면 어떻게 하지?’ 그래 가지고 ‘제가 한번 말씀은 드려 보겠는데 잘 모르겠네요’ 이렇게 얘기했습니다. 그래서 이 부분들도 다시 재고해 주시면 좋겠다 이런 생각합니다.
그래서 우리 특위에서 국민적 여망을 어떻게 담아낼 거냐 이렇게 생각은 하는데, 저는 그렇지만 정해구 교수님하고 좀 생각이 다른 것은 그러나 시간을 많이 갖는다고 해서 의견을 충분히 수렴하는 것은 아니다라고 생각을 하고요. 그래서 어떻게 효과적으로 최대한 빠른 시일 내에 이것을 의견을 모아 낼까 이런 것에 대한 고민이 있어서 송 교수님께 혹시 이것에 대한 좋은 아이디어가 있으면 받고 싶습니다. 우리가 좀 그렇게 진행했으면 좋겠고요.
마지막 한 가지 질문은 이헌환 교수님께 드리는데요.
사법부와 관련해서 지금 헌법재판소나 이런 데서 인적 구성의 다양성이 굉장히 배제되어 있지 않습니까? 성별이나 장애 여부나 사회적 약자의 구성을 할 수 있도록 강조되어 있지 않다라고 하는 면은 굉장히 문제가 있다고 생각을 하는데 저는 그래서 그러한 측면에서 본다면 인사 추천에 이 내용들을 넣는 게 어떨까 이런 생각이 있고요.
또 한 가지는 헌법재판소의 재판관은 법관의 자격을 가진 자 이렇게 하니까 법관이 아닌 사람은 들어갈 수가 없는 이런 부분이 있습니다. 그렇기 때문에 사실은 법을 하시는 분들은 법률적인 잣대로만 모든 문제를 판단하게 되는 건 아닐까 이런 우려가 있어서 이 부분에 대한 변동은 어떻게 생각하시는지 좀 얘기를 듣고 싶습니다.
그래서 양원제, 그다음에 국민적 여론을 수렴할 수 있는 방법은 혹시 아이디어가 있으신지, 저도 나름대로 지금 제안하고 있습니다만. 세 번째로는 헌법재판소와 관련된 문제, 이 세 가지를 좀 답변을 주시기 바랍니다.
제가 비례대표인데요.
첫 번째로는 음선필 교수님과 송석윤 교수님께 질문드리고 싶은데 또 김만흠 선생께서 답변해 주셔도 좋습니다.
제가 갖고 있는 질문 중의 하나가 한국 상황에서 양원제가 적합하느냐라고 하는 것입니다. 제가 지난 화요일 날에도 질문을 드렸는데 답변을 받지 못했습니다.
지금 정해구 교수님 말씀에 제가 동의하는 것은 국민적 공감대라고 하는 측면인데 과연 양원제라고 하는 것이 우리 사회에 적합한 제도일까라고 하는 것에 대한, 제가 굉장히 문제의식이 있고요.
양원제가 예를 들면 지역분권, 아까 여러 분이 말씀하셨습니다만 지역분권의 부분들에 굉장히 중요하다 이렇게 얘기를 하셨는데 지역분권이라고 하는 것이 양원제 외에는 해결할 수 있는 길이 없을까 이런 생각들을 좀 했고요.
그런 측면에서 저는 아까 음선필 교수님께서 얘기하셨던 권역명부식 전국비례대표제 이런 것들은 어떨까 이런 생각을 했습니다.
왜냐하면 제가 여러 차례 얘기했습니다만 국회에서는 헌법 개정에 대한 얘기를 많이 했지만 사실은 국민들은 그 내용을 잘 모릅니다. 그런 상태에서 개헌이 그냥 죽죽 진행이 되기는 굉장히 어렵고 그렇다고 한다면 국민적 공감대를 얻을 수 있는, 그래도 우리가 좀 더 잘 이해할 수 있는 제도가 되어야 하지 않을까라고 하는 측면에서 양원제가 과연 적합한지 이런 게 궁금하고요.
또 한 가지는 제가 지난번에도 장영수 교수님께도 여쭤 봤습니다, ‘그러면 구체적으로 어떻게 하자는 것이냐?’ 이렇게 여쭤 봤을 때 지금 현재 300명의 의원들을―그냥 아이디어 차원에서 얘기하셨지요―200명은 하원으로 하고 100명은 상원으로 하고, 200명 중에서 100명은 비례로 하고 100명은 지역구로 이렇게 얘기를 하셨는데, 이건 아마 굉장히 국회에서도 받기가 어려운 상황이다, 그래서 양원제 얘기하실 거면 훨씬 더 구체적으로 얘길 하셔야 되고 국민적 설득이 있어야 된다고 생각하는데 과연 이것이 맞는지를 저는 먼저 묻고 싶습니다. 그러니까 이것 외에 다른 방법은 없는가, 첫 번째 질문이 그렇고요.
두 번째는 국민적 공감대와 관련된 문제입니다.
정해구 교수님이 말씀하신 데 저도 전적으로 공감합니다. 국회의원들 그리고 혹은 헌법 개정 운동을 해 왔던 몇몇 단체들은 이 내용에 굉장히 익숙하실지 모르지만 보통의 국민들은 익숙하지 않습니다. 제가 오죽하면 어제 저희 방 회의에서 보좌관들한테 숙제를 줬습니다. 가서 주변 사람한테 물어봐라, 우리나라 양원제 괜찮은지 의견 좀 들어보자 이렇게 얘기했습니다.
그러니까 국민적인 여론, 여망이라고 하는 것이 과연 무엇인지, 거기에 적합하게 갈 수 있는 게 어떤 건지를 저는 우리 위원회에서 고민해야 된다고 생각합니다. 물론 ‘그게 우리의 역할이 아니야’ 이렇게 말할 수도 있지만 저는 이 개헌안이 통과가 되는 것, 안을 만드는 것에 목적이 있다고 저는 생각하지 않습니다. 그래서 국민적인 여망을 어떻게 확인할 것이냐 이 부분에 대해서 위원장님과 간사들께서 굉장히 논의해 주시기 바랍니다. 요청드리고요.
그런 측면에서 한 가지, 자문위원단 구성에 보면 내용에 추천서에 이렇게 있습니다. 헌법 개정 운동을 해 왔던 단체에서 추천하는 것으로 되어 있는데, 저는 그렇게 봤습니다.
그런데 제가 청년단체하고 여성단체 관련해서 두 단체를 어제 만나 봤는데 본인들이 헌법 개정 운동을 하지는 않은 거예요. 그런데 헌법에 이제 관심이 막 생겼습니다. ‘그러면 어떻게 하지?’ 그래 가지고 ‘제가 한번 말씀은 드려 보겠는데 잘 모르겠네요’ 이렇게 얘기했습니다. 그래서 이 부분들도 다시 재고해 주시면 좋겠다 이런 생각합니다.
그래서 우리 특위에서 국민적 여망을 어떻게 담아낼 거냐 이렇게 생각은 하는데, 저는 그렇지만 정해구 교수님하고 좀 생각이 다른 것은 그러나 시간을 많이 갖는다고 해서 의견을 충분히 수렴하는 것은 아니다라고 생각을 하고요. 그래서 어떻게 효과적으로 최대한 빠른 시일 내에 이것을 의견을 모아 낼까 이런 것에 대한 고민이 있어서 송 교수님께 혹시 이것에 대한 좋은 아이디어가 있으면 받고 싶습니다. 우리가 좀 그렇게 진행했으면 좋겠고요.
마지막 한 가지 질문은 이헌환 교수님께 드리는데요.
사법부와 관련해서 지금 헌법재판소나 이런 데서 인적 구성의 다양성이 굉장히 배제되어 있지 않습니까? 성별이나 장애 여부나 사회적 약자의 구성을 할 수 있도록 강조되어 있지 않다라고 하는 면은 굉장히 문제가 있다고 생각을 하는데 저는 그래서 그러한 측면에서 본다면 인사 추천에 이 내용들을 넣는 게 어떨까 이런 생각이 있고요.
또 한 가지는 헌법재판소의 재판관은 법관의 자격을 가진 자 이렇게 하니까 법관이 아닌 사람은 들어갈 수가 없는 이런 부분이 있습니다. 그렇기 때문에 사실은 법을 하시는 분들은 법률적인 잣대로만 모든 문제를 판단하게 되는 건 아닐까 이런 우려가 있어서 이 부분에 대한 변동은 어떻게 생각하시는지 좀 얘기를 듣고 싶습니다.
그래서 양원제, 그다음에 국민적 여론을 수렴할 수 있는 방법은 혹시 아이디어가 있으신지, 저도 나름대로 지금 제안하고 있습니다만. 세 번째로는 헌법재판소와 관련된 문제, 이 세 가지를 좀 답변을 주시기 바랍니다.
진술인송석윤 양원제는 정말 다양한 모델이 있습니다. 그러니까 연방국가를 하는 나라, 그다음에 영국처럼 군주제적 전통이 있는 신분 의회적…… 그런데 우리같이 단일국가에서 양원제를 구성하기는 그렇게 쉽지는 않은 것 같습니다. 일본이나 이태리 이런 경우들이 문제가 될 텐데.
일반적으로 저는 양원제에 대한 좋은 모델은 많이 만들 수 있는데 문제는 국민들을 과연 설득할 수 있느냐 하는 문제라서 이런 부분은 저는 지방자치단체, 광역자치단체 차원에서 몇 군데에서 실험을 좀 해 보자, 그건 법률만 개정해도 되니까. 그래서 거기서 이원정부제도 해 보고 의원내각제도 해 보고 양원제도 해 보고 다양한 모습으로 하다 보면 뭔가 국민들을 더 설득할 수 있지 않을까 이런 생각도 해 봅니다.
그리고 아까 비례대표제 같은 경우도 권역별 비례대표제로 하면 대선거구제 효과가 있습니다. 그래서 지역구를 좀 줄이더라도 그것을 권역별 비례대표제로 하면은 당장 지역구가 없어지는 분들이 권역별 비례대표로 한 한두 번 정도 이익대표, 농어촌 지역이니까 농어촌대표 이런 식으로 하면서 그런 가능성도 있다고는 생각하는데 제일 바람직한 것은 아까도 얘기가 나왔는데 360명, 375명 정도로 늘릴 수 있으면 제일 좋은데 그게 글로벌 스탠더드에도 맞습니다.
그런데 그것도 국민들을 설득해야……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
되는 부분이라서 가장 중요한 부분이 전형적으로 관료주의적 전통이 강한, 절대주의적 전통이 강한 나라들에서 정치에 대한 불신이 있습니다. 정치에 대한 불신의 이데올로기가 있습니다. 그런데 그것은 전형적으로 관료주의 전통이 강한 나라에서 그렇습니다.
독일, 프랑스 다 마찬가지였는데 열심히 정치인들이 국민들과 같이 노력하셔 가지고 그것을 극복해 낸 부분이고 국회에서도 여야 간에 경쟁하는 것도 상당히 중요하지만 국회 차원에서 우리가 이렇게 열심히 경쟁하고 때로는 싸우지만은 국민을 위해서 이렇게 우리가 봉사하고 있고 좋은 제도를 만들기 위해서 노력하고 있다라는 적극적인 홍보도 이제는 필요할 때가 아닌가, 정말 우리가 정치 불신을 극복하지 못하면 정치 개혁을 할 수 없는 것 아닌가 그런 생각은 좀 들고 있습니다. 구체적으로는 저는 잘 모르겠습니다.
일반적으로 저는 양원제에 대한 좋은 모델은 많이 만들 수 있는데 문제는 국민들을 과연 설득할 수 있느냐 하는 문제라서 이런 부분은 저는 지방자치단체, 광역자치단체 차원에서 몇 군데에서 실험을 좀 해 보자, 그건 법률만 개정해도 되니까. 그래서 거기서 이원정부제도 해 보고 의원내각제도 해 보고 양원제도 해 보고 다양한 모습으로 하다 보면 뭔가 국민들을 더 설득할 수 있지 않을까 이런 생각도 해 봅니다.
그리고 아까 비례대표제 같은 경우도 권역별 비례대표제로 하면 대선거구제 효과가 있습니다. 그래서 지역구를 좀 줄이더라도 그것을 권역별 비례대표제로 하면은 당장 지역구가 없어지는 분들이 권역별 비례대표로 한 한두 번 정도 이익대표, 농어촌 지역이니까 농어촌대표 이런 식으로 하면서 그런 가능성도 있다고는 생각하는데 제일 바람직한 것은 아까도 얘기가 나왔는데 360명, 375명 정도로 늘릴 수 있으면 제일 좋은데 그게 글로벌 스탠더드에도 맞습니다.
그런데 그것도 국민들을 설득해야……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
되는 부분이라서 가장 중요한 부분이 전형적으로 관료주의적 전통이 강한, 절대주의적 전통이 강한 나라들에서 정치에 대한 불신이 있습니다. 정치에 대한 불신의 이데올로기가 있습니다. 그런데 그것은 전형적으로 관료주의 전통이 강한 나라에서 그렇습니다.
독일, 프랑스 다 마찬가지였는데 열심히 정치인들이 국민들과 같이 노력하셔 가지고 그것을 극복해 낸 부분이고 국회에서도 여야 간에 경쟁하는 것도 상당히 중요하지만 국회 차원에서 우리가 이렇게 열심히 경쟁하고 때로는 싸우지만은 국민을 위해서 이렇게 우리가 봉사하고 있고 좋은 제도를 만들기 위해서 노력하고 있다라는 적극적인 홍보도 이제는 필요할 때가 아닌가, 정말 우리가 정치 불신을 극복하지 못하면 정치 개혁을 할 수 없는 것 아닌가 그런 생각은 좀 들고 있습니다. 구체적으로는 저는 잘 모르겠습니다.
진술인정해구 국민적 공감대 문제를 좀 얘기를 하겠습니다.
지금 제가 볼 때는 아마 한국 역사상 국민들의, 시민들의 열정이 가장 높을 때가 아닌가라고 생각이 들어요, 촛불항쟁 문제가 있기 때문에.
그런데 개헌 문제와 관련해서는 열정은 참여하고 싶을 겁니다. 그런데 아는 정보나 지식은 굉장히 적은 편입니다. 그래서 국민들한테 지금 열정은 있지만 그 지식과 정보를 어떻게 제공할 것인가라는 문제가 핵심적인 문제인 것 같고 국민적 토론을 위해서는 저는 한 3단계 정도로 해야 된다고 생각합니다.
그 첫 번째 단계는 지금 개헌특위에서 하는 것을 국민들한테 광범위하게 알렸으면 좋겠다, 그리고 국민들이 토론을 하게 했으면 좋겠다 이게 첫 번째 단계고, 두 번째 단계는 대통령후보들이 공약을 했으면 좋겠습니다. 왜 그러냐 하면 대통령후보들이 이제 공약을 하면 국민들의 관심이 많지 않습니까? 그러면 국민들이 그걸 듣고 나름대로 판단을 하게 될 겁니다. 이게 두 번째 단계고요.
세 번째 단계는 차기 정부에서 시간을 마냥 끌 수는 없다면 제가 볼 때는 초기, 예를 들어서 국민투표를 해야 되니까 국민투표를 2018년 지방선거 할 때 같이 한다든지 그렇게 해서 이렇게 3단계로 하면 제가 볼 때 국민들한테 충분한 어떤 시간과 정보를 제공할 수 있을 것 같다라는 생각이 들고요.
그것과 관련해서 지금 개헌특위에서 자문위원단 모집하는 그걸 제가 봤습니다. 봤더니 사람들이 잘 참여를 안 하겠더라고요. 단체 추천받는데 귀찮아요. 우리 전문가들도 그렇게 하라 그러면 안 합니다. 그래서 소극적으로 하면 안 된다고 저는 생각을 해요.
그래서 시민들이 이렇게 개방적으로 참여할 수 있는 그런 시스템을 만들어 줘야 되는데 오히려 참여를 방해하는 시스템을 만들어 준 게 아닌가라는 생각이 들어서, 이렇게 해서는 잘못하면 국민들이 국회에 대해서 오해를 가질 수도 있겠다라는 생각이 들어서 약간 그런 부분에서 고려를 해 주었으면 좋겠습니다.
지금 제가 볼 때는 아마 한국 역사상 국민들의, 시민들의 열정이 가장 높을 때가 아닌가라고 생각이 들어요, 촛불항쟁 문제가 있기 때문에.
그런데 개헌 문제와 관련해서는 열정은 참여하고 싶을 겁니다. 그런데 아는 정보나 지식은 굉장히 적은 편입니다. 그래서 국민들한테 지금 열정은 있지만 그 지식과 정보를 어떻게 제공할 것인가라는 문제가 핵심적인 문제인 것 같고 국민적 토론을 위해서는 저는 한 3단계 정도로 해야 된다고 생각합니다.
그 첫 번째 단계는 지금 개헌특위에서 하는 것을 국민들한테 광범위하게 알렸으면 좋겠다, 그리고 국민들이 토론을 하게 했으면 좋겠다 이게 첫 번째 단계고, 두 번째 단계는 대통령후보들이 공약을 했으면 좋겠습니다. 왜 그러냐 하면 대통령후보들이 이제 공약을 하면 국민들의 관심이 많지 않습니까? 그러면 국민들이 그걸 듣고 나름대로 판단을 하게 될 겁니다. 이게 두 번째 단계고요.
세 번째 단계는 차기 정부에서 시간을 마냥 끌 수는 없다면 제가 볼 때는 초기, 예를 들어서 국민투표를 해야 되니까 국민투표를 2018년 지방선거 할 때 같이 한다든지 그렇게 해서 이렇게 3단계로 하면 제가 볼 때 국민들한테 충분한 어떤 시간과 정보를 제공할 수 있을 것 같다라는 생각이 들고요.
그것과 관련해서 지금 개헌특위에서 자문위원단 모집하는 그걸 제가 봤습니다. 봤더니 사람들이 잘 참여를 안 하겠더라고요. 단체 추천받는데 귀찮아요. 우리 전문가들도 그렇게 하라 그러면 안 합니다. 그래서 소극적으로 하면 안 된다고 저는 생각을 해요.
그래서 시민들이 이렇게 개방적으로 참여할 수 있는 그런 시스템을 만들어 줘야 되는데 오히려 참여를 방해하는 시스템을 만들어 준 게 아닌가라는 생각이 들어서, 이렇게 해서는 잘못하면 국민들이 국회에 대해서 오해를 가질 수도 있겠다라는 생각이 들어서 약간 그런 부분에서 고려를 해 주었으면 좋겠습니다.
진술인김만흠 저는 양원제 관련 입장은 지방의 중앙에 대한 정치참여 기회가 없다는 점에서 그것이 양원제 형태로서 도입될 필요가 있다라는 의견을 한때 90년대 후반부터 제시한 적이 있는데요. 다른 방식으로 지방이 중앙정치에 참여하고 권한을 내세울 수 있는 장치가 있다면 굳이 없어도 된다는 생각을 가지고 있습니다. 현재는 아시겠지만 지역의 국회의원을 통해서만 대변이 되고 있거나 협의의 방식밖에 없지 않습니까? 그래서 다른 방식이 있다면 괜찮다는 생각이 되고요.
그다음에 국민 공감도 저는 상당수 진행된다고 하더라도 국민 일반에 대한 공감은 현행 제왕적 대통령제의 문제점 정도는 국민 일반에게 공감할 수 있겠지만 나머지 세부사항을 가지고 국민들에게 보편적인 의제라든가 이걸 만들어서 과연 공감을 끌어들일 수 있을까, 좀 쉽지 않은 부분이라고 봅니다.
그래서 전 국회라는 것이 국민의 의견을 대표하는 기관이기도 하지만 일반 다중 속에서는 조금 논의하기 어려운 전문적인 이런 걸 정리하는 역할이다라는 점에서 그걸 국회의 역할에 기대를 하고 있고요. 대신 국회에서 전문적인 논의를 한다고 하더라도 어떤 방식으로 그때그때 국민들의 의견하고 같이 소통할 수 있을까 이것은 충분히 고민할 필요가 있다는 생각입니다.
그다음에 국민 공감도 저는 상당수 진행된다고 하더라도 국민 일반에 대한 공감은 현행 제왕적 대통령제의 문제점 정도는 국민 일반에게 공감할 수 있겠지만 나머지 세부사항을 가지고 국민들에게 보편적인 의제라든가 이걸 만들어서 과연 공감을 끌어들일 수 있을까, 좀 쉽지 않은 부분이라고 봅니다.
그래서 전 국회라는 것이 국민의 의견을 대표하는 기관이기도 하지만 일반 다중 속에서는 조금 논의하기 어려운 전문적인 이런 걸 정리하는 역할이다라는 점에서 그걸 국회의 역할에 기대를 하고 있고요. 대신 국회에서 전문적인 논의를 한다고 하더라도 어떤 방식으로 그때그때 국민들의 의견하고 같이 소통할 수 있을까 이것은 충분히 고민할 필요가 있다는 생각입니다.
진술인이헌환 역시 지금까지 우리나라 헌법 개정사에서 그랬듯이 사법부에 관해서 별로 관심이 없었었고 오늘도 이 자리에서 질문 주시는 분이, 오늘 제가 두 번째 질문을 들었습니다. 어쨌거나 질문해 주셔서 감사드리고, 말씀처럼 인적 구성의 다양성 확보라고 하는 부분이 제일 핵심적인 질문이신 것 같습니다.
인적 구성의 다양성 확보라고 하는 데서 지금 제일 중요한 문제가 현행 헌법상의 임기규정 문제입니다. 임기규정 10년 이렇게 돼 있어서 예컨대 이건 인적 구성에 따라 다양성 문제는 두 가지 측면에서 볼 수가 있습니다. 하나는 최고 사법기관하고 또 다른 측면은 예컨대 아주 소규모 전문법원 영역입니다.
그래서 예컨대 ‘청소년법원’ 이러면 예를 들어서 학교에서 한 30년 교육계에 계셨던 분이 법관, 심판관 지위에 파트타임으로 오셔도 좋고 아니면 1년 단위, 2년 단위의 임기를 가지시고 그렇게 해서 법관으로 같이 참여를 하는, 일종의 우리 사법 법관에 일반……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
참여하는 그런 측면에서 필요한 거고요.
그다음에 헌법재판소 재판관 같은 경우에는 바로 최고 사법기관, 대법원의 경우도 마찬가지입니다만 그럴 경우에도 예컨대 고위공직 출신이라든가 혹은 또 법률학 전문교수라든가 이런 분들이 또 참여를 할 수도 있습니다. 물론 그렇게 하기 위해서는 그 최고 사법기관의 숫자가 몇 명 되느냐 하는 것과 연관이 되겠습니다.
이런 정도로 답변드리겠습니다.
인적 구성의 다양성 확보라고 하는 데서 지금 제일 중요한 문제가 현행 헌법상의 임기규정 문제입니다. 임기규정 10년 이렇게 돼 있어서 예컨대 이건 인적 구성에 따라 다양성 문제는 두 가지 측면에서 볼 수가 있습니다. 하나는 최고 사법기관하고 또 다른 측면은 예컨대 아주 소규모 전문법원 영역입니다.
그래서 예컨대 ‘청소년법원’ 이러면 예를 들어서 학교에서 한 30년 교육계에 계셨던 분이 법관, 심판관 지위에 파트타임으로 오셔도 좋고 아니면 1년 단위, 2년 단위의 임기를 가지시고 그렇게 해서 법관으로 같이 참여를 하는, 일종의 우리 사법 법관에 일반……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
참여하는 그런 측면에서 필요한 거고요.
그다음에 헌법재판소 재판관 같은 경우에는 바로 최고 사법기관, 대법원의 경우도 마찬가지입니다만 그럴 경우에도 예컨대 고위공직 출신이라든가 혹은 또 법률학 전문교수라든가 이런 분들이 또 참여를 할 수도 있습니다. 물론 그렇게 하기 위해서는 그 최고 사법기관의 숫자가 몇 명 되느냐 하는 것과 연관이 되겠습니다.
이런 정도로 답변드리겠습니다.
정춘숙 위원님 수고하셨습니다.
다음은 김광림 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 김광림 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
김광림입니다.
누가 다른…… 순서가 맞나요?
누가 다른…… 순서가 맞나요?
맞으시고요. 그렇게 하시고, 그다음에 최인호 위원님, 그다음에……
먼저 하실 분 있으면 하십시오.
강효상 위원님은 이따 또 좀 지나가서 성일종 위원님 그 순서에, 거기에서 하시지요.
나는 언제 해?
그 다음인데…… 순서가 좀 뒤로 가 계시네. 그 뒤에 하시지요.
먼저 하실 사정이 있으시면 미리 말씀해 주시면 배려하겠습니다.
먼저 하실 사정이 있으시면 미리 말씀해 주시면 배려하겠습니다.
3시간 기다렸어요.
그러세요? 그러면 강창일 위원님 먼저 하시고……
먼저 하십시오.
그다음에 김광림 위원님 그렇게 하시지요.
제가 하겠습니다. 그렇게 해서……
제가 농담처럼 했는데 진짜가 돼 버렸어요. 김광림 위원이 역시 안동 출신이 돼서 아주 대단하시고…… 허기사 늦게 와 가지고 3시간 기다린 사람이 있는데……
강창일 위원입니다.
지금 말씀들을 들어봤더니 모두가 권력분산, 권력의 독점 폐해는 전부 잘 인식들을 해서 이것 고쳐야 된다 이것은 전부 다 같으신 것 같아요. 그런데 전부 의견이 좀 다릅니다, 어떻게 할 것이냐 이 문제에 대해서는. 그러니까 저희들, 우리 개헌특위가 참 머리 아프겠다. 위원님들은 이해관계가 없으면서도 전부 다른데 여기 국회는 전부 정당이 달라서 이해관계들도 있고 아주 정략적으로 생각들 하잖아요. ‘이것 참 어렵겠다’ 이런 식의 생각을 하면서 몇 말씀드리지요.
큰 문제는…… 우선 또 관료제, 지금 대통령이 행정부 수반 아닙니까? 관료제가 지금 정착 비대화되어 버렸어요, 대한민국 관료제가. 일본 같은 경우는 관료제의 문제를 의원내각제를 통해서 견제를 하고 있는데 우리는 대통령한테 권한이 막강하게 가 있습니다.
또 하나 큰 문제는 말이지요. 제가 어릴 때에 ‘군주제 다음에 민주공화제인데 어떻게 입헌군주제가 근대의 정치 개념 속에 들어가지?’ 늘 고민을 했었어요. 봤더니 그래도 집어넣었더라고요. 입헌군주제, 근대의 정치제도 아니겠습니까? 그랬더니 역시 다른 것이 아니라 국민통합의 기능과 상징으로서 입헌군주제 그것이 충분히 그럴 수 있다. ‘입헌’ 자가 있어서 근대가 되는 거예요, 군주가 아니라 ‘입헌’이 있어서. 그래서 어렸을 때 그런 고민을 했던 적이 있습니다. 이 얘기는 우리 인간사회가 대개 한계를 갖고 있는 것 같아요. 그런 상징성, 통합의 기능 이것이 필요하지 않느냐. 이것이 곧 의원내각제하고 전부 연결이 되어서 이 얘기를 지금 미리 말씀을 드린 겁니다.
우선 정해구 교수님, 제가 여러 가지 문제를 느끼는데요. 우선은 오해를 받을 수 있는 발언이 있어서, 사람의 문제이지…… 물론 사람의 문제도 있어요. 박근혜 대통령 혼자 개인의 문제 이럴 수도 있어요. 그것보다도 근대적인 제도라 하면 제도를 고쳐야 되지 않느냐 이런 식의 생각이 듭니다.
두 번째는 말이지요. 정 교수님, 여당 추천이라고, 대통령이 여당 추천으로 국회의원을 국무총리로 뽑으면 좀 견제될 수 있지 않느냐 이렇게 말씀을 하셔 가지고 그것이 지금 우선 다당제, 지금 정치 상황이 다당제이고요.
다음에 아까 행정부의 수반이 되다 보니까 대통령에게 막강한 권력이 집중되어서 여당 추천 총리라 하더라도 그것은 대통령 견제할 수가 없다 이런 식의, 현실적으로 그렇지 않느냐 이런 식의, 해서 오히려 대통령…… 여당 추천보다도 오히려 말씀하실 때 국회 추천 이런 식으로 하면 덜 문제가 생기지 않을까 이런 식의 생각도 해 봅니다. 여당에서…… 대통령제 불가능합니다, 현재 이 시스템 가지고서는.
다음에 양원제 말씀을 하셨는데 저는 이것도 현실성은 두 번째 문제로 치고 중․대선거구제라든지 비례대표제 이런 문제하고 연결시켰을 때는 가능성은 있는데 현실…… 글쎄 이것도 헌법 개정사항에서 논의해야 되겠지요.
그리고 또 하나 대통령 직선하자는 얘기는 전부 공감하는 것 같아요, 많은 의원들도. 대통령 직선해야 된다, 주권 행사의 기회거든요. 그리고 국민 직접민주주의 확대해야 된다 이런 것들 전부 동의를 하는 부분인데 대통령 직선하는데 대통령 권력을 어떻게 분산하느냐 이것이 제일 과제가 아니냐 이런 식의 생각을 하게 됩니다.
다음에 송 교수님, 송 교수님 말씀은 의원내각제 하자는 말씀이지요? 이것저것 장단점이 있는데 의원내각제를 하자는 것 같아요. 거기에 초점을 맞추고 있지 않느냐 이런 느낌을 받았어요. 그것은 나중에 확실히 얘기해 주세요.
그런데 저는 말이지요, 여러 가지 문제가 있는데 의원내각제인 경우에 첫째 하나는 제가 지난번에도 말씀드렸는데 이것이 지방분권의 봉건제, 봉건제를 거친 이런 식의 사회에서는 의원내각제가 가능한데 과연 우리가, 지방분권의 봉건제 시대를 안 지난 우리가 과연 가능할까 이런 식의, 완전 의원내각제를 말씀하는 겁니다. 그런 식에서 이것은……
또 하나 두 번째는 말이지요, 지금 국민들의 정치의식, 문화를 살펴보는데 교과서가 잘못됐는지 뭔지 어떻게 됐는지 모르겠지만 1960년에 의원내각제를 해서 혼란, 갈등 이렇게 국민에게 어떤 트라우마가 있는 것 같아요, 의원내각제는 혼란, 갈등을 부추긴다. 그런 의미에서 과연 의원내각제가 우리의 정치문화 의식, 국민들의 정치의식을 깰 수 있겠느냐 이런 식의 생각을 하게 됩니다. 그래서 완전한 순수한 의미에서의 의원내각제 가능하겠느냐.
