제400회 국회
(정기회)
정치개혁특별위원회회의록
제3호
- 일시
2022년 9월 15일(목)
- 장소
국회운영위원회회의실
- 의사일정
- 1. 국회 예산․결산 심사기능 강화에 관한 공청회
- 상정된 안건
(14시03분 개의)
의석을 정돈해 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 제400회 국회(정기회) 제3차 정치개혁특별위원회를 개회하겠습니다.
보고사항은 유인물로 대체하겠습니다.
그러면 의사일정에 들어가도록 하겠습니다.
성원이 되었으므로 제400회 국회(정기회) 제3차 정치개혁특별위원회를 개회하겠습니다.
보고사항은 유인물로 대체하겠습니다.
(보고사항은 끝에 실음)
참고로 오늘 회의는 국회방송에서 생중계되고 있음을 알려 드립니다.그러면 의사일정에 들어가도록 하겠습니다.
1. 국회 예산ㆍ결산 심사기능 강화에 관한 공청회상정된 안건
의사일정 제1항 국회 예산․결산 심사기능 강화에 관한 공청회를 상정합니다.
먼저 바쁘신 가운데 오늘 공청회에 참석해 주신 진술인 여러분께 위원회를 대표하여 감사말씀 드립니다.
공청회 진행에 앞서 위원장으로서 한 말씀 드리겠습니다.
그동안 우리 국회의 예산․결산 심사기능과 관련하여 세부사업 위주의 미시적 조정 기능에 치우친 심사 관행에서 벗어나 재정총량과 분야별 재원배분에 관한 거시적 심사기능을 강화할 필요가 있고 국회의 결산심사 결과가 다음 연도 예산안에 반영될 수 있도록 제도개선을 해야 한다는 지적이 제기돼 왔습니다.
이에 김진표 국회의장님과 맹성규 의원님을 비롯한 여러 의원님들께서 사전예산제도, 예결위 상임위화, 결산 조기 제출 등 현행 헌법 체계하에서 국회의 예산․결산 심사기능을 획기적으로 개선할 수 있는 방안을 제시해 주신 바 있습니다.
이번 공청회는 우리 위원회가 예산․결산 심사기능 강화에 관한 구체적인 법안 심사에 들어가기에 앞서 정확한 현황 파악과 더불어 실효성 있고 실현 가능한 방안에 관한 전문가분들과 정부 측의 의견을 청취할 수 있는 좋은 기회라고 생각됩니다.
아무쪼록 오늘 공청회가 우리 국회의 예산․결산 심사기능 강화를 위한 진지한 토론의 장으로 기능해 우리 모두가 공감할 수 있는 정책 대안이 제시될 수 있기를 기대합니다.
그러면 참석해 주신 진술인 네 분을 소개하도록 하겠습니다.
소개를 받은 진술인께서는 잠시 자리에서 일어나셔서 인사해 주시기 바랍니다.
먼저 류철 KDI 국제정책대학원 교수님이십니다.
장용근 홍익대학교 법학대학 교수님이십니다.
정창수 나라살림연구소 소장님입니다.
하연섭 연세대학교 행정학과 교수님입니다.
(인사)
그리고 최병권 국회예산정책처 예산분석실장, 임기근 기획재정부 예산총괄심의관과 배지철 기획재정부 재정성과심의관이 배석하고 있으니 위원님들께서는 질의에 참고하시기 바랍니다.
또한 국회 예산․결산 심사기능 강화에 대하여 지대한 관심을 갖고 계신 김진표 국회의장님을 대신해 이광재 국회사무총장님께서 자리해 주고 계십니다.
진술에 들어가기에 앞서 공청회의 진행 방법에 대하여 말씀드리겠습니다.
먼저 진술인들께서는 1인당 10분 범위 내에서 방금 인사하신 순서대로 진술하신 다음에 위원님들께서 진술인들과 일문일답 방식으로 토론하는 순서로 진행하겠습니다.
진술인들 상호 간에는 질의와 토론이 허용되지 않는다는 점을 말씀드립니다.
필요한 경우 배석해 계신 국회예산정책처 및 기획재정부 관계자에 대한 질의가 가능하다는 점도 참고해 주시기 바랍니다.
그러면 먼저 류철 교수님 진술해 주시기 바랍니다.
먼저 바쁘신 가운데 오늘 공청회에 참석해 주신 진술인 여러분께 위원회를 대표하여 감사말씀 드립니다.
공청회 진행에 앞서 위원장으로서 한 말씀 드리겠습니다.
그동안 우리 국회의 예산․결산 심사기능과 관련하여 세부사업 위주의 미시적 조정 기능에 치우친 심사 관행에서 벗어나 재정총량과 분야별 재원배분에 관한 거시적 심사기능을 강화할 필요가 있고 국회의 결산심사 결과가 다음 연도 예산안에 반영될 수 있도록 제도개선을 해야 한다는 지적이 제기돼 왔습니다.
이에 김진표 국회의장님과 맹성규 의원님을 비롯한 여러 의원님들께서 사전예산제도, 예결위 상임위화, 결산 조기 제출 등 현행 헌법 체계하에서 국회의 예산․결산 심사기능을 획기적으로 개선할 수 있는 방안을 제시해 주신 바 있습니다.
이번 공청회는 우리 위원회가 예산․결산 심사기능 강화에 관한 구체적인 법안 심사에 들어가기에 앞서 정확한 현황 파악과 더불어 실효성 있고 실현 가능한 방안에 관한 전문가분들과 정부 측의 의견을 청취할 수 있는 좋은 기회라고 생각됩니다.
아무쪼록 오늘 공청회가 우리 국회의 예산․결산 심사기능 강화를 위한 진지한 토론의 장으로 기능해 우리 모두가 공감할 수 있는 정책 대안이 제시될 수 있기를 기대합니다.
그러면 참석해 주신 진술인 네 분을 소개하도록 하겠습니다.
소개를 받은 진술인께서는 잠시 자리에서 일어나셔서 인사해 주시기 바랍니다.
먼저 류철 KDI 국제정책대학원 교수님이십니다.
장용근 홍익대학교 법학대학 교수님이십니다.
정창수 나라살림연구소 소장님입니다.
하연섭 연세대학교 행정학과 교수님입니다.
(인사)
그리고 최병권 국회예산정책처 예산분석실장, 임기근 기획재정부 예산총괄심의관과 배지철 기획재정부 재정성과심의관이 배석하고 있으니 위원님들께서는 질의에 참고하시기 바랍니다.
또한 국회 예산․결산 심사기능 강화에 대하여 지대한 관심을 갖고 계신 김진표 국회의장님을 대신해 이광재 국회사무총장님께서 자리해 주고 계십니다.
진술에 들어가기에 앞서 공청회의 진행 방법에 대하여 말씀드리겠습니다.
먼저 진술인들께서는 1인당 10분 범위 내에서 방금 인사하신 순서대로 진술하신 다음에 위원님들께서 진술인들과 일문일답 방식으로 토론하는 순서로 진행하겠습니다.
진술인들 상호 간에는 질의와 토론이 허용되지 않는다는 점을 말씀드립니다.
필요한 경우 배석해 계신 국회예산정책처 및 기획재정부 관계자에 대한 질의가 가능하다는 점도 참고해 주시기 바랍니다.
그러면 먼저 류철 교수님 진술해 주시기 바랍니다.
진술인류철 KDI 대학원의 류철입니다.
제가 오늘 말씀드리고 싶은 내용은 크게 세 가지입니다.
국회 예결산 관련 심사 현황과 국회 예결산 심사의 문제점 및 쟁점 그리고 국회 예결산 심사의 개선방안 및 관련 법안에 대한 저의 작은 소견을 말씀드리도록 하겠습니다.
자료를 보시면 첫 번째…… 시간 관계상 자료로 넘어가서 국회 예결산 심사 과정에서 국회의 역할과 영향력을 자료를 통해서 간단히 요약해 보면 국회는 거시적인 큰 틀에서, 그러니까 총량 및 분야별 재원배분과 같은 그런 큰 틀에서 국회의 역할과 영향력은 매우 제한적이다. 1%가 넘지 못한다는 상황이고요. 하지만 주로 미시적으로 위원회별로 증액 위주의 심사를 하고 있다라고 간단히 정리해 드릴 수 있을 것 같습니다.
두 번째 주제로 그러면 국회 예산안 심사의 문제점 및 쟁점에 대해서 말씀드리도록 하겠습니다.
왜 조금 전에 말씀드린 그런 결과가 나오는 것인가?
첫 번째 제가 생각하는 문제점은 기재부와 국회 간에 재정․예산 정보의 비대칭성이 가장 심각하다고 생각을 합니다.
예산을 편성하고 예산을 심사할 때 필요조건이라고 생각하면 예산편성하는 곳과 예산심의하는 곳이 동등한 수준의 재정 및 예산 정보가 필요하다고 생각을 합니다. 하지만 현재 상황으로는 재정총량이나 분야별 재원배분, 재정 전망, 예산편성과 관련된 정보를 대부분 국회가 기재부안에 의존하고 있기 때문에 결과적으로 국회의 예산 관련 의사결정이 기재부에 종속되고 있다고 생각을 합니다.
두 번째 문제점으로는 국회가 총량을 설정하거나 분야별 재원배분을 하는 역할에서 매우 제한된 역량을 보이고 있다고 생각합니다.