다음에 그렇게 했을 때 우리는 또 국민통합의 기능과 상징성이 없어 가지고 왕이 있다거나 이랬을 경우에 가능한데, 다음에 봉건제 질서를 거쳤다거나 이렇게 하면 가능한데 그러니까 국민통합의 기능과 상징성을 가진 존재가 하나 필요하지 않느냐. 이것은 인간의 한계일 수도 있습니다마는 그런 의미에서 순수한 의원내각제만은 어렵지 않을까 이런 식의 생각을 할 때가 있습니다.
그리고 김만흠 박사님, 의원내각제로 가기 위한 징검다리라는 말씀을 하셨는데, 이원집정부제가. 저는 징검다리설 말고 이 자체가 완결성을 가지고 있다 이런 식의 생각을 합니다. 다만 이원집정부제가 어떤 식의 권력분산 구조냐 이 문제가 있는데 이것을 징검다리로 과도기적 현상으로 얘기할 게 아니고 이 자체에 완결성을 찾아봐야 되지 않을까 이렇게 생각하고요.
그다음에 독일형이냐, 프랑스냐, 오스트리아형이냐 이런 것들은 저는 조금 각론적 부분이라고 생각합니다. 그런 부분에서만…… 어떤 권력분산 이 문제만 하게 되면 의견을 하나로 모을 수 있지 않느냐. 그런 큰 문제가 아니라 지엽적인 문제이기 때문에 어떤 권력분산이라는 큰 틀에서 생각하면 가능하지 않을까 이런 식의 생각을 하게 됩니다.
몇 가지 말씀드렸는데 답변들 간단간단히 해 주시면 고맙겠습니다.
강창일 위원입니다.
지금 말씀들을 들어봤더니 모두가 권력분산, 권력의 독점 폐해는 전부 잘 인식들을 해서 이것 고쳐야 된다 이것은 전부 다 같으신 것 같아요. 그런데 전부 의견이 좀 다릅니다, 어떻게 할 것이냐 이 문제에 대해서는. 그러니까 저희들, 우리 개헌특위가 참 머리 아프겠다. 위원님들은 이해관계가 없으면서도 전부 다른데 여기 국회는 전부 정당이 달라서 이해관계들도 있고 아주 정략적으로 생각들 하잖아요. ‘이것 참 어렵겠다’ 이런 식의 생각을 하면서 몇 말씀드리지요.
큰 문제는…… 우선 또 관료제, 지금 대통령이 행정부 수반 아닙니까? 관료제가 지금 정착 비대화되어 버렸어요, 대한민국 관료제가. 일본 같은 경우는 관료제의 문제를 의원내각제를 통해서 견제를 하고 있는데 우리는 대통령한테 권한이 막강하게 가 있습니다.
또 하나 큰 문제는 말이지요. 제가 어릴 때에 ‘군주제 다음에 민주공화제인데 어떻게 입헌군주제가 근대의 정치 개념 속에 들어가지?’ 늘 고민을 했었어요. 봤더니 그래도 집어넣었더라고요. 입헌군주제, 근대의 정치제도 아니겠습니까? 그랬더니 역시 다른 것이 아니라 국민통합의 기능과 상징으로서 입헌군주제 그것이 충분히 그럴 수 있다. ‘입헌’ 자가 있어서 근대가 되는 거예요, 군주가 아니라 ‘입헌’이 있어서. 그래서 어렸을 때 그런 고민을 했던 적이 있습니다. 이 얘기는 우리 인간사회가 대개 한계를 갖고 있는 것 같아요. 그런 상징성, 통합의 기능 이것이 필요하지 않느냐. 이것이 곧 의원내각제하고 전부 연결이 되어서 이 얘기를 지금 미리 말씀을 드린 겁니다.
우선 정해구 교수님, 제가 여러 가지 문제를 느끼는데요. 우선은 오해를 받을 수 있는 발언이 있어서, 사람의 문제이지…… 물론 사람의 문제도 있어요. 박근혜 대통령 혼자 개인의 문제 이럴 수도 있어요. 그것보다도 근대적인 제도라 하면 제도를 고쳐야 되지 않느냐 이런 식의 생각이 듭니다.
두 번째는 말이지요. 정 교수님, 여당 추천이라고, 대통령이 여당 추천으로 국회의원을 국무총리로 뽑으면 좀 견제될 수 있지 않느냐 이렇게 말씀을 하셔 가지고 그것이 지금 우선 다당제, 지금 정치 상황이 다당제이고요.
다음에 아까 행정부의 수반이 되다 보니까 대통령에게 막강한 권력이 집중되어서 여당 추천 총리라 하더라도 그것은 대통령 견제할 수가 없다 이런 식의, 현실적으로 그렇지 않느냐 이런 식의, 해서 오히려 대통령…… 여당 추천보다도 오히려 말씀하실 때 국회 추천 이런 식으로 하면 덜 문제가 생기지 않을까 이런 식의 생각도 해 봅니다. 여당에서…… 대통령제 불가능합니다, 현재 이 시스템 가지고서는.
다음에 양원제 말씀을 하셨는데 저는 이것도 현실성은 두 번째 문제로 치고 중․대선거구제라든지 비례대표제 이런 문제하고 연결시켰을 때는 가능성은 있는데 현실…… 글쎄 이것도 헌법 개정사항에서 논의해야 되겠지요.
그리고 또 하나 대통령 직선하자는 얘기는 전부 공감하는 것 같아요, 많은 의원들도. 대통령 직선해야 된다, 주권 행사의 기회거든요. 그리고 국민 직접민주주의 확대해야 된다 이런 것들 전부 동의를 하는 부분인데 대통령 직선하는데 대통령 권력을 어떻게 분산하느냐 이것이 제일 과제가 아니냐 이런 식의 생각을 하게 됩니다.
다음에 송 교수님, 송 교수님 말씀은 의원내각제 하자는 말씀이지요? 이것저것 장단점이 있는데 의원내각제를 하자는 것 같아요. 거기에 초점을 맞추고 있지 않느냐 이런 느낌을 받았어요. 그것은 나중에 확실히 얘기해 주세요.
그런데 저는 말이지요, 여러 가지 문제가 있는데 의원내각제인 경우에 첫째 하나는 제가 지난번에도 말씀드렸는데 이것이 지방분권의 봉건제, 봉건제를 거친 이런 식의 사회에서는 의원내각제가 가능한데 과연 우리가, 지방분권의 봉건제 시대를 안 지난 우리가 과연 가능할까 이런 식의, 완전 의원내각제를 말씀하는 겁니다. 그런 식에서 이것은……
또 하나 두 번째는 말이지요, 지금 국민들의 정치의식, 문화를 살펴보는데 교과서가 잘못됐는지 뭔지 어떻게 됐는지 모르겠지만 1960년에 의원내각제를 해서 혼란, 갈등 이렇게 국민에게 어떤 트라우마가 있는 것 같아요, 의원내각제는 혼란, 갈등을 부추긴다. 그런 의미에서 과연 의원내각제가 우리의 정치문화 의식, 국민들의 정치의식을 깰 수 있겠느냐 이런 식의 생각을 하게 됩니다. 그래서 완전한 순수한 의미에서의 의원내각제 가능하겠느냐.
다음에 그렇게 했을 때 우리는 또 국민통합의 기능과 상징성이 없어 가지고 왕이 있다거나 이랬을 경우에 가능한데, 다음에 봉건제 질서를 거쳤다거나 이렇게 하면 가능한데 그러니까 국민통합의 기능과 상징성을 가진 존재가 하나 필요하지 않느냐. 이것은 인간의 한계일 수도 있습니다마는 그런 의미에서 순수한 의원내각제만은 어렵지 않을까 이런 식의 생각을 할 때가 있습니다.
그리고 김만흠 박사님, 의원내각제로 가기 위한 징검다리라는 말씀을 하셨는데, 이원집정부제가. 저는 징검다리설 말고 이 자체가 완결성을 가지고 있다 이런 식의 생각을 합니다. 다만 이원집정부제가 어떤 식의 권력분산 구조냐 이 문제가 있는데 이것을 징검다리로 과도기적 현상으로 얘기할 게 아니고 이 자체에 완결성을 찾아봐야 되지 않을까 이렇게 생각하고요.
그다음에 독일형이냐, 프랑스냐, 오스트리아형이냐 이런 것들은 저는 조금 각론적 부분이라고 생각합니다. 그런 부분에서만…… 어떤 권력분산 이 문제만 하게 되면 의견을 하나로 모을 수 있지 않느냐. 그런 큰 문제가 아니라 지엽적인 문제이기 때문에 어떤 권력분산이라는 큰 틀에서 생각하면 가능하지 않을까 이런 식의 생각을 하게 됩니다.
몇 가지 말씀드렸는데 답변들 간단간단히 해 주시면 고맙겠습니다.
진술인정해구 제가 먼저 말씀드리겠습니다.
제가 먼저 국회 추천도 고민을 많이 했습니다. 국회 추천이냐, 여당 추천이냐라는 고민을 많이 했는데 제가 여당 추천을…… 제가 가장 먼저 고민했던 게 왜 대통령이 여당을 종속화 시키는가였습니다. 반대로 오히려 여당의 요구를 대통령이 받아야 되는 게 아니냐, 그래야 정당정부가 되는 것인데 거꾸로 되어 있습니다. 그러다 보니까 여당이 대통령에게 끌려다니는 현상, 그래서 그것을 바꾸기 위해서는 여당의 의원들의 지지를 받는 사람이 총리로 추천되어야 된다고 생각합니다. 그리고 총리가 그렇게 추천되어 가지고 제청권하고 해임건의권을 명실공이 행사를 한다면 저는 오히려 총리의 권한이 대통령하고 수평적 관계 속에서 유지가 된다고 생각을 합니다. 그래서 여당에서 추천하는 것은 바로 정당정부, 정당이 적어도 대통령하고 수평적 관계를 할 수 있는 그 점을 하나 고려를 했고요.
그다음에 만약에 국회가 추천하면 어떤 경우가 생길 수가 있는가 하면 야대여소일 경우에 야당이 많지 않습니까? 그렇게 되면 국회가 추천해 버리면 일종의 야당 국무총리가 추천이 돼요. 물론 대통령이 받아서 그것을 수용해도 괜찮은데 그렇게 되면 실제적으로는…… 그래서 이원집정부제가 됐을 때 충돌 문제가 있기 때문에 조금 완화시켜서 그렇게 했던 것이고요.
그다음에 양원제 문제는 제가 볼 때는 국민들은 아마 여기에 대해서 크게 찬성도 크게 반대도 안 할 겁니다. 그런데 제가 보기에는 한국이 워낙 수도권 중심으로 발전했기 때문에 지방 발전이 너무 낙후되어 있어요. 그래서 균형 발전을 하고 그다음에 지방분권화를 하기 위해서는 그것이 반영될 수 있는 어떤 중앙적 통로가 있어야 되는데 그것이 중요하게 상원이 만들어졌으면 좋겠다 이렇게 생각이 들고, 상원이 만들어진다면 제가 볼 때 지금 선거제도의 문제도 이게 돌파구가 생길 수도 있겠다라고 생각이 듭니다.
지금 국회의원이 300명인데 만약에 상원이 만들어지면서 상원 숫자를 아마 100명으로 한다면 하원 숫자를 저는 200명으로 줄이지 말고 300명으로 그냥 하자. 왜 그러냐 하면 다른 나라 비교하면 우리나라 국회의원 숫자가 적습니다.
그래서 만약에 하원을 300명으로 하면 150 대 150으로 독일식 선거제도를 할 수가 있어요. 그런데 150석이 지역구이기 때문에 지역구를 못 가진 현역 의원들이 나올 겁니다. 그분들은 상원으로 진출할 수 있는 길이 있어요. 그래서 그분들이 상원으로 나가면서 지역구를 줄일 수 있는 그런 것이 있기 때문에 만약 상원을 만들어서 300 대 100으로 한다면 저는 상당히 좋은 것을 만들 수가 있는데 문제는 뭐냐 하면 국민들이, 국회의원 숫자가 늘어나는 것이지 않습니까? 거기에 대한 반발 때문에 그런데, 모르겠습니다, 제가 보기에는 국민적 토론을 하면서 여하튼 여러 가지 상황을 얘기하면서 이렇게 가야 된다는 것을 설득하면, 제가 볼 때는 시민사회 정도는 지금 설득이 되어 있어요. 그런데 국민들 설득을 한번 해 보는 것이 필요하지 않을까라는 생각이 듭니다.
이상입니다.
제가 먼저 국회 추천도 고민을 많이 했습니다. 국회 추천이냐, 여당 추천이냐라는 고민을 많이 했는데 제가 여당 추천을…… 제가 가장 먼저 고민했던 게 왜 대통령이 여당을 종속화 시키는가였습니다. 반대로 오히려 여당의 요구를 대통령이 받아야 되는 게 아니냐, 그래야 정당정부가 되는 것인데 거꾸로 되어 있습니다. 그러다 보니까 여당이 대통령에게 끌려다니는 현상, 그래서 그것을 바꾸기 위해서는 여당의 의원들의 지지를 받는 사람이 총리로 추천되어야 된다고 생각합니다. 그리고 총리가 그렇게 추천되어 가지고 제청권하고 해임건의권을 명실공이 행사를 한다면 저는 오히려 총리의 권한이 대통령하고 수평적 관계 속에서 유지가 된다고 생각을 합니다. 그래서 여당에서 추천하는 것은 바로 정당정부, 정당이 적어도 대통령하고 수평적 관계를 할 수 있는 그 점을 하나 고려를 했고요.
그다음에 만약에 국회가 추천하면 어떤 경우가 생길 수가 있는가 하면 야대여소일 경우에 야당이 많지 않습니까? 그렇게 되면 국회가 추천해 버리면 일종의 야당 국무총리가 추천이 돼요. 물론 대통령이 받아서 그것을 수용해도 괜찮은데 그렇게 되면 실제적으로는…… 그래서 이원집정부제가 됐을 때 충돌 문제가 있기 때문에 조금 완화시켜서 그렇게 했던 것이고요.
그다음에 양원제 문제는 제가 볼 때는 국민들은 아마 여기에 대해서 크게 찬성도 크게 반대도 안 할 겁니다. 그런데 제가 보기에는 한국이 워낙 수도권 중심으로 발전했기 때문에 지방 발전이 너무 낙후되어 있어요. 그래서 균형 발전을 하고 그다음에 지방분권화를 하기 위해서는 그것이 반영될 수 있는 어떤 중앙적 통로가 있어야 되는데 그것이 중요하게 상원이 만들어졌으면 좋겠다 이렇게 생각이 들고, 상원이 만들어진다면 제가 볼 때 지금 선거제도의 문제도 이게 돌파구가 생길 수도 있겠다라고 생각이 듭니다.
지금 국회의원이 300명인데 만약에 상원이 만들어지면서 상원 숫자를 아마 100명으로 한다면 하원 숫자를 저는 200명으로 줄이지 말고 300명으로 그냥 하자. 왜 그러냐 하면 다른 나라 비교하면 우리나라 국회의원 숫자가 적습니다.
그래서 만약에 하원을 300명으로 하면 150 대 150으로 독일식 선거제도를 할 수가 있어요. 그런데 150석이 지역구이기 때문에 지역구를 못 가진 현역 의원들이 나올 겁니다. 그분들은 상원으로 진출할 수 있는 길이 있어요. 그래서 그분들이 상원으로 나가면서 지역구를 줄일 수 있는 그런 것이 있기 때문에 만약 상원을 만들어서 300 대 100으로 한다면 저는 상당히 좋은 것을 만들 수가 있는데 문제는 뭐냐 하면 국민들이, 국회의원 숫자가 늘어나는 것이지 않습니까? 거기에 대한 반발 때문에 그런데, 모르겠습니다, 제가 보기에는 국민적 토론을 하면서 여하튼 여러 가지 상황을 얘기하면서 이렇게 가야 된다는 것을 설득하면, 제가 볼 때는 시민사회 정도는 지금 설득이 되어 있어요. 그런데 국민들 설득을 한번 해 보는 것이 필요하지 않을까라는 생각이 듭니다.
이상입니다.
진술인김만흠 제가 분권형 대통령제, 이원집정부제를 최종적으로는 내각제로 가는 과도기적인 것으로 얘기 혹시 들으셨다면 제가 전달을 잘못 드린 것 같습니다. 그것은 아니었고요. 가장 큰 차이는 내각제 유형에서는 입헌군주가 있거나 아니면 대통령도 있는 것 아니겠습니까? 다만 대통령을 의회에서 뽑는 게 되겠지요. 그런데 지금 제가 논의했던 것은 대통령을 국민 직선으로 뽑는 것을 같이 포함하고 있었기 때문입니다. 다만 이원정부제를 택했던 나라들에서 그동안 변화해 왔던 과정을 보면 대체로 대통령 권한을 조금 제한하고 줄이는 쪽으로 진행이 되어 왔다, 제가 그 말씀을 드렸던 겁니다.
맨 처음 프랑스가 채택했을 때는 친대통령제라고 부를 정도로 물론 강화된 측면이 있습니다만 프랑스 이후에 조금 약화되는 쪽이었고 제가 예시했던 오스트리아, 핀란드 등이 대체로 대통령 권한을 제한하는 쪽으로 변화해 왔다, 그런 설명을 드렸던 것입니다.
맨 처음 프랑스가 채택했을 때는 친대통령제라고 부를 정도로 물론 강화된 측면이 있습니다만 프랑스 이후에 조금 약화되는 쪽이었고 제가 예시했던 오스트리아, 핀란드 등이 대체로 대통령 권한을 제한하는 쪽으로 변화해 왔다, 그런 설명을 드렸던 것입니다.
진술인송석윤 좋은 말씀 잘 들었습니다.
저는 내각제 자체에 대해서 좀 중립적인 입장에서 나왔습니다, 진술인으로서 오늘. 그리고 처음에 아까 관료제의 문제와 관련해서 지적하신 문제는, 저는 문제의 핵심을 보시고 계시다고 생각이 드는 게 지금 우리나라의 제왕적 대통령제의 본질이, 많은 사람들이 동의를 하는 것 같습니다. 검찰, 국정원, 국세청, 경찰 등에 대한 인사권의 독점에 있고 그것이 공정하고 투명하게 행사되지 않는 부분 그리고 그것이 오남용 되는, 대통령 권력에 의해서.
그런데 문제는 그러한 막강한 권력이 한 사람한테 몰려 있는 게 문제지, 그게 누가 되는지는, 그게 총리가 될 수도 있고 대통령이 될 수도 있고 군주가 될 수 있다면 그것은 문제이기 때문에 그것을 어떻게 해결할 것인가에 대한 본질적인 해답을 우리가 찾아 내지 않으면 아마 어떤 논의를 해도 국민들한테 설득력이 강하지는 않을 것 같다, 그런 생각을 전제로 하면서 내각제 개헌을 하더라도 그 문제는 가장 핵심적인 부분이고, 그럼에도 불구하고 우리가 지금 나라가 상당히 어려운데도 이렇게 돌아가고 있는 것 중의 하나가 우리가 계속 그동안 비판만 했던 우리 지방자치제도가 한 30년 동안 활성화됐던 부분, 그런 것은 소중하다. 그리고 정치문화 계속 발전시켜 나가야 된다, 민주주의는 시끄러울 수밖에 없는 거니까. 그리고 국민통합의 상징은 우리도 모르는 사이에 미국이나 독일처럼 헌법이 국민통합의 상징이 되어 버렸다, 30년 동안. 이런 부분은 말씀드리고 싶습니다.
저는 내각제 자체에 대해서 좀 중립적인 입장에서 나왔습니다, 진술인으로서 오늘. 그리고 처음에 아까 관료제의 문제와 관련해서 지적하신 문제는, 저는 문제의 핵심을 보시고 계시다고 생각이 드는 게 지금 우리나라의 제왕적 대통령제의 본질이, 많은 사람들이 동의를 하는 것 같습니다. 검찰, 국정원, 국세청, 경찰 등에 대한 인사권의 독점에 있고 그것이 공정하고 투명하게 행사되지 않는 부분 그리고 그것이 오남용 되는, 대통령 권력에 의해서.
그런데 문제는 그러한 막강한 권력이 한 사람한테 몰려 있는 게 문제지, 그게 누가 되는지는, 그게 총리가 될 수도 있고 대통령이 될 수도 있고 군주가 될 수 있다면 그것은 문제이기 때문에 그것을 어떻게 해결할 것인가에 대한 본질적인 해답을 우리가 찾아 내지 않으면 아마 어떤 논의를 해도 국민들한테 설득력이 강하지는 않을 것 같다, 그런 생각을 전제로 하면서 내각제 개헌을 하더라도 그 문제는 가장 핵심적인 부분이고, 그럼에도 불구하고 우리가 지금 나라가 상당히 어려운데도 이렇게 돌아가고 있는 것 중의 하나가 우리가 계속 그동안 비판만 했던 우리 지방자치제도가 한 30년 동안 활성화됐던 부분, 그런 것은 소중하다. 그리고 정치문화 계속 발전시켜 나가야 된다, 민주주의는 시끄러울 수밖에 없는 거니까. 그리고 국민통합의 상징은 우리도 모르는 사이에 미국이나 독일처럼 헌법이 국민통합의 상징이 되어 버렸다, 30년 동안. 이런 부분은 말씀드리고 싶습니다.
뭐 하실 말씀 계세요?
계시면 하시고, 아니면 다음 순서로 넘어가겠습니다.
강창일 위원님 수고하셨고요.
다음, 김광림 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
계시면 하시고, 아니면 다음 순서로 넘어가겠습니다.
강창일 위원님 수고하셨고요.
다음, 김광림 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
7분 내에 하겠습니다.
개헌에 대한 여론조사를 연초에 하고 오늘 아침 나온 것들 전부 비교를 해 보면 연초보다는 개헌에 대한 관심들이 10～15% 높아졌습니다. 개헌, ‘관심 있다’ 76.6, ‘필요하다’ 81.0, ‘도움이 될 것이다’ 75.3, 거의 4분의 3 이상이 개헌에 찬성하고 있고요.
그다음에 문제점에 대해서는 대통령 권한 집중이 제일 큰 문제점으로 지적이 되고, 그다음에는 87년 이후에 환경이 바뀌었는데 반영하지 못하고 있다, 그다음에 5년짜리 단임제 가지고는 일을 할 수 없다 이런 순서로 되어 있고, 권력구조로 보면 4년 중임제가 한 50이 넘고 그 한 반이 이원집정 그리고 그 반이 내각책임제, 이런 순으로 정리가 되어 있는 것 같습니다. 물론 이것 가지고 개헌하는 건 아니지만요.
그래서 정해구 교수님께 대통령 중심제에서 몇 가지만 질문 드리고, 그다음에 김만흠 원장님께도 이원정부제에 대해서 말씀을 드리겠습니다.
정해구 교수님이 말씀하시는 것은 아마 미국식을 두고 예산법률주의, 감사원 회계 국회로 이전, 그리고 법률제출권은 국회에만, 이게 아마 미국 내용 같은데요. 그런데 이렇게 하면, 현실적으로 미국의 OMB 정책들이 정착이 되어 가는 그 과정이다 이렇게 보면 처음 한 4년은 자리 찾느라고 시간이 거의 다 버릴 가능성이 있고, 또 ‘예산법률주의’ 여섯 글자를 딱 써 놓으니까 이게 좋은 것처럼 보이지만 사실은 법률주의 해 가지고 국회에 오면 10억짜리 놓고 1조짜리 예산 집어넣고 하는 게 굉장히 많습니다. 그렇게 됐을 때 이것을 어떻게 하겠느냐……
그리고 또 그런 것을 빌미로 해서 정부에서 국회의 예산법률로 지정해 놓은 걸 준수하지 않았을 때 어떻게 하느냐, 거기에 대해서는 지금 말씀이 없었는데 그것을 어떻게 각료 해임을 한다든지 그것 하나 말씀해 주시고, 감사원 회계검사에 대해서는 그대로 옮기면 될 것 같고.
그리고 법률제출권을 의회에만 준다…… 왜 그렇게 해야 되는지, 꼭 행정부의 법률제안권을 없애야 되는지 이것을 우선 짧게 정해구 교수님부터 말씀해 주시고, 남은 시간에 이원정부제에 대해서도 또 말씀드리겠습니다.
개헌에 대한 여론조사를 연초에 하고 오늘 아침 나온 것들 전부 비교를 해 보면 연초보다는 개헌에 대한 관심들이 10～15% 높아졌습니다. 개헌, ‘관심 있다’ 76.6, ‘필요하다’ 81.0, ‘도움이 될 것이다’ 75.3, 거의 4분의 3 이상이 개헌에 찬성하고 있고요.
그다음에 문제점에 대해서는 대통령 권한 집중이 제일 큰 문제점으로 지적이 되고, 그다음에는 87년 이후에 환경이 바뀌었는데 반영하지 못하고 있다, 그다음에 5년짜리 단임제 가지고는 일을 할 수 없다 이런 순서로 되어 있고, 권력구조로 보면 4년 중임제가 한 50이 넘고 그 한 반이 이원집정 그리고 그 반이 내각책임제, 이런 순으로 정리가 되어 있는 것 같습니다. 물론 이것 가지고 개헌하는 건 아니지만요.
그래서 정해구 교수님께 대통령 중심제에서 몇 가지만 질문 드리고, 그다음에 김만흠 원장님께도 이원정부제에 대해서 말씀을 드리겠습니다.
정해구 교수님이 말씀하시는 것은 아마 미국식을 두고 예산법률주의, 감사원 회계 국회로 이전, 그리고 법률제출권은 국회에만, 이게 아마 미국 내용 같은데요. 그런데 이렇게 하면, 현실적으로 미국의 OMB 정책들이 정착이 되어 가는 그 과정이다 이렇게 보면 처음 한 4년은 자리 찾느라고 시간이 거의 다 버릴 가능성이 있고, 또 ‘예산법률주의’ 여섯 글자를 딱 써 놓으니까 이게 좋은 것처럼 보이지만 사실은 법률주의 해 가지고 국회에 오면 10억짜리 놓고 1조짜리 예산 집어넣고 하는 게 굉장히 많습니다. 그렇게 됐을 때 이것을 어떻게 하겠느냐……
그리고 또 그런 것을 빌미로 해서 정부에서 국회의 예산법률로 지정해 놓은 걸 준수하지 않았을 때 어떻게 하느냐, 거기에 대해서는 지금 말씀이 없었는데 그것을 어떻게 각료 해임을 한다든지 그것 하나 말씀해 주시고, 감사원 회계검사에 대해서는 그대로 옮기면 될 것 같고.
그리고 법률제출권을 의회에만 준다…… 왜 그렇게 해야 되는지, 꼭 행정부의 법률제안권을 없애야 되는지 이것을 우선 짧게 정해구 교수님부터 말씀해 주시고, 남은 시간에 이원정부제에 대해서도 또 말씀드리겠습니다.
진술인정해구 제가 먼저 말씀드리겠습니다.
미국의 예산제도를 보니까 굉장히 견제시스템이 굉장히 강하고……
미국의 예산제도를 보니까 굉장히 견제시스템이 굉장히 강하고……
그 견제가 어떤지 한번 얘기해 주십시오.
진술인정해구 제가 보니까 가장 견제가 강한 게 국회의 지출승인권하고 그다음에 국회의 상임위원회에서, 행정부 쪽에서 각 프로그램을 만들면 거기에 대해서 승인권이 있더라고요. 그래서 승인권을 먼저 승인하고 승인을 하면 세출위원회와 그 소위원회 쪽에서 자기가 맡은……
아니 그런 것은, 절차적인 것은 그것은 정착되는 데 10년 이상 걸립니다. 그런데 그렇게 되는데 예를 들어 가지고 행정부가 말은 안 듣고 법률로 정해도 위배했을 때 강력한 각료해임권이라든지 이런 게 있느냐, 이런 생각 하고 계시느냐 이런 겁니다.
진술인정해구 이 지출승인권이 말을 안 들으면 돈을 끊어 버리더라고요. 그래서 제가 볼 때는 이게 굉장히 강력한 권한인 것 같아요, 각료 해임보다는. 여하튼 그래서 돈줄을 의회가 잡고 있는 게 가장 강한 미국에서 어떤 시스템이다, 이렇게 보여지고요.
법률제출권은요?
진술인정해구 그다음에 제가 이런 식으로 정부의 법률제출권을 배제시킨 것은 우리나라 정부가, 특히 대통령이 정부의 법률안제출권을 가지고 그냥 그걸 의회로 넘겨 버려요. 넘기면 의회에서 토론하게 되는데 제가 볼 때는 한국에서도 대통령이 의원들하고 이렇게 소통하고 친했으면 좋겠습니다. 그래서 직접 전화도 하고 설득도 하고, 그런 식으로 해서 대통령이 의회하고 직접 얘기를 해야 되는데 지금 대통령 저 위에 앉아 가지고 법률안만 국회에 던져 버리면 국회에서 여당과 야당이 싸우는 식으로 그런 식으로 되어 있습니다. 그것 바꾸기 위해서……
하여튼 방향은 좋은데 정 교수님이 하시는 이쪽으로 보면 아마 정착되는 데 10년 이상 걸릴 것 아니겠나, 이렇게 걱정이 되고요.
김만흠 원장님께요, 대통령은 국민 직선도 되고 의회 간선도 있고 죽 나열을 하셨는데 원장님의 선택은 대통령은 누가 어떻게 하는 게 좋습니까, 국민 직선, 의회 간선? 또 총리의 선출 방식은 어떻게 하는 건지, 다수당이 하는 건지 여당이 하는 건지, 그 자격은 어떤지? 그리고 대통령 소속 정당하고 의회 다수당이 다를 경우에 어떻게 할 것인지에 대한 의견을 얘기해 주십시오.
김만흠 원장님께요, 대통령은 국민 직선도 되고 의회 간선도 있고 죽 나열을 하셨는데 원장님의 선택은 대통령은 누가 어떻게 하는 게 좋습니까, 국민 직선, 의회 간선? 또 총리의 선출 방식은 어떻게 하는 건지, 다수당이 하는 건지 여당이 하는 건지, 그 자격은 어떤지? 그리고 대통령 소속 정당하고 의회 다수당이 다를 경우에 어떻게 할 것인지에 대한 의견을 얘기해 주십시오.