사실 국가 재원배분의 큰 방향은 재정총량과 분야별 지출한도를 설정하는 단계에서 실제적으로 대부분 결정된다고 볼 수 있습니다. 그래서 국방이나 교육이나 환경, 복지 등의 이런 주요 분야에 재원을 어떻게 배분할 것이고 각각의 분야에 대해서 GDP의 몇 퍼센트를 배분할 것인가와 같은 이러한 논의들이 국가발전의 방향을 선정하고 전략을 설정하는 매우 중요한 단계인데 지금까지 국회에서는 이러한 정보를 생산할 수 있는 국회의 권한과 역량과 관심이 좀 부족하지 않은가라는 생각이 들고요. 그 이유로서는 대부분 국회의 예산심사가 여전히 단위사업과 세부사업 중심으로 진행되고 있기 때문이라고 저는 생각합니다.
관련돼서 세 번째 문제는 기재부 예산편성과 국회 예산심사 간의 의사결정 과정이 불일치한다. 어떤 말씀이냐 하면 기재부는 예산을 편성할 때 총량을 먼저 설정하고 그다음에 분야, 부처, 사업 순으로 이렇게 톱다운 하향식으로 예산을 편성하고 있습니다. 하지만 아직 국회의 예산심사는 이러한 톱다운 방식이 아니라 오히려 세부심사를, 예비심사를 통한 세부적인 심사를 하고 그리고 종합심사를 하는 보텀업 방식으로 하고 있기 때문에 이러한 예산편성과 예산심의 간의 의사결정 방식에 정합성을 제고할 필요가 있다고 생각합니다.
그리고 마지막 제가 생각하고 있는 문제점은 예산심사 과정에서 예결위와 상임위의 역할이 상당히 중복되고 있다라는 생각이 듭니다. 그 이유는 예결위 심사에서도 상임위와 마찬가지로 계속해서 미시적인 심사가 반복되고 있기 때문에 이러한 상황에서 어떻게 거시적인 심사와 미시적인 심사가 조화를 이루게 할 것이냐라는 부분이 예산 과정에서 매우 중요한 문제점이라 생각합니다.
이러한 문제점에 대한 인식을 바탕으로 해서 제가 생각하고 있는 국회 예결산 심사의 개선방안 그리고 관련 법안에 대한 저의 소견은 크게 세 가지 부분에서 생각해 볼 수가 있다고 생각합니다.
첫 번째는 어떻게 정보 비대칭성을 극복할 것인가, 두 번째는 어떻게 예산편성의 과정과 예산심사 의사결정 과정의 정합성을 제고할 것인가 그리고 마지막으로는 거시적인 심사와 미시적인 심사를 어떻게 조화롭게 할 것인가라는 이슈를 생각해 볼 수가 있다고 생각하는데요.
첫 번째는 예산 정보의 비대칭성과 관련된 문제인데 국회에서 총량이나 분야별 지출한도 설정에 대해서 국회가 역할을 강화할 필요가 있다고 생각을 합니다. 중앙관서에서 중기사업계획서가 제출이 되면 그것을 바탕으로 기재부는 총량 분야, 부처별 지출한도를 설정하고 있는데 이 과정에서 관련된 예산정보, 재정정보가 국회에 함께 공유될 필요가 있고 그것 관련해서 국회의 심사가 총량과 분야별 재원 배정과 관련돼서도 재고가 돼야 된다고 생각합니다.
이를 위해서 사전예산제도가 의미가 있다고 생각하는데요. 사전예산제도라는 것은 3년에서 5년 사이의 경제전망이나 재정목표, 총지출한도, 분야별 재원배분과 같은 이런 중기재정운용계획을 담은 사전예산서를 본예산 심의에 앞서서 국회에서 심의를 하는 것입니다. 이 과정을 통해서 국회가 중장기적인 관점을 가지고 심사를 할 수 있고.
또 하나는 정부가 독점하고 있는 재정정보의 공개가 촉진되고 재정 운용의 투명성이 제고될 수 있다고 생각하는데요. 영국이나 스웨덴이나 뉴질랜드, 캐나다에서 보통 본예산이 제출되기 3개월에서 5개월 앞서서 사전예산이 보고되고 있습니다. 이러한 사전예산제도를 우리의 예산 과정에 적용을 시킬 수 있는 방법 중의 하나는 사실 다 아시는 것처럼 기재부가 예산안편성지침을 3월 31일에 통보를 합니다. 그 안에는 부처별 지출한도도 공개할 수 있다라고 법에는 되어 있는데 이러한 과정을 고려해 보면 사실 사전예산제도에 필요한 중장기적인 계획들은 국가재정운용계획에 대부분 되어 있습니다. 그래서 국가재정운용계획과 부서별 지출한도를 3월 31일 날 예산편성지침을 제출할 때 같이 제출해 주면 국회에서 이런 정보를 훨씬 더 효과적으로 습득할 수 있고 관련돼서 논의를 진행할 수 있다고 생각합니다.
다음 이슈로 저에게 소견을 여쭤봐 주신 것이 예산요구서를 소관 상임위에 사전 보고하는 건이 있습니다. 이 문제와 관련돼서는 고려해야 될 부분이 많이 있는 것 같습니다.
첫 번째로는 상임위에서 현행 하고 있는 예비심사를 보면 소관 부처에 대한 온정주의적 예산심사가 진행이 돼서 사실은 증액 위주의 심사가 강하게 진행이 되고 있습니다. 그러다 보면 재정총량 관리에 어려움이 있다는 지적들이 많이 있는데요. 지금 개정안에 따르면 이러한 증액 위주 심사 관행의 부작용이 좀 더 강화되지 않을까라는 우려의 목소리도 좀 있습니다. 그리고 예산편성권을 정부에 부여한 우리 헌법과의 배치 가능성도 함께 심도 있게 논의돼야 된다고 생각을 합니다.
다음 이슈는 어떻게 거시적인 심사와 미시적인 심사를 조화할 것인가라는 것과 관련된 건데요. 사실 재정총량과 분야별 재원배분 등에 대한 총론 수준의 논의를 먼저 하고 그다음에 구체적인 사업에 대한 각론 수준의 심사를 하는 것이 거시적 심사와 미시적 심사가 조화가 되는 방안이라고 생각합니다.
그런 의미에서 법안에서 제안된 것처럼 3단계 심사 방식을 한번 고려해 볼 수 있다고 생각하는데요. 1단계에서는 예결위가 총량이나 분야별 그리고 위원회별 지출한도까지 심사하고, 상임위는 그러한 위원회별 지출한도 내에서 세부적인 심사를 하고, 나아가서 3단계에서 상임위가 지출한도를 잘 준수했는지를 예결위에서 한 번 더 점검하고 종합하는 방식들을 고려해 볼 수 있다고 생각을 합니다.
마지막으로 예결위를 상임위로 전환하는 것의 필요성과 관련돼서 소견을 여쭤봐 주셨는데 현행 상설특위 형식의 예산결산특별위원회 문제는 여러 가지들이 계속해서 지적이 되고 있습니다.
예결위 위원의 임기가 1년에 불과하기 때문에 전문성과 계속성을 확보하기가 너무 어렵다, 그래서 전반적인 재정 문제를 다루기 어렵다, 그리고 다른 상임위는 다 2년이다라는 이슈들이 있고요.
그다음에 다른 상임위에 속한 겸임 위원으로 구성되어 있어서 사실 소속 상임위의 압박이나 어떤 이해관계를 벗어나서 공정한 심의를 하기가 어렵고 또 계속해서 증액 위주의 심사가 될 가능성이 크다라는 이런 이슈들이 계속 지적되고 있습니다. 그래서 예결위원의 다른 상임위 겸임을 불허용하는 것을 고려해 볼 필요가 있습니다.
그러면 여타 상임위와의 소관 설정은 어떻게 할 것이냐, 큰 방향은 총괄적인 수준에서 재정전략에 대한 논의는 예결위에서 하고 세부사업에 대한 심사는 상임위에서 하는 걸로 분리하는 것을 생각해 볼 수 있습니다. 그래서 이러한 방식을 위해서 예결위에서는 예산결의안을 작성하거나 또 국회의 예산심사지침을 만드는 그런 역할을 할 수 있을 것이고 그다음에 상임위는 예결위가 이러한 예산결의안이나 심사지침을 만들 때 그 과정에서 의견을 제안하는 방식으로 진행될 수 있을 것 같습니다.
그리고 예결위는 상임위가 예산결의안의 지출한도와 예산지침을 준수하는지를 점검하고 상임위를 넘어서는 문제에 대해서는 예결위가 함께 종합적으로 보는 그런 방식을 적용할 수 있을 것 같다고 생각합니다.
그리고 자료에는 이러한 제도적인 것을 포함해서 예결위나 국회에서 필요한 역량들이 함께 논의가 돼야 된다고 생각하는데 그러한 내용에 대해서는 자료 제출하는 것으로 대신하도록 하겠습니다.
제가 오늘 말씀드리고 싶은 내용은 크게 세 가지입니다.
국회 예결산 관련 심사 현황과 국회 예결산 심사의 문제점 및 쟁점 그리고 국회 예결산 심사의 개선방안 및 관련 법안에 대한 저의 작은 소견을 말씀드리도록 하겠습니다.