진술인김만흠 제가 사실 오늘 발표할 때 그런 내용을 얘기했었는데요 다시 또 질문 들으니까 다시 말씀드리면요. 원래는 대통령 직선을 전제로 지금 이원정부제를 얘기하는 건데요. 뒤에 간선이라고 표시했던 것은 이스라엘의 경우에 독특하게 대통령을 의회에서 뽑고 수상을 직선하는 이런 독특한 제도가 있기 때문에 옆에 제가 인용했을 뿐이고요. 이원정부제, 분권형 대통령제는 기본으로 직선제를 전제로 하는 거고요. 직선제를 전제로 하는 거고, 국회에서는 그냥 정당 소속 상관없이 다수결이든 뭐든 원칙에 따라 뽑는 거지요. 사실상은 거기서 제가 지금 이원정부제 또는 내각제형 유형을 말했던 것은 현재 대통령제가 국회와 대통령과의 관계에서 민주적인 제도로서의 정합성이 부족하다 그런 지적을 했습니다. 권력이 분립된 의회로서 여당의 기능이, 위상이 굉장히 애매하다, 대통령을 보좌하는 기구인가, 아니면 독자적인 역할을 하는 정당인가 애매하다라는 겁니다.
만약에 여당이 책임지고 하는 정당 책임정치라면 바로 책임을 지는 거니까 가능한데 그것도 아닌 상태에서 애매하다 해서 제가 지적했던 바인데요. 국회에서 어느 쪽 연합을 하든, 아니면 다수당이 되든 간에 국회가 자율적으로 뽑는 것을 얘기합니다.
말씀하신 마지막 질문, 서로 엇갈렸을 때 어떻게 할 것인가, 현재 여소야대와 비슷한 국면이 나왔을 때? 그것도 제가 오늘 발표 내용에 지적을 했었는데요. 거기에 따른 부작용보다는 오히려 건설적인 내용으로 평가하는 쪽이 많다. 우리의 경우도 역사적으로 여소야대 국회에 대해서 정부 쪽에서는 우려를 했었지만 국회가 가장 생산적이고 활력 있었을 때가 여소야대였다, 최근의 시점까지도. 그렇다라는 게 제 의견입니다.
만약에 여당이 책임지고 하는 정당 책임정치라면 바로 책임을 지는 거니까 가능한데 그것도 아닌 상태에서 애매하다 해서 제가 지적했던 바인데요. 국회에서 어느 쪽 연합을 하든, 아니면 다수당이 되든 간에 국회가 자율적으로 뽑는 것을 얘기합니다.
말씀하신 마지막 질문, 서로 엇갈렸을 때 어떻게 할 것인가, 현재 여소야대와 비슷한 국면이 나왔을 때? 그것도 제가 오늘 발표 내용에 지적을 했었는데요. 거기에 따른 부작용보다는 오히려 건설적인 내용으로 평가하는 쪽이 많다. 우리의 경우도 역사적으로 여소야대 국회에 대해서 정부 쪽에서는 우려를 했었지만 국회가 가장 생산적이고 활력 있었을 때가 여소야대였다, 최근의 시점까지도. 그렇다라는 게 제 의견입니다.
남은 시간 마지막에 음선필 회장님께……
이게 2 대 1로 지역구하고 전국구 했는데 혹시 그게 무슨 기준이 있는지? 그다음에 지역구 의석수를 줄이는 게 난제거든요. 어려운데, 그렇게 하는 방법 하면서 총선거구제 도입하는 것은 생각을 안 해 보셨는지, 의견 부탁드립니다.
이게 2 대 1로 지역구하고 전국구 했는데 혹시 그게 무슨 기준이 있는지? 그다음에 지역구 의석수를 줄이는 게 난제거든요. 어려운데, 그렇게 하는 방법 하면서 총선거구제 도입하는 것은 생각을 안 해 보셨는지, 의견 부탁드립니다.
진술인음선필 2 대 1의 비율이 뭐냐 하는 것은 1 대 1이 전형적인 독일식 비슷한 거라면 2 대 1로 할 때 지역구라고 하는 것은 주로 지역구가 전체 다수의 대표이기 때문에 다수 세력을 안정화할 때는 2 대 1이 되는 겁니다. 그런 의미에서 2 대 1이 된다는 거고요.
그다음에 아까 말씀, 지역구 의석을 물론 줄이게 됩니다. 그러면 어떻게 할 것인가? 아까 말씀드린 것처럼 이제 지역구 의석을 줄이기 때문에 반발이 심해서 제대로 안 되면 어떻게 하겠는가라는 문제가 있을 수 있고요. 그런데 그것은, 의원 정수를 늘리기 위해서는 아까 몇 차례 얘기했던 것처럼 양원제 도입도 가능한 것을 한 가지 들었던 거고요.
또 하나, 이제 지역구를 줄이다 보면 아마 지역구 공간이 넓어지기 때문에 어떻게 할 거냐 문제였는데, 그것은 저는 아마 개인적으로는 우리나라 상황에서 한번 3석 선거구제를 도입하면 어떻겠느냐 오랫동안 생각해 왔습니다. 저는 그게 오히려 지역구 1석에 의해서 나타난 지역 독점을 완화시키는 방법일 것이다, 즉 다시 말해서 완전한 비례대표로 가지 않는다면 어차피 병립형 갈 텐데, 그러면 다수 대표로 많이 가는 게 2 대 1이 된다면 또 역시 문제가 되니까 지역구를 차라리 흔히 말하는 3석 선거구제를 하다 보면 좀 더 완화가 되지 않겠는가, 그런 입장을 가지고 있습니다.
그다음에 아까 말씀, 지역구 의석을 물론 줄이게 됩니다. 그러면 어떻게 할 것인가? 아까 말씀드린 것처럼 이제 지역구 의석을 줄이기 때문에 반발이 심해서 제대로 안 되면 어떻게 하겠는가라는 문제가 있을 수 있고요. 그런데 그것은, 의원 정수를 늘리기 위해서는 아까 몇 차례 얘기했던 것처럼 양원제 도입도 가능한 것을 한 가지 들었던 거고요.
또 하나, 이제 지역구를 줄이다 보면 아마 지역구 공간이 넓어지기 때문에 어떻게 할 거냐 문제였는데, 그것은 저는 아마 개인적으로는 우리나라 상황에서 한번 3석 선거구제를 도입하면 어떻겠느냐 오랫동안 생각해 왔습니다. 저는 그게 오히려 지역구 1석에 의해서 나타난 지역 독점을 완화시키는 방법일 것이다, 즉 다시 말해서 완전한 비례대표로 가지 않는다면 어차피 병립형 갈 텐데, 그러면 다수 대표로 많이 가는 게 2 대 1이 된다면 또 역시 문제가 되니까 지역구를 차라리 흔히 말하는 3석 선거구제를 하다 보면 좀 더 완화가 되지 않겠는가, 그런 입장을 가지고 있습니다.
김광림 위원님 수고하셨습니다.
다음은 최인호 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 최인호 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
우선 정해구 교수님께 질문 먼저 드리겠습니다.
총리의 임명권을 여당에 추천권을 주자, 이것은 어쨌든 여당과 대통령과의 관계에서 수평성을 강조하고 또 의회의 권한을 강화한다는 측면에서 상당히 긍정적으로 봅니다.
다만 여당 추천이라는 것의 한계가 선거 주기를, 예를 들어서 총선을 대통령선거와 달리해서 그 주기를 불일치시켜서 총선이 중간평가 기능을 한다고 했을 때 만약에 그런 상황에서 여소야대의 결과가 나왔다라고 하면 국민의 어떤 정부에 대한, 대통령에 대한 신임도가 중간평가에서 나타난 결과를 존중해야 된다는 측면이 있고요.
또 국회의 여소야대를 대통령이 받아들여야 되는 이런 정치적 조건을 고려하면 결국은 여당 추천이라는 표현보다는 오히려 저는 국회 다수파라고 이렇게 하는 것이 오히려 연정을 좀 더 원활하게 하고, 그것이 여당이 주도하든 또는 야당이 주도하든 간에 그것이 민의를 오히려 더 받드는 길이 아닌가 해서 여당 추천이라는 부분이 저는 국회 다수파로 이렇게 권한을 주는 게 좋지 않겠느냐 하는 그런 질문 하나 드리고요.
그다음에 국회의 인사동의권을…… 주요한 대통령의 인사권을 국회로 이관하는 내용 중의 하나인데, 장관 같은 경우는 국회 다수파 또는 여당이 추천해서 한다면 사실상 동의권 자체는 불필요하다 또는 있어도 형식적이라고 보는데, 그러나 장관에 대한 인사동의권뿐만 아니고 의회가, 예를 들면 미국 행정부 같은 경우에는 차관급 이상에 대한 의회동의권이 있고 또 사법부의 주요 인사에 대한 인사동의권 또 심지어 군인들의, 우리나라로 치면 소장급 이상의 인사동의권도 의회에 있는 것으로 알고 있습니다. 이랬을 때 장관 외의 국회의, 의회의 인사동의권 문제는 그러면 총리가 의회에서 추천되는 것으로 봤을 때 어떻게 되는 것인지 그 부분에 대해서 말씀을 우선 부탁드리겠습니다.
총리의 임명권을 여당에 추천권을 주자, 이것은 어쨌든 여당과 대통령과의 관계에서 수평성을 강조하고 또 의회의 권한을 강화한다는 측면에서 상당히 긍정적으로 봅니다.
다만 여당 추천이라는 것의 한계가 선거 주기를, 예를 들어서 총선을 대통령선거와 달리해서 그 주기를 불일치시켜서 총선이 중간평가 기능을 한다고 했을 때 만약에 그런 상황에서 여소야대의 결과가 나왔다라고 하면 국민의 어떤 정부에 대한, 대통령에 대한 신임도가 중간평가에서 나타난 결과를 존중해야 된다는 측면이 있고요.
또 국회의 여소야대를 대통령이 받아들여야 되는 이런 정치적 조건을 고려하면 결국은 여당 추천이라는 표현보다는 오히려 저는 국회 다수파라고 이렇게 하는 것이 오히려 연정을 좀 더 원활하게 하고, 그것이 여당이 주도하든 또는 야당이 주도하든 간에 그것이 민의를 오히려 더 받드는 길이 아닌가 해서 여당 추천이라는 부분이 저는 국회 다수파로 이렇게 권한을 주는 게 좋지 않겠느냐 하는 그런 질문 하나 드리고요.
그다음에 국회의 인사동의권을…… 주요한 대통령의 인사권을 국회로 이관하는 내용 중의 하나인데, 장관 같은 경우는 국회 다수파 또는 여당이 추천해서 한다면 사실상 동의권 자체는 불필요하다 또는 있어도 형식적이라고 보는데, 그러나 장관에 대한 인사동의권뿐만 아니고 의회가, 예를 들면 미국 행정부 같은 경우에는 차관급 이상에 대한 의회동의권이 있고 또 사법부의 주요 인사에 대한 인사동의권 또 심지어 군인들의, 우리나라로 치면 소장급 이상의 인사동의권도 의회에 있는 것으로 알고 있습니다. 이랬을 때 장관 외의 국회의, 의회의 인사동의권 문제는 그러면 총리가 의회에서 추천되는 것으로 봤을 때 어떻게 되는 것인지 그 부분에 대해서 말씀을 우선 부탁드리겠습니다.
진술인정해구 바로 답변을 하겠습니다.
예를 들어서 국회 다수파의, 여소야대가 되면 다수파가 야당이 되지요. 야당이 됐을 때 야당에서 추천하는 분이 국무총리가 되면 제가 볼 때는 사실상 연정이 되는데 그러면 대통령과 야당이 연정이 되는 것 같아요.
그런데 제가 생각할 때는 연정이 만들어질 때 연정협상 같은 것이 필요한 것 같습니다. 그래서 대통령과 야당이 직접 협상하는 것이 아니고 저는 여당 추천의 총리가 야당들하고 같이 연정을 협상해야 되는 것이 아닌가라는 생각이 듭니다. 그러니까 연정 자체가 이미 국회 안에서 이루어져야 되는 것이 아닌가라는 생각이 들어서 제가 볼 때는 여당 추천의 총리가 오히려 연정을 주도하는 그런 식으로 가야 되지 않느냐 그렇게 생각을 했고요.
그다음에 제가 여기에서 인사권 문제와 관련해서 헌법기관은 국회가 해야 된다라는 것은 국회가 국민의 대표이기 때문에 제가 볼 때는 국회가 헌법기관의 장들은 해야 된다고 생각이 들고요. 중립성과 공정성은 바로 중립성․공정성을 위해서 정부기관의 장에 대해서 해야 되고 나머지는 지금 하는 방식대로, 대신에 그 범위는 확대시킬 수도 있을 것 같아요. 지금 하는 대로 청문회를 한다든지 그다음에 동의가 필요한 경우에는 과반수로 한다든지 그런 식으로 하면 되지 않는가 그렇게 생각하고 있습니다. 그래서 특별한, 이 두 케이스 말고 나머지는 지금 하던 방식으로 그렇게 하면 된다고 생각합니다.
예를 들어서 국회 다수파의, 여소야대가 되면 다수파가 야당이 되지요. 야당이 됐을 때 야당에서 추천하는 분이 국무총리가 되면 제가 볼 때는 사실상 연정이 되는데 그러면 대통령과 야당이 연정이 되는 것 같아요.
그런데 제가 생각할 때는 연정이 만들어질 때 연정협상 같은 것이 필요한 것 같습니다. 그래서 대통령과 야당이 직접 협상하는 것이 아니고 저는 여당 추천의 총리가 야당들하고 같이 연정을 협상해야 되는 것이 아닌가라는 생각이 듭니다. 그러니까 연정 자체가 이미 국회 안에서 이루어져야 되는 것이 아닌가라는 생각이 들어서 제가 볼 때는 여당 추천의 총리가 오히려 연정을 주도하는 그런 식으로 가야 되지 않느냐 그렇게 생각을 했고요.
그다음에 제가 여기에서 인사권 문제와 관련해서 헌법기관은 국회가 해야 된다라는 것은 국회가 국민의 대표이기 때문에 제가 볼 때는 국회가 헌법기관의 장들은 해야 된다고 생각이 들고요. 중립성과 공정성은 바로 중립성․공정성을 위해서 정부기관의 장에 대해서 해야 되고 나머지는 지금 하는 방식대로, 대신에 그 범위는 확대시킬 수도 있을 것 같아요. 지금 하는 대로 청문회를 한다든지 그다음에 동의가 필요한 경우에는 과반수로 한다든지 그런 식으로 하면 되지 않는가 그렇게 생각하고 있습니다. 그래서 특별한, 이 두 케이스 말고 나머지는 지금 하던 방식으로 그렇게 하면 된다고 생각합니다.
김만흠 교수님과 송석윤 교수님께 질문드리겠습니다.
순수 내각제든 아니면 이원집정제든 지금 유럽에서…… 프랑스와 같이 이원집정제가 성공한 나라든 독일처럼 순수 내각제, 의원내각제에 가까운 그런 제도가 성공할 수 있었던 것은 정당의 안정성과 직업공무원제가 확고하게 확립이 됐다, 저는 크게 두 가지 요인이라고 봅니다.
그런데 우리나라의 현실에서…… 송 교수님은 내각제를 중장기적 과제로 말씀하셨지만 정당의 수명이 최근 들어서도 한 이삼 년에 채 불과합니다. 또 당 안에서의 계파적 대립도 상당하고요. 또 정당과 정당 간의 신뢰도 자체가 낮아서 타협과 대화 이런 문화가 상당히 낮은 수준에 있는 우리 정당 현실로 봤을 때 이원집정제든 내각제든 이것이 상당히 정국의 불안 요소가 될 가능성이 있어서 정당의 불안정성을 어떻게 극복을 해 내는 대안이 있으신지 거기에 대해서 좀 말씀을 해 주시고. 더불어서 직업공무원제의 확고한 확립과 관련된, 혹시 우리나라에서 정착이 된 또 다른 대안이 있으시면 말씀을 좀 해 주시고요.
그다음에 음선필 회장님께 간단한 질문을 올리면 제가 아까 발제문 봤을 때 ‘권역별 비례대표제가 지역주의를 강화할 수 있다’ 이런 표현이 있었습니다만 저는 정당명부식 비례대표제는 당연히 해야 되는 것이고, 특히 우리나라 현실의 지역주의를 완화시킨다는 측면에서도……
저도 여러 가지 현장에서 뛰었던 사람이고 이론적으로 공부를 해 봤지만 권역별 비례대표제가 오히려 훨씬 더 지역주의 완화를 하고 특정 권역에서 여야가 공존하는 그런 제도로서 상당히 적합하다고 생각해서 그 부분에 대해서 한 번만 더 설명을 부탁드리겠습니다.
순수 내각제든 아니면 이원집정제든 지금 유럽에서…… 프랑스와 같이 이원집정제가 성공한 나라든 독일처럼 순수 내각제, 의원내각제에 가까운 그런 제도가 성공할 수 있었던 것은 정당의 안정성과 직업공무원제가 확고하게 확립이 됐다, 저는 크게 두 가지 요인이라고 봅니다.
그런데 우리나라의 현실에서…… 송 교수님은 내각제를 중장기적 과제로 말씀하셨지만 정당의 수명이 최근 들어서도 한 이삼 년에 채 불과합니다. 또 당 안에서의 계파적 대립도 상당하고요. 또 정당과 정당 간의 신뢰도 자체가 낮아서 타협과 대화 이런 문화가 상당히 낮은 수준에 있는 우리 정당 현실로 봤을 때 이원집정제든 내각제든 이것이 상당히 정국의 불안 요소가 될 가능성이 있어서 정당의 불안정성을 어떻게 극복을 해 내는 대안이 있으신지 거기에 대해서 좀 말씀을 해 주시고. 더불어서 직업공무원제의 확고한 확립과 관련된, 혹시 우리나라에서 정착이 된 또 다른 대안이 있으시면 말씀을 좀 해 주시고요.
그다음에 음선필 회장님께 간단한 질문을 올리면 제가 아까 발제문 봤을 때 ‘권역별 비례대표제가 지역주의를 강화할 수 있다’ 이런 표현이 있었습니다만 저는 정당명부식 비례대표제는 당연히 해야 되는 것이고, 특히 우리나라 현실의 지역주의를 완화시킨다는 측면에서도……
저도 여러 가지 현장에서 뛰었던 사람이고 이론적으로 공부를 해 봤지만 권역별 비례대표제가 오히려 훨씬 더 지역주의 완화를 하고 특정 권역에서 여야가 공존하는 그런 제도로서 상당히 적합하다고 생각해서 그 부분에 대해서 한 번만 더 설명을 부탁드리겠습니다.
진술인김만흠 제가 얘기할 차례인가요?
우선 내각제 방향으로 간다고 했을 경우 여러 가지 불안 요인이 있지 않느냐 이런 지적이신데, 제가 얘기했던 분권형 대통령제도 역시 기반은 내각제적인 요소가 포함돼 있는 것이지요. 직업공무원제 관련 이야기는 저는 역시 이것은 국가기관의 중립적인 기능의 정착하고도 맞물려 있다고 보는데, 현행 대통령 중심제에서 대통령 권력에 따라서 심지어는 국정원까지 좌우되고 있는 상황이라면 오히려 정치적인 안정성, 정치적인 그런 것이 국가기구의 중립화라든가 정착에 오히려 도움이 될 수 있지 않는가. 인과관계를 어느 쪽으로 보느냐에 차이가 있다라는 점 말씀드리고요.
그다음에 유럽에서 내각제가 성공했던 요인, 이렇게도 볼 수가 있겠지만 유럽에서 민주주의가 성공했던 요인으로 일반적으로 보는 것이 맞다. 왜냐하면 유럽의 경우에는 대통령제냐 내각제냐를 택했던 것이 아니라 기본적으로 근대 정치제도의 모형으로서는 내각제 유형이 됐다. 왕이 있고 대통령이 있는 가운데 시민의 대표가 참여해서 적당히 의견을 반영해서 어느 경우에는 입법하고 또 발전해서 집행까지 하게 된 내각제 형태로 자연스럽게 발전했던 것이고.
오히려 독특한 형태로서 유별난 형태로서 만들어진 것이 미국의 대통령제였고 2차 대전 이후에 신생국가들이 독립하면서 남미라든가 아프리카 국가들이 생겼다라는 점입니다. 그 점에서는 외재적인 특성, 성공 요인보다는 유럽의 민주주의 역사 속에서 성공했던 일반적인 측면으로 보는 게 맞다라는 생각이고요.
내각제를 택했을 때 불안한 요인, 저는 오히려 현재 우리나라 제도에서는 거대 정당들의 독과점이 문제지 정당의 불안은 다른 점에서 봐야 된다라는 것입니다. 그래서 정당은 오히려 조금 뭔가 활성화돼서 봐야 된다. 심지어는 정당이라는 것이 시민들의 의견을 반영해서 자발적으로 모인 결사체라고 얘기하는데 정당의 이름만 바뀌었을 뿐 우리나라의 정당들은 국가기구화되어 있다. 국가기구를 누가 주도하느냐에 따라서 권력을 좌우하고 그 국가기구에 끼려고, 심지어는 공천 받으려고 난리난다는 점에서 정당의 자발적인 활성화는 더 되는 쪽으로 가고, 내각제 형태로 간다면 그것이 오히려 견인하는 요소가 될 것이다 저는 그렇게 해석을 하고 있습니다.
우선 내각제 방향으로 간다고 했을 경우 여러 가지 불안 요인이 있지 않느냐 이런 지적이신데, 제가 얘기했던 분권형 대통령제도 역시 기반은 내각제적인 요소가 포함돼 있는 것이지요. 직업공무원제 관련 이야기는 저는 역시 이것은 국가기관의 중립적인 기능의 정착하고도 맞물려 있다고 보는데, 현행 대통령 중심제에서 대통령 권력에 따라서 심지어는 국정원까지 좌우되고 있는 상황이라면 오히려 정치적인 안정성, 정치적인 그런 것이 국가기구의 중립화라든가 정착에 오히려 도움이 될 수 있지 않는가. 인과관계를 어느 쪽으로 보느냐에 차이가 있다라는 점 말씀드리고요.
그다음에 유럽에서 내각제가 성공했던 요인, 이렇게도 볼 수가 있겠지만 유럽에서 민주주의가 성공했던 요인으로 일반적으로 보는 것이 맞다. 왜냐하면 유럽의 경우에는 대통령제냐 내각제냐를 택했던 것이 아니라 기본적으로 근대 정치제도의 모형으로서는 내각제 유형이 됐다. 왕이 있고 대통령이 있는 가운데 시민의 대표가 참여해서 적당히 의견을 반영해서 어느 경우에는 입법하고 또 발전해서 집행까지 하게 된 내각제 형태로 자연스럽게 발전했던 것이고.
오히려 독특한 형태로서 유별난 형태로서 만들어진 것이 미국의 대통령제였고 2차 대전 이후에 신생국가들이 독립하면서 남미라든가 아프리카 국가들이 생겼다라는 점입니다. 그 점에서는 외재적인 특성, 성공 요인보다는 유럽의 민주주의 역사 속에서 성공했던 일반적인 측면으로 보는 게 맞다라는 생각이고요.
내각제를 택했을 때 불안한 요인, 저는 오히려 현재 우리나라 제도에서는 거대 정당들의 독과점이 문제지 정당의 불안은 다른 점에서 봐야 된다라는 것입니다. 그래서 정당은 오히려 조금 뭔가 활성화돼서 봐야 된다. 심지어는 정당이라는 것이 시민들의 의견을 반영해서 자발적으로 모인 결사체라고 얘기하는데 정당의 이름만 바뀌었을 뿐 우리나라의 정당들은 국가기구화되어 있다. 국가기구를 누가 주도하느냐에 따라서 권력을 좌우하고 그 국가기구에 끼려고, 심지어는 공천 받으려고 난리난다는 점에서 정당의 자발적인 활성화는 더 되는 쪽으로 가고, 내각제 형태로 간다면 그것이 오히려 견인하는 요소가 될 것이다 저는 그렇게 해석을 하고 있습니다.
진술인송석윤 일단 제가 생각하기에는 전체적으로도 볼 때 우리가 연정이라는 것을 경험해 보지 않아 가지고 연립정부가 도대체 뭔지를 간접 경험이라도 해야 될 것 같은데, 독일 같은 경우는 지금 대연정입니다. 그러니까 사실 1당과 2당이 메르켈 정부라고 하지만 장관의 절반은 사민당 사람들인데 그냥 다음 선거할 때 선거운동은 선거운동대로 하고 정부는 정부대로 굴러갑니다.
그게 왜 가능할까? 그것은 의회주의적 전통이 있기 때문이고 의회주의의 전통은 대통령제의 정부형태든 내각제의 정부형태든 모든 입헌민주주의 헌법은 의회주의에 기초하고 있습니다. 단지 행정부를 어떻게 구성하는지의 차이지.
그리고 또 하나 우리가 미국이나 독일을 볼 때 상당히 주의해야 될 것은 우리가 연방정부만 봅니다. 그런데 우리는 중앙집권국가이기 때문에…… 거기는 연방과 주 차원에서 권한이 이미 수직적으로 분할돼 있습니다. 그러니까 연방정부가 어떻게 변한다 해서 그게 큰 변화가 아닐 수 있습니다. 그러니까 우리가 지방분권 이런 차원에서 같이 봐야 될 측면도 있고, 아까 OMB 이런 부분 관련해서.
그래서 지금 우리가 내각제나, 하여튼 어떻게 하면 의회 중심으로 갈 것인가를 얘기하는 데 있어 가지고 가장 상징적으로 드러나는 문제는 독일 같은 경우는 장관뿐만 아니라 정무직으로 차관, 국장까지 일부분 들어갑니다, 정권이 바뀌면. 왜? 정책을 수행해야 되니까. 그리고 나머지는 직업공무원 트랙이 또 일부 차관까지 올라갑니다.
일본에 지난번 민주당 정부가 들어섰을 때 독일 모델로 차관까지 정무직으로 하려다가 직업공무원들이 저항해 가지고 좌절됐어요. 사실은 그게 민주당 정부의 좌절…… 일본의 관료주의적인 내각제라고 저는 생각합니다. 그러니까 그 문제를 어떻게 하느냐 하는 게 사실은 문제의 본질에 가깝다 저는 그렇게 생각합니다. 그래서 아까부터 계속 직업공무원과 그다음 선출직 의원들과의 관계를 어떻게 할 것인가 하는 것에 대해서 고민해야 된다 이 말씀을 드리고 있는 것입니다.
그게 왜 가능할까? 그것은 의회주의적 전통이 있기 때문이고 의회주의의 전통은 대통령제의 정부형태든 내각제의 정부형태든 모든 입헌민주주의 헌법은 의회주의에 기초하고 있습니다. 단지 행정부를 어떻게 구성하는지의 차이지.
그리고 또 하나 우리가 미국이나 독일을 볼 때 상당히 주의해야 될 것은 우리가 연방정부만 봅니다. 그런데 우리는 중앙집권국가이기 때문에…… 거기는 연방과 주 차원에서 권한이 이미 수직적으로 분할돼 있습니다. 그러니까 연방정부가 어떻게 변한다 해서 그게 큰 변화가 아닐 수 있습니다. 그러니까 우리가 지방분권 이런 차원에서 같이 봐야 될 측면도 있고, 아까 OMB 이런 부분 관련해서.
그래서 지금 우리가 내각제나, 하여튼 어떻게 하면 의회 중심으로 갈 것인가를 얘기하는 데 있어 가지고 가장 상징적으로 드러나는 문제는 독일 같은 경우는 장관뿐만 아니라 정무직으로 차관, 국장까지 일부분 들어갑니다, 정권이 바뀌면. 왜? 정책을 수행해야 되니까. 그리고 나머지는 직업공무원 트랙이 또 일부 차관까지 올라갑니다.
일본에 지난번 민주당 정부가 들어섰을 때 독일 모델로 차관까지 정무직으로 하려다가 직업공무원들이 저항해 가지고 좌절됐어요. 사실은 그게 민주당 정부의 좌절…… 일본의 관료주의적인 내각제라고 저는 생각합니다. 그러니까 그 문제를 어떻게 하느냐 하는 게 사실은 문제의 본질에 가깝다 저는 그렇게 생각합니다. 그래서 아까부터 계속 직업공무원과 그다음 선출직 의원들과의 관계를 어떻게 할 것인가 하는 것에 대해서 고민해야 된다 이 말씀을 드리고 있는 것입니다.
진술인음선필 말씀드리겠습니다.
먼저 개념을 명확히 해야 할 필요가 있는데 권역별 비례대표제라고 할 때는 우리가 이해하는 게 두 가지로 나뉩니다. 권역별로 명부를 작성하고 권역별로 의석 배분하는 방식이 있고요. 그래서 권역명부식 권역비례대표제가 있고 그다음 권역명부식 전국비례대표제.
제가 말씀드리고 주장하는 것은 명부 작성은 권역별로 하더라도 전국 차원에서 의석 배분을 하는 게 좋다라고 말씀드렸고요. 거기에 비해서 권역별로 의석 배분을 하게 되면 전국구로 하는 것보다는 상대적으로 지방주의 색채가 강하다 그것을 말씀드립니다. 지금과 같은 완전히 지역구 중심으로 하는 것보다는 권역별 비례대표제, 그러니까 권역명부식 권역비례대표제가 그나마 낫기는 나아요.
그렇지만 전국보다 문제되는 게 뭐냐 하면 자, 보세요. 예컨대 100석을 우리가 한다면 권역별로 나누다 보면 나누는 차원 단위가 다르겠지요. 지금 예컨대 한 16개로 나눈다면 인구 비례로 나누면 여덟에서 다섯 석입니다. 거기서 의석 배분해 봤자 비례성의 효과가 별로 없어요. 그래서 결국 결과적으로 역시 소수정당 비례적으로 대표되는 게 의석수 자체가 적으니까 나눠 줄 게 별로 없다는 것이지요. 그래서 명부식으로 해 나갈 때 권역명부로 하지만 전국비례대표제로 하는 것이 더 낫다 그것을 말씀드립니다.
먼저 개념을 명확히 해야 할 필요가 있는데 권역별 비례대표제라고 할 때는 우리가 이해하는 게 두 가지로 나뉩니다. 권역별로 명부를 작성하고 권역별로 의석 배분하는 방식이 있고요. 그래서 권역명부식 권역비례대표제가 있고 그다음 권역명부식 전국비례대표제.
제가 말씀드리고 주장하는 것은 명부 작성은 권역별로 하더라도 전국 차원에서 의석 배분을 하는 게 좋다라고 말씀드렸고요. 거기에 비해서 권역별로 의석 배분을 하게 되면 전국구로 하는 것보다는 상대적으로 지방주의 색채가 강하다 그것을 말씀드립니다. 지금과 같은 완전히 지역구 중심으로 하는 것보다는 권역별 비례대표제, 그러니까 권역명부식 권역비례대표제가 그나마 낫기는 나아요.