자료를 보시면 첫 번째…… 시간 관계상 자료로 넘어가서 국회 예결산 심사 과정에서 국회의 역할과 영향력을 자료를 통해서 간단히 요약해 보면 국회는 거시적인 큰 틀에서, 그러니까 총량 및 분야별 재원배분과 같은 그런 큰 틀에서 국회의 역할과 영향력은 매우 제한적이다. 1%가 넘지 못한다는 상황이고요. 하지만 주로 미시적으로 위원회별로 증액 위주의 심사를 하고 있다라고 간단히 정리해 드릴 수 있을 것 같습니다.
두 번째 주제로 그러면 국회 예산안 심사의 문제점 및 쟁점에 대해서 말씀드리도록 하겠습니다.
왜 조금 전에 말씀드린 그런 결과가 나오는 것인가?
첫 번째 제가 생각하는 문제점은 기재부와 국회 간에 재정․예산 정보의 비대칭성이 가장 심각하다고 생각을 합니다.
예산을 편성하고 예산을 심사할 때 필요조건이라고 생각하면 예산편성하는 곳과 예산심의하는 곳이 동등한 수준의 재정 및 예산 정보가 필요하다고 생각을 합니다. 하지만 현재 상황으로는 재정총량이나 분야별 재원배분, 재정 전망, 예산편성과 관련된 정보를 대부분 국회가 기재부안에 의존하고 있기 때문에 결과적으로 국회의 예산 관련 의사결정이 기재부에 종속되고 있다고 생각을 합니다.
두 번째 문제점으로는 국회가 총량을 설정하거나 분야별 재원배분을 하는 역할에서 매우 제한된 역량을 보이고 있다고 생각합니다.
사실 국가 재원배분의 큰 방향은 재정총량과 분야별 지출한도를 설정하는 단계에서 실제적으로 대부분 결정된다고 볼 수 있습니다. 그래서 국방이나 교육이나 환경, 복지 등의 이런 주요 분야에 재원을 어떻게 배분할 것이고 각각의 분야에 대해서 GDP의 몇 퍼센트를 배분할 것인가와 같은 이러한 논의들이 국가발전의 방향을 선정하고 전략을 설정하는 매우 중요한 단계인데 지금까지 국회에서는 이러한 정보를 생산할 수 있는 국회의 권한과 역량과 관심이 좀 부족하지 않은가라는 생각이 들고요. 그 이유로서는 대부분 국회의 예산심사가 여전히 단위사업과 세부사업 중심으로 진행되고 있기 때문이라고 저는 생각합니다.
관련돼서 세 번째 문제는 기재부 예산편성과 국회 예산심사 간의 의사결정 과정이 불일치한다. 어떤 말씀이냐 하면 기재부는 예산을 편성할 때 총량을 먼저 설정하고 그다음에 분야, 부처, 사업 순으로 이렇게 톱다운 하향식으로 예산을 편성하고 있습니다. 하지만 아직 국회의 예산심사는 이러한 톱다운 방식이 아니라 오히려 세부심사를, 예비심사를 통한 세부적인 심사를 하고 그리고 종합심사를 하는 보텀업 방식으로 하고 있기 때문에 이러한 예산편성과 예산심의 간의 의사결정 방식에 정합성을 제고할 필요가 있다고 생각합니다.
그리고 마지막 제가 생각하고 있는 문제점은 예산심사 과정에서 예결위와 상임위의 역할이 상당히 중복되고 있다라는 생각이 듭니다. 그 이유는 예결위 심사에서도 상임위와 마찬가지로 계속해서 미시적인 심사가 반복되고 있기 때문에 이러한 상황에서 어떻게 거시적인 심사와 미시적인 심사가 조화를 이루게 할 것이냐라는 부분이 예산 과정에서 매우 중요한 문제점이라 생각합니다.
이러한 문제점에 대한 인식을 바탕으로 해서 제가 생각하고 있는 국회 예결산 심사의 개선방안 그리고 관련 법안에 대한 저의 소견은 크게 세 가지 부분에서 생각해 볼 수가 있다고 생각합니다.
첫 번째는 어떻게 정보 비대칭성을 극복할 것인가, 두 번째는 어떻게 예산편성의 과정과 예산심사 의사결정 과정의 정합성을 제고할 것인가 그리고 마지막으로는 거시적인 심사와 미시적인 심사를 어떻게 조화롭게 할 것인가라는 이슈를 생각해 볼 수가 있다고 생각하는데요.
첫 번째는 예산 정보의 비대칭성과 관련된 문제인데 국회에서 총량이나 분야별 지출한도 설정에 대해서 국회가 역할을 강화할 필요가 있다고 생각을 합니다. 중앙관서에서 중기사업계획서가 제출이 되면 그것을 바탕으로 기재부는 총량 분야, 부처별 지출한도를 설정하고 있는데 이 과정에서 관련된 예산정보, 재정정보가 국회에 함께 공유될 필요가 있고 그것 관련해서 국회의 심사가 총량과 분야별 재원 배정과 관련돼서도 재고가 돼야 된다고 생각합니다.
이를 위해서 사전예산제도가 의미가 있다고 생각하는데요. 사전예산제도라는 것은 3년에서 5년 사이의 경제전망이나 재정목표, 총지출한도, 분야별 재원배분과 같은 이런 중기재정운용계획을 담은 사전예산서를 본예산 심의에 앞서서 국회에서 심의를 하는 것입니다. 이 과정을 통해서 국회가 중장기적인 관점을 가지고 심사를 할 수 있고.
또 하나는 정부가 독점하고 있는 재정정보의 공개가 촉진되고 재정 운용의 투명성이 제고될 수 있다고 생각하는데요. 영국이나 스웨덴이나 뉴질랜드, 캐나다에서 보통 본예산이 제출되기 3개월에서 5개월 앞서서 사전예산이 보고되고 있습니다. 이러한 사전예산제도를 우리의 예산 과정에 적용을 시킬 수 있는 방법 중의 하나는 사실 다 아시는 것처럼 기재부가 예산안편성지침을 3월 31일에 통보를 합니다. 그 안에는 부처별 지출한도도 공개할 수 있다라고 법에는 되어 있는데 이러한 과정을 고려해 보면 사실 사전예산제도에 필요한 중장기적인 계획들은 국가재정운용계획에 대부분 되어 있습니다. 그래서 국가재정운용계획과 부서별 지출한도를 3월 31일 날 예산편성지침을 제출할 때 같이 제출해 주면 국회에서 이런 정보를 훨씬 더 효과적으로 습득할 수 있고 관련돼서 논의를 진행할 수 있다고 생각합니다.
다음 이슈로 저에게 소견을 여쭤봐 주신 것이 예산요구서를 소관 상임위에 사전 보고하는 건이 있습니다. 이 문제와 관련돼서는 고려해야 될 부분이 많이 있는 것 같습니다.
첫 번째로는 상임위에서 현행 하고 있는 예비심사를 보면 소관 부처에 대한 온정주의적 예산심사가 진행이 돼서 사실은 증액 위주의 심사가 강하게 진행이 되고 있습니다. 그러다 보면 재정총량 관리에 어려움이 있다는 지적들이 많이 있는데요. 지금 개정안에 따르면 이러한 증액 위주 심사 관행의 부작용이 좀 더 강화되지 않을까라는 우려의 목소리도 좀 있습니다. 그리고 예산편성권을 정부에 부여한 우리 헌법과의 배치 가능성도 함께 심도 있게 논의돼야 된다고 생각을 합니다.
다음 이슈는 어떻게 거시적인 심사와 미시적인 심사를 조화할 것인가라는 것과 관련된 건데요. 사실 재정총량과 분야별 재원배분 등에 대한 총론 수준의 논의를 먼저 하고 그다음에 구체적인 사업에 대한 각론 수준의 심사를 하는 것이 거시적 심사와 미시적 심사가 조화가 되는 방안이라고 생각합니다.
그런 의미에서 법안에서 제안된 것처럼 3단계 심사 방식을 한번 고려해 볼 수 있다고 생각하는데요. 1단계에서는 예결위가 총량이나 분야별 그리고 위원회별 지출한도까지 심사하고, 상임위는 그러한 위원회별 지출한도 내에서 세부적인 심사를 하고, 나아가서 3단계에서 상임위가 지출한도를 잘 준수했는지를 예결위에서 한 번 더 점검하고 종합하는 방식들을 고려해 볼 수 있다고 생각을 합니다.
마지막으로 예결위를 상임위로 전환하는 것의 필요성과 관련돼서 소견을 여쭤봐 주셨는데 현행 상설특위 형식의 예산결산특별위원회 문제는 여러 가지들이 계속해서 지적이 되고 있습니다.
예결위 위원의 임기가 1년에 불과하기 때문에 전문성과 계속성을 확보하기가 너무 어렵다, 그래서 전반적인 재정 문제를 다루기 어렵다, 그리고 다른 상임위는 다 2년이다라는 이슈들이 있고요.
그다음에 다른 상임위에 속한 겸임 위원으로 구성되어 있어서 사실 소속 상임위의 압박이나 어떤 이해관계를 벗어나서 공정한 심의를 하기가 어렵고 또 계속해서 증액 위주의 심사가 될 가능성이 크다라는 이런 이슈들이 계속 지적되고 있습니다. 그래서 예결위원의 다른 상임위 겸임을 불허용하는 것을 고려해 볼 필요가 있습니다.
그러면 여타 상임위와의 소관 설정은 어떻게 할 것이냐, 큰 방향은 총괄적인 수준에서 재정전략에 대한 논의는 예결위에서 하고 세부사업에 대한 심사는 상임위에서 하는 걸로 분리하는 것을 생각해 볼 수 있습니다. 그래서 이러한 방식을 위해서 예결위에서는 예산결의안을 작성하거나 또 국회의 예산심사지침을 만드는 그런 역할을 할 수 있을 것이고 그다음에 상임위는 예결위가 이러한 예산결의안이나 심사지침을 만들 때 그 과정에서 의견을 제안하는 방식으로 진행될 수 있을 것 같습니다.
그리고 예결위는 상임위가 예산결의안의 지출한도와 예산지침을 준수하는지를 점검하고 상임위를 넘어서는 문제에 대해서는 예결위가 함께 종합적으로 보는 그런 방식을 적용할 수 있을 것 같다고 생각합니다.
그리고 자료에는 이러한 제도적인 것을 포함해서 예결위나 국회에서 필요한 역량들이 함께 논의가 돼야 된다고 생각하는데 그러한 내용에 대해서는 자료 제출하는 것으로 대신하도록 하겠습니다.
수고하셨습니다.
다음으로는 장용근 교수님 진술해 주시기 바랍니다.
다음으로는 장용근 교수님 진술해 주시기 바랍니다.
진술인장용근 홍익대 법학에서 헌법을 강의하는 장용근 교수입니다.
대부분 교수님들이, 여기 발제자께서 재정 쪽을 많이 하셨는데 저는 헌법학자인데요 법학이나 여러 가지가 있지만 재정 제도적 측면에서 그리고 헌법적 차원에서 한번 언급을 하겠습니다.
21페이지 첫 번째, 우리가 모든 재정에 대한 문제는 재정민주주의․재정입헌주의 관점에서 검토를 시작해야 된다. 모든 제도가 그냥 이러니까 어느 나라에 있으니까 간다 이런 게 아니라 우리나라의 헌법은 무엇인가?
그다음에 제가 하나 말씀드리고 싶은 게 프랑스 같으면, 재정법 중에 가장 체계가 잘된 데는 미국이 아니라 프랑스인데요. 프랑스는 국가재정법이 오가닉 로(organic law)라고 그래서 헌법보다는 하위지만 일반 법률보다는 상위로 돼 있습니다. 이것도 앞으로 우리나라 법체계에서 한번 생각해 보셨으면 좋겠어요, 오늘 자세히 쓰지는 않았습니다만.
국가재정은 국가를 움직이는 큰 틀이라서 유기체적인, 어느 하나도 막히면 국가가, 하나의 유기체는 몸의 어느 하나가 다치면, 피가 막히면 사람이 죽듯이 예산은 그런 거란 말이지요. 그래서 이런 유기체적인 법을 다른 법이랑 동일한 체계 안의 현행 입법체계에는 맞는지 그것도 한번 향후 생각해 보셨으면 좋겠습니다. 그래서 프랑스는 이것을 오가닉 로라고 그래서 더 상위법으로 한다는 측면……
그러면서 제가 재정민주주의를 말씀드리는 게 국회에서 2017년 개헌특위 하면서 헌법개헌특위 자문위원으로 참여하면서 계속 느꼈던 게 뭐냐 하면 우리나라 재정에 관한 제도 개혁을 보면 과연 국민을 위해서, 국민의 뜻을 위해서인가 아니면 국회의 권한 강화냐 아니면 행정부의 권한 강화냐 이것 가지고 싸우는 것을 봤을 때 후자 쪽 강화가 강하다.
저는 기본적으로 국민의 입장에서 어느 게 국민의 수요를 충족할 수 있느냐, 그 부분이 입증되는 게 제도 개혁의 본질이라고 생각합니다. 지금 말씀하신 모든 것들이 국민의 수요를 충족한다면 개정안이 가야 될 것이고 만약에 행정부가, 지금 예전의 2017년, 2018년도 예산을 보니까 전체 예산의 99%가 행정부 예산이었습니다. 지금은 아마 코로나 때문에 더 많아질 것 같은데 99%가 넘는 행정부의 수요를 행정부가 파악할 수밖에 없는데 이런 예산에 대해서 과연 국회는 어떤 역할을 할 것이냐 이 부분도 생각해 봐야 되고요.
21페이지 하단, 이번에 총량제 안도 제가 보면서 언뜻 이것은 2013년도에도 나왔고 미국의 지출승인법 체계가 큰 틀에서 보면 미국이 할 때 재량지출을 집중적으로 해서 총량을 정하고 그것을 가지고 판단해 가는 것을 봤는데요.
다만 미국의 헌법을 보면 헌법이 굉장히 미비되어 있습니다. 그래서 국회가 국고의 지출에 대해서, 국고의 어프로프리에이션 액트(appropriation act)에 의해서 승인받는다는 그 규정 하나, 편성지출․예비비, 우리처럼 계속비 이런 게 없습니다.
그런데 영국은 불문헌법이지만 나머지 독일이라든지 일본, 한국처럼 후발 선진국의 경우에는 재정이 잘못 투입되면 중앙집권적 요소가 필요한 나라인들인데요, 후발성을 따라가기 위해서. 재정의 효율성을 위해서 헌법에 엄격한 기준이 들어갔기 때문에 개혁은 헌법의 측면으로 봐야 됩니다. 그래서 저는 헌법 개헌에 자꾸 미국 쪽 얘기를 많이 하는데 미국은 우리나라의 모본이 될 수 없다, 거기는 자원과 모든 게 넘쳐나는 국가이기 때문에 그 기준을 후발 선진국이, 따라가는 나라 기준으로 잡는 것은 문제가 될 수 있다는 것을 말씀드리고요.
22페이지부터는 예산법률주의를 왜 써 놨냐 하면 우리나라 헌법 개헌 때마다 계속하는 말이 현재 우리는 예산비법률주의다, 저는 학문적 사기라고 생각합니다.
제가 하나 말씀드리겠습니다.
우리나라는 예산비법률주의가 통설처럼 돼 있는데요, 조세법률주의가 뭡니까? 조세법률주의는 명예혁명에서 아시다시피 국민의 대표의 동의 없으면 과세 없다는 얘기입니다. 동의 이론입니다. 그리고 돌아가신 김철수 선생님도 법률이 무엇이냐, 입법이 뭐냐 얘기하면 법률이라는 것은 국민의 동의입니다. 그렇게 따진다면 현재 예산은 국민의 대표의 동의 없이 행정부가 지출하는 일이 있나요?
옛날에 프로이센에서 비스마르크라는 철혈재상, 우리나라도 아는 박정희 모델 중의 하나가 비스마르크 모델이지요. 중국으로 하면 등소평 그다음에 일본에 따르면 이토 히로부미 같은 사람들이 그 모델들인데 이때 비스마르크가 러시아와의 전쟁을 하기 위해서 나름대로 이겨서 뭔가 빼앗아 오려고 할 때 국회가 동의를 안 해 줬습니다. 그런데도 불구하고 동의받지 않고 지출한 이게 바로 예산비법률주의, 구속력이 없다는 겁니다.
그런데 우리나라 헌법에 따르면 예산은 국회의 동의를 받지 않으면 준예산을 제외하고 10원 한 장 쓸 수 없습니다. 이미 예산법률주의는 도입돼 있습니다. 그래서 기존의 논의를 버리고 우리 예산법률주의 헌법 개정까지 기다리지 마시고 예산법률주의를 보완하는 방식을 써야 됩니다.
그 보완이 뭐냐? 아까 안들 중에 보면 결산을, 국회에 반영하는 안들을 제가 봤는데요 좋은 안입니다. 제가 조금 이따 말씀드리겠지만 현재 예산은 반복된 예산이 많고 그리고 미래 예측이라는 것은 누구나 불확실하지요. 그러나 결산이라는 것은 확실한 실증적 자료란 말이지요. 그래서 옛날에 제가 재정법을 초기에 시작할 때 수많은 분들이랑 논의하고.
그중에 어떤 분은 예산실장을 하면서 모 부처의 장관 했던 분한테 ‘예산제도 개혁을 위해서 뭐가 필요합니까?’ 그랬더니 ‘기재부보다는 감사원에 가서 실증적 자료를 한번 연구해 보라’라는 얘기를 하셨습니다. 예산은 결산을 통해서 예산심사가 앞으로 가장 중요한 기준이 돼야 되고.
안 중에 어떤 분이 그런 얘기를 썼더라고요. 결산에 대해서 예산편성에 반영하라는 권고 내지는 구속력이 있을 때는 다 좋은데 더 중요한 것은 외국 같으면 예산법률주의가 부대의견에 해당되는 것을 나중에 문자로서 법안에 집어 넣습니다. 그런데 대표적인 게 조건과 기한, 말하자면 요새 태양광이 문제가 된다 그러면 태양광이 남용됐던 행위를 못 하게 한다든지 또는 웜비어 같은 사건에서 국가가 예비비로서 북한에 줬던 이런 부분을 막는 행위라든지 이런 것들을 결산을 통해서 잡아낸 것들을 법안에 넣는 것 이런 것을 조건․기한, 언제까지 집행하라 이런 것들은 현행 헌법체제에서도 저는 가능하다고 봅니다.
그래서 지금까지의 예산비법률주의 논쟁을 버리고 현행 체제에서 이런 예산체계 자체를 좀 더 개혁하는 게 저는 오히려 더 필요하다라는 생각이 들고요.