그렇지만 전국보다 문제되는 게 뭐냐 하면 자, 보세요. 예컨대 100석을 우리가 한다면 권역별로 나누다 보면 나누는 차원 단위가 다르겠지요. 지금 예컨대 한 16개로 나눈다면 인구 비례로 나누면 여덟에서 다섯 석입니다. 거기서 의석 배분해 봤자 비례성의 효과가 별로 없어요. 그래서 결국 결과적으로 역시 소수정당 비례적으로 대표되는 게 의석수 자체가 적으니까 나눠 줄 게 별로 없다는 것이지요. 그래서 명부식으로 해 나갈 때 권역명부로 하지만 전국비례대표제로 하는 것이 더 낫다 그것을 말씀드립니다.
최인호 위원님 수고하셨습니다.
다음 강효상 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음 강효상 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
감사합니다.
새누리당 강효상입니다.
정해구 교수님, 김만흠 원장님, 송석윤 교수님 말씀 잘 들었습니다.
제가 정해구 교수님께 우선 짧은 질문을 먼저 하나 드리겠습니다.
지금 4년 중임 대통령제를 제안하시면서 여러 가지 대통령제…… 대통령의 권한을 축소 제한하는 여러 가지 안을 만들어 주셨는데요. 이 모델이 어떤 것입니까? 정해구 교수님의 개인 아이디어십니까 아니면 미국입니까? 이게 어느 나라 모델인지 좀 말씀해 주십시오.
새누리당 강효상입니다.
정해구 교수님, 김만흠 원장님, 송석윤 교수님 말씀 잘 들었습니다.
제가 정해구 교수님께 우선 짧은 질문을 먼저 하나 드리겠습니다.
지금 4년 중임 대통령제를 제안하시면서 여러 가지 대통령제…… 대통령의 권한을 축소 제한하는 여러 가지 안을 만들어 주셨는데요. 이 모델이 어떤 것입니까? 정해구 교수님의 개인 아이디어십니까 아니면 미국입니까? 이게 어느 나라 모델인지 좀 말씀해 주십시오.
진술인정해구 이것은 한국 모델에 제 아이디어적인 것입니다. 미국 모델은 아닙니다.
그러니까 정해구 교수님의 4년 중임제 대통령제구먼요. 알겠습니다.
진술인정해구 인사권하고 예산권은 미국 모델인데 내각 구성을 공유하는 그 문제는 우리 한국에 조금 더 발전시킨 것이라고 보시면 될 것 같습니다.
그냥 아이디어에서 나온 것이지요?
진술인정해구 예.
실제로 어느 나라에 적용해 본 것은 아니지요?
진술인정해구 한국적인 특성을 가지고 있는 나라가 없습니다.
그런데 한국적인지 아닌지는 아직 적용을 해 봐야 되는 것 아닙니까? 그러니까 이것은 자칫 탁상공론에 불과한 것일 수 있다 하는 게 제 생각입니다.
우선 제 의견을 좀 말씀드리고 질의를 드리겠습니다.
저는 우선 정해구 교수님께서 4년 중임제가 좋다는 근거로 여론조사를 예를 드셨습니다. 그런데 저는 아까 이언주 위원님께서 말씀하신 것에 100% 동의합니다. 사실 저도 법학을 공부하고 지금 국회개헌특위 위원으로서 각 나라의 헌법을 공부하고 있는 사람인데 사실 분권형만 해도 수십 가지입니다. 각 나라마다 다 다르고 한데 지금 우리나라 국민들한테 분권형이 좋으냐 4년 중임제가 좋으냐 의원내각제가 좋으냐, 그것을 누가 선택을 할 수 있겠습니까? 이것은 여론조사의 기본이 성립될 수 없는 여론조사입니다. 이런 것을 근거로 4년 중임제가 지금 현 상황에서 옳다라고 하는 것은 저는 정말 난센스다 이렇게 생각합니다, 본말이 전도됐다.
우리나라 헌법은 그런 어떤 국민, 어떤 여러 가지 포퓰리즘이나 상당히 국민들의 충분한 인식이 없는 상황에서의 여론조사 이런 것에 의해서 개헌이 이루어지는 것을 막기 위해서 제가 이해하기로는 대통령과 국회에 개헌 발의권을 줬다고 저는 생각합니다. 지금 국민에게 준 게 아닙니다, 아직은.
그래서 우리 국회의원들이 충분히 토론하고 공부를 하고 국민들로부터 위임받은 국회의원의 권한을 활용하고 국가 예산과 여러 가지 토론과 전문위원, 지금 나와 계신 이런 전문위원들의 충분한 논의를 거쳐서 개헌안을 발의하는 게 그게 순서이고 그게 정상적인 것이지 여론조사를 빙자해서 그렇게 얘기하는 것은 완전히 본말이 전도된 것이다 저는 이렇게 지적하지 않을 수가 없습니다.
그리고 지금 우리나라 저는 개인적으로 직선제에 반대합니다. 지금 온갖 대선 후보들이 포퓰리즘 공약을 내세워서 저는 정말 나라가 망할 것 같은데요. 아마 다음 대선에는 우리나라 군대가 없어질지 모르겠습니다. 지금 1년으로 줄였는데 다음 5년 뒤에는 6개월로 줄이고 그다음 10년 뒤에는 아마 군대 없는 나라로 가지 않겠습니까? 그러면 젊은 친구들 다 찍어 주겠지요.
4년 중임에 대해서 교수님께서 이렇게 여러 가지 안을 내놓으셨는데 이거 하나하나 들여다보면요 정말 실효성이 없는 것입니다.
한번 보시면요 대통령은 여당 추천의 국회의원을 국무총리로 임명한다 그랬는데 지금 여당이 없는 수도 있고요, 대통령이 무소속인 경우에는 국회 추천이라고 했는데…… 이번에 대통령이 국회보고 국무총리 추천하라고 했는데 국회가 추천이 됐습니까? 정략이 다 다르면 이렇게 합의된 총리를 임명할 수가 없습니다. 이것은 무정부 상태로 가자는 것하고 마찬가지입니다.
그리고 국무위원 제청권이 지금 현행 헌법에 없습니까? 제청권이 있습니다. 그런데 이것은 대통령제와 내각책임제의 어떤 근본적인 것을 이해를 못 하시는 겁니다.
대통령제라 하면 대통령에 맞는, 대통령이 책임을 지는 사람이기 때문에 대통령 책임에 걸맞은 권한을 줘야 되는 것이지요. 그런데 지금 이런 식으로 해 놓으면 국정이 돌아가겠습니까? 강제력 있는 제청권을 준다면 그게 무슨 대통령제가 되겠습니까?
감사원의 경우도 감사원을 어떻게 이해를 하시는지 잘 모르겠는데요. 공무원, 행정부를 장악하고 목줄을 쥐는 기능이 직무감찰 기능입니다. 감사원 5국을 통해서 대통령이 공무원들 감시하고 컨트롤하는 게 직무감찰 기능인데 이 강한 직무감찰 기능은 그대로 두고 회계검사 기능만, 귀찮은 제도입니다, 이런 것만 국회에 던져 주고. 저는 하나하나……
그리고 아까 김광림 위원도 말씀하셨지만 왜 정부의 법률안 제출권을 폐지합니까? 프랑스는 정부의 법률안에 대해서 의회가 가부간만 할 수 있는 이런 나라도 있고요. 그리고 이렇게 되면 여당 의원들을 통해서 청부입법을 할 수 있습니다. 그러니까 얼마든지 대통령이, 예를 들어서 푸틴 같은 강력한 대통령이 나오면 자기 후계자, 자기 아주 측근, 꼬붕 같은 사람을 총리로 시키면 이런 제동장치에도 불구하고 강력한 대통령제를 계속 유지를 할 수 있습니다.
우리나라 지금 현재 5년 단임을 계속해서 4년 중임으로 가면요 관성의 법칙에 의해서 모든 권한은 대통령에게 집중이 되고 결국 8년 단임제가 되고요. 대통령 4년 중임제는 저는 개악이다. 또 포퓰리즘 공약 내세워서 4년 재선할 것이고 그다음에 재선하자마자 레임덕이 와서 또 다시 탄핵이나 대통령이 불행하게 되는 이런 사태가 올 수 있다는 게 제 생각입니다.
제가 엉뚱한 아이디어를 내겠습니다. 하도 정말 너무 답답해서 그러는데요. 지금 5년 단임 대통령제에 대해서 더 이상 효능이 떨어졌다라는 것은 상당히 공감하는 것 같습니다, 여론조사나 의원님들의 생각에. 그렇다면 5년 단임제를 폐지하고 개헌을 해야 되는데 제 개인 생각은 첫째 가장 좋은 것은, 최선은 내각제고요 차선은 분권형 대통령제이고 차차선이 4년 중임제라고 봅니다.
미국의 경우 자유언론의 역사, 삼권분립 또 연방제라든가 우리하고 문화가 많이 다릅니다. 바다 건너면 다 변질되어서 독재화됐지만 그래도 지금 5년 단임제보다 낫다고 하는 게 저는 정 교수님 말씀하신 4년 중임 대통령제라고 봅니다. 이거라도 해야지요.
그래서 저는 교수님들한테 방법을 하나 여쭙고 싶습니다. 그러면 국회에서 발의를 2개를 하는 것이지요. 하여튼 대선 전에 빨리 개헌을 해야 된다는 그런 의지가 있다면 우선 내각제하고 4년 중임제 2개를 발의해서 국회에서 3분의 2로…… 아니면 3개를 발의해서 3분의 2 가결이 되는 것을 국민투표에 넘길 수 있는 것인지, 이런 헌법적인 것은 송석윤 교수님 더 잘 아시겠지만 이렇게 할 수 있는 것인지 저는 여쭤보고 싶고요.
또 다른 두 분 정치학을 하셨으니까, 지금 대선주자들이 다 대선 후에 내가 공약을 내걸고 개헌하겠다 합니다. 우리가 한두 번 속은 게 아니지 않습니까? 두 분은 어떻게 생각하십니까? 두 분은 대선 이후에 당선되는 대통령이 과연 개헌할 거라고 보십니까? 오늘 좀 공식적으로 한번 말씀해 주시고요.
만약에 우리가 개헌 못 하고 대통령이 되어서 또 거짓말하면 나중에 결과를 제가 한번 체크를 해서 두 분께…… 제대로 한번 얘기를 나누고 싶어서 제가 말씀드립니다.
우선 제 의견을 좀 말씀드리고 질의를 드리겠습니다.
저는 우선 정해구 교수님께서 4년 중임제가 좋다는 근거로 여론조사를 예를 드셨습니다. 그런데 저는 아까 이언주 위원님께서 말씀하신 것에 100% 동의합니다. 사실 저도 법학을 공부하고 지금 국회개헌특위 위원으로서 각 나라의 헌법을 공부하고 있는 사람인데 사실 분권형만 해도 수십 가지입니다. 각 나라마다 다 다르고 한데 지금 우리나라 국민들한테 분권형이 좋으냐 4년 중임제가 좋으냐 의원내각제가 좋으냐, 그것을 누가 선택을 할 수 있겠습니까? 이것은 여론조사의 기본이 성립될 수 없는 여론조사입니다. 이런 것을 근거로 4년 중임제가 지금 현 상황에서 옳다라고 하는 것은 저는 정말 난센스다 이렇게 생각합니다, 본말이 전도됐다.
우리나라 헌법은 그런 어떤 국민, 어떤 여러 가지 포퓰리즘이나 상당히 국민들의 충분한 인식이 없는 상황에서의 여론조사 이런 것에 의해서 개헌이 이루어지는 것을 막기 위해서 제가 이해하기로는 대통령과 국회에 개헌 발의권을 줬다고 저는 생각합니다. 지금 국민에게 준 게 아닙니다, 아직은.
그래서 우리 국회의원들이 충분히 토론하고 공부를 하고 국민들로부터 위임받은 국회의원의 권한을 활용하고 국가 예산과 여러 가지 토론과 전문위원, 지금 나와 계신 이런 전문위원들의 충분한 논의를 거쳐서 개헌안을 발의하는 게 그게 순서이고 그게 정상적인 것이지 여론조사를 빙자해서 그렇게 얘기하는 것은 완전히 본말이 전도된 것이다 저는 이렇게 지적하지 않을 수가 없습니다.
그리고 지금 우리나라 저는 개인적으로 직선제에 반대합니다. 지금 온갖 대선 후보들이 포퓰리즘 공약을 내세워서 저는 정말 나라가 망할 것 같은데요. 아마 다음 대선에는 우리나라 군대가 없어질지 모르겠습니다. 지금 1년으로 줄였는데 다음 5년 뒤에는 6개월로 줄이고 그다음 10년 뒤에는 아마 군대 없는 나라로 가지 않겠습니까? 그러면 젊은 친구들 다 찍어 주겠지요.
4년 중임에 대해서 교수님께서 이렇게 여러 가지 안을 내놓으셨는데 이거 하나하나 들여다보면요 정말 실효성이 없는 것입니다.
한번 보시면요 대통령은 여당 추천의 국회의원을 국무총리로 임명한다 그랬는데 지금 여당이 없는 수도 있고요, 대통령이 무소속인 경우에는 국회 추천이라고 했는데…… 이번에 대통령이 국회보고 국무총리 추천하라고 했는데 국회가 추천이 됐습니까? 정략이 다 다르면 이렇게 합의된 총리를 임명할 수가 없습니다. 이것은 무정부 상태로 가자는 것하고 마찬가지입니다.
그리고 국무위원 제청권이 지금 현행 헌법에 없습니까? 제청권이 있습니다. 그런데 이것은 대통령제와 내각책임제의 어떤 근본적인 것을 이해를 못 하시는 겁니다.
대통령제라 하면 대통령에 맞는, 대통령이 책임을 지는 사람이기 때문에 대통령 책임에 걸맞은 권한을 줘야 되는 것이지요. 그런데 지금 이런 식으로 해 놓으면 국정이 돌아가겠습니까? 강제력 있는 제청권을 준다면 그게 무슨 대통령제가 되겠습니까?
감사원의 경우도 감사원을 어떻게 이해를 하시는지 잘 모르겠는데요. 공무원, 행정부를 장악하고 목줄을 쥐는 기능이 직무감찰 기능입니다. 감사원 5국을 통해서 대통령이 공무원들 감시하고 컨트롤하는 게 직무감찰 기능인데 이 강한 직무감찰 기능은 그대로 두고 회계검사 기능만, 귀찮은 제도입니다, 이런 것만 국회에 던져 주고. 저는 하나하나……
그리고 아까 김광림 위원도 말씀하셨지만 왜 정부의 법률안 제출권을 폐지합니까? 프랑스는 정부의 법률안에 대해서 의회가 가부간만 할 수 있는 이런 나라도 있고요. 그리고 이렇게 되면 여당 의원들을 통해서 청부입법을 할 수 있습니다. 그러니까 얼마든지 대통령이, 예를 들어서 푸틴 같은 강력한 대통령이 나오면 자기 후계자, 자기 아주 측근, 꼬붕 같은 사람을 총리로 시키면 이런 제동장치에도 불구하고 강력한 대통령제를 계속 유지를 할 수 있습니다.
우리나라 지금 현재 5년 단임을 계속해서 4년 중임으로 가면요 관성의 법칙에 의해서 모든 권한은 대통령에게 집중이 되고 결국 8년 단임제가 되고요. 대통령 4년 중임제는 저는 개악이다. 또 포퓰리즘 공약 내세워서 4년 재선할 것이고 그다음에 재선하자마자 레임덕이 와서 또 다시 탄핵이나 대통령이 불행하게 되는 이런 사태가 올 수 있다는 게 제 생각입니다.
제가 엉뚱한 아이디어를 내겠습니다. 하도 정말 너무 답답해서 그러는데요. 지금 5년 단임 대통령제에 대해서 더 이상 효능이 떨어졌다라는 것은 상당히 공감하는 것 같습니다, 여론조사나 의원님들의 생각에. 그렇다면 5년 단임제를 폐지하고 개헌을 해야 되는데 제 개인 생각은 첫째 가장 좋은 것은, 최선은 내각제고요 차선은 분권형 대통령제이고 차차선이 4년 중임제라고 봅니다.
미국의 경우 자유언론의 역사, 삼권분립 또 연방제라든가 우리하고 문화가 많이 다릅니다. 바다 건너면 다 변질되어서 독재화됐지만 그래도 지금 5년 단임제보다 낫다고 하는 게 저는 정 교수님 말씀하신 4년 중임 대통령제라고 봅니다. 이거라도 해야지요.
그래서 저는 교수님들한테 방법을 하나 여쭙고 싶습니다. 그러면 국회에서 발의를 2개를 하는 것이지요. 하여튼 대선 전에 빨리 개헌을 해야 된다는 그런 의지가 있다면 우선 내각제하고 4년 중임제 2개를 발의해서 국회에서 3분의 2로…… 아니면 3개를 발의해서 3분의 2 가결이 되는 것을 국민투표에 넘길 수 있는 것인지, 이런 헌법적인 것은 송석윤 교수님 더 잘 아시겠지만 이렇게 할 수 있는 것인지 저는 여쭤보고 싶고요.
또 다른 두 분 정치학을 하셨으니까, 지금 대선주자들이 다 대선 후에 내가 공약을 내걸고 개헌하겠다 합니다. 우리가 한두 번 속은 게 아니지 않습니까? 두 분은 어떻게 생각하십니까? 두 분은 대선 이후에 당선되는 대통령이 과연 개헌할 거라고 보십니까? 오늘 좀 공식적으로 한번 말씀해 주시고요.
만약에 우리가 개헌 못 하고 대통령이 되어서 또 거짓말하면 나중에 결과를 제가 한번 체크를 해서 두 분께…… 제대로 한번 얘기를 나누고 싶어서 제가 말씀드립니다.
우리가 책임지지 교수님들이 책임지나요.
답을 하시는데 1분씩 이렇게 조금 넘어가도록 하겠습니다. 되도록이면 좀 간략하게……
진술인정해구 저는 대선 전에 개헌한다는 게 말이 안 된다고 생각합니다. 왜 그러냐 하면 지금 대통령선거가 있고 탄핵이 있고 그런데 이 짧은 기간 동안에 국민들의 의사도 제대로 안 물어보고 국회에서 개헌한다? 이렇게 졸속으로 하는 개헌이 어디 있습니까? 이런 식의 개헌을 하면 우리 국민들이 뭐 하러 있습니까?
그다음에 국민들이 개헌의 전모에 대해서 자세히는 모르지만 문화적으로 직감적으로 안다고 생각합니다. 제가 얘기를 듣다 보니까 우리 국민들은 굉장히 무식해 가지고 그런 얘기 하면 포퓰리즘이라고 생각하는데 저는 그렇게 생각 안 합니다. 우리 국민들이 얼마나 똑똑합니까? 개헌에 대해서 충분한 정보를 주고 그러면 상당히, 국민들도 판단할 수 있고 제 안은 제가 볼 때는 우리 국민들의 문화적 속성에서 실현 가능한, 어떻게 보면 그런 방안이라고 생각합니다. 그래서 관점의 차이지 그것이 전혀 형편없는 안을 제안한 것은 아니라고 생각합니다.
그래서 저희들이 뭔가를 만들 때 국민들을 바보같이 생각하고 국민들의 의사를 안 듣고 국민들한테 호소하는 것은 포퓰리즘이라고 이야기하고, 여러분들이 국민의 대표 아닙니까? 국민의 대표면 국민의 어떤 의사를 들어야 되지 않습니까?
이상입니다.
그다음에 국민들이 개헌의 전모에 대해서 자세히는 모르지만 문화적으로 직감적으로 안다고 생각합니다. 제가 얘기를 듣다 보니까 우리 국민들은 굉장히 무식해 가지고 그런 얘기 하면 포퓰리즘이라고 생각하는데 저는 그렇게 생각 안 합니다. 우리 국민들이 얼마나 똑똑합니까? 개헌에 대해서 충분한 정보를 주고 그러면 상당히, 국민들도 판단할 수 있고 제 안은 제가 볼 때는 우리 국민들의 문화적 속성에서 실현 가능한, 어떻게 보면 그런 방안이라고 생각합니다. 그래서 관점의 차이지 그것이 전혀 형편없는 안을 제안한 것은 아니라고 생각합니다.
그래서 저희들이 뭔가를 만들 때 국민들을 바보같이 생각하고 국민들의 의사를 안 듣고 국민들한테 호소하는 것은 포퓰리즘이라고 이야기하고, 여러분들이 국민의 대표 아닙니까? 국민의 대표면 국민의 어떤 의사를 들어야 되지 않습니까?
이상입니다.
진술인김만흠 두 사람이면 저도 포함되는 겁니까?
예, 정치학자이시니까……
진술인김만흠 일단 개헌의 필요성과 지금 대선 전 관련해 가지고는 저는 가급적 할 수 있으면 하는 게 필요하다라는 생각입니다. 그 기준은 20대 국회 개원하면서 정세균 국회의장이 개헌을 취임사의 제일 화두로 던졌던 그 시점에서 국회의원들 압도적인 다수가 찬성했던 시각을 가지고 그대로 판단하면 된다라고 합니다. 이게 서로 입장이 엇갈리기 시작하는 게 조기 대선이라는 화두가 등장하면서 그랬다라는 점을 지적해 드리고 싶고요.
그다음에 약속하고 된다고 했을 때 과연 한다고 보느냐라는 것에 대해서는 저는 개헌의 필요성을 강조하는 쪽이기 때문에 만약에 대선 이전이 안 된다면 이후에 대선의 대통령이 되는 사람은 개헌 문제를 포함한 개혁을 담당할 과도기적인 대통령을 선언하고 대통령이 되는 사람이 희망, 저는 그런 쪽을 바라고 있습니다.
그냥 일반적으로 약속했을 때는 말씀하신 대로 그냥 또 하나의 대통령을 뽑는 걸로 지나갈 소지가 있다. 그래서 확실하게 하려면 개헌을 포함한 개혁을 담당하는 과도기 대통령을 선언했을 경우에는 그나마 될 소지가 있다 이렇게 봅니다.
그다음에 약속하고 된다고 했을 때 과연 한다고 보느냐라는 것에 대해서는 저는 개헌의 필요성을 강조하는 쪽이기 때문에 만약에 대선 이전이 안 된다면 이후에 대선의 대통령이 되는 사람은 개헌 문제를 포함한 개혁을 담당할 과도기적인 대통령을 선언하고 대통령이 되는 사람이 희망, 저는 그런 쪽을 바라고 있습니다.
그냥 일반적으로 약속했을 때는 말씀하신 대로 그냥 또 하나의 대통령을 뽑는 걸로 지나갈 소지가 있다. 그래서 확실하게 하려면 개헌을 포함한 개혁을 담당하는 과도기 대통령을 선언했을 경우에는 그나마 될 소지가 있다 이렇게 봅니다.
잠깐만 오해의 소지가 있어서 제가 한 말씀만 더 드리겠습니다.
정 교수님께서 제 질의에 대해서 국민이 무식한가, 저는 절대로 국민이 무식하다 이런 말을 한 적 없습니다. 제 스스로 분권형에 대해서 제가 100% 잘 모르고 있다는 말씀을 드렸고요. 그런 제가 무식하다면 제가 그걸 충분히 수용을 하겠습니다.
그리고 제가 정 교수님께 드린 질문은 그게 아니고요. 제 질문을 잘 못 들으셨나 본데요. 대선 전에 대선후보들이 나중에 대선 후에 개헌하겠다는 말에 대해서 어떻게 생각하시냐라는 게 제 질문이었습니다. 그러니까 제 질의가 아닌 다른 답을 해 주셔서 좀 유감이고요. 제 질문은 그거였습니다.
정 교수님께서 제 질의에 대해서 국민이 무식한가, 저는 절대로 국민이 무식하다 이런 말을 한 적 없습니다. 제 스스로 분권형에 대해서 제가 100% 잘 모르고 있다는 말씀을 드렸고요. 그런 제가 무식하다면 제가 그걸 충분히 수용을 하겠습니다.
그리고 제가 정 교수님께 드린 질문은 그게 아니고요. 제 질문을 잘 못 들으셨나 본데요. 대선 전에 대선후보들이 나중에 대선 후에 개헌하겠다는 말에 대해서 어떻게 생각하시냐라는 게 제 질문이었습니다. 그러니까 제 질의가 아닌 다른 답을 해 주셔서 좀 유감이고요. 제 질문은 그거였습니다.
진술인김만흠 저는 답이 됐지요?
예, 감사합니다.
송 교수님 또 하실 말씀……
진술인송석윤 간단히 말씀드리겠습니다.
이게 만약에 경기 직전에 룰을 바꾸면 그게 정치공학적인 접근 아니냐라는 오해의 소지가 있는 건 분명합니다. 그러니까 하여튼 그런 건 있고 저는 시점에 있어서는 제일 설득력이 있고 실현 가능하다고 느꼈을 때가 87년에서 20년 지났을 때 지난 김형오 의장님 때인가요, 2006년, 2007년? 이때는 임기가 4 곱하기 5 해서 20년마다 일치하지 않습니까? 그때는 임기를 서로, 국회와 대통령이 임기를 조정할 필요가 거의 없어지는 시점이 있습니다, 20년에 한 번씩. 그러면 사실 제일 장기적인 전망을 가지고 우리가 개헌을 하려면 아까도 말씀드렸듯이……
그런데 이제는 2026년까지 한 10년도 안 남았으니까 지금 열심히 해서 개정을 하고 발효는 2026년 12월 대통령선거가 아니면 그때 국회의원선거 2027년 1월 1일부터랄지 그렇게 하는 방법도 있다고 생각합니다. 방법은 얼마든지 있습니다, 여유만 있으면.
(발언시간 초과로 마이크 중단)
이게 만약에 경기 직전에 룰을 바꾸면 그게 정치공학적인 접근 아니냐라는 오해의 소지가 있는 건 분명합니다. 그러니까 하여튼 그런 건 있고 저는 시점에 있어서는 제일 설득력이 있고 실현 가능하다고 느꼈을 때가 87년에서 20년 지났을 때 지난 김형오 의장님 때인가요, 2006년, 2007년? 이때는 임기가 4 곱하기 5 해서 20년마다 일치하지 않습니까? 그때는 임기를 서로, 국회와 대통령이 임기를 조정할 필요가 거의 없어지는 시점이 있습니다, 20년에 한 번씩. 그러면 사실 제일 장기적인 전망을 가지고 우리가 개헌을 하려면 아까도 말씀드렸듯이……
그런데 이제는 2026년까지 한 10년도 안 남았으니까 지금 열심히 해서 개정을 하고 발효는 2026년 12월 대통령선거가 아니면 그때 국회의원선거 2027년 1월 1일부터랄지 그렇게 하는 방법도 있다고 생각합니다. 방법은 얼마든지 있습니다, 여유만 있으면.
(발언시간 초과로 마이크 중단)
2개를 발의하는 건 아까……
진술인송석윤 국민투표에 2개를 올린다는 건가요?
아니지요. 국회에서 2개를 발의해서 가결이 되는 것으로……
진술인김만흠 저는 그건 국회에서……
1분 넣어서……
진술인김만흠 헌법에 정해진 대로 하고 다만 개헌특위를 중심으로 해서 어느 것을 단일안으로 수렴하는 방식의 하나로서 그건 자율적으로 충분히 선택할 수 있는 내용 아니겠습니까? 3개를 올려 가지고 그중에 최다수를 선택한다든가 그건 내부적으로 정할 방식이고, 최종적으로는 헌법에 따라야 되지 않겠습니까?
강효상 위원님 수고하셨습니다.
다음, 김종민 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음, 김종민 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
더불어민주당 김종민입니다.
정해구 교수님께 질문을 좀 드리겠습니다. 그리고 이헌환 교수님께, 두 가지 질문 드리겠습니다. 질문 한꺼번에 드리고 정 교수님, 이 교수님, 각각 답변 듣겠습니다.
먼저 정해구 교수님께는 대통령제에 대해서 대통령 중심제로 안을 제시해 주셨는데, 문화적으로 볼 때 국민들과의 수용성 이런 측면에서 보면 일리가 있는 의견이라고 봅니다. 그런데 제가 경험하고 또 제가 이 개헌 문제를 보는 입장에서 대통령제라고 하는 게 결국은 대통령이 선출된 권력이라는 것 하나 말고는 대통령의 권한 행사가 근본적으로 민주주의적이지 않다……
그 이유는 대통령이 선거로 선출됐다는 것 말고는 대통령 혼자서 모든 것을 결정합니다. 그리고 그 결정을 뒷받침하는 게 청와대 비서실인데, 이 청와대 비서실이라는 조직이 절대 대의적인 조직이 아니에요. 민주적인 조직이 아니고 대통령과 토론을 하는 조직이 아닙니다.
그다음에 장관들을 통해서 국무회의에서 의사결정을 하는데요. 지금 이 대통령 중심제하에서의 장관과의 국무회의 결정은 절대 집단적 토론은 안 됩니다. 그게 된다고 자꾸 우리가 기대는 해 볼 수 있지만 그것은 정말 영웅이나 메시아를 기대하는 것하고 똑같은 건데 우리가 제도의 변화로, 사람의 변화도 필요하지만 제도의 변화로 해결해야 될 문제가 있고 사람의 변화로 기대해야 될 문제가 있는데, 지금 이 문제는 제도의 실패다…… 지금 현재 선거로 선출한다는 것 말고는 민주적인 요소가 절대 기대될 수 없는 이 제도를 놓고 여기서 민주주의를 하자고 얘기하는 것은 저는 이제는 한번 재고해 봐야 될 시점이 됐다……
그래서 학자이시니까, 이 대통령제도라고 하는 게 과연 민주적인 제도냐, 국정운영의 의사결정이라는 측면에서 볼 때. 집단적인 의사결정이 아닙니다. 그리고 일상적으로 국민들과 소통하는…… 관료 조직이거든요, 청와대 비서실하고 장관이라는 게. 관료라고 하는 것은 아시다시피 규정과 명령에 복종하는 사람이지 민심을 중심으로 해서 의사결정이나 뭔가 행동을 하는, DNA 자체가 그렇지 않다는 거지요. 그런 점에서 볼 때 이게……
아니, 저는 관료의 그런 특성을 결코 잘못됐다고 보지 않고 관료는 그런 역할을 하라고 국민들이 평생 보장해 주는 그런 헌법적인 규정을 만들어 준 거니까 그렇게 보수적으로 명령과 규정을 제일로 삼고 흔들리지 않아야 될 임무가 있는 사람들이에요. 그러니까 그 사람들에 의존한 대통령 중심의 의사결정과 국정운영이라는 게 절대로 민심과 소통하거나 일상적으로 혁신을 주도해 나가는 민주적인 조직이 될 수가 없다는 점에서 저는 대통령제도라고 하는 것은 재검토가 필요하다 이런 의견, 한번 판단 좀 부탁드리고요.
그다음에 사회 단계나 우리 갈등구조로 볼 때 이게 초기에 GNP 100불에서 한 1만 불까지 가는 사회에서는, 그렇더라도 어떤 사회 자원의 효율적 동원이라든가 아니면 선택과 집중 이런 측면에서 혹시라도 사회적인 필요성이 인정될 수도 있습니다. 그런데 지금 우리가 2만 불 이상, 5만 불, 10만 불 사회를 구상하고 이미 사회적 요건은 그 이상이 되고 있는 사회에서 이렇게 다원화되고 정말 지식정보화사회 그리고 대중들의 지적 수준이 옛날 우리 제헌헌법 수준하고는 비교가 안 되는 정도의 지식정보화사회의 유권자들을 기반으로 하고 있는데, 여기서 독임제의 국정운영 의사결정 구조를 국민들한테 계속 강요하는 게 저는 이 사회 발전 단계에 맞느냐…… 최소한 300명의 집합적 의사결정 정도라도 돼야 대의적 민주성이 보장되는 것 아니냐……
그런 점에서 가능한 한 최대한 넓혀야 되는데 지금 대통령을 정점으로 한 이런 독임적 의사결정의 국정운영 이게 과연 현대사회에 맞는 거냐…… 유일하게 있는 게 개발도상국 아니면 미국인데, 그리고 결국 미국도 구조화된 분권사회라고 하는 요소를 빼 버리면 이것은 설명될 수 없는 제도라고 보는 거거든요. 이 점에 대한 의견 좀 부탁드리고요.
이헌환 교수님, 검사의 영장청구권이라는 게 우리나라만 있다고 그래요. 그래서 제가 조사를 해 보니까 62년도에 국가재건최고회의에서 이게 삽입됐더라고요. 그래서 지금 이것을 이번에 삭제해야 되느냐 이 점에 대한 토론이 좀 필요할 것 같은데, 이 점에 대해서는 어떻게 보시는지 의견 좀 부탁드립니다.
정해구 교수님께 질문을 좀 드리겠습니다. 그리고 이헌환 교수님께, 두 가지 질문 드리겠습니다. 질문 한꺼번에 드리고 정 교수님, 이 교수님, 각각 답변 듣겠습니다.
먼저 정해구 교수님께는 대통령제에 대해서 대통령 중심제로 안을 제시해 주셨는데, 문화적으로 볼 때 국민들과의 수용성 이런 측면에서 보면 일리가 있는 의견이라고 봅니다. 그런데 제가 경험하고 또 제가 이 개헌 문제를 보는 입장에서 대통령제라고 하는 게 결국은 대통령이 선출된 권력이라는 것 하나 말고는 대통령의 권한 행사가 근본적으로 민주주의적이지 않다……
그 이유는 대통령이 선거로 선출됐다는 것 말고는 대통령 혼자서 모든 것을 결정합니다. 그리고 그 결정을 뒷받침하는 게 청와대 비서실인데, 이 청와대 비서실이라는 조직이 절대 대의적인 조직이 아니에요. 민주적인 조직이 아니고 대통령과 토론을 하는 조직이 아닙니다.
그다음에 장관들을 통해서 국무회의에서 의사결정을 하는데요. 지금 이 대통령 중심제하에서의 장관과의 국무회의 결정은 절대 집단적 토론은 안 됩니다. 그게 된다고 자꾸 우리가 기대는 해 볼 수 있지만 그것은 정말 영웅이나 메시아를 기대하는 것하고 똑같은 건데 우리가 제도의 변화로, 사람의 변화도 필요하지만 제도의 변화로 해결해야 될 문제가 있고 사람의 변화로 기대해야 될 문제가 있는데, 지금 이 문제는 제도의 실패다…… 지금 현재 선거로 선출한다는 것 말고는 민주적인 요소가 절대 기대될 수 없는 이 제도를 놓고 여기서 민주주의를 하자고 얘기하는 것은 저는 이제는 한번 재고해 봐야 될 시점이 됐다……
그래서 학자이시니까, 이 대통령제도라고 하는 게 과연 민주적인 제도냐, 국정운영의 의사결정이라는 측면에서 볼 때. 집단적인 의사결정이 아닙니다. 그리고 일상적으로 국민들과 소통하는…… 관료 조직이거든요, 청와대 비서실하고 장관이라는 게. 관료라고 하는 것은 아시다시피 규정과 명령에 복종하는 사람이지 민심을 중심으로 해서 의사결정이나 뭔가 행동을 하는, DNA 자체가 그렇지 않다는 거지요. 그런 점에서 볼 때 이게……
아니, 저는 관료의 그런 특성을 결코 잘못됐다고 보지 않고 관료는 그런 역할을 하라고 국민들이 평생 보장해 주는 그런 헌법적인 규정을 만들어 준 거니까 그렇게 보수적으로 명령과 규정을 제일로 삼고 흔들리지 않아야 될 임무가 있는 사람들이에요. 그러니까 그 사람들에 의존한 대통령 중심의 의사결정과 국정운영이라는 게 절대로 민심과 소통하거나 일상적으로 혁신을 주도해 나가는 민주적인 조직이 될 수가 없다는 점에서 저는 대통령제도라고 하는 것은 재검토가 필요하다 이런 의견, 한번 판단 좀 부탁드리고요.
그다음에 사회 단계나 우리 갈등구조로 볼 때 이게 초기에 GNP 100불에서 한 1만 불까지 가는 사회에서는, 그렇더라도 어떤 사회 자원의 효율적 동원이라든가 아니면 선택과 집중 이런 측면에서 혹시라도 사회적인 필요성이 인정될 수도 있습니다. 그런데 지금 우리가 2만 불 이상, 5만 불, 10만 불 사회를 구상하고 이미 사회적 요건은 그 이상이 되고 있는 사회에서 이렇게 다원화되고 정말 지식정보화사회 그리고 대중들의 지적 수준이 옛날 우리 제헌헌법 수준하고는 비교가 안 되는 정도의 지식정보화사회의 유권자들을 기반으로 하고 있는데, 여기서 독임제의 국정운영 의사결정 구조를 국민들한테 계속 강요하는 게 저는 이 사회 발전 단계에 맞느냐…… 최소한 300명의 집합적 의사결정 정도라도 돼야 대의적 민주성이 보장되는 것 아니냐……
그런 점에서 가능한 한 최대한 넓혀야 되는데 지금 대통령을 정점으로 한 이런 독임적 의사결정의 국정운영 이게 과연 현대사회에 맞는 거냐…… 유일하게 있는 게 개발도상국 아니면 미국인데, 그리고 결국 미국도 구조화된 분권사회라고 하는 요소를 빼 버리면 이것은 설명될 수 없는 제도라고 보는 거거든요. 이 점에 대한 의견 좀 부탁드리고요.
이헌환 교수님, 검사의 영장청구권이라는 게 우리나라만 있다고 그래요. 그래서 제가 조사를 해 보니까 62년도에 국가재건최고회의에서 이게 삽입됐더라고요. 그래서 지금 이것을 이번에 삭제해야 되느냐 이 점에 대한 토론이 좀 필요할 것 같은데, 이 점에 대해서는 어떻게 보시는지 의견 좀 부탁드립니다.
앞에 정해구 교수님 먼저 하시고 그다음에 이 교수님.
진술인정해구 예.
대통령제가 비민주적 요소가 있지요. 그런데 민주주의라는 것은 제가 볼 때는 한편으로 대통령을 통해서 통합하는 측면이 있고, 그래서 미국 같은 경우는 또 견제를 해요. 그래서 굉장히 권력을 파편화시키고 특히 의회가 견제를 하도록 그렇게 견제시스템을 만들어 놨습니다.
이것은 제가 볼 때, 그러면 내각제나 이원집정부제로 하면 이게 잘 돌아가는 것이냐? 이원집정부제 같은 경우는 적어도 입법부하고 행정부가 통합이 돼요. 그러면 그게 권력이 또 집중될 수가 있는데, 제가 볼 때 한국의 민주주의 수준은 한 중간쯤에 있는 것 같아요. 우리가 굉장히 높다고 보는데, 제가 볼 때 한국의 민주주의 수준은 아직은 유럽 수준에 비하면 굉장히 중간 쪽에 있기 때문에 우리 단계에 맞는 디자인을 할 필요가 있다고 생각이 됩니다.
그런데 제가 대체적으로 듣는 것은 우리 민주주의 수준은 아직은, 정당정치라든지 그런 수준은 중간 정도인데 우리가 갖는 제도는 굉장히 높은 제도로 하는데, 만약 그렇게 되면 우리가 갖는 문화와 그런 것에 맞는 것이냐? 저는 맞지 않다고 생각이 들어요. 그래서 우리 수준에 맞는 것을 할 필요가 있고 그런 측면에서 많은 사람들이 대통령제에 대해서 친근감을 가지고 있으니까 이걸 지키면서도 상당히 권한을 나누고, 가능하면 국회와 대통령이 협치를 할 수 있는 방안을 모색을 해 보자……
그리고 제가 한 가지 고민하고 있는 게 뭐냐 하면, 우리나라 학자들이 과거에 있었던 우리나라 제도로부터 출발을 하지 왜 독일 것, 미국 것, 저 어디 걸 갖다 이렇게 하려고 합니까? 왜 그러냐면 우리 걸 공부 좀 했으면 좋겠습니다. 우리 걸 가지고 연구 좀 했으면 좋겠습니다. 거기에서 조금씩조금씩 개선시켜 나가야 우리 문화에 맞는 것인데 갑작스럽게 엉뚱한 걸 갖다 제도로 심어 놓으면 잘 될 것 같지만 그거 장담을 못 하겠어요.
대통령제가 비민주적 요소가 있지요. 그런데 민주주의라는 것은 제가 볼 때는 한편으로 대통령을 통해서 통합하는 측면이 있고, 그래서 미국 같은 경우는 또 견제를 해요. 그래서 굉장히 권력을 파편화시키고 특히 의회가 견제를 하도록 그렇게 견제시스템을 만들어 놨습니다.
이것은 제가 볼 때, 그러면 내각제나 이원집정부제로 하면 이게 잘 돌아가는 것이냐? 이원집정부제 같은 경우는 적어도 입법부하고 행정부가 통합이 돼요. 그러면 그게 권력이 또 집중될 수가 있는데, 제가 볼 때 한국의 민주주의 수준은 한 중간쯤에 있는 것 같아요. 우리가 굉장히 높다고 보는데, 제가 볼 때 한국의 민주주의 수준은 아직은 유럽 수준에 비하면 굉장히 중간 쪽에 있기 때문에 우리 단계에 맞는 디자인을 할 필요가 있다고 생각이 됩니다.
그런데 제가 대체적으로 듣는 것은 우리 민주주의 수준은 아직은, 정당정치라든지 그런 수준은 중간 정도인데 우리가 갖는 제도는 굉장히 높은 제도로 하는데, 만약 그렇게 되면 우리가 갖는 문화와 그런 것에 맞는 것이냐? 저는 맞지 않다고 생각이 들어요. 그래서 우리 수준에 맞는 것을 할 필요가 있고 그런 측면에서 많은 사람들이 대통령제에 대해서 친근감을 가지고 있으니까 이걸 지키면서도 상당히 권한을 나누고, 가능하면 국회와 대통령이 협치를 할 수 있는 방안을 모색을 해 보자……
그리고 제가 한 가지 고민하고 있는 게 뭐냐 하면, 우리나라 학자들이 과거에 있었던 우리나라 제도로부터 출발을 하지 왜 독일 것, 미국 것, 저 어디 걸 갖다 이렇게 하려고 합니까? 왜 그러냐면 우리 걸 공부 좀 했으면 좋겠습니다. 우리 걸 가지고 연구 좀 했으면 좋겠습니다. 거기에서 조금씩조금씩 개선시켜 나가야 우리 문화에 맞는 것인데 갑작스럽게 엉뚱한 걸 갖다 제도로 심어 놓으면 잘 될 것 같지만 그거 장담을 못 하겠어요.
진술인이헌환 질문해 주셔서 감사합니다.
검사의 영장청구권 문제, 지금 예컨대 검경 수사권 갈등 이런 데에서도 아주 핵심적인 부분에 속하고 있는데, 앞서 말씀하신 것처럼 62년도인가에 제 기억으로는 문홍주 교수님께서 제안을 해서 ‘검사의 신청에 의하여’라는 문구를 넣었다고 들었습니다.
그런데 ‘왜 그렇게 넣으셨느냐?’라고 질문을 하니까 ‘당시 경찰에 대한 불신 때문에 바로 영장 청구권자를 검사로 한정을 하게 됐다’ 이렇게 말씀을 하시고, 오늘날에 와서는 검사와 경찰 사이에서의 수사권 갈등의 아주 핵심적인 요소로 지금 그게 내용이 되고 있습니다.
문제는 그렇다라면 이 규정이 들어갈 때 바로 경찰에 대한 불신이라고 하는 부분이 완벽하게, 완전하게 지금 우리 사회에서 해소가 되었느냐라는 문제, 그 부분에 대한 해답이 있어야 될 것이고.
그다음에 더불어서 또 ‘검사의 신청’이라고 하는, 검사가 독점하는 데에 있어서의 문제점은 없었는가 하는 관점에서 접근을 해야 된다고 봅니다. 바로 검찰의 권력 행사라든지 혹은 또 경찰의 수사권 행사의 문제와 관련해 가지고는 저는 개인적으로 판단할 때 사실 양쪽 다에 대해서 저는 그렇게 큰 신뢰를 두고 있지는 못합니다.
그래서 제가 앞서서 ‘검찰․경찰 관련해서 이것을 헌법 규범화를 하자’라는 말씀을 드렸을 때의 가장 큰 핵심은 바로 검찰 권력이나 경찰 권력 자체에 대해서 분산 가능성을 헌법전에 열어 놓자, 예컨대 경찰 같으면 수직적인 분산이라면 중앙경찰하고 지방자치경찰 이렇게 나눌 수도 있을 것이고, 그다음에 또 직역별로 교통 파트를 한다든가 또 특별한 특사경 이런 등등으로 분산을 하고 이것을 서로 독립적인 기관으로 만든다면, 그렇다면…… 결국은 수사권이라고 하는 것도 독점됨으로 인해서 문제가 발생하는 것이기 때문에, 바로 검찰 권력이 지금 독점됐기 때문에 나타나는 문제인 것처럼 마찬가지 이치입니다.
그런 관점에서 제도가 그렇게 된다면 이 문제도 크게 문제되지 않을 거라는 생각을 지금 하고 있습니다. 어떻게 이걸 조문화를 하고 그 근거 규정을 어떻게 둘 것이냐 하는 문제는 우리가 좀 더 시간을 가지면서 적절히 조절할 필요는 있겠다고 생각합니다.
검사의 영장청구권 문제, 지금 예컨대 검경 수사권 갈등 이런 데에서도 아주 핵심적인 부분에 속하고 있는데, 앞서 말씀하신 것처럼 62년도인가에 제 기억으로는 문홍주 교수님께서 제안을 해서 ‘검사의 신청에 의하여’라는 문구를 넣었다고 들었습니다.
그런데 ‘왜 그렇게 넣으셨느냐?’라고 질문을 하니까 ‘당시 경찰에 대한 불신 때문에 바로 영장 청구권자를 검사로 한정을 하게 됐다’ 이렇게 말씀을 하시고, 오늘날에 와서는 검사와 경찰 사이에서의 수사권 갈등의 아주 핵심적인 요소로 지금 그게 내용이 되고 있습니다.
문제는 그렇다라면 이 규정이 들어갈 때 바로 경찰에 대한 불신이라고 하는 부분이 완벽하게, 완전하게 지금 우리 사회에서 해소가 되었느냐라는 문제, 그 부분에 대한 해답이 있어야 될 것이고.
그다음에 더불어서 또 ‘검사의 신청’이라고 하는, 검사가 독점하는 데에 있어서의 문제점은 없었는가 하는 관점에서 접근을 해야 된다고 봅니다. 바로 검찰의 권력 행사라든지 혹은 또 경찰의 수사권 행사의 문제와 관련해 가지고는 저는 개인적으로 판단할 때 사실 양쪽 다에 대해서 저는 그렇게 큰 신뢰를 두고 있지는 못합니다.
그래서 제가 앞서서 ‘검찰․경찰 관련해서 이것을 헌법 규범화를 하자’라는 말씀을 드렸을 때의 가장 큰 핵심은 바로 검찰 권력이나 경찰 권력 자체에 대해서 분산 가능성을 헌법전에 열어 놓자, 예컨대 경찰 같으면 수직적인 분산이라면 중앙경찰하고 지방자치경찰 이렇게 나눌 수도 있을 것이고, 그다음에 또 직역별로 교통 파트를 한다든가 또 특별한 특사경 이런 등등으로 분산을 하고 이것을 서로 독립적인 기관으로 만든다면, 그렇다면…… 결국은 수사권이라고 하는 것도 독점됨으로 인해서 문제가 발생하는 것이기 때문에, 바로 검찰 권력이 지금 독점됐기 때문에 나타나는 문제인 것처럼 마찬가지 이치입니다.
그런 관점에서 제도가 그렇게 된다면 이 문제도 크게 문제되지 않을 거라는 생각을 지금 하고 있습니다. 어떻게 이걸 조문화를 하고 그 근거 규정을 어떻게 둘 것이냐 하는 문제는 우리가 좀 더 시간을 가지면서 적절히 조절할 필요는 있겠다고 생각합니다.
음 교수님.
진술인음선필 저한테 질문을 주시지 않았지만 간단하게 말씀드리는 게 좋겠다 싶어서요, 왜냐하면 제가 다시 또 두 번 이런 회의에 올 가능성이 없기 때문에.
한 가지 말씀드리고 싶은 그 하나가 우리 헌법에 보면 실제 맞습니다. 대통령만이 유일한 독임제 헌법기관입니다, 다른 데는 다 합의로 하는데. 그러다 보니까 문제 지적이 많습니다. 그런데 수상도 실은 독임제입니다, 일부적으로. 그런데 문제는 거기에는 뒤에 많은 견제장치가 같이 작동될 수 있다라는 게 있고요.
그래서 지금 우리가 계속 고민하실 때 권한의 집중으로만 따지면 결국 권한 분산 방법을 계속 찾아가는 것이 맞습니다, 어떤 정부형태를 취하든 간에. 즉 정상적으로 작동이 될 때의 대통령제의 대통령과 의원내각제의 수상, 누가 더 센가? 수상이 더 셌지, 솔직히 약한 편이 아닙니다. 왜냐하면 입법부가 같이 항상 융합이 되니까요.
그러니까 권한의 분산 방법을 고민할 필요가 있고, 만약 진짜 고민하실 게 있다면 작동이 잘 안 될 때, 대통령이나 수상이 작동이 안 될 때 그것을 중간에 내려오게 하는 책임정치를 추구할 수 있는, 그게 안전하다는 게 의원내각제라는 겁니다. 또한 그 변형으로 의원정부제고요. 그래서 그것을 더 판단하시는 게 좋겠다 생각이 되었습니다.
또 다른 한 가지, 정해구 교수님이 자꾸 말씀하시는데 저도 동일한 느낌인데요. 헌법 개정해 나갈 때 방법론을 정립할 필요가 있습니다. 무슨 말이냐 하면, 우리가 좋든 싫든 간에 60년 넘게 살아왔던 우리 헌정체제에 또 우리 지금 최근 30년 가까운 헌법에서 문제점이 뭔가를 분석적으로 확인할 필요가 있고, 그렇다면 이것이것 해결하고 그것을 고쳤을 때, 다시 재구성을 해 봤을 때 이렇게이렇게 되고 그다음에 정리를 했을 때 뭐가 될까 하는 판단을 해야 되는데, 방법의 오류가 뭐냐 하면 문제가 이거다 말이지. 그러니까 이 제도 바꾸고 다른 제도 바꿔치기하면 되지 않겠나…… 대단히 혼돈이 생길 겁니다. 왜냐하면 의원내각제, 이원정부제, 다양한 용어를 쓰고 계시는 거예요. 그러니까 불필요한 논쟁이 자꾸 생기고 소모가 되는 게 뭐냐 하면 데피니션(definition)이 명확치가 않아서 그렇다는 겁니다.
그래서 이미 공감하신, 정리하자면 먼저 문제를 분석을 하고 하나하나 제거해 나간 후 다시 재구성을 해 보고 이렇게이렇게 고치면 이것을 정리했을 때 뭐가 될까, 그러다 보니까 마침 어떤 외국의 제도가 굉장히 정밀함, 유사성이 있어서 그것을 참조하면 좋아요. 그럴 때 그것은 경험이 있으니까.
그러다 보니까, 아까 정 교수님 말씀하신 것처럼 한국적 토양에 맞게끔 하다 보니 새로이 실험적 장치가 나올 수 있었는데, 이게 굉장히 우리가 세계에 기여할 수 있는 좋은 정치체제를 만들 수도 있어요. 우리가 독일 이야기합니다마는 독일도 사실 민주주의로는 후진 국가였어요. 그런 나라가 고민해 가지고, 세계대전까지 두 번 일으킨 나라가 하다 보니 세월 지나다 보니 좋은 평가 받은 겁니다.
그러니까 지금 우리 위원님들이 고민하셔서 잘 만들면, 세계 나라가 따라올 수 있는 것을 만들어요. 그것은 뭐냐 하면 한국적 문제를 가장 적절하게 해결했을 때 그 문제의 제도가 잘 작동되는 게 보편성을 가지게 되면 외국에서 우리나라를 참조합니다.
한 가지 말씀드리고 싶은 그 하나가 우리 헌법에 보면 실제 맞습니다. 대통령만이 유일한 독임제 헌법기관입니다, 다른 데는 다 합의로 하는데. 그러다 보니까 문제 지적이 많습니다. 그런데 수상도 실은 독임제입니다, 일부적으로. 그런데 문제는 거기에는 뒤에 많은 견제장치가 같이 작동될 수 있다라는 게 있고요.
그래서 지금 우리가 계속 고민하실 때 권한의 집중으로만 따지면 결국 권한 분산 방법을 계속 찾아가는 것이 맞습니다, 어떤 정부형태를 취하든 간에. 즉 정상적으로 작동이 될 때의 대통령제의 대통령과 의원내각제의 수상, 누가 더 센가? 수상이 더 셌지, 솔직히 약한 편이 아닙니다. 왜냐하면 입법부가 같이 항상 융합이 되니까요.
그러니까 권한의 분산 방법을 고민할 필요가 있고, 만약 진짜 고민하실 게 있다면 작동이 잘 안 될 때, 대통령이나 수상이 작동이 안 될 때 그것을 중간에 내려오게 하는 책임정치를 추구할 수 있는, 그게 안전하다는 게 의원내각제라는 겁니다. 또한 그 변형으로 의원정부제고요. 그래서 그것을 더 판단하시는 게 좋겠다 생각이 되었습니다.
또 다른 한 가지, 정해구 교수님이 자꾸 말씀하시는데 저도 동일한 느낌인데요. 헌법 개정해 나갈 때 방법론을 정립할 필요가 있습니다. 무슨 말이냐 하면, 우리가 좋든 싫든 간에 60년 넘게 살아왔던 우리 헌정체제에 또 우리 지금 최근 30년 가까운 헌법에서 문제점이 뭔가를 분석적으로 확인할 필요가 있고, 그렇다면 이것이것 해결하고 그것을 고쳤을 때, 다시 재구성을 해 봤을 때 이렇게이렇게 되고 그다음에 정리를 했을 때 뭐가 될까 하는 판단을 해야 되는데, 방법의 오류가 뭐냐 하면 문제가 이거다 말이지. 그러니까 이 제도 바꾸고 다른 제도 바꿔치기하면 되지 않겠나…… 대단히 혼돈이 생길 겁니다. 왜냐하면 의원내각제, 이원정부제, 다양한 용어를 쓰고 계시는 거예요. 그러니까 불필요한 논쟁이 자꾸 생기고 소모가 되는 게 뭐냐 하면 데피니션(definition)이 명확치가 않아서 그렇다는 겁니다.
그래서 이미 공감하신, 정리하자면 먼저 문제를 분석을 하고 하나하나 제거해 나간 후 다시 재구성을 해 보고 이렇게이렇게 고치면 이것을 정리했을 때 뭐가 될까, 그러다 보니까 마침 어떤 외국의 제도가 굉장히 정밀함, 유사성이 있어서 그것을 참조하면 좋아요. 그럴 때 그것은 경험이 있으니까.
그러다 보니까, 아까 정 교수님 말씀하신 것처럼 한국적 토양에 맞게끔 하다 보니 새로이 실험적 장치가 나올 수 있었는데, 이게 굉장히 우리가 세계에 기여할 수 있는 좋은 정치체제를 만들 수도 있어요. 우리가 독일 이야기합니다마는 독일도 사실 민주주의로는 후진 국가였어요. 그런 나라가 고민해 가지고, 세계대전까지 두 번 일으킨 나라가 하다 보니 세월 지나다 보니 좋은 평가 받은 겁니다.
그러니까 지금 우리 위원님들이 고민하셔서 잘 만들면, 세계 나라가 따라올 수 있는 것을 만들어요. 그것은 뭐냐 하면 한국적 문제를 가장 적절하게 해결했을 때 그 문제의 제도가 잘 작동되는 게 보편성을 가지게 되면 외국에서 우리나라를 참조합니다.
수고하셨습니다.
이제 우리 이인영 간사님하고 이철우 간사님 두 분 남으셨는데, 하시겠어요?
이제 우리 이인영 간사님하고 이철우 간사님 두 분 남으셨는데, 하시겠어요?
제가 빠진 것만 좀 여쭤 보려고 그럽니다.
이인영 간사님 질의해 주십시오.
이헌환 교수님, 사법부 관련해서 사법부 독립, 외부로부터의 독립 이것을 말씀하셨는데요. 사법부 내부의 어떤 분권, 그러니까 대법원장한테 집중된 권력이라든가 이런 문제에 대해서 말씀이 좀 부족하신 것 같아서 하나 질문하고요. 그다음에 법원의 다양화․전문화 이런 것과 관련해서 노동법원에 대한 문제의식은 어떠신지 이것 한번 여쭤 보겠습니다.
그다음에 음선필 교수님은 다른 것은 선거제도 정당과 관련해서 좀 얘기가 있었는데 또 어제 결선투표제 이런 얘기도 있었고, 그런데 예비 선거제도와 관련해서 어떤 의견이 있으신지 한번 여쭤 봤으면 좋겠고요.
그다음에 정부형태와 관련해서 세 분 말씀을 주셨는데 각 형태에 대해서는 많이 짚어졌는데 우리가 사전적으로 인식해야 할 측면에서 한국의 정부형태를 논하기 전에 한국이 가지고 있는 지정학적 조건 있잖아요, 미국이라든지 중국이라든가 일본이라든가 이런 것. 거기에 비해서 우리는 그렇게 강한 나라가 아닌, 그렇다고 또 작은 나라도 아닌 이런 것이…… 프랑스나 독일이나 아니면 오스트리아나 일본 이런 데하고 굉장히 다른 지정학적 조건을 주고 있지 않습니까? 그리고 이게 경제 문제뿐만 아니라 통일 문제 이런 등등과 관련해서도 앞으로 장래에 상당한 영향을 줄 거기 때문에 그런 것과 관련한 정부형태에 대한 고려사항 이런 것들에 대해서 간략간략하게 그래도 한번 짚어 주시는 게 좋을 것 같아서 부탁드립니다.
그다음에 음선필 교수님은 다른 것은 선거제도 정당과 관련해서 좀 얘기가 있었는데 또 어제 결선투표제 이런 얘기도 있었고, 그런데 예비 선거제도와 관련해서 어떤 의견이 있으신지 한번 여쭤 봤으면 좋겠고요.
그다음에 정부형태와 관련해서 세 분 말씀을 주셨는데 각 형태에 대해서는 많이 짚어졌는데 우리가 사전적으로 인식해야 할 측면에서 한국의 정부형태를 논하기 전에 한국이 가지고 있는 지정학적 조건 있잖아요, 미국이라든지 중국이라든가 일본이라든가 이런 것. 거기에 비해서 우리는 그렇게 강한 나라가 아닌, 그렇다고 또 작은 나라도 아닌 이런 것이…… 프랑스나 독일이나 아니면 오스트리아나 일본 이런 데하고 굉장히 다른 지정학적 조건을 주고 있지 않습니까? 그리고 이게 경제 문제뿐만 아니라 통일 문제 이런 등등과 관련해서도 앞으로 장래에 상당한 영향을 줄 거기 때문에 그런 것과 관련한 정부형태에 대한 고려사항 이런 것들에 대해서 간략간략하게 그래도 한번 짚어 주시는 게 좋을 것 같아서 부탁드립니다.
지금 말씀하신 순서대로 죽 말씀해 주십시오.
진술인이헌환 예, 알겠습니다. 제가 질문을 먼저 받다 보니까 마지막에 지금 제가 장이 섰습니다.
두 가지 말씀하셨습니다. 대법원장 집중하고 또 노동법원 문제 두 가지 말씀을 하셨는데, 제가 사법제도를 공부하는 입장에서 보면 우리가 정부에서 대통령을 ‘제왕적 대통령’ 이렇게 표현한다면 사법부에서는 대법원장이 ‘제왕적 대법원장’입니다.
모든 권한을, 과거 유신시대부터 시작해서 모든 권한을 대통령이 대법원장을 통해서 사법부를 장악하는 제도로 만들어 놓은 게 유신시대 사법부였고 그 제도가 지금까지 쭉 이어져 왔습니다. 유신시대 때 법원조직법에 있던 것을 5공 때 헌법에 집어넣었고 그 시스템이 지금까지 계속 이어져 왔기 때문에, 그런 점에서 모든 권한이 대법원장에 집중되어 있고, 그것은 물론 외부적으로 독립성을 상실하고 있는 그런 부분이 되겠고.
그다음에 또 한 가지는 내부적으로…… 현재 전 세계에서 유례가 없는 제도 중의 하나가 바로 대법관을 임명하는데 대법원장이 제청해서 국회가 동의하도록 하는 그런 제도입니다. 이것은 말 그대로 전 세계에 유례가 거의 없습니다.