그다음에 소결은 여러분이 보시고요.
그다음에 25페이지, 여러 분들의 안은 여러 개 있었지만 항상 생각하는 게 저는 국정감사와 예산심의 내지 예결산 심의기간을 분리시켜야 된다고 봅니다. 헌법에 국정감사는 법률에 의해서 하도록 되어 있지 반드시 정기회 때라든지 이런 때로 딱 정해져 있지 않습니다. 그래서 이것을 예결산이랑 같이해 버리니까 예결산이 부실해지거든요.
그래서 제가 항상 얘기를 합니다. 어떤 개혁을 하기 전에 가장 중요한 것, 우리나라 사회가 오늘날 가장 큰 문제점이 과거 정부도 그렇고 지금도 내로남불의 시대입니다. 그런데 내로남불을 깰 수 있는 명분은 읍참마속이지요. 자기 개혁부터 하는 겁니다.
그래서 지금부터 국회가 다른 안을 내기 전에, 행정부에 대한 권한을 행사하기 전에 먼저 국회를 어떻게 바꿀 것이냐, 저는 법률 사항이니까 국정감사를 옮겨 버리고 예결산을 하고, 설사 이것을 약간 문제가 된다고 묶는다면 국정감사와 결산은 묶어도 가능하겠지만 예산과는 분리시키면 어떨까라는 생각이 듭니다. 그래서 항상 얼마 안 되는 시간에 조급하게 하면서 막 되는데 이 부분은 분리했으면 좋겠고요.
그다음에 4번의 결산심사를 통한 예산심사의 강화는 오늘날 시대적 대세라고 생각합니다. 그리고 결산은 실증적인 확실한 자료가 있는 데 반해서 예산은 미래 예측이기 때문에 미래는 아무도 알 수 없습니다. 신도 아마 모를 겁니다. 그렇기 때문에 하는 것이 맞다고 봐서 저는 결산심사를 강화하는 여러 위원님들의 방안에는 전적으로 동의합니다.
다만 두 번째 문단을 보면 현재 우리나라의 결산심사 올해를 보면서 제가 느꼈던 것인데 과거 문재인 정권에 있는 결산심사를 하면서 현 정부의 것을 물어보는 괴리 현상이 벌어지고 있거든요. 즉 말하자면 2021년도 결산을 하면서 지금 예산은 2023년도 예산을 하는 갭이 벌어집니다.
이것을 적어도 동일 정권에서는 갭이 벌어져도 한 정부의 큰 추진하는 방향이 있기 때문에 정책 방향 전반에 대해서 논의하는 것이기 때문에 실익이 있을 수 있는데 정책이 확 바뀌었는데 정권마다 바뀌었는데 갭을 어떻게 마련하느냐 이 부분에 대해서도 한번 국회에서 더 논의할 필요가 있지 않나라는 생각이 들고요. 물론 이러기 위해서 수시로 자료를 제출받고 이런 것은 참 좋다고 생각합니다. 그래서 그것에 대한 정권이 바뀔 때의 부분도 국회에서 한번 생각해 주셨으면 좋겠습니다.
25페이지 하단 재정법 체계는 다른 게 아니라 우리나라는 돈에 대한 문제로 하지만 재정법은 미국에서 크게, 보시면 알겠지만 25페이지 하단 어소리티 액트(authority act)와 어프로프리에이션 액트로 두 가지로 나눠서 정리합니다.
아마 결산심사는 재정지출의 근거가 되는 지출에 대한 행위의 근거법, 복지라든지 조직 그다음에 세입도 포함할 수 있습니다. 세입은 지출은 아니지만 되는데 다만 미국에는 지출승인법 체계가 돼서 지출 중심으로 논의되지요. 그래서 예산법률의 형태도 안을 제가 보면서 언뜻 미국의 지출승인법 중심으로 생각하시는 것 같은데 미국은 지출 중심으로 논의됩니다. 그런데 우리나라는 세입과 세출 양쪽을 보거든요.
저는 우리나라 안이 훨씬 좋은 안이라고 생각합니다. 왜? 미국은 재량지출이 중심이 되다 보니까 재량지출에 대한 논의는 하는데 전체 부채 부분을 잡아낼 수 없어서 국가부채가 엄청나게 증가되고 있습니다.
그럼에도 불구하고 미국은 초강대국이라서 지금 바이든이 하듯이 어려우면 수많은 방법을 통해서 또 그것을 역전할 수 있는 방안들을 끌어낼 수 있는데 우리는 그렇지 못합니다. 그런 의미에서 지출승인법보다는 세입세출을 현행 제도로 보완하는 쪽이 훨씬 더 낫다는 얘기를 드리면서요.
그러면서 재정법을 예산결산할 때 지출근거법, 실체법과 예산 두 가지를 같이 보면서 실체법의 남용 사례, 법률의 인허가라든지 기타 운용에 잘못되는 문제까지도 꼼꼼히 하는 것이 저는 중요하다고 봅니다.
그러면서 26페이지 하단에 상임위원회로 바뀌는 부분에 대해서 취지는 제가 전적으로 존경하고 경의를 표합니다. 그럼에도 불구하고 제가 문제점을 제기하고 싶은 게, 항상 불만 중의 하나가 우리나라 법사위가 같은 상임위임에도 불구하고 상원의 역할을 한다는 거지요. 왜 같은 상임위원회라는 동등한 위치인데 법사위가 상원의 역할을 하지요? 위에 있다는 거지요.
왜? 자구 수정 때문인데, 문제는 지금 전체 개정안을 보면 예결위가 일종의 상임위로 바뀌지만 실제는 다른 안들을 위에서 통제하는, 기준을 제시하는 약간 상원의 역할을 하고 있습니다.
그런데 이것을 상임위 체제로 가는 게 맞는지 저는 이 부분에 대해서는 오히려 일반 상임위보다 특위가 법 논리상은 더 우월하기 때문에 상설적 특위가 더 나을 수 있다고 생각합니다. 그 부분도 한번 생각해 보시기 바랍니다.
저는 지금 안을 반대하는 게 아니라 그런 체계적인 것을 말씀드리는 겁니다. 지금 현재도 상설화돼 있기 때문에 하면서 다만 이것과 관련돼서 이 부분들은 오히려 현재 체제로 보완하는 게 어떨까, 상임위 하는 것은 그런 상원의 역할을 하는 것 등에 서로 충돌의 여지도 있다는 것을 말씀드리고요.
27페이지 예산편성권 이 부분은요. 지금 안 중에 보면 아마 권고적인 성격일 것 같은데요. 미리 사전적으로 상반기에 기재부에게 일종의 권고적인 성격에 있고 정보 공유하는 것 저도 찬성합니다. 그런데 그것을 넘어서 사실 실질적 압박이 되면 예산편성권과 의결권에 문제가 될 수 있는데요. 가장 큰 문제점 중의 하나가, 국회에 지금 안에 대해서 질문드리고 싶습니다.
국회에서 총량 및 기타 여러 가지 기준 설정을 하는데 무슨 근거로 하지요? 기재부 자료를 주면 그것으로 충분히 할 수 있습니까? 제 질문 중의 하나가 29페이지입니다. 이안 리너트 등 세계적인 재정법 전문가들을 만나면서 논의했던 게 뭐냐 하면 ‘예산편성권을 국회에서 할 수 있습니까?’라고 했더니 ‘힘들다’는 얘기를 딱 하면서 했던 게 ‘합의제기관에서 그다음에 신속하게 전체적인 안을 짜는 것을 할 수 있느냐’는 얘기지요.
물론 안을 짤 수 있습니다. 그런데 상당한 시간이 걸리지요. 우리가 국회의 쟁점이 되는 법안 하나 통과하는 데도 엄청난 대립이 있습니다. 오히려 저는 행정부에서 예산을 짜온 것을 기준으로 지금 하는 그런 것들을 심의, 확정, 의결할 때 적용하시면 어떨까, 지금 그 안을 폐기하지 마시고 심의, 확정할 때 제도화하는 것이 훨씬 더 효율적이지 않을까, 편성 단계에서 자칫 이 부분이 들어가게 되면 과연 이런 기준이라든지 상임위에서 이것을 합의로 도출할 수 있을까, 저는 의문에 대해서 한번 말씀드리고요.
그다음 부분은 넘기도록 하고요.
마지막으로 사전예산제도에 대해서, 31페이지 정보 공유 측면은 전적으로 동의합니다. 그런데 구속력은 편성권 침해 여부가 있는데요.
의원내각제 국가인 영국 같으면 사실은 여대야소로 벌어지지요. 그런데 우리나라 지금 현 정부도 보면 여소야대고요. 대통령제의 상당수가 여소야대가 벌어집니다. 그런데 여소야대 상황에서 국회가 어떤 안을 짜서 편성을 권고에 그치면 좋지만 실질적 압박으로 갔을 때 과연 상임위에서 엄청난 대립이 있지 않을까, 저는 그게 가장 걱정됩니다. 오히려 제 생각에는…… 안을 짠 것을 보고 하고요.
마지막으로 하나만 딱 말씀드리면 우리가 결산을 강화하기 위해서 예산정책처를 재정정책처로 변환시키면서 결산의 기능을 강화하기 위한 인원 보충이 저는 필요하다고 생각합니다.