대법원장이 대법관후보자를 선발하는 위원회의 일 위원은 될 수 있어도 결코 대법원장이 임명을 제청을 해서 국회에서 동의를 해서 대통령이 임명하는 이런 시스템은, 사실 전 세계에 이런 나라가 없습니다.
그런 의미에서 본다면 바로 지금 대법원장에 집중된 그러한 권한을 말하자면 외부로부터 독립시킬 뿐만 아니라 내부적으로도, 제가 아까 심급별로 다양한 법원을 말씀드렸습니다마는, 예컨대 대법원이 사법행정을 총괄하되 예를 들어 중간단계에 있어서 고법단위라든가 혹은 또 지법단위 같은 경우에는, 아주 소규모 전문법원의 법관을 임명하는 그러한 경우 같으면 지법단위에서 그것을 행해도 좋습니다.
그래서 그럴 정도로 상당한 정도의 자율성을 부여하는 것이 사법제도로서는 가장 이상적이지 않나 하는 생각을 하고 있고요.
그다음에 노동법원 문제를 말씀하셨습니다마는, 노동법원 문제는 사실 우리 국민들이 일상적인 생활에서 경험하는 많은 분쟁들 중에서 한 부분입니다.
예컨대 교통문제도 있고 요즈음 또 학생들 교육 차원에서, 학생들에게 일어나는 교육과 관련된 분쟁들도 있고, 우리 일상생활 속에서 우리 국민들이 직접 느끼는 그런 부분들인데 그런 부분들을 좀 더 쉬운 방법으로 효율적으로, 합리적으로 해결할 수 있는 그런 사법적인 장치를 마련하는 것, 그게 우리나라 사법권의 또한 필요한 한 부분이라는 생각을 합니다.
그래서 예컨대 노동법원, 소규모 전문법원이라고 하는 것을 만드는 과정에서 충분히 고려될 수 있는……
제가 노동위원회의 위원도 많이 합니다마는 실제로 노동위원회에서는 가서 한 시간 반 만에 한 사건을 다 기록만 보고 판단해야 됩니다. 그런데 예컨대 법원이라든가 이런 데서 합리적인 어떤 재판 절차를 거치게끔 만들어 놓으면 그게 훨씬 더 나은 방식으로 심리가 이루어질 수 있으리라는 생각을 해 봅니다. 바로 그런 점 때문에 그런 소규모 전문법원이라고 하는 것들을 만들 수 있는 길을 헌법전에다 열어 놓는 것이 개헌을 하게 되었을 때 우리 과제가 아닌가 저는 그렇게 생각을 합니다.
답변이 됐는지 모르겠습니다.
두 가지 말씀하셨습니다. 대법원장 집중하고 또 노동법원 문제 두 가지 말씀을 하셨는데, 제가 사법제도를 공부하는 입장에서 보면 우리가 정부에서 대통령을 ‘제왕적 대통령’ 이렇게 표현한다면 사법부에서는 대법원장이 ‘제왕적 대법원장’입니다.
모든 권한을, 과거 유신시대부터 시작해서 모든 권한을 대통령이 대법원장을 통해서 사법부를 장악하는 제도로 만들어 놓은 게 유신시대 사법부였고 그 제도가 지금까지 쭉 이어져 왔습니다. 유신시대 때 법원조직법에 있던 것을 5공 때 헌법에 집어넣었고 그 시스템이 지금까지 계속 이어져 왔기 때문에, 그런 점에서 모든 권한이 대법원장에 집중되어 있고, 그것은 물론 외부적으로 독립성을 상실하고 있는 그런 부분이 되겠고.
그다음에 또 한 가지는 내부적으로…… 현재 전 세계에서 유례가 없는 제도 중의 하나가 바로 대법관을 임명하는데 대법원장이 제청해서 국회가 동의하도록 하는 그런 제도입니다. 이것은 말 그대로 전 세계에 유례가 거의 없습니다.
대법원장이 대법관후보자를 선발하는 위원회의 일 위원은 될 수 있어도 결코 대법원장이 임명을 제청을 해서 국회에서 동의를 해서 대통령이 임명하는 이런 시스템은, 사실 전 세계에 이런 나라가 없습니다.
그런 의미에서 본다면 바로 지금 대법원장에 집중된 그러한 권한을 말하자면 외부로부터 독립시킬 뿐만 아니라 내부적으로도, 제가 아까 심급별로 다양한 법원을 말씀드렸습니다마는, 예컨대 대법원이 사법행정을 총괄하되 예를 들어 중간단계에 있어서 고법단위라든가 혹은 또 지법단위 같은 경우에는, 아주 소규모 전문법원의 법관을 임명하는 그러한 경우 같으면 지법단위에서 그것을 행해도 좋습니다.
그래서 그럴 정도로 상당한 정도의 자율성을 부여하는 것이 사법제도로서는 가장 이상적이지 않나 하는 생각을 하고 있고요.
그다음에 노동법원 문제를 말씀하셨습니다마는, 노동법원 문제는 사실 우리 국민들이 일상적인 생활에서 경험하는 많은 분쟁들 중에서 한 부분입니다.
예컨대 교통문제도 있고 요즈음 또 학생들 교육 차원에서, 학생들에게 일어나는 교육과 관련된 분쟁들도 있고, 우리 일상생활 속에서 우리 국민들이 직접 느끼는 그런 부분들인데 그런 부분들을 좀 더 쉬운 방법으로 효율적으로, 합리적으로 해결할 수 있는 그런 사법적인 장치를 마련하는 것, 그게 우리나라 사법권의 또한 필요한 한 부분이라는 생각을 합니다.
그래서 예컨대 노동법원, 소규모 전문법원이라고 하는 것을 만드는 과정에서 충분히 고려될 수 있는……
제가 노동위원회의 위원도 많이 합니다마는 실제로 노동위원회에서는 가서 한 시간 반 만에 한 사건을 다 기록만 보고 판단해야 됩니다. 그런데 예컨대 법원이라든가 이런 데서 합리적인 어떤 재판 절차를 거치게끔 만들어 놓으면 그게 훨씬 더 나은 방식으로 심리가 이루어질 수 있으리라는 생각을 해 봅니다. 바로 그런 점 때문에 그런 소규모 전문법원이라고 하는 것들을 만들 수 있는 길을 헌법전에다 열어 놓는 것이 개헌을 하게 되었을 때 우리 과제가 아닌가 저는 그렇게 생각을 합니다.
답변이 됐는지 모르겠습니다.
진술인음선필 예비선거제도가 아까 말씀은 정당의 후보자 선출 과정에서 논하는 그 문제를 말씀하신 거겠지요?
예비선거제도가 논란이 되는 것은 특히 한국적 상황이라고 볼 수 있을 것입니다. 왜냐하면 정상적이라면 정당 내부에서 정당 후보를 선출하는 게 맞지요. 그런데 그게 잘 안 되니까 어떻게든 국민이 참여하게 하자라는 것인데, 두 가지가 상충되고 있습니다.
하나가 뭐냐 하면 ‘정당 자체적으로 해 나가는 것이 정당 발전에 도움이 된다’는 입장이 있고, ‘아니다, 선거과정인 민주화 차원에서 국민들을 참여하게 하자’, 두 가지가 다 보니까 서로 상반된 요구를 하고 있습니다.
그 이유 중의 하나가 뭐냐 하면 우리나라 정당을 발전시키는 것에 다 공감하는데 어떤 형태로 하는가에 합의가 안 되어 있어요. 예컨대 유럽형이냐 미국형, 그거에 대해서 만일 유럽형은 절대적으로 정당 중심…… 중앙당 중심으로 발전되어 있고 미국은 전혀 그렇지가 않아요. 그런데 우리가 어떤 방향으로 가는 게 좋겠는가에서 논자에 따라서 다 달라서 문제가 됩니다.
그렇다면 요컨대 지금 우리가 중요한 것은 선거제도에 의해서 정당이 발전해 나가는 그런 선순환 구조로 생각한다면 간단히 말씀드리면 국민, 유권자도 참여할 수 있는 그런 하나의 개방형 예비선거제가 바람직할 것이다, 그러면 당원으로 활동한 사람이 있고 당원은 아니지만 ‘내가 저 당에 관심이 있소’ 그러면 참여할 수 있도록 하면, 당원이 참여할 수 있는 기회를 만들자 그런 말이지요.
그럴 때 나타나는 문제가 소위 역선택의 문제가 있는 것을 막기 위해서, 아마 알고 계실 겁니다, 동일한 날에 정당들이 한꺼번에 예비선거를 실시하게 되면 자기가 지지하는 특정 정당에 가서 당원으로서 또는 내가 그 정당 심정적 지지자로 참여해서 내가 참여한다, 그러면 정당의 외연 확보도 되고 선거과정의 민주성도 확보하지 않을까 이렇게 생각됩니다.
예비선거제도가 논란이 되는 것은 특히 한국적 상황이라고 볼 수 있을 것입니다. 왜냐하면 정상적이라면 정당 내부에서 정당 후보를 선출하는 게 맞지요. 그런데 그게 잘 안 되니까 어떻게든 국민이 참여하게 하자라는 것인데, 두 가지가 상충되고 있습니다.
하나가 뭐냐 하면 ‘정당 자체적으로 해 나가는 것이 정당 발전에 도움이 된다’는 입장이 있고, ‘아니다, 선거과정인 민주화 차원에서 국민들을 참여하게 하자’, 두 가지가 다 보니까 서로 상반된 요구를 하고 있습니다.
그 이유 중의 하나가 뭐냐 하면 우리나라 정당을 발전시키는 것에 다 공감하는데 어떤 형태로 하는가에 합의가 안 되어 있어요. 예컨대 유럽형이냐 미국형, 그거에 대해서 만일 유럽형은 절대적으로 정당 중심…… 중앙당 중심으로 발전되어 있고 미국은 전혀 그렇지가 않아요. 그런데 우리가 어떤 방향으로 가는 게 좋겠는가에서 논자에 따라서 다 달라서 문제가 됩니다.
그렇다면 요컨대 지금 우리가 중요한 것은 선거제도에 의해서 정당이 발전해 나가는 그런 선순환 구조로 생각한다면 간단히 말씀드리면 국민, 유권자도 참여할 수 있는 그런 하나의 개방형 예비선거제가 바람직할 것이다, 그러면 당원으로 활동한 사람이 있고 당원은 아니지만 ‘내가 저 당에 관심이 있소’ 그러면 참여할 수 있도록 하면, 당원이 참여할 수 있는 기회를 만들자 그런 말이지요.
그럴 때 나타나는 문제가 소위 역선택의 문제가 있는 것을 막기 위해서, 아마 알고 계실 겁니다, 동일한 날에 정당들이 한꺼번에 예비선거를 실시하게 되면 자기가 지지하는 특정 정당에 가서 당원으로서 또는 내가 그 정당 심정적 지지자로 참여해서 내가 참여한다, 그러면 정당의 외연 확보도 되고 선거과정의 민주성도 확보하지 않을까 이렇게 생각됩니다.
또……
앞으로 오셔 가지고……
앞으로 오셔 가지고……
진술인김만흠 이인영 위원께서 한국적인 상황에 대한 여러 가지를 고려했을 때 지금 대안으로 논의가 되고 있는 제도가 과연 적절한가, 한 번 더 고려해야 된다고 말씀하셨는데……
마이크를 조금 앞에……
진술인김만흠 그런데 우선 현재 제도가 과연 한국적으로 타당했기 때문에 살아남은 거냐라고 봤을 때 그것 자체도 검토가 필요하다고 봅니다. 현재 특히 대통령을 중심으로 하는 제도는 부산정치파동을 거치면서 1차 개헌을 했던 이승만 정부에서 태동했고 그 이후와 박정희 정부와 유신시대를 거치면서 나온 것이기 때문에 근본적으로 저는 검토가 필요한 제도다라는 말씀을 드리고 싶습니다.
한때는 그야말로 국회도 저 뒷자리를 차지했다가 87년에 개헌이 되면서 국회가 앞자리를 차지할 정도로 그동안에 그렇게 자랑할 만한 우리 한국적인 유산은 아니다라는 말씀을 드리고 싶고요.
그다음에 특히 우리가 남북분단과 약자에 처해 있는 외교무대 구조에서 과연 어떤 게 효율적인가 고려해 볼 수가 있을 것인데요. 저는 오히려 승자독식의 흑백대결 구조가 가지고 있는 정치적인 교착상태가 대외문제에 대해서 국민의 에너지를 모으는 데 실패해 왔다라는 점을 들고 있습니다.
그 점에서는 오히려 분권형 형태를 취한다면 대외문제라든가 대북문제는 상당히 국민의 공감을 받는 토대 속에서 안정적으로 가고, 국내문제는 바로 국회를 중심으로 치열하게 경쟁하는, 그래서 지금 우리의 외교적인 경쟁력이라든가 대북문제를 처리하는 데 있어서도 양면성을 볼 수가 있겠지만 저는 오히려 효율적이고 긍정적인 역할을 할 수 있다 그렇게 평가하는 쪽입니다.
한때는 그야말로 국회도 저 뒷자리를 차지했다가 87년에 개헌이 되면서 국회가 앞자리를 차지할 정도로 그동안에 그렇게 자랑할 만한 우리 한국적인 유산은 아니다라는 말씀을 드리고 싶고요.
그다음에 특히 우리가 남북분단과 약자에 처해 있는 외교무대 구조에서 과연 어떤 게 효율적인가 고려해 볼 수가 있을 것인데요. 저는 오히려 승자독식의 흑백대결 구조가 가지고 있는 정치적인 교착상태가 대외문제에 대해서 국민의 에너지를 모으는 데 실패해 왔다라는 점을 들고 있습니다.
그 점에서는 오히려 분권형 형태를 취한다면 대외문제라든가 대북문제는 상당히 국민의 공감을 받는 토대 속에서 안정적으로 가고, 국내문제는 바로 국회를 중심으로 치열하게 경쟁하는, 그래서 지금 우리의 외교적인 경쟁력이라든가 대북문제를 처리하는 데 있어서도 양면성을 볼 수가 있겠지만 저는 오히려 효율적이고 긍정적인 역할을 할 수 있다 그렇게 평가하는 쪽입니다.
의견을 표명하실 거면 정 교수님 하시고 송 교수님 하시고.
진술인정해구 이게 지정학하고 관계되는 것인지는 잘 모르겠지만 한국에서 가장 이념 대결이 심한 부분이 의외로 외교․안보․통일문제, 국방, 이런 문제들이에요. 그러니까 대통령의 권한이라고 생각하는 부분이 어떻게 보면 가장 이념 대결이 심한 부분이기 때문에 제가 볼 때는 오히려 이런 부분은 우리하고 더 상의해야 되는 게 아닌가 이런 생각이 듭니다. 그래야 이념적으로 분열된 것을 통합할 수 있는 그런 게 있기 때문에, 저희들이 이념적인 어떤 분열 때문에 굉장히 고통을 많이 받아 왔는데 오히려 국회와 상의함으로써, 대통령과 국회가 상의함으로써 뭔가 그 이념을 통합할 수 있는 그런 측면을 주로 국방, 외교, 안보, 이런 쪽에서 고민할 필요가 있겠다 그런 생각을 좀 했습니다.
진술인송석윤 우리 지정학적 위치는 EU에 가 보면, 우리나라가 어떻게 유럽 한 가운데로 이사 갈 수 없나 그런 생각을 할 정도로 답답한 상황입니다. EU로 들어가면 우리가 독일 프랑스 다음 정도, 이태리 스페인 정도 급이 될 텐데 이사를 갈 수 없고 여기서 살아야 되는 상황에서 정말 많은 고민을 할 수밖에 없는데, 그렇다고 해서 미국이나 중국 같은 나라랑 그렇게 패권경쟁 할 수 있는 입장은 아니다라고 보면 우리는 존경받는 나라가 되어야 되고, 그래서 수십 년 동안, 30년 노력해 왔는데 최근에 많이 까먹어 가지고 너무 안타깝지만 다시 시작해야 됩니다.
그래서 중요한 것은 저는 문화외교, 사법외교, 인권외교, 이러한 소프트적인 부분, 그래서 저는 개인적으로 헌법재판소에서 아시아인권재판소를 우리나라에 유치하려는 노력을 아주 적극적으로 지원하고 있는 그게 우리한테 소중한, 물론 군사, 국방도 해야 되고 다 해야 되지만 그래도 우리의 전략이다……
그리고 또 하나는, 그렇게 볼 때 우리가 이제는 선진국이 된다는 것은 저는 총론이 아니라 각론에 강한 사회, 그러니까 커다란 프레임 바꾸는 게 문제가 아니라 사실은 작은 것 작은 것, 물꼬 하나 딱 터 주면 그게 커다란 틀이 바뀌는, 그것을 찾아내고 자세히 연구해서 그래서 커다란 변화를 이룰 수 있는 그러한, 가능하면 헌법보다는 법률, 법률보다는 관행, 그러니까 관행……
우리가 오늘날, 이제는 우리가 ‘민주주의 이거 하는 거는 자신 있어’, 우리 국회에서 그동안 민주주의 하면서 수많은 시행착오를 거치면서 수많은 관행들이 쌓여 있어 가지고 한 번 선례가 있으면 그거 바꾸기 쉽지 않고 거기서 구속되어 가지고 점점 바꿔 가는, 그리고 가장 안정된 우리의 틀인 의회주의, 이게 지금 여러분들께서 수고하셔 가지고 형성되어 가는, 이게 우리의 가장 소중한 자산이고, 이것을 유지․발전시켜 나가려면 무엇을 어떻게 해야 되는지, 이 부분이 소중하다는 것을 생각하면서 헌법 개정, 정부형태에 대해서도 논하는 그러한 자세가 어떨까 이런 생각을 해 봅니다.
이상입니다.
그래서 중요한 것은 저는 문화외교, 사법외교, 인권외교, 이러한 소프트적인 부분, 그래서 저는 개인적으로 헌법재판소에서 아시아인권재판소를 우리나라에 유치하려는 노력을 아주 적극적으로 지원하고 있는 그게 우리한테 소중한, 물론 군사, 국방도 해야 되고 다 해야 되지만 그래도 우리의 전략이다……
그리고 또 하나는, 그렇게 볼 때 우리가 이제는 선진국이 된다는 것은 저는 총론이 아니라 각론에 강한 사회, 그러니까 커다란 프레임 바꾸는 게 문제가 아니라 사실은 작은 것 작은 것, 물꼬 하나 딱 터 주면 그게 커다란 틀이 바뀌는, 그것을 찾아내고 자세히 연구해서 그래서 커다란 변화를 이룰 수 있는 그러한, 가능하면 헌법보다는 법률, 법률보다는 관행, 그러니까 관행……
우리가 오늘날, 이제는 우리가 ‘민주주의 이거 하는 거는 자신 있어’, 우리 국회에서 그동안 민주주의 하면서 수많은 시행착오를 거치면서 수많은 관행들이 쌓여 있어 가지고 한 번 선례가 있으면 그거 바꾸기 쉽지 않고 거기서 구속되어 가지고 점점 바꿔 가는, 그리고 가장 안정된 우리의 틀인 의회주의, 이게 지금 여러분들께서 수고하셔 가지고 형성되어 가는, 이게 우리의 가장 소중한 자산이고, 이것을 유지․발전시켜 나가려면 무엇을 어떻게 해야 되는지, 이 부분이 소중하다는 것을 생각하면서 헌법 개정, 정부형태에 대해서도 논하는 그러한 자세가 어떨까 이런 생각을 해 봅니다.
이상입니다.
수고하셨습니다. 이인영 간사님 수고하셨고요.
이철우 간사님 하시겠어요?
하시고 그다음에 이상민 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
이철우 간사님 하시겠어요?
하시고 그다음에 이상민 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
이철우 위원입니다.
아까 개헌특위 자문위원을 우리가 구성하는데 시민단체에서 추천하라고 하니까 정해구 교수님이 ‘오히려 더 어려워서 안 할 것이다’ 이렇게 말씀하시는데 전문가들을 저희들이 추대를 하려고 그랬는데 그분들이 이런 식으로 하면 오히려 정당의 추천 비슷하게 돼서 어렵다 이래서 방식을 바꿔 달라고 요청을 한 겁니다. 그래서 우리 시민단체나 개헌을 연구한 단체 이런 데서 추천을 해 주면 공개적으로 하겠다, 민주당에서 추천하는 게 아니고 새누리당에서 추천하는 게 아니고 우리 특위 전체에서 추천하는, 국회 몫으로 하는, 그래서 그분한테 어느 색깔을 씌우지 않는 그런 자문위원회를 만들기 위해서 이런 제도를 했다는 말씀을 드리겠습니다.
그리고 한 1년이나 2년이나 연구를 해 가지고 개헌을 해야 된다고 말씀하시는데 우리 개헌 준비를 많이 했습니다. 18대 국회 자문위원단, 19대 국회에서 거의 조문화 작업까지 끝낸 상태입니다. 그리고 시민단체에서도 개헌 관련 조문화 작업을 거의 끝냈더라고요. 3개 시민단체에서 그렇게 만들어 왔는데.
국민들과 전부 소통해 가지고 국민들하고 함께 헌법을 만든다고 하는 것은 있을 수 없는 일 아니겠습니까? 어차피 소수 전문가들이 나서서 우리 국민 실정에 맞는, 우리나라 실정에 맞는 그런 헌법을 만들어야지.
그래서 지금 연구가 많이 되어 있기 때문에 저는 현재 선택의 문제다 이런 생각이 듭니다. 국민들한테 대통령 중임제는 어떻고 대통령 직선을 통한 내각책임제는 어떻고 또 순수한 내각제는 어떻다, 이것은 어느 나라에서 하고 있다, 이런 안을 가지고 홍보를 하면 국민들 여론이 충분히 수렴되리라 그렇게 생각합니다.
그래서 오늘 말씀 중에 이게 너무나 시간이 많이 걸리기 때문에 대통령선거 전에는 어렵다 이렇게 결론을 내면 정말 다음 어느 대통령이 되더라도…… 거부는 지금까지 우리가 많이 해 왔잖아요. 사실 DJ 때도 DJP연합을 통해서 내각제하기로 했다가 파기가 되고, YS 때도 3당 합당을 하면서 내각제하기로 했다가 또 파기가 되고, 그 이외에도 이명박 대통령도 마찬가지고 심지어 지금 박근혜 대통령도 개헌하겠다고 해 놓고 막바지에 들어서 한다 하니까 오히려 역풍이 부는 이런 게 왔는데 약속을 받아서 해낸다 하는 것은 굉장히 어렵지 싶습니다.
그래서 그동안 그런 경험을 많이 해 왔고, 또 대통령제 폐해에 대해서는 지금 이승만 대통령부터 현재 대통령까지 어느 한 분 편안한 분 없습니다. 그러면 제도가 잘못됐다고 봐야 되지 그게 어느 사람의 문제가 아니다 그렇게 생각됩니다. 너무 강력한 대통령제 이것은 세계에서 유례를 찾아보기 힘들 정도로 강력한 대통령제이기 때문에 문제가 생긴다, 다음에 이런 대통령선거를 그대로 치르면 ‘순실이’가 바글바글 끓지 싶습니다. 준비된 ‘순실’이 많이 있습니다. 그러면 나라가 또 어떻게 되느냐.
그래서 저는 이번에 이런 좋은 기회에 국민 공감대가 형성되고 대통령제 폐해가 있을 때 준비된 헌법안이 많이 있기 때문에 선택을 해서 처리하는 게 좋겠다는 생각을 가지고 있습니다.
교수님들 의견은 많이 들었으니까 거기에 대해서 시간적으로 도저히 안 되고, 지금 해도 몇 년 또 걸려야 된다 혹시 이런 말씀을 주실 분이 있으면 주시든지, 안 그러면 저는 제 의견 개진한 것으로 그렇게 해 줘도 좋겠다는 생각이 들고.
개헌특위 자문위원에 대해서는 그렇게 됐다는 것을 정 교수님께서 꼭 좀, 국회 특위가 우리 마음대로 하기 위해서 또 어렵게 만들기 위해서 한 것은 절대로 아니라는 말씀을 좀 알아 주셨으면 좋겠습니다.
이상입니다.
아까 개헌특위 자문위원을 우리가 구성하는데 시민단체에서 추천하라고 하니까 정해구 교수님이 ‘오히려 더 어려워서 안 할 것이다’ 이렇게 말씀하시는데 전문가들을 저희들이 추대를 하려고 그랬는데 그분들이 이런 식으로 하면 오히려 정당의 추천 비슷하게 돼서 어렵다 이래서 방식을 바꿔 달라고 요청을 한 겁니다. 그래서 우리 시민단체나 개헌을 연구한 단체 이런 데서 추천을 해 주면 공개적으로 하겠다, 민주당에서 추천하는 게 아니고 새누리당에서 추천하는 게 아니고 우리 특위 전체에서 추천하는, 국회 몫으로 하는, 그래서 그분한테 어느 색깔을 씌우지 않는 그런 자문위원회를 만들기 위해서 이런 제도를 했다는 말씀을 드리겠습니다.
그리고 한 1년이나 2년이나 연구를 해 가지고 개헌을 해야 된다고 말씀하시는데 우리 개헌 준비를 많이 했습니다. 18대 국회 자문위원단, 19대 국회에서 거의 조문화 작업까지 끝낸 상태입니다. 그리고 시민단체에서도 개헌 관련 조문화 작업을 거의 끝냈더라고요. 3개 시민단체에서 그렇게 만들어 왔는데.
국민들과 전부 소통해 가지고 국민들하고 함께 헌법을 만든다고 하는 것은 있을 수 없는 일 아니겠습니까? 어차피 소수 전문가들이 나서서 우리 국민 실정에 맞는, 우리나라 실정에 맞는 그런 헌법을 만들어야지.
그래서 지금 연구가 많이 되어 있기 때문에 저는 현재 선택의 문제다 이런 생각이 듭니다. 국민들한테 대통령 중임제는 어떻고 대통령 직선을 통한 내각책임제는 어떻고 또 순수한 내각제는 어떻다, 이것은 어느 나라에서 하고 있다, 이런 안을 가지고 홍보를 하면 국민들 여론이 충분히 수렴되리라 그렇게 생각합니다.
그래서 오늘 말씀 중에 이게 너무나 시간이 많이 걸리기 때문에 대통령선거 전에는 어렵다 이렇게 결론을 내면 정말 다음 어느 대통령이 되더라도…… 거부는 지금까지 우리가 많이 해 왔잖아요. 사실 DJ 때도 DJP연합을 통해서 내각제하기로 했다가 파기가 되고, YS 때도 3당 합당을 하면서 내각제하기로 했다가 또 파기가 되고, 그 이외에도 이명박 대통령도 마찬가지고 심지어 지금 박근혜 대통령도 개헌하겠다고 해 놓고 막바지에 들어서 한다 하니까 오히려 역풍이 부는 이런 게 왔는데 약속을 받아서 해낸다 하는 것은 굉장히 어렵지 싶습니다.
그래서 그동안 그런 경험을 많이 해 왔고, 또 대통령제 폐해에 대해서는 지금 이승만 대통령부터 현재 대통령까지 어느 한 분 편안한 분 없습니다. 그러면 제도가 잘못됐다고 봐야 되지 그게 어느 사람의 문제가 아니다 그렇게 생각됩니다. 너무 강력한 대통령제 이것은 세계에서 유례를 찾아보기 힘들 정도로 강력한 대통령제이기 때문에 문제가 생긴다, 다음에 이런 대통령선거를 그대로 치르면 ‘순실이’가 바글바글 끓지 싶습니다. 준비된 ‘순실’이 많이 있습니다. 그러면 나라가 또 어떻게 되느냐.
그래서 저는 이번에 이런 좋은 기회에 국민 공감대가 형성되고 대통령제 폐해가 있을 때 준비된 헌법안이 많이 있기 때문에 선택을 해서 처리하는 게 좋겠다는 생각을 가지고 있습니다.
교수님들 의견은 많이 들었으니까 거기에 대해서 시간적으로 도저히 안 되고, 지금 해도 몇 년 또 걸려야 된다 혹시 이런 말씀을 주실 분이 있으면 주시든지, 안 그러면 저는 제 의견 개진한 것으로 그렇게 해 줘도 좋겠다는 생각이 들고.
개헌특위 자문위원에 대해서는 그렇게 됐다는 것을 정 교수님께서 꼭 좀, 국회 특위가 우리 마음대로 하기 위해서 또 어렵게 만들기 위해서 한 것은 절대로 아니라는 말씀을 좀 알아 주셨으면 좋겠습니다.
이상입니다.
특별히 하실 말씀 안 계시면……
송 교수님.
송 교수님.
진술인송석윤 저는 헌법 개정은 잘 연구해서 하되 헌법 개정 논의는 계속 활성화해서 해야 된다는 게, 헌법 개정은 법적으로는 대통령과 무관하게 국회에서 발의하고 의결하고 국민투표하면 그냥 결정이 될 수 있는 겁니다. 그러니까 국회의 존재 의의를, 상당히 강력한 대통령하에서도 그나마 존재의 의의를 증명하는 상당히 유용한 도구라고 생각하기 때문에 그러한 측면에서는 하여튼 아주 활발한 논의를 국회 주도로 하는 것은 상당히 바람직한 일이라고 생각합니다.
제가 잠깐만 한 말씀 드릴게요.
사실 그렇게 하는 게 정상적인데요. 국회에서 발의하고 국회의원들이 하면 되는데 우리나라 같이 강력한 대통령제에서는 사실 여당이 대통령에 종속되어 있습니다. 대통령이 ‘하지 마. 지금 하고 나면 나라가 혼란스러워’ 이 한마디에 꼼짝도 못 하는 겁니다.
그렇기 때문에 이 제도를 고치자고 하는 것이지 지금 교수님 생각대로 그렇게 국회에서 활발하게 하고 이러면, 지금 대통령도 여소야대에서는 꼼짝 못 합니다. 강력한 대통령제가 아니에요. 그러나 여당은 대통령한테 종속이 되어 있습니다. 어느 정도 종속되어 있느냐 하는 것은 나중에 제가 개인적으로 만나면 말씀드리겠습니다.
사실 그렇게 하는 게 정상적인데요. 국회에서 발의하고 국회의원들이 하면 되는데 우리나라 같이 강력한 대통령제에서는 사실 여당이 대통령에 종속되어 있습니다. 대통령이 ‘하지 마. 지금 하고 나면 나라가 혼란스러워’ 이 한마디에 꼼짝도 못 하는 겁니다.
그렇기 때문에 이 제도를 고치자고 하는 것이지 지금 교수님 생각대로 그렇게 국회에서 활발하게 하고 이러면, 지금 대통령도 여소야대에서는 꼼짝 못 합니다. 강력한 대통령제가 아니에요. 그러나 여당은 대통령한테 종속이 되어 있습니다. 어느 정도 종속되어 있느냐 하는 것은 나중에 제가 개인적으로 만나면 말씀드리겠습니다.