오늘 제가 쓰지는 못했지만 감사원을 통해서 결산에 대해서 물어봤더니 감사원에도 결산 부분에 사실 상당히 약간 뭐라고 할까요, 부족한 게 있다는 것을 느꼈습니다. 이것은 결산심사권을 가진 국회가 주도해서 그 부분에 대해서 자료 제출을 받고 좀 더 하는 게 좋아서 예산정책처의 기능을 재정정책처로 바꿔서 결산 기능을 강조하는 쪽으로 개혁을 하시는 게 어떨까라는 부족한 말씀드리겠습니다.
감사합니다.
대부분 교수님들이, 여기 발제자께서 재정 쪽을 많이 하셨는데 저는 헌법학자인데요 법학이나 여러 가지가 있지만 재정 제도적 측면에서 그리고 헌법적 차원에서 한번 언급을 하겠습니다.
21페이지 첫 번째, 우리가 모든 재정에 대한 문제는 재정민주주의․재정입헌주의 관점에서 검토를 시작해야 된다. 모든 제도가 그냥 이러니까 어느 나라에 있으니까 간다 이런 게 아니라 우리나라의 헌법은 무엇인가?
그다음에 제가 하나 말씀드리고 싶은 게 프랑스 같으면, 재정법 중에 가장 체계가 잘된 데는 미국이 아니라 프랑스인데요. 프랑스는 국가재정법이 오가닉 로(organic law)라고 그래서 헌법보다는 하위지만 일반 법률보다는 상위로 돼 있습니다. 이것도 앞으로 우리나라 법체계에서 한번 생각해 보셨으면 좋겠어요, 오늘 자세히 쓰지는 않았습니다만.
국가재정은 국가를 움직이는 큰 틀이라서 유기체적인, 어느 하나도 막히면 국가가, 하나의 유기체는 몸의 어느 하나가 다치면, 피가 막히면 사람이 죽듯이 예산은 그런 거란 말이지요. 그래서 이런 유기체적인 법을 다른 법이랑 동일한 체계 안의 현행 입법체계에는 맞는지 그것도 한번 향후 생각해 보셨으면 좋겠습니다. 그래서 프랑스는 이것을 오가닉 로라고 그래서 더 상위법으로 한다는 측면……
그러면서 제가 재정민주주의를 말씀드리는 게 국회에서 2017년 개헌특위 하면서 헌법개헌특위 자문위원으로 참여하면서 계속 느꼈던 게 뭐냐 하면 우리나라 재정에 관한 제도 개혁을 보면 과연 국민을 위해서, 국민의 뜻을 위해서인가 아니면 국회의 권한 강화냐 아니면 행정부의 권한 강화냐 이것 가지고 싸우는 것을 봤을 때 후자 쪽 강화가 강하다.
저는 기본적으로 국민의 입장에서 어느 게 국민의 수요를 충족할 수 있느냐, 그 부분이 입증되는 게 제도 개혁의 본질이라고 생각합니다. 지금 말씀하신 모든 것들이 국민의 수요를 충족한다면 개정안이 가야 될 것이고 만약에 행정부가, 지금 예전의 2017년, 2018년도 예산을 보니까 전체 예산의 99%가 행정부 예산이었습니다. 지금은 아마 코로나 때문에 더 많아질 것 같은데 99%가 넘는 행정부의 수요를 행정부가 파악할 수밖에 없는데 이런 예산에 대해서 과연 국회는 어떤 역할을 할 것이냐 이 부분도 생각해 봐야 되고요.
21페이지 하단, 이번에 총량제 안도 제가 보면서 언뜻 이것은 2013년도에도 나왔고 미국의 지출승인법 체계가 큰 틀에서 보면 미국이 할 때 재량지출을 집중적으로 해서 총량을 정하고 그것을 가지고 판단해 가는 것을 봤는데요.
다만 미국의 헌법을 보면 헌법이 굉장히 미비되어 있습니다. 그래서 국회가 국고의 지출에 대해서, 국고의 어프로프리에이션 액트(appropriation act)에 의해서 승인받는다는 그 규정 하나, 편성지출․예비비, 우리처럼 계속비 이런 게 없습니다.
그런데 영국은 불문헌법이지만 나머지 독일이라든지 일본, 한국처럼 후발 선진국의 경우에는 재정이 잘못 투입되면 중앙집권적 요소가 필요한 나라인들인데요, 후발성을 따라가기 위해서. 재정의 효율성을 위해서 헌법에 엄격한 기준이 들어갔기 때문에 개혁은 헌법의 측면으로 봐야 됩니다. 그래서 저는 헌법 개헌에 자꾸 미국 쪽 얘기를 많이 하는데 미국은 우리나라의 모본이 될 수 없다, 거기는 자원과 모든 게 넘쳐나는 국가이기 때문에 그 기준을 후발 선진국이, 따라가는 나라 기준으로 잡는 것은 문제가 될 수 있다는 것을 말씀드리고요.
22페이지부터는 예산법률주의를 왜 써 놨냐 하면 우리나라 헌법 개헌 때마다 계속하는 말이 현재 우리는 예산비법률주의다, 저는 학문적 사기라고 생각합니다.
제가 하나 말씀드리겠습니다.
우리나라는 예산비법률주의가 통설처럼 돼 있는데요, 조세법률주의가 뭡니까? 조세법률주의는 명예혁명에서 아시다시피 국민의 대표의 동의 없으면 과세 없다는 얘기입니다. 동의 이론입니다. 그리고 돌아가신 김철수 선생님도 법률이 무엇이냐, 입법이 뭐냐 얘기하면 법률이라는 것은 국민의 동의입니다. 그렇게 따진다면 현재 예산은 국민의 대표의 동의 없이 행정부가 지출하는 일이 있나요?
옛날에 프로이센에서 비스마르크라는 철혈재상, 우리나라도 아는 박정희 모델 중의 하나가 비스마르크 모델이지요. 중국으로 하면 등소평 그다음에 일본에 따르면 이토 히로부미 같은 사람들이 그 모델들인데 이때 비스마르크가 러시아와의 전쟁을 하기 위해서 나름대로 이겨서 뭔가 빼앗아 오려고 할 때 국회가 동의를 안 해 줬습니다. 그런데도 불구하고 동의받지 않고 지출한 이게 바로 예산비법률주의, 구속력이 없다는 겁니다.
그런데 우리나라 헌법에 따르면 예산은 국회의 동의를 받지 않으면 준예산을 제외하고 10원 한 장 쓸 수 없습니다. 이미 예산법률주의는 도입돼 있습니다. 그래서 기존의 논의를 버리고 우리 예산법률주의 헌법 개정까지 기다리지 마시고 예산법률주의를 보완하는 방식을 써야 됩니다.
그 보완이 뭐냐? 아까 안들 중에 보면 결산을, 국회에 반영하는 안들을 제가 봤는데요 좋은 안입니다. 제가 조금 이따 말씀드리겠지만 현재 예산은 반복된 예산이 많고 그리고 미래 예측이라는 것은 누구나 불확실하지요. 그러나 결산이라는 것은 확실한 실증적 자료란 말이지요. 그래서 옛날에 제가 재정법을 초기에 시작할 때 수많은 분들이랑 논의하고.
그중에 어떤 분은 예산실장을 하면서 모 부처의 장관 했던 분한테 ‘예산제도 개혁을 위해서 뭐가 필요합니까?’ 그랬더니 ‘기재부보다는 감사원에 가서 실증적 자료를 한번 연구해 보라’라는 얘기를 하셨습니다. 예산은 결산을 통해서 예산심사가 앞으로 가장 중요한 기준이 돼야 되고.
안 중에 어떤 분이 그런 얘기를 썼더라고요. 결산에 대해서 예산편성에 반영하라는 권고 내지는 구속력이 있을 때는 다 좋은데 더 중요한 것은 외국 같으면 예산법률주의가 부대의견에 해당되는 것을 나중에 문자로서 법안에 집어 넣습니다. 그런데 대표적인 게 조건과 기한, 말하자면 요새 태양광이 문제가 된다 그러면 태양광이 남용됐던 행위를 못 하게 한다든지 또는 웜비어 같은 사건에서 국가가 예비비로서 북한에 줬던 이런 부분을 막는 행위라든지 이런 것들을 결산을 통해서 잡아낸 것들을 법안에 넣는 것 이런 것을 조건․기한, 언제까지 집행하라 이런 것들은 현행 헌법체제에서도 저는 가능하다고 봅니다.
그래서 지금까지의 예산비법률주의 논쟁을 버리고 현행 체제에서 이런 예산체계 자체를 좀 더 개혁하는 게 저는 오히려 더 필요하다라는 생각이 들고요.
그다음에 소결은 여러분이 보시고요.
그다음에 25페이지, 여러 분들의 안은 여러 개 있었지만 항상 생각하는 게 저는 국정감사와 예산심의 내지 예결산 심의기간을 분리시켜야 된다고 봅니다. 헌법에 국정감사는 법률에 의해서 하도록 되어 있지 반드시 정기회 때라든지 이런 때로 딱 정해져 있지 않습니다. 그래서 이것을 예결산이랑 같이해 버리니까 예결산이 부실해지거든요.
그래서 제가 항상 얘기를 합니다. 어떤 개혁을 하기 전에 가장 중요한 것, 우리나라 사회가 오늘날 가장 큰 문제점이 과거 정부도 그렇고 지금도 내로남불의 시대입니다. 그런데 내로남불을 깰 수 있는 명분은 읍참마속이지요. 자기 개혁부터 하는 겁니다.
그래서 지금부터 국회가 다른 안을 내기 전에, 행정부에 대한 권한을 행사하기 전에 먼저 국회를 어떻게 바꿀 것이냐, 저는 법률 사항이니까 국정감사를 옮겨 버리고 예결산을 하고, 설사 이것을 약간 문제가 된다고 묶는다면 국정감사와 결산은 묶어도 가능하겠지만 예산과는 분리시키면 어떨까라는 생각이 듭니다. 그래서 항상 얼마 안 되는 시간에 조급하게 하면서 막 되는데 이 부분은 분리했으면 좋겠고요.
그다음에 4번의 결산심사를 통한 예산심사의 강화는 오늘날 시대적 대세라고 생각합니다. 그리고 결산은 실증적인 확실한 자료가 있는 데 반해서 예산은 미래 예측이기 때문에 미래는 아무도 알 수 없습니다. 신도 아마 모를 겁니다. 그렇기 때문에 하는 것이 맞다고 봐서 저는 결산심사를 강화하는 여러 위원님들의 방안에는 전적으로 동의합니다.
다만 두 번째 문단을 보면 현재 우리나라의 결산심사 올해를 보면서 제가 느꼈던 것인데 과거 문재인 정권에 있는 결산심사를 하면서 현 정부의 것을 물어보는 괴리 현상이 벌어지고 있거든요. 즉 말하자면 2021년도 결산을 하면서 지금 예산은 2023년도 예산을 하는 갭이 벌어집니다.
이것을 적어도 동일 정권에서는 갭이 벌어져도 한 정부의 큰 추진하는 방향이 있기 때문에 정책 방향 전반에 대해서 논의하는 것이기 때문에 실익이 있을 수 있는데 정책이 확 바뀌었는데 정권마다 바뀌었는데 갭을 어떻게 마련하느냐 이 부분에 대해서도 한번 국회에서 더 논의할 필요가 있지 않나라는 생각이 들고요. 물론 이러기 위해서 수시로 자료를 제출받고 이런 것은 참 좋다고 생각합니다. 그래서 그것에 대한 정권이 바뀔 때의 부분도 국회에서 한번 생각해 주셨으면 좋겠습니다.
25페이지 하단 재정법 체계는 다른 게 아니라 우리나라는 돈에 대한 문제로 하지만 재정법은 미국에서 크게, 보시면 알겠지만 25페이지 하단 어소리티 액트(authority act)와 어프로프리에이션 액트로 두 가지로 나눠서 정리합니다.
아마 결산심사는 재정지출의 근거가 되는 지출에 대한 행위의 근거법, 복지라든지 조직 그다음에 세입도 포함할 수 있습니다. 세입은 지출은 아니지만 되는데 다만 미국에는 지출승인법 체계가 돼서 지출 중심으로 논의되지요. 그래서 예산법률의 형태도 안을 제가 보면서 언뜻 미국의 지출승인법 중심으로 생각하시는 것 같은데 미국은 지출 중심으로 논의됩니다. 그런데 우리나라는 세입과 세출 양쪽을 보거든요.
저는 우리나라 안이 훨씬 좋은 안이라고 생각합니다. 왜? 미국은 재량지출이 중심이 되다 보니까 재량지출에 대한 논의는 하는데 전체 부채 부분을 잡아낼 수 없어서 국가부채가 엄청나게 증가되고 있습니다.
그럼에도 불구하고 미국은 초강대국이라서 지금 바이든이 하듯이 어려우면 수많은 방법을 통해서 또 그것을 역전할 수 있는 방안들을 끌어낼 수 있는데 우리는 그렇지 못합니다. 그런 의미에서 지출승인법보다는 세입세출을 현행 제도로 보완하는 쪽이 훨씬 더 낫다는 얘기를 드리면서요.
그러면서 재정법을 예산결산할 때 지출근거법, 실체법과 예산 두 가지를 같이 보면서 실체법의 남용 사례, 법률의 인허가라든지 기타 운용에 잘못되는 문제까지도 꼼꼼히 하는 것이 저는 중요하다고 봅니다.
그러면서 26페이지 하단에 상임위원회로 바뀌는 부분에 대해서 취지는 제가 전적으로 존경하고 경의를 표합니다. 그럼에도 불구하고 제가 문제점을 제기하고 싶은 게, 항상 불만 중의 하나가 우리나라 법사위가 같은 상임위임에도 불구하고 상원의 역할을 한다는 거지요. 왜 같은 상임위원회라는 동등한 위치인데 법사위가 상원의 역할을 하지요? 위에 있다는 거지요.
왜? 자구 수정 때문인데, 문제는 지금 전체 개정안을 보면 예결위가 일종의 상임위로 바뀌지만 실제는 다른 안들을 위에서 통제하는, 기준을 제시하는 약간 상원의 역할을 하고 있습니다.
그런데 이것을 상임위 체제로 가는 게 맞는지 저는 이 부분에 대해서는 오히려 일반 상임위보다 특위가 법 논리상은 더 우월하기 때문에 상설적 특위가 더 나을 수 있다고 생각합니다. 그 부분도 한번 생각해 보시기 바랍니다.
저는 지금 안을 반대하는 게 아니라 그런 체계적인 것을 말씀드리는 겁니다. 지금 현재도 상설화돼 있기 때문에 하면서 다만 이것과 관련돼서 이 부분들은 오히려 현재 체제로 보완하는 게 어떨까, 상임위 하는 것은 그런 상원의 역할을 하는 것 등에 서로 충돌의 여지도 있다는 것을 말씀드리고요.
27페이지 예산편성권 이 부분은요. 지금 안 중에 보면 아마 권고적인 성격일 것 같은데요. 미리 사전적으로 상반기에 기재부에게 일종의 권고적인 성격에 있고 정보 공유하는 것 저도 찬성합니다. 그런데 그것을 넘어서 사실 실질적 압박이 되면 예산편성권과 의결권에 문제가 될 수 있는데요. 가장 큰 문제점 중의 하나가, 국회에 지금 안에 대해서 질문드리고 싶습니다.
국회에서 총량 및 기타 여러 가지 기준 설정을 하는데 무슨 근거로 하지요? 기재부 자료를 주면 그것으로 충분히 할 수 있습니까? 제 질문 중의 하나가 29페이지입니다. 이안 리너트 등 세계적인 재정법 전문가들을 만나면서 논의했던 게 뭐냐 하면 ‘예산편성권을 국회에서 할 수 있습니까?’라고 했더니 ‘힘들다’는 얘기를 딱 하면서 했던 게 ‘합의제기관에서 그다음에 신속하게 전체적인 안을 짜는 것을 할 수 있느냐’는 얘기지요.
물론 안을 짤 수 있습니다. 그런데 상당한 시간이 걸리지요. 우리가 국회의 쟁점이 되는 법안 하나 통과하는 데도 엄청난 대립이 있습니다. 오히려 저는 행정부에서 예산을 짜온 것을 기준으로 지금 하는 그런 것들을 심의, 확정, 의결할 때 적용하시면 어떨까, 지금 그 안을 폐기하지 마시고 심의, 확정할 때 제도화하는 것이 훨씬 더 효율적이지 않을까, 편성 단계에서 자칫 이 부분이 들어가게 되면 과연 이런 기준이라든지 상임위에서 이것을 합의로 도출할 수 있을까, 저는 의문에 대해서 한번 말씀드리고요.
그다음 부분은 넘기도록 하고요.
마지막으로 사전예산제도에 대해서, 31페이지 정보 공유 측면은 전적으로 동의합니다. 그런데 구속력은 편성권 침해 여부가 있는데요.
의원내각제 국가인 영국 같으면 사실은 여대야소로 벌어지지요. 그런데 우리나라 지금 현 정부도 보면 여소야대고요. 대통령제의 상당수가 여소야대가 벌어집니다. 그런데 여소야대 상황에서 국회가 어떤 안을 짜서 편성을 권고에 그치면 좋지만 실질적 압박으로 갔을 때 과연 상임위에서 엄청난 대립이 있지 않을까, 저는 그게 가장 걱정됩니다. 오히려 제 생각에는…… 안을 짠 것을 보고 하고요.
마지막으로 하나만 딱 말씀드리면 우리가 결산을 강화하기 위해서 예산정책처를 재정정책처로 변환시키면서 결산의 기능을 강화하기 위한 인원 보충이 저는 필요하다고 생각합니다.
오늘 제가 쓰지는 못했지만 감사원을 통해서 결산에 대해서 물어봤더니 감사원에도 결산 부분에 사실 상당히 약간 뭐라고 할까요, 부족한 게 있다는 것을 느꼈습니다. 이것은 결산심사권을 가진 국회가 주도해서 그 부분에 대해서 자료 제출을 받고 좀 더 하는 게 좋아서 예산정책처의 기능을 재정정책처로 바꿔서 결산 기능을 강조하는 쪽으로 개혁을 하시는 게 어떨까라는 부족한 말씀드리겠습니다.
감사합니다.
수고하셨습니다.
다음으로는 정창수 소장님 진술해 주시기 바랍니다.
다음으로는 정창수 소장님 진술해 주시기 바랍니다.
진술인정창수 나라살림연구소 정창수입니다.