음 교수님 말씀하시지요.
진술인음선필 아까 말씀드린 것처럼 대통령의 국회의원 공천 과정을 배제시키는 그것을 확실히 하시라니까요. 그것 하면, 반대로 그것 안 하면 어떤 수상 의원 내각제 하더라도 또 수상 독재자가 나타납니다. 오히려 수상 독재가 더 무서울 수가 있습니다.
그러니까 차라리 그때 되면, 아시다시피 독일 수상 보통 13～15년 했어요. 메르켈 더 할지도 몰라요. 그렇게 되면 정말 한때 유행했던 ‘이러려고 의원내각제했나?’, 그러겠습니까?
중요한 게 핵심은 대통령, 결국 정당 공천이 민주화되면 그게 바로 국회의 자생력을 키우게 됩니다. 그래야만이 국회가 권한과 권력과 권위를 행사할 수 있습니다. 그렇지 않으면 항상 다시 또 어려운 문제로 돌아갑니다.
그러니까 차라리 그때 되면, 아시다시피 독일 수상 보통 13～15년 했어요. 메르켈 더 할지도 몰라요. 그렇게 되면 정말 한때 유행했던 ‘이러려고 의원내각제했나?’, 그러겠습니까?
중요한 게 핵심은 대통령, 결국 정당 공천이 민주화되면 그게 바로 국회의 자생력을 키우게 됩니다. 그래야만이 국회가 권한과 권력과 권위를 행사할 수 있습니다. 그렇지 않으면 항상 다시 또 어려운 문제로 돌아갑니다.
수고하셨습니다.
다음 이상민 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음 이상민 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
이상민입니다.
우리가 헌법을 고민하고 고쳐야 되겠다는 것에는 이런 이유가 있습니다. 지금 정국하고 오랫동안 묵어 있는 부분인데 이번에 촛불 민심도 아마 그럴 겁니다. 대의제도가 말하자면 국민을 대신해서 국민의 주권을 대리위탁 받아 가지고 수행하는 공무수행자, 대통령이나 국회의원, 시․도지사들도 있겠지요. 이 사람들이 국민의 뜻과 맞지 않다, 도대체 국민의 뜻이 이런데도 불구하고 억지로 밀고 나간다.
그리고 툭 하면 하는 말이 있어요. ‘역사의 심판을 받겠다’, 그러니까 어느 공부 못 하는 사람이 내일 월말고사 열심히 밤새서 해야 되는데 내일 있을 시험공부는 안 하고 3년 후에 있을 대입시 잘 보겠다고 얘기하는 것하고 똑같아요. 그게 문제인 겁니다.
그래서 대의제의 결함, 국민의 주권, 국민의 뜻을 배반하고 하는 이 부분을 어떻게 할까? 특히 현행 헌법이 그렇게 갖고 있기 때문에 그래요. 그래서 이것을 어떻게 하면 국민의 뜻과 국민의 주권을 위탁받은 공무수행자들, 특히 대통령―국회의원도 포함합니다―해서 이들이 뜻에 안 맞을 때 어떻게 퇴출시키고 교체를 할까. 아니, 임기가 있으니까 이렇게 국민의 뜻에 어긋나는 대통령을…… 이것은 쉽게 교체를 해야 되거든요, 빨리 퇴출시키고. 이렇게 어려운 게 어디 있습니까? 아직도 그냥, 나라 꼴이 말이 아니잖아요.
그리고 저희도 국회의원 해 보면 대통령과 국회가 부딪힐 때, 지금 이철우 위원님이 말씀하셨듯이 저도 17대 열린우리당 할 때 여당이었습니다만 다 참여정부 청와대 눈치 봅니다. 눈치를 슬슬 본다는 게 아니라 그 뜻에 거역할 수가 없어요. 거역하면 미움 받아요. 그게 현실이에요.
그러니까 대통령과 국회, 특히 대통령 집권세력과 야당이 부딪힐 때 이것을 어떻게 해결할 것인가? 지금 현행 헌법체제는 해결 방법이 없어요. 국민이 나서야 되는데 국민이 나설 방법이 없습니다. 수동적 지위에 있어요, 방관적 지위고.
그러니까 저는 대통령 말씀하시는 분들 말씀 들으면 이 고민에 대한 답이 있어야 된다고 생각을 해요. 아무것도 못 해요. 식물국회다, 국회의원들이 어떻다 하는데 국회가 할 수가 없어요, 할 수 있는 수단이. 그러니까 저는 집행부와 국회가 운명을 같이해서 국민의 뜻에 안 맞으면 공동 퇴출하자 이런 뜻입니다. 그런 시스템을 만들어야 되지 않겠어요?
그리고 학자들께서도 이론적 체계나 적합성을 따져서 완벽성을 추구하지만 여기는 현실이고 우리 국회가 해야 될 일은 각각 다른 생각들, 입장, 이해관계를 묘합(妙合)해서 차선책을, 차선책이 안 되면 차차선책이라도 해서 최대공약수를 만들어 내는 겁니다.
아니, 기본권에 뭐 안 들어왔다고 아무것도 안 하면, 다 안 되면 되겠어요? 하나라도, 뭐 조금이라도 자구라도 고칠 수 있는 게 최대공약수가 되면 고쳐야 됩니다.
그리고 헌법을 고치는 것을 왜 그렇게 두려워하나요? 바꿔야지요. 그게 아니고, 그러면 쉽게 논의해서……
저는 헌법에 대한 논의가 항시 있어야 된다고 봅니다. 국회에 헌법위원회 같은 게 있어서 늘 국회의원들도 학습하고 투쟁하고 이에 대한 부딪힘 해야 되거든요. 그러나 헌법을 바꾸는 것을 두려워해서는 안 된다고 생각을 해요. 아니, 헌법도 우리 대한민국 국가공동체를 위한 규범이고 지금 30여 년이나 지났고 안 맞고 생각 다른 사람들이 많아졌고 그러면 바꿔야지요.
그리고 이것에 대한 고민이 교수님들 말씀 잘 들어 보면 특히 대통령 4년 중임제, 4년 중임만 하지 그러면…… 아니, 일 잘하는 사람은 10년도 20년도 국민이 받겠지만 오늘날 그 정도 국민의 지지받을 리더십을 갖고 있는 사람 없어요. 지금 대통령 후보로 대선 나가는 분들 중에 대선 나가서 1년 이상 버틸 리더십 갖고 있을 후보감 저는 솔직히 없다고 봅니다. 6개월도 안 돼서 붕괴돼요. 그것 안 된다니까요, 그게 막상 부딪히면.
그래서 이런 부분에, 특히 제가 고백하면 17대 때 경험해 보면 그때 여당이었는데 중진 의원님들 중에는 청와대에서 연락 올까 봐 전화기를 들고 계세요, 장관으로 입각할까 봐. 결국 그것을 통해서―의원내각제와 대통령제의 좋은 말씀 교수님들은 하시는데―의회가 예속적 지위로 전락하는 아주 좋은 유용한 수단으로 쓰이고 있습니다, 실제로.
그리고 미국의 정부형태는 대통령제지 대통령 중심제는 아닙니다. 거기도 모든 논의의 중심은 의회에 있지 않겠습니까? 그리고 미국 헌법에 대통령을 어떻게 규정을 했냐면 ‘미 의회가 정한 법률 그리고 정책, 예산을 충실히 실행하는 집행자다’ 이렇게 규정되어 있는 것을 저는 배웠습니다.
그런데 실행자에 그치지 않고 넘어서 초월자나 창조 역할을 하려고 하니까 문제가 생기는 거예요. 미국도 당장 법률보다 하위인 행정명령으로 하다 보니까 부딪치고 갈등이 있는 것 아니겠습니까? 그래서 이런 부분에 대해……
그리고 당이 여전히, 아직 의원내각제를 할 정도의 정치적 문화나 정치인들의 수준 그러면 ‘닭이 먼저냐, 달걀이 먼저냐’ 이겁니다. 저희들이 돌파를 하겠다는 거예요. 누구, 국회의원들이 기득권에 매달리겠다는 게 아니고 국회의원들의 임기를 포기하고 집행부와 운명을 같이하겠다는 거예요. 그것은 제가 볼 때 굉장히 유용하지 않습니까?
아니, 꼴 보기 싫은 국회의원이나 집행부의 수장이, 집행부가 있으면 빨리 바꿔야지요. 저는 개혁하는 데 5년도 짧다고 한 저희 당의 문재인 전 대표의 말에 동의 못 해요. 지금 그 정도 리더십을 갖고 갈 리더가 별로 없어요. 국민들 입맛도 까다롭기 때문에 금방 바뀝니다. 바꾸고 싶어 해요. 그것을 국민의 입맛에 맞춰 줘야 되는 것 아닙니까? 그것을 국회가 고민을 하는 겁니다.
대통령의 권한을 국회가 갖고 가서 국회 권한이 강대해지겠다, 탐욕적이다, 나는 학자들께서는 그렇게 말씀을 하시면 안 된다고 봐요.
그리고 정당제도 등등을 살펴보면 여전히 대통령의 권력에 의해서 집행부, 그리고 지금 대통령만 있습니까? 청와대 있지요, 또 중앙부처의 엘리트 관료들 아주 진득진득하게 고착화되어 있지요. 그들이 한데……
이번에 보세요. 검찰이 제대로 작동됐습니까, 감사원이 작동이 됐습니까? 청와대 내부의 민정수석실이 잘됐습니까, 비서실장이 했습니까? 기껏 만들어 놓은 감찰관이 제대로 했습니까? 아무것도 작동이 안 됐어요. 그러니까 그것을 해체해야지요. 균형을 해서 공적기구를 둬서 서로 감시하게 해야 되는 거라고 생각합니다. 그래서 저는 연정도 주장하는 거예요. 여러 정당이 집행부를 구성해서 서로 견제하는 겁니다, 감시하고.
그저께 박명림 교수님이 계량적으로 사회갈등 비용하고 사회적 불비용하고 봤더니 성가신 조직들이 많은 나라일수록 사회적 불비용이 작아지고 사회적 건강도가 높아진다는 겁니다. 성가신 조직이 뭐가 있습니까? 국회, 의회입니다.
아니, 집행부에서는 싫지요, 꼴 보기 싫고. 그리고 노조, 기업 경영층의 입장에서는 노조가 싫은 겁니다. 언론, 우리 국회의원들도 언론 싫어해요, 성가시고 잘했니 못했니 저기 하고.
그러나 그런 성가신 조직들이 제대로 기능을 발휘할 때 전체적인 데서는 더 건강성을 유지하고 사회적 불비용이 낮아진다는 겁니다. 그게 이미 선진국들이 실증적으로 나와 있더라고요.
그래서 저는 교수님들의 식견에 제가 감히 저기 하는 것은 아닌데 이런 부분을 국회에서 고민하는 것을 같이 고민하고 해법을 찾아 주셔야지 언론이나 이런 데다 교수님들 어떤 데 나와 주셔 가지고 정치권에 무슨 권한 나눠먹기하고 무슨 권한 나눠먹기냐? 그럼 독식하는 것보다 낫지요. 혼자 하는 것보다 여럿이 함께하는 게 낫고 독식하는 것보다 공유하는 게 낫지 않습니까.
요즘은 함께하고 공유하는 시대 아닙니까? 그런데 나눠먹기를 하는 거냐 이렇게 되레 얘기하면, 그럼 독식하는 거냐? 독식하면 안 되잖아요, 독과점의 폐해는 곳곳에 다 드러나고 있는데.
그래서 여기 오늘 나오신 교수님들 말씀을 제가 죽 들어 보면 이런 부분에 좀 서로 간의, 우리 의회 개헌을 추진하는 사람들하고 미스매칭이 되는 것 같아요. 저희들이 추진……
그래서 그런 부분에 대해 그냥 교수님들끼리 연구만 하지 마시고요. 저희들의 증언을 들으세요, 증언을. 증언을 들어주시고 거기서 실증적인 체험을 느낀 사람들의 고민이 뭐고 도대체 여기에 있는 사람들이 탐욕적인 것만이 아니고 저희들도 나라 생각하고 어떻게든지 정치인이 명예롭게 국민들로부터 박수도 받고 존경받는 사람들이 되고 싶기 때문에, 그렇기 때문에 드리는 충정이라고 말씀을 드리고 향후 그런 논의가 계속 이루어졌으면 좋겠습니다.
그리고 마지막으로 음선필 교수님, 제가 해 보니까요 사법부, 그러니까 법원, 대법원 그리고 선거관리위원회 이런 독립성이 유지되는 기구들이 법률제안권, 예산편성제안권이 없어요, 편성권이.
그러니까 대법원이 법무부를 통해서 법률안을 제안해 달라고 하고 또 예산편성권을 하다 보니까 법무부가 다 가로막는 거예요, 자기들 입맛에 안 맞으면. 그러니까 이런 것도 저는, 이것은 교수님이 하신 거지요?
우리가 헌법을 고민하고 고쳐야 되겠다는 것에는 이런 이유가 있습니다. 지금 정국하고 오랫동안 묵어 있는 부분인데 이번에 촛불 민심도 아마 그럴 겁니다. 대의제도가 말하자면 국민을 대신해서 국민의 주권을 대리위탁 받아 가지고 수행하는 공무수행자, 대통령이나 국회의원, 시․도지사들도 있겠지요. 이 사람들이 국민의 뜻과 맞지 않다, 도대체 국민의 뜻이 이런데도 불구하고 억지로 밀고 나간다.
그리고 툭 하면 하는 말이 있어요. ‘역사의 심판을 받겠다’, 그러니까 어느 공부 못 하는 사람이 내일 월말고사 열심히 밤새서 해야 되는데 내일 있을 시험공부는 안 하고 3년 후에 있을 대입시 잘 보겠다고 얘기하는 것하고 똑같아요. 그게 문제인 겁니다.
그래서 대의제의 결함, 국민의 주권, 국민의 뜻을 배반하고 하는 이 부분을 어떻게 할까? 특히 현행 헌법이 그렇게 갖고 있기 때문에 그래요. 그래서 이것을 어떻게 하면 국민의 뜻과 국민의 주권을 위탁받은 공무수행자들, 특히 대통령―국회의원도 포함합니다―해서 이들이 뜻에 안 맞을 때 어떻게 퇴출시키고 교체를 할까. 아니, 임기가 있으니까 이렇게 국민의 뜻에 어긋나는 대통령을…… 이것은 쉽게 교체를 해야 되거든요, 빨리 퇴출시키고. 이렇게 어려운 게 어디 있습니까? 아직도 그냥, 나라 꼴이 말이 아니잖아요.
그리고 저희도 국회의원 해 보면 대통령과 국회가 부딪힐 때, 지금 이철우 위원님이 말씀하셨듯이 저도 17대 열린우리당 할 때 여당이었습니다만 다 참여정부 청와대 눈치 봅니다. 눈치를 슬슬 본다는 게 아니라 그 뜻에 거역할 수가 없어요. 거역하면 미움 받아요. 그게 현실이에요.
그러니까 대통령과 국회, 특히 대통령 집권세력과 야당이 부딪힐 때 이것을 어떻게 해결할 것인가? 지금 현행 헌법체제는 해결 방법이 없어요. 국민이 나서야 되는데 국민이 나설 방법이 없습니다. 수동적 지위에 있어요, 방관적 지위고.
그러니까 저는 대통령 말씀하시는 분들 말씀 들으면 이 고민에 대한 답이 있어야 된다고 생각을 해요. 아무것도 못 해요. 식물국회다, 국회의원들이 어떻다 하는데 국회가 할 수가 없어요, 할 수 있는 수단이. 그러니까 저는 집행부와 국회가 운명을 같이해서 국민의 뜻에 안 맞으면 공동 퇴출하자 이런 뜻입니다. 그런 시스템을 만들어야 되지 않겠어요?
그리고 학자들께서도 이론적 체계나 적합성을 따져서 완벽성을 추구하지만 여기는 현실이고 우리 국회가 해야 될 일은 각각 다른 생각들, 입장, 이해관계를 묘합(妙合)해서 차선책을, 차선책이 안 되면 차차선책이라도 해서 최대공약수를 만들어 내는 겁니다.
아니, 기본권에 뭐 안 들어왔다고 아무것도 안 하면, 다 안 되면 되겠어요? 하나라도, 뭐 조금이라도 자구라도 고칠 수 있는 게 최대공약수가 되면 고쳐야 됩니다.
그리고 헌법을 고치는 것을 왜 그렇게 두려워하나요? 바꿔야지요. 그게 아니고, 그러면 쉽게 논의해서……
저는 헌법에 대한 논의가 항시 있어야 된다고 봅니다. 국회에 헌법위원회 같은 게 있어서 늘 국회의원들도 학습하고 투쟁하고 이에 대한 부딪힘 해야 되거든요. 그러나 헌법을 바꾸는 것을 두려워해서는 안 된다고 생각을 해요. 아니, 헌법도 우리 대한민국 국가공동체를 위한 규범이고 지금 30여 년이나 지났고 안 맞고 생각 다른 사람들이 많아졌고 그러면 바꿔야지요.
그리고 이것에 대한 고민이 교수님들 말씀 잘 들어 보면 특히 대통령 4년 중임제, 4년 중임만 하지 그러면…… 아니, 일 잘하는 사람은 10년도 20년도 국민이 받겠지만 오늘날 그 정도 국민의 지지받을 리더십을 갖고 있는 사람 없어요. 지금 대통령 후보로 대선 나가는 분들 중에 대선 나가서 1년 이상 버틸 리더십 갖고 있을 후보감 저는 솔직히 없다고 봅니다. 6개월도 안 돼서 붕괴돼요. 그것 안 된다니까요, 그게 막상 부딪히면.
그래서 이런 부분에, 특히 제가 고백하면 17대 때 경험해 보면 그때 여당이었는데 중진 의원님들 중에는 청와대에서 연락 올까 봐 전화기를 들고 계세요, 장관으로 입각할까 봐. 결국 그것을 통해서―의원내각제와 대통령제의 좋은 말씀 교수님들은 하시는데―의회가 예속적 지위로 전락하는 아주 좋은 유용한 수단으로 쓰이고 있습니다, 실제로.
그리고 미국의 정부형태는 대통령제지 대통령 중심제는 아닙니다. 거기도 모든 논의의 중심은 의회에 있지 않겠습니까? 그리고 미국 헌법에 대통령을 어떻게 규정을 했냐면 ‘미 의회가 정한 법률 그리고 정책, 예산을 충실히 실행하는 집행자다’ 이렇게 규정되어 있는 것을 저는 배웠습니다.
그런데 실행자에 그치지 않고 넘어서 초월자나 창조 역할을 하려고 하니까 문제가 생기는 거예요. 미국도 당장 법률보다 하위인 행정명령으로 하다 보니까 부딪치고 갈등이 있는 것 아니겠습니까? 그래서 이런 부분에 대해……
그리고 당이 여전히, 아직 의원내각제를 할 정도의 정치적 문화나 정치인들의 수준 그러면 ‘닭이 먼저냐, 달걀이 먼저냐’ 이겁니다. 저희들이 돌파를 하겠다는 거예요. 누구, 국회의원들이 기득권에 매달리겠다는 게 아니고 국회의원들의 임기를 포기하고 집행부와 운명을 같이하겠다는 거예요. 그것은 제가 볼 때 굉장히 유용하지 않습니까?
아니, 꼴 보기 싫은 국회의원이나 집행부의 수장이, 집행부가 있으면 빨리 바꿔야지요. 저는 개혁하는 데 5년도 짧다고 한 저희 당의 문재인 전 대표의 말에 동의 못 해요. 지금 그 정도 리더십을 갖고 갈 리더가 별로 없어요. 국민들 입맛도 까다롭기 때문에 금방 바뀝니다. 바꾸고 싶어 해요. 그것을 국민의 입맛에 맞춰 줘야 되는 것 아닙니까? 그것을 국회가 고민을 하는 겁니다.
대통령의 권한을 국회가 갖고 가서 국회 권한이 강대해지겠다, 탐욕적이다, 나는 학자들께서는 그렇게 말씀을 하시면 안 된다고 봐요.
그리고 정당제도 등등을 살펴보면 여전히 대통령의 권력에 의해서 집행부, 그리고 지금 대통령만 있습니까? 청와대 있지요, 또 중앙부처의 엘리트 관료들 아주 진득진득하게 고착화되어 있지요. 그들이 한데……
이번에 보세요. 검찰이 제대로 작동됐습니까, 감사원이 작동이 됐습니까? 청와대 내부의 민정수석실이 잘됐습니까, 비서실장이 했습니까? 기껏 만들어 놓은 감찰관이 제대로 했습니까? 아무것도 작동이 안 됐어요. 그러니까 그것을 해체해야지요. 균형을 해서 공적기구를 둬서 서로 감시하게 해야 되는 거라고 생각합니다. 그래서 저는 연정도 주장하는 거예요. 여러 정당이 집행부를 구성해서 서로 견제하는 겁니다, 감시하고.
그저께 박명림 교수님이 계량적으로 사회갈등 비용하고 사회적 불비용하고 봤더니 성가신 조직들이 많은 나라일수록 사회적 불비용이 작아지고 사회적 건강도가 높아진다는 겁니다. 성가신 조직이 뭐가 있습니까? 국회, 의회입니다.
아니, 집행부에서는 싫지요, 꼴 보기 싫고. 그리고 노조, 기업 경영층의 입장에서는 노조가 싫은 겁니다. 언론, 우리 국회의원들도 언론 싫어해요, 성가시고 잘했니 못했니 저기 하고.
그러나 그런 성가신 조직들이 제대로 기능을 발휘할 때 전체적인 데서는 더 건강성을 유지하고 사회적 불비용이 낮아진다는 겁니다. 그게 이미 선진국들이 실증적으로 나와 있더라고요.
그래서 저는 교수님들의 식견에 제가 감히 저기 하는 것은 아닌데 이런 부분을 국회에서 고민하는 것을 같이 고민하고 해법을 찾아 주셔야지 언론이나 이런 데다 교수님들 어떤 데 나와 주셔 가지고 정치권에 무슨 권한 나눠먹기하고 무슨 권한 나눠먹기냐? 그럼 독식하는 것보다 낫지요. 혼자 하는 것보다 여럿이 함께하는 게 낫고 독식하는 것보다 공유하는 게 낫지 않습니까.
요즘은 함께하고 공유하는 시대 아닙니까? 그런데 나눠먹기를 하는 거냐 이렇게 되레 얘기하면, 그럼 독식하는 거냐? 독식하면 안 되잖아요, 독과점의 폐해는 곳곳에 다 드러나고 있는데.
그래서 여기 오늘 나오신 교수님들 말씀을 제가 죽 들어 보면 이런 부분에 좀 서로 간의, 우리 의회 개헌을 추진하는 사람들하고 미스매칭이 되는 것 같아요. 저희들이 추진……
그래서 그런 부분에 대해 그냥 교수님들끼리 연구만 하지 마시고요. 저희들의 증언을 들으세요, 증언을. 증언을 들어주시고 거기서 실증적인 체험을 느낀 사람들의 고민이 뭐고 도대체 여기에 있는 사람들이 탐욕적인 것만이 아니고 저희들도 나라 생각하고 어떻게든지 정치인이 명예롭게 국민들로부터 박수도 받고 존경받는 사람들이 되고 싶기 때문에, 그렇기 때문에 드리는 충정이라고 말씀을 드리고 향후 그런 논의가 계속 이루어졌으면 좋겠습니다.
그리고 마지막으로 음선필 교수님, 제가 해 보니까요 사법부, 그러니까 법원, 대법원 그리고 선거관리위원회 이런 독립성이 유지되는 기구들이 법률제안권, 예산편성제안권이 없어요, 편성권이.
그러니까 대법원이 법무부를 통해서 법률안을 제안해 달라고 하고 또 예산편성권을 하다 보니까 법무부가 다 가로막는 거예요, 자기들 입맛에 안 맞으면. 그러니까 이런 것도 저는, 이것은 교수님이 하신 거지요?
예, 이헌환 교수님.
그런 부분도 시정이 좀 필요하다고 생각되는데 말씀해 주시고. 제가 드린 앞부분에 교수님들 더 충언을 해 주실 분 있으면 말씀해 주시면 감사하겠습니다.
이헌환 교수님 먼저 하시고 또 다른 분들 말씀하실 분 하십시오.
진술인이헌환 지금 말씀하신 것처럼 사법부의 법률안제출권하고 예산편성권 지금까지도 많이 연구가 사실 됐습니다. 특히 법률안제출권의 경우에는 저는 법률안제출권은 아직은 조금 시기상조이고 예산편성권은 반드시 법원, 사법부에서 가져야 된다라고 생각을 합니다.
사실 선진국 같은 경우에는 이미 그게 관행적으로 확립이 되어 있기 때문에 문제가 없는데 우리의 경우에는 사법부 예산이 아까 발표할 때도 말씀드렸습니다마는 1%도 안 됩니다. 그리고 정부에서 예산편성권을 갖고 있기 때문에 정부에서 그것을 다 차단하는 상황이고, 그래서 사법부 자체가 변혁을 하려고 해도 워낙에 그런 부분에서는 사법부가 취약합니다. 말하자면 법관인 사람이 사무관한테 가서 굽실굽실해야 되는 그런 상황도 있고 바로 그런 점 때문에 사법부 예산편성권 부분은 저는 필히 들어가야 된다고 생각하고.
전체적으로 어쨌든 제가 아까 말씀드린 것처럼 초가집 밀고, 사실 정부하고 국회는 지금 굉장히 많이 변했습니다. 그런데 사법부만 지금 너무 48년도 체제 그대로입니다. 그래서 자꾸 초가집에 곁방 내듯이 그렇게 바꾸지 말고 아예 초가집 밀어 버리고 새로 빌딩 짓자, 사실은 수십 년 전부터 그렇게 얘기를 했는데, 90년대 초반부터 저는 그런 얘기를 했는데 법원에서의 생각은 조금도 변하지 않은 것 같습니다.
그리고 이 부분 제가 진술할 부분이 아닌데 말씀을 드려도 될지 모르겠습니다만 제가 전번에 대통령제와 관련해서 이주영 위원장님 미래한국헌법연구회 할 때 한번 발제를 드린 적이 있었습니다. 그때 제가 우스갯소리처럼 말씀을 드렸던 것이 아까 이상민 위원님 말씀하신 것처럼 ‘국회의원의 국무위원 겸직 이것 없애야 되는 것 아니냐’ 그랬더니 옆에 계시던 한 분이 ‘그러면 국회의원들이 안 좋아할 텐데요’ 이러시더라고요. 그래서 제가 맞받아 말씀드린 게 ‘아마 그렇게 하면 국민들이 좋아할 겁니다’……
국회 자체가 정부하고 완전히, 요즘 유착이라는 말 많이 씁니다만 아까 이철우 위원님 말씀하셨던 것처럼 왜 여당이 철저히 청와대만 바라보느냐, 바로 그런 부분이 있거든요. 그래서 국회는 국회대로 아주 철저히 독립적이어야 하고 또 그 권한을 최대한 활용해서 행정부를 견제할 수 있어야 되는데 대통령의 입장에서 국회를 종속적으로 만드는 여러 수단 중에 그런 것들이 포함된다는 말씀이지요. 그래서 그런 것을 헌법전에서 배제를 해야 된다.
그리고 지금 대통령제냐 이원정부제냐 의원내각제냐 하는데, 저는 오히려 조금 더 다른 방식으로 예를 들어서 현행 대통령제의 아주 구체적인 권한들, 예컨대 인사권이 있고 재정권이 있을 때에 이런 권한들이 어떻게 행사돼서 잘못돼 있었는지 이런 부분들을 큰 틀에서의 무슨 이원정부제냐 내각제냐 이런 것보다도 현재의 대통령제에서 뭐가 문제였는지에 대한 세부적인 검토를 하다 보면 거기에서 적절한 합리적인 안이 만들어지면 그게 의원내각제와 유사할지 이원정부제와 유사할지 그런 결론으로 내려지지 않겠느냐, 그래서 방법적으로 너무 이원정부제냐 대통령제냐 혹은 의원내각제냐 이런 부분에 집중할 필요 없이 바로 지금 이상민 위원님도 말씀하셨습니다만 현재 대통령제가 갖고 있는 문제점이 구체적으로 어떤 것이었는지에 대한 세부적인 검토들을 해 나가다 보면 결론적으로 그게 바람직한, 우리가 선택할 수 있는 제도로 정착되지 않을 것이냐, 저는 개인적으로 제 부분도 아닌데 이렇게 말씀드렸습니다.
사실 선진국 같은 경우에는 이미 그게 관행적으로 확립이 되어 있기 때문에 문제가 없는데 우리의 경우에는 사법부 예산이 아까 발표할 때도 말씀드렸습니다마는 1%도 안 됩니다. 그리고 정부에서 예산편성권을 갖고 있기 때문에 정부에서 그것을 다 차단하는 상황이고, 그래서 사법부 자체가 변혁을 하려고 해도 워낙에 그런 부분에서는 사법부가 취약합니다. 말하자면 법관인 사람이 사무관한테 가서 굽실굽실해야 되는 그런 상황도 있고 바로 그런 점 때문에 사법부 예산편성권 부분은 저는 필히 들어가야 된다고 생각하고.
전체적으로 어쨌든 제가 아까 말씀드린 것처럼 초가집 밀고, 사실 정부하고 국회는 지금 굉장히 많이 변했습니다. 그런데 사법부만 지금 너무 48년도 체제 그대로입니다. 그래서 자꾸 초가집에 곁방 내듯이 그렇게 바꾸지 말고 아예 초가집 밀어 버리고 새로 빌딩 짓자, 사실은 수십 년 전부터 그렇게 얘기를 했는데, 90년대 초반부터 저는 그런 얘기를 했는데 법원에서의 생각은 조금도 변하지 않은 것 같습니다.
그리고 이 부분 제가 진술할 부분이 아닌데 말씀을 드려도 될지 모르겠습니다만 제가 전번에 대통령제와 관련해서 이주영 위원장님 미래한국헌법연구회 할 때 한번 발제를 드린 적이 있었습니다. 그때 제가 우스갯소리처럼 말씀을 드렸던 것이 아까 이상민 위원님 말씀하신 것처럼 ‘국회의원의 국무위원 겸직 이것 없애야 되는 것 아니냐’ 그랬더니 옆에 계시던 한 분이 ‘그러면 국회의원들이 안 좋아할 텐데요’ 이러시더라고요. 그래서 제가 맞받아 말씀드린 게 ‘아마 그렇게 하면 국민들이 좋아할 겁니다’……
국회 자체가 정부하고 완전히, 요즘 유착이라는 말 많이 씁니다만 아까 이철우 위원님 말씀하셨던 것처럼 왜 여당이 철저히 청와대만 바라보느냐, 바로 그런 부분이 있거든요. 그래서 국회는 국회대로 아주 철저히 독립적이어야 하고 또 그 권한을 최대한 활용해서 행정부를 견제할 수 있어야 되는데 대통령의 입장에서 국회를 종속적으로 만드는 여러 수단 중에 그런 것들이 포함된다는 말씀이지요. 그래서 그런 것을 헌법전에서 배제를 해야 된다.
그리고 지금 대통령제냐 이원정부제냐 의원내각제냐 하는데, 저는 오히려 조금 더 다른 방식으로 예를 들어서 현행 대통령제의 아주 구체적인 권한들, 예컨대 인사권이 있고 재정권이 있을 때에 이런 권한들이 어떻게 행사돼서 잘못돼 있었는지 이런 부분들을 큰 틀에서의 무슨 이원정부제냐 내각제냐 이런 것보다도 현재의 대통령제에서 뭐가 문제였는지에 대한 세부적인 검토를 하다 보면 거기에서 적절한 합리적인 안이 만들어지면 그게 의원내각제와 유사할지 이원정부제와 유사할지 그런 결론으로 내려지지 않겠느냐, 그래서 방법적으로 너무 이원정부제냐 대통령제냐 혹은 의원내각제냐 이런 부분에 집중할 필요 없이 바로 지금 이상민 위원님도 말씀하셨습니다만 현재 대통령제가 갖고 있는 문제점이 구체적으로 어떤 것이었는지에 대한 세부적인 검토들을 해 나가다 보면 결론적으로 그게 바람직한, 우리가 선택할 수 있는 제도로 정착되지 않을 것이냐, 저는 개인적으로 제 부분도 아닌데 이렇게 말씀드렸습니다.
예, 또 다른 교수님……
음 교수님 우선 말씀해 주시지요.
음 교수님 우선 말씀해 주시지요.
진술인음선필 한마디만 간단히 말씀드리겠습니다.
이상민 위원이 아주 입법 활동도 평소 열심히 하시는 것으로 알고 또 오늘 말씀하신 것도 굉장히 감동이 됐습니다. 그 충정 충분히 헤아리고요.
그런 점에서 한 가지 말씀드리고 싶은 것은, 우리가 정부형태를 뭘 취하든 간에 변치 않아야 되고 가장 중요한 것은 의회가 국정의 중요한 역할을 하셔야 된다는 것, 그런 점에서 바로 의회주의, 의회민주주의가 잘 작동이 되어야 한다는 겁니다. 그게 잘 작동이 되면 자연스럽게 역사적으로나 개념적으로 의원내각제로 되고 또 필요에 따라서 이원정부제로 될 겁니다마는 대통령제라 하더라도 의회는 작동이 잘 되어야 합니다, 의회민주주의로서.
그런 의미에서 이왕 개헌 논의의 판을 쭉 키워 나가시고 하실 때 국회가 국민들에게 정말 기쁨 주고 사랑 받는 그런 국회가 되기 위해서 어떤 것을 함께 바꾸는 게 필요할 것인가, 아까 말씀하신 것처럼 그중의 하나가 장관 겸직 금지하는 것이 또 필요한 거라면 국회의 독자성 또는 자생력을 위해서 그것을 안 하는 것이 낫다 그러면 안 해야 될 겁니다.
그리고 또 아까 말씀하신 공천 권한 행사에서 대통령을 공천 과정에서 배제하는 것, 이런 식으로 해서 국회가 의정활동의 중심이 되는 것, 그래야만 바로 정당정치가 제대로 돌아갈 겁니다. 그러기 위해서 어떤 것을 고쳐야 할 것인가를 함께 제시해 주는 것이 국민에게 더 큰 감동을 줄 거라 기대합니다.
이상입니다.
이상민 위원이 아주 입법 활동도 평소 열심히 하시는 것으로 알고 또 오늘 말씀하신 것도 굉장히 감동이 됐습니다. 그 충정 충분히 헤아리고요.
그런 점에서 한 가지 말씀드리고 싶은 것은, 우리가 정부형태를 뭘 취하든 간에 변치 않아야 되고 가장 중요한 것은 의회가 국정의 중요한 역할을 하셔야 된다는 것, 그런 점에서 바로 의회주의, 의회민주주의가 잘 작동이 되어야 한다는 겁니다. 그게 잘 작동이 되면 자연스럽게 역사적으로나 개념적으로 의원내각제로 되고 또 필요에 따라서 이원정부제로 될 겁니다마는 대통령제라 하더라도 의회는 작동이 잘 되어야 합니다, 의회민주주의로서.
그런 의미에서 이왕 개헌 논의의 판을 쭉 키워 나가시고 하실 때 국회가 국민들에게 정말 기쁨 주고 사랑 받는 그런 국회가 되기 위해서 어떤 것을 함께 바꾸는 게 필요할 것인가, 아까 말씀하신 것처럼 그중의 하나가 장관 겸직 금지하는 것이 또 필요한 거라면 국회의 독자성 또는 자생력을 위해서 그것을 안 하는 것이 낫다 그러면 안 해야 될 겁니다.
그리고 또 아까 말씀하신 공천 권한 행사에서 대통령을 공천 과정에서 배제하는 것, 이런 식으로 해서 국회가 의정활동의 중심이 되는 것, 그래야만 바로 정당정치가 제대로 돌아갈 겁니다. 그러기 위해서 어떤 것을 고쳐야 할 것인가를 함께 제시해 주는 것이 국민에게 더 큰 감동을 줄 거라 기대합니다.
이상입니다.
예, 김만흠 원장님 먼저 하시고요.
진술인김만흠 이상민 위원님, 아까 저를 향해서 질책하신 것은 아니지요? 저하고 입장은 큰 차이가 별로 없는 것 같은데요.
오늘 진술 과정에서 원칙이 다른 진술인들 간의 토론 자리는 아니고 영역을 넘어서는 안 된다고 말씀하셨기 때문에 그냥 제 입장만 얘기했는데요. 저는 최종적으로는 헌법적인 전문성 또 법적인 전문성을 가지고 접근을 해야겠지만 추진하는 과정 속에서는 저는 정치학적인 접근이 굉장히 필요하다는 생각을 하고 있습니다. 그래서 법적인 접근을 하다 보니까 한편으로는 치밀해 보이지만 한편으로는 좀 답답함도 느꼈을 것이라고 생각을 하고 있습니다. 그 점에서 대해는 이후의 진행 과정에서 조금 참고해 주셨으면 하고 주문을 드리고 싶습니다.
오늘 진술 과정에서 원칙이 다른 진술인들 간의 토론 자리는 아니고 영역을 넘어서는 안 된다고 말씀하셨기 때문에 그냥 제 입장만 얘기했는데요. 저는 최종적으로는 헌법적인 전문성 또 법적인 전문성을 가지고 접근을 해야겠지만 추진하는 과정 속에서는 저는 정치학적인 접근이 굉장히 필요하다는 생각을 하고 있습니다. 그래서 법적인 접근을 하다 보니까 한편으로는 치밀해 보이지만 한편으로는 좀 답답함도 느꼈을 것이라고 생각을 하고 있습니다. 그 점에서 대해는 이후의 진행 과정에서 조금 참고해 주셨으면 하고 주문을 드리고 싶습니다.
정 교수님이나 송 교수님, 뭐 하실 말씀 있으십니까?
예, 송 교수님 하시고.
예, 송 교수님 하시고.
진술인송석윤 저를 혼내신 것 같아 가지고, 평소에 아주 존경하는 이상민 위원님하고 별로 토론은 하고 싶지 않지만 정말 동의하는 게 번거로운 게 오히려 효율적이다, 결과적으로는. 그러니까 국회가, 국회의원이 대통령으로부터 자유로워지려면 국회의원이 좀 번거로워지면 될 것 같습니다. 지구당 다시 만드시고, 지구당 필요가 아니라…… 읍면동에 다 있어야 됩니다. 그리고 당 완전히 공개하시고.
가장 귀찮은 분들은 목사님들입니다. 신도들, 얼마나 골치 아픕니까? 그래도 다 같이 겪으면서 권위가 올라가는 겁니다. 국회가 대통령으로부터, 공천권자로부터 자유로워지려면 국민에게 종속되면, 국민에게 가면 위로부터 자유로워지는 것은 누구도 부정할 수 없다고 저는 생각합니다.
죄송합니다.
가장 귀찮은 분들은 목사님들입니다. 신도들, 얼마나 골치 아픕니까? 그래도 다 같이 겪으면서 권위가 올라가는 겁니다. 국회가 대통령으로부터, 공천권자로부터 자유로워지려면 국민에게 종속되면, 국민에게 가면 위로부터 자유로워지는 것은 누구도 부정할 수 없다고 저는 생각합니다.
죄송합니다.
감사합니다.
특위 위원님들 질의가 한 바퀴 다 돌았습니다. 혹시 추가질의하실……
(손을 드는 위원 있음)
이언주 위원님만 하시면 되나요?
또 이상민 위원님.
두 분이시지요?
그러면 두 분만 각각 3분씩 추가질의하시도록 기회를 드리겠습니다.
이언주 위원님 질의해 주십시오.
특위 위원님들 질의가 한 바퀴 다 돌았습니다. 혹시 추가질의하실……
(손을 드는 위원 있음)
이언주 위원님만 하시면 되나요?
또 이상민 위원님.
두 분이시지요?
그러면 두 분만 각각 3분씩 추가질의하시도록 기회를 드리겠습니다.
이언주 위원님 질의해 주십시오.
시간이 너무 짧은데……
예, 짧게 좀 하시지요.
이상민 위원님께서 4선의 의원님으로서 진짜 피를 토하는 심정으로 말씀하셨는데 저도 좀 이해가, 공감이 많이 갑니다. 저는 사실은 이런 헌법 체제하에서 그리고 이런 선거제도하에서 이렇게 정치할 바에는 그만두고 싶다 이런 생각이 하루에도 몇 번씩 듭니다. 정말 이렇게 다 똑똑하신 분들 국회에만 오면 바보 되는…… 국민들 아마 잘 모르실 텐데 구조가 그렇게 돼 있습니다. 그런데 그것은 뭐 한 가지, 두 가지 이런 것만 가지고 그런 게 아니고요 이 구조 전체가 그렇게 얽혀 있는 거고.
아까 국무위원 말씀하셨지만 예를 들어서 국무위원 겸임 같은 경우에도 우리가 완전히 그냥 기관 간의 권력분립을 엄격하게 하는 쪽으로 분산을 가겠다, 그렇게 가면 그렇게 할 수도 있겠지요. 그런데 그게 아니고 지금 현재 한국 헌법은 어쨌든 간에 약간의 책임정치를 가미한 것이기 때문에 불가피하게 또 그렇게 간 거예요. 그리고 만약에 점점 책임정치를 강화하는 쪽으로 가려면 아예 그렇게 가야 됩니다, 제가 볼 때는.
그래서 책임은 안 지면서 또 약간 책임정치는 가미하고 이런 이상한 짓들을 짜깁기하다 보니까, 이게 모든 나라들이 각자가 자기 나라가 몇 백 년씩 내려오면서 했던 그 지혜들을 우리 나름대로 짜깁기하다 보니까 망했다, 저는 그런 생각이 들고요. 짜깁기하면 안 된다, 왜 그런 제도들이 그렇게 서로 연관관계를 가지면서 발달해 왔는지를 봐야 된다, 선거제도하고 권력구조하고 정당하고 다 연계돼 있다, 그래서 그런 것들이 서로 유기적으로 돌아가게끔 돼 있다 이 말씀 좀 드리고. 그래서 절대권력은 절대로 나누지 않습니다. 그래서 최대한 분산을…… 억지로 나눠야 된다, 제도를 통해서.
그러면 저는 대선 전후 말씀을 하시니까 저희가 참 고민되는 것 중의 하나가 국민들하고…… 제가 보면 이 내부에서는 전문가들하고 국회하고는 다 논의를 워낙 많이 해 왔어요. 그래서 너무나 많은 자료들이 쌓여 있고 국회의원들이 하도 절절하게 내부적으로 갈등하고 느껴 왔기 때문에 감히 용기가 생겨서 바꾸자는 얘기는 못 했지만 이제 기회가 온 거예요. 절대권력이 아무도 없기 때문에 이제는 전보다 우리 모두 가능할지도 몰라 이런 생각들을 하고 희망을 품고 있는 중입니다. 그래서 지금 반드시 해야 되는데, 그런데 국민들하고 공감은 안 이루어져 있어요. 그래서 그것도 반드시 필요합니다. 국민들…… 왜냐하면 우리끼리 할 수 있는 것은 아니기 때문에.
그러면 이 과정에서 제가 볼 때는 대선 후가 되면 당선된 패와 당선 못 된 패 사이에 두 개로 크게 나뉠 겁니다, 왜냐하면 제왕적 대통령제가 바뀌지 않았기 때문에. 그런 상태에서는 이 양당제를 더 고착화시키는 쪽으로 갈 거고, 결국 선거제도는 안 바뀔 거고요. 그렇게 되면 또 권력구조도 마찬가지로 본인이 아무리 선한, 당선된 사람이 아무리 선한 의지를 갖고 있다 해도 한계가 있습니다. 그 수많은 인사권과 수많은 권한들을 바라본 그 수많은 캠프의 사람들과 여러 이해관계, 이것을 어떻게 할 수가 없습니다. 그래서 저는 불가능하다……
그러면 이것을 어떻게 해야 되냐, 이 과정에서? 제가 볼 때는 대선 전에 우리가 최소한의 어떤 공감대나 권력 분산과 관련된 부분은 대선 후에 이해관계자가 강하게 생겨 버리기 때문에 또 양 패로 나뉘면서 문제가 생겨 버리는 것을 막기 위해서는 뭔가 지금 상태에서 최소한의 공감대는 얻어 가되, 그러나 이런 것들을 대선 후에 국민들하고 같이 계속 공감해 나가면서 마지막 종결은 대선 후에 하는 이런 것들을 로드맵을 만들어 가야 되지 않느냐 이런 생각이 들어요. 그래서 이것을 후다, 전이다, 막 싸우는 것 자체가 굉장히 답답합니다, 솔직히 말씀드리면. 둘 다 문제가 있거든요.
아까 국무위원 말씀하셨지만 예를 들어서 국무위원 겸임 같은 경우에도 우리가 완전히 그냥 기관 간의 권력분립을 엄격하게 하는 쪽으로 분산을 가겠다, 그렇게 가면 그렇게 할 수도 있겠지요. 그런데 그게 아니고 지금 현재 한국 헌법은 어쨌든 간에 약간의 책임정치를 가미한 것이기 때문에 불가피하게 또 그렇게 간 거예요. 그리고 만약에 점점 책임정치를 강화하는 쪽으로 가려면 아예 그렇게 가야 됩니다, 제가 볼 때는.
그래서 책임은 안 지면서 또 약간 책임정치는 가미하고 이런 이상한 짓들을 짜깁기하다 보니까, 이게 모든 나라들이 각자가 자기 나라가 몇 백 년씩 내려오면서 했던 그 지혜들을 우리 나름대로 짜깁기하다 보니까 망했다, 저는 그런 생각이 들고요. 짜깁기하면 안 된다, 왜 그런 제도들이 그렇게 서로 연관관계를 가지면서 발달해 왔는지를 봐야 된다, 선거제도하고 권력구조하고 정당하고 다 연계돼 있다, 그래서 그런 것들이 서로 유기적으로 돌아가게끔 돼 있다 이 말씀 좀 드리고. 그래서 절대권력은 절대로 나누지 않습니다. 그래서 최대한 분산을…… 억지로 나눠야 된다, 제도를 통해서.
그러면 저는 대선 전후 말씀을 하시니까 저희가 참 고민되는 것 중의 하나가 국민들하고…… 제가 보면 이 내부에서는 전문가들하고 국회하고는 다 논의를 워낙 많이 해 왔어요. 그래서 너무나 많은 자료들이 쌓여 있고 국회의원들이 하도 절절하게 내부적으로 갈등하고 느껴 왔기 때문에 감히 용기가 생겨서 바꾸자는 얘기는 못 했지만 이제 기회가 온 거예요. 절대권력이 아무도 없기 때문에 이제는 전보다 우리 모두 가능할지도 몰라 이런 생각들을 하고 희망을 품고 있는 중입니다. 그래서 지금 반드시 해야 되는데, 그런데 국민들하고 공감은 안 이루어져 있어요. 그래서 그것도 반드시 필요합니다. 국민들…… 왜냐하면 우리끼리 할 수 있는 것은 아니기 때문에.
그러면 이 과정에서 제가 볼 때는 대선 후가 되면 당선된 패와 당선 못 된 패 사이에 두 개로 크게 나뉠 겁니다, 왜냐하면 제왕적 대통령제가 바뀌지 않았기 때문에. 그런 상태에서는 이 양당제를 더 고착화시키는 쪽으로 갈 거고, 결국 선거제도는 안 바뀔 거고요. 그렇게 되면 또 권력구조도 마찬가지로 본인이 아무리 선한, 당선된 사람이 아무리 선한 의지를 갖고 있다 해도 한계가 있습니다. 그 수많은 인사권과 수많은 권한들을 바라본 그 수많은 캠프의 사람들과 여러 이해관계, 이것을 어떻게 할 수가 없습니다. 그래서 저는 불가능하다……
그러면 이것을 어떻게 해야 되냐, 이 과정에서? 제가 볼 때는 대선 전에 우리가 최소한의 어떤 공감대나 권력 분산과 관련된 부분은 대선 후에 이해관계자가 강하게 생겨 버리기 때문에 또 양 패로 나뉘면서 문제가 생겨 버리는 것을 막기 위해서는 뭔가 지금 상태에서 최소한의 공감대는 얻어 가되, 그러나 이런 것들을 대선 후에 국민들하고 같이 계속 공감해 나가면서 마지막 종결은 대선 후에 하는 이런 것들을 로드맵을 만들어 가야 되지 않느냐 이런 생각이 들어요. 그래서 이것을 후다, 전이다, 막 싸우는 것 자체가 굉장히 답답합니다, 솔직히 말씀드리면. 둘 다 문제가 있거든요.
이언주 위원님 감사합니다. 뭐 질의하신 거라기보다도 견해를 피력해 주신 것으로 그렇게 받아들이고, 다음 이상민 위원님 추가발언해 주시기 바랍니다.
요즘에 대선 모드로 들어가다 보니까 매스컴이나 사람들에게 거론되는 중심이 뭐냐 하면 특정 인물들만 보입니다. 문재인, 반기문, 안철수, 이재명, 박원순, 김부겸, 뭐 이래요.
진술인김만흠 이상민 위원도 보입니다.
정당이 안 보입니다, 정당이. 국회도 안 보이고.
그리고 또 보시면 더 가관인 게 정당에 소속된 분도 정당, 소속된 당과 관계없이 정책을, 공약을 막 내걸고 있어요. 우리는 알지도 못해요, 뭐가 뭔지. 뭐 군에 관한 것, 경제 공약, 일자리, 알지도 못해요. 또 어떤 분은 정당도 없으면서 공약을 막 내걸어요. 그분이 도대체 무슨 배짱으로 정책을 실현할 수 있습니까? 가관인 겁니다.
그러니까 이게 사람, 특정 인물 중심이다 보니까, 신문․여론이나 매스컴에서 여론조사를 인물 중심으로만 하니까 나머지는 보이지 않아요. 그것을 지탱하는 국회나 또는 정당의 존재는 보이지도 않아요. 완전히 무력화시키고 있는 겁니다, 거꾸로. 저는 이렇게 인물들 중심, 몇 사람들 중심…… 그러다 보니까요, 캠프도 그 사람들 중심이고 그 사람들 중심으로 또 인수위 대체로 폐쇄적으로 꾸려져서 정권까지 가는 겁니다, 국정 운영까지. 이렇게 극소수의 인물 중심으로 한 이런 국정 운영이 파행적이었잖아요, 지금까지 계속 정도의 차이였지만. 그러니까 저는 이런 인물 정치의 정치구조를 극복하고 정당 중심으로 가야 제대로…… 정당은 영속성이 있지 않습니까, 물론 수시로 바뀌기는 했지만 책임을 물을 수가 있잖아요.
제가 새누리당 위원님들이나 다른 위원님들한테는 죄송하지만 박근혜 이 사태에 대해서 최종적인 집권세력인 새누리당이 함께 책임져야 되는데 그냥 박근혜 대통령 그것 가지고 주변만 책임 묻는 구조가 돼 버리는 거예요. 그러면 안 되잖아요. 저는 꼭 그것을 비호하는 것이, 위원님들이 좀 언짢으셨으면 제가 죄송하다는 말씀 드리지만 인물 중심으로 가다 보니까 그렇다…… 이것을 해야 되고요.
아까도 말씀드렸지만 저희들이 갖고 있는 고민, 대의민주주의가 작동이 안 되고 국민주권주의가 부딪치면서 특히 대통령과 국회, 이런 선출직들이 국민의 뜻을 저버릴 때 어떻게 퇴출시킬 것인가, 교체할 것인가. 그리고 대통령과 야당의 교착상태, 대통령과 국민의 부딪침․충돌 이것을 해결하는 방법을 저는 고민을 해 주셔야 된다, 그 고민을 내온 것이 말씀드린 분권형이든 뭐든 이렇게 나오는 겁니다. 그리고 책임정치가 작동이 되도록 하는 데 저는 지금의 헌법체제는 전혀 작동이 안 되고 있다 이런 말씀을 감히 드립니다.
그리고 목소리가 제가 뭐 따진 게 아니고요, 제 원래 목소리가 그렇습니다. 그러니까 그것은 그렇게 이해해 주십시오.
그리고 또 보시면 더 가관인 게 정당에 소속된 분도 정당, 소속된 당과 관계없이 정책을, 공약을 막 내걸고 있어요. 우리는 알지도 못해요, 뭐가 뭔지. 뭐 군에 관한 것, 경제 공약, 일자리, 알지도 못해요. 또 어떤 분은 정당도 없으면서 공약을 막 내걸어요. 그분이 도대체 무슨 배짱으로 정책을 실현할 수 있습니까? 가관인 겁니다.
그러니까 이게 사람, 특정 인물 중심이다 보니까, 신문․여론이나 매스컴에서 여론조사를 인물 중심으로만 하니까 나머지는 보이지 않아요. 그것을 지탱하는 국회나 또는 정당의 존재는 보이지도 않아요. 완전히 무력화시키고 있는 겁니다, 거꾸로. 저는 이렇게 인물들 중심, 몇 사람들 중심…… 그러다 보니까요, 캠프도 그 사람들 중심이고 그 사람들 중심으로 또 인수위 대체로 폐쇄적으로 꾸려져서 정권까지 가는 겁니다, 국정 운영까지. 이렇게 극소수의 인물 중심으로 한 이런 국정 운영이 파행적이었잖아요, 지금까지 계속 정도의 차이였지만. 그러니까 저는 이런 인물 정치의 정치구조를 극복하고 정당 중심으로 가야 제대로…… 정당은 영속성이 있지 않습니까, 물론 수시로 바뀌기는 했지만 책임을 물을 수가 있잖아요.
제가 새누리당 위원님들이나 다른 위원님들한테는 죄송하지만 박근혜 이 사태에 대해서 최종적인 집권세력인 새누리당이 함께 책임져야 되는데 그냥 박근혜 대통령 그것 가지고 주변만 책임 묻는 구조가 돼 버리는 거예요. 그러면 안 되잖아요. 저는 꼭 그것을 비호하는 것이, 위원님들이 좀 언짢으셨으면 제가 죄송하다는 말씀 드리지만 인물 중심으로 가다 보니까 그렇다…… 이것을 해야 되고요.
아까도 말씀드렸지만 저희들이 갖고 있는 고민, 대의민주주의가 작동이 안 되고 국민주권주의가 부딪치면서 특히 대통령과 국회, 이런 선출직들이 국민의 뜻을 저버릴 때 어떻게 퇴출시킬 것인가, 교체할 것인가. 그리고 대통령과 야당의 교착상태, 대통령과 국민의 부딪침․충돌 이것을 해결하는 방법을 저는 고민을 해 주셔야 된다, 그 고민을 내온 것이 말씀드린 분권형이든 뭐든 이렇게 나오는 겁니다. 그리고 책임정치가 작동이 되도록 하는 데 저는 지금의 헌법체제는 전혀 작동이 안 되고 있다 이런 말씀을 감히 드립니다.
그리고 목소리가 제가 뭐 따진 게 아니고요, 제 원래 목소리가 그렇습니다. 그러니까 그것은 그렇게 이해해 주십시오.
예, 의견을 피력해 주신 것으로 그렇게 받아들이면 되겠지요.
오늘 나오신 교수님이나 선생님들 중에 또 특별히 하실 말씀 계시면 하시고요. 뭐 없으신가요?
그러면 이상으로……
오늘 나오신 교수님이나 선생님들 중에 또 특별히 하실 말씀 계시면 하시고요. 뭐 없으신가요?
그러면 이상으로……
제가 의사진행발언 30초만, 한마디만 하겠습니다.
예, 하시지요.
밤늦게까지 이렇게 진술해 주신 우리 교수님들께 진심으로 감사드리고요. 위원장님께 잠시 한 가지 건의 드리겠습니다.
아까 조금 낯 뜨거운 장면이 있었는데 오늘 같은 이런 공청회나 이런 게 앞으로 더 수없이 많이 있을 거라고 봅니다. 또 큰 행사가 있을 수도 있고요. 그런데 저희들 위원님들도 다 고견도 계시고 또 경험이나 이론들 다 높다고 생각합니다만 제가 들을 때 우리가 어렵게 모셔온 분들에 대해서 조금 거북한 발언이나 또……
저는 발제를 오늘 새벽에 와서 다 꼼꼼히 읽고 사실은 저도 질문할 게 참 많습니다. 메모한 것만 봐도 상당히 많은데 7분 안에 하려니까 저도 아쉬움이 많아서 또 개별적으로 찾아뵙기도 해야 되겠다는 생각을 합니다마는, 이렇게 공식적으로 어렵사리 모셔 온 분들에 대해 최소한의 공부를 해서 오신다든지 아니면 이 자리에서라도 좀 진지하게 검토를 하고 난 뒤에 질문들이 오고 가면 좋겠는데 하는 그런 아쉬움이 있고요.
그래서 이런 점들이 좀…… 위원님들의 고압적 자세로 인해서 앞으로 자문위원들 간 소통에 단절이 생길까 싶어서 조금 우려되는 바가 있어서, 조금 심할 때는 위원장님이 제지를 한다든지 톤을 낮춰 달라든지 이런 식으로 해서 앞으로 공청회가 정말로 격의 없이 토론해서 입장들이 모아져 가는 그런 게 되어야 되지 않겠나, 그런 부탁을 드리겠습니다.
아까 조금 낯 뜨거운 장면이 있었는데 오늘 같은 이런 공청회나 이런 게 앞으로 더 수없이 많이 있을 거라고 봅니다. 또 큰 행사가 있을 수도 있고요. 그런데 저희들 위원님들도 다 고견도 계시고 또 경험이나 이론들 다 높다고 생각합니다만 제가 들을 때 우리가 어렵게 모셔온 분들에 대해서 조금 거북한 발언이나 또……
저는 발제를 오늘 새벽에 와서 다 꼼꼼히 읽고 사실은 저도 질문할 게 참 많습니다. 메모한 것만 봐도 상당히 많은데 7분 안에 하려니까 저도 아쉬움이 많아서 또 개별적으로 찾아뵙기도 해야 되겠다는 생각을 합니다마는, 이렇게 공식적으로 어렵사리 모셔 온 분들에 대해 최소한의 공부를 해서 오신다든지 아니면 이 자리에서라도 좀 진지하게 검토를 하고 난 뒤에 질문들이 오고 가면 좋겠는데 하는 그런 아쉬움이 있고요.
그래서 이런 점들이 좀…… 위원님들의 고압적 자세로 인해서 앞으로 자문위원들 간 소통에 단절이 생길까 싶어서 조금 우려되는 바가 있어서, 조금 심할 때는 위원장님이 제지를 한다든지 톤을 낮춰 달라든지 이런 식으로 해서 앞으로 공청회가 정말로 격의 없이 토론해서 입장들이 모아져 가는 그런 게 되어야 되지 않겠나, 그런 부탁을 드리겠습니다.
잘 알겠습니다. 참고하겠습니다.
그러면 이상으로 정부형태에 대한 공청회를 모두 마치겠습니다.
오늘 공청회에 참석하셔서, 참 장시간입니다, 끝까지 자리를 지키시면서 좋은 의견들을 말씀해 주시고 또 우리 특위 위원님들의 질의에 성실히 답변을 해 주신 전문가 여러분들께 심심한 감사의 인사를 드립니다.
오늘 제시해 주신 좋은 의견들은 앞으로 우리 특위가 헌법 개정안을 마련하는 데에 많은 도움이 될 것으로 생각을 합니다.
다음 회의는 1월 23일 다음 주 월요일 오후 2시에 개의해서 기본권, 지방분권 등등 오늘 논의된 정부형태 이외의 개헌 쟁점 사항들에 관한 공청회를 실시하도록 하겠습니다.
특위 위원 여러분, 그리고 오늘 참석해 주신 전문가 여러분, 수고 많이 하셨습니다.
감사합니다.
산회를 선포합니다.
그러면 이상으로 정부형태에 대한 공청회를 모두 마치겠습니다.
오늘 공청회에 참석하셔서, 참 장시간입니다, 끝까지 자리를 지키시면서 좋은 의견들을 말씀해 주시고 또 우리 특위 위원님들의 질의에 성실히 답변을 해 주신 전문가 여러분들께 심심한 감사의 인사를 드립니다.
오늘 제시해 주신 좋은 의견들은 앞으로 우리 특위가 헌법 개정안을 마련하는 데에 많은 도움이 될 것으로 생각을 합니다.
다음 회의는 1월 23일 다음 주 월요일 오후 2시에 개의해서 기본권, 지방분권 등등 오늘 논의된 정부형태 이외의 개헌 쟁점 사항들에 관한 공청회를 실시하도록 하겠습니다.
특위 위원 여러분, 그리고 오늘 참석해 주신 전문가 여러분, 수고 많이 하셨습니다.
감사합니다.
산회를 선포합니다.
(19시56분 산회)