저는 오늘 공청회가 왜 개최됐을까 하는 생각을 해 봤습니다. 뭐냐 하면 10여 년 전에 비슷한 공청회와 토론들이 있었고 그때는 다른 의미에서의, 어떻게 보면 보수적인 위원들께서 주도하셔 가지고 의회의 예산심사에 관련된 법안 개혁을 논의했었는데요.
다시 10년 만에 지금 이 논의가 된 이유는 제가 볼 때는 우리나라가 상대적으로 절대적으로 국회의 예산심의권이 매우 약하기 때문에, 헌법에서도 편성권이 행정부에 있고 심의권이 국회에 있지만 국회가 예산을 수정하는 비율이 1% 남짓이었고 이번 국회에 들어와서야 2% 정도로 수정률이 올라갔습니다. 그런데 이것은 다른 나라의 사례에 비해서도 굉장히 적은 숫자고요.
그래서 이 부분들이 우리나라 국회가 보기 드물게 예산 증액권도 없고 감사원도 없는 상황이기 때문에 그렇다. 그렇다면 이것은 헌법이 개정될 때까지는 어쩔 수 없느냐? 만약 헌법이 개정되기 전에는 할 수 있는 일이 무엇이 있을까라는 차원에서 저는 이것을 보완하는 의미에서의 법 개정 논의라고 생각을 합니다.
지금 제가 예산안 심사 관련한 의견을 드리면 사전예산제도 도입이나 분야별 재원배분 방안 논의가 나오는 것이 사실은 올해 초과세수 문제가 10년 만에 이 논의를 촉발시킨 계기라고 생각하는데요.
지금 언론에 엠바고로 풀린 내일 감사원에서 발표하는 초과세수에 관련된 감사 결과 내용을 보면 자세한 것은 말씀드릴 수 없지만 제가 해석하기에는 회귀분석모형이 문제가 있었다라는…… 그래서 예측이 실패했는데, 실적이 달랐다 그래서 예측이 실패했는데 핵심은 예측은 실패할 수 있는데 대응도 실패했다.
왜 그러냐 하면 예측을 인정하지 않고 계속 모형을 중심으로 편성을 했기 때문이다라는 의견이 있는 것 같습니다. 그래서 이 부분에 대해서 모형을 공개하겠다고 기재부에서 말씀하신 것으로 저는 들었는데 아직 모형을 공개하고 있지 않습니다.
이런 것들도 사실은 제가 볼 때는 왜 군주정을 하지 않고 301명의 대표자들이 정부를 운영하는 것이 더 효율적인가 하는 문제랑 연결돼 있다고 생각합니다. 기재부가 물론 열심히 하고 잘하지만 거의 99%의 예산편성과 사실상의 운영을 독점하는 곳에서 약간 오류가 생겼을 때 그것을 방지할 수 있는 내지는 미리 수정할 수 있는 장치가 있어야 되지 않겠느냐라는 차원에서 지금 사전예산제도나 분야별 재원배분 방안에 대한 논의가 시작된 것 같습니다.
그래서 지금 이번 2차 추경에서도 53조 3000억의 초과세수가 있었고 작년만 해도 61조의 초과세수가 있었습니다. 그래서 이런 부분들이 물론 교수님께서 말씀하신 것처럼 과연 국회가 이것을 검증하거나 대안을 제시할 수 있는 능력이 있는가…… 저도 동의하는데요.
다만 일단 정부의 안에 대해서 의견을 제시하는 것에서부터 시작했을 때 국회의 능력도 향상될 수 있을 것이라고 생각합니다. 특히나 감사원이 없기는 하지만 예산정책처를 재정정책처로 바꾸자는 의견에 적극 동의하고요. 그런 면에서 국회의 능력의 향상은 권한이나 정보에 따라서 분명히 바뀔 수 있다는 생각을 저는 가지고 있습니다.
그리고 전략적 재정배분에 관련돼서도 지금 행정절차마다 예산은 9월 2일 날 국회에 제출하는 것으로 끝나는 것이 아니고 사전에 예산을 편성하는 과정 단위단위가 있고 그 단위단위에 대해서 정보가 국회에 제공되고 그것에 대해서 국회가 의견을 제시할 수 있다고 한다면 상당수 지금 있는 여러 가지 문제나 오류들을 조금씩은 수정할 수 있고, 물론 다양한 의견 제시 차원이지요. 이게 승인 권한이라든가 의결 권한이 있는 것은 아니고 의견 제시 차원에서 충분히 저는 편성 과정에 개입할 수 있고 의견을 제시할 수 있다고 생각합니다. 그래서 국가재정전략회의에 대해서 국회가 의견을 제시할 수 있어야 한다고 생각합니다. 다만 걱정되는 것은 예산정책처의 역량 강화가 이루어질 때 예결위의 전문위원실과의 업무 중복을 어떻게 할 것이냐 이 문제는 계속 지금 고민을 해야 될 문제 같고요.
두 번째로 예산요구서의 소관 상임위 사전보고에 관한 의견은, 예산요구서 사전보고는 사실은 예산요구서가 기재부에 제출한 다음에는 공개가 지금 이미 되고 있습니다. 그런데 사실 이것은 제가 볼 때는 우리나라가 정권이 교체되고 계속 대립이 심각하게 전개되고 있기는 하지만 그 과정에서도 계속 발전된 모습을 보인 것이라고 생각합니다. 박근혜정부에서부터 예산요구서가 공개가 돼 가지고 저희 연구소 같은 경우도 그것을 받아서 예산 분석을 미리 할 수 있는 그런 기회를 가지게 됐는데요. 그런 의미에서 예산요구서가 제출되기 전에 행정부에 의견을 제출하는 문제는 다소 논쟁이 될 수 있는 여지는 있다고 생각합니다. 그래서 저는 예산요구서가 제출될 때 같이 의회에도 제출해 주고 통보해 주는 방식도 보완할 수 있지 않을까라는 생각을 합니다.
그다음에 예결위 상임위 전환 관련해서는 적극적으로 동의를 하는데 법사위처럼 상원화되는 문제에 대해서는 지금 기존에도 많은 학자들이 연구를 통해서 예결위가 총량배분 중심으로 가고 제한된 총량 범위 내에서 분야별 배분 내역 내에서 상임위가 예산을 심사하는 그런 역할 분담으로 해결할 수 있다고 생각하고요.
다만 임기의 문제에 있어서는 당연히 1년은 절대 바람직하지 않다고 생각하고요. 왜냐하면 예산편성 과정에 관여를 했는데 심의할 때 또 다른 위원분들이 이것을 심사한다든가 이런 부분들은 논리적으로 그리고 또 실질적으로 옳지 않다고 생각하기 때문에 2년인데 저는 한발 더 나아가서 세입과 세출을 나눈다면 그리고 상원이 아니라 역할 분담, 총액 배분 과정에 관여하는 예결위라고 한다면 4년도 가능하지 않을까라는 의견을 조심스럽게 제시합니다.
그리고 또 국감 같은 경우에 기재부의 업무 중복 문제가 있기 때문에 이럴 때는 과도한 업무 부담의 소지가 있습니다. 그래서 이 부분에 대해서는 예산실을 분리한다든가 1차관, 2차관 체제를 따로따로 분리해서 대응한다든가 하는 방식으로 접근할 수 있다고 생각합니다.
그리고 결론적으로 다음 3쪽에 보시면 말씀드리고 싶은 것은 국회 쪽에서도 조금 개선의 여지가 있다고 생각합니다, 심사 과정에 대해서.
첫 번째는 각종 심의 시간의 엄수입니다. 그래서 지금 예산도 9월 2일, 3일 날 제출하는데 심사를 11월 달에 가서 하게 되는 상황입니다. 이게 국감과 여러 가지 정치적 과정 때문이라고 보는데요. 저는 그런 의미에서 국감일정을 전반기로 이동을 한다든가 그리고 결산을 5월 달에 제출했을 때 즉시 결산을 시행하게 한다든가 하는 방식으로 업무를 분담해서 연말에 국감과 예산 심사가 같이 굉장히 몰려 있는 상황을 개선할 수 있지 않을까 생각합니다.
그래서 결산 같은 경우에도 시한을 정해서 예를 들면 6월 초까지 6월 1일까지 통과가 되지 않는다면 양당의 합의가 있지 않고서는 자동 승인한 것으로 한다든가 이런 식으로 조금 결산이나 이런 부분에 대해서 강제력을 가지게 할 필요가 있습니다. 그래서 9월, 10월에 결산을 하는 이런 일들이 생기지 않아야 된다고 생각합니다.
그다음에 예산심의에 관련된 공청회 제도 관련해서도 제가 공청회에 한 여섯 번 정도 나갔는데요. 공청회 제도가 굉장히 형해화되고 있습니다. 그래서 지금처럼 한 분 한 분이 의견을 제시하고 응답 반복을 하는 상황이 아니라 진짜로 다양한 의견들을 많은 전문가들 그리고 국민들이 논의할 수 있게끔 또 그리고 위원님들의 참여도 제한하지 않고 하는 열린 공청회 제도개선을 하는 게 어떨까 하는 생각입니다.
그리고 또 하나는 국회의 신뢰 회복 문제인데요. 지금 예산심의 과정이나 결과를 보면 예결위와 상임위가 구분이 되지 않는 측면이 있습니다. 그래서 전문성보다 이해관계가 우선된다고 하는 비판이 있을 수가 있는데 이런 부분들을 개선하기 위한 여러 가지 조치들을 국회에서 만들어 내야 지금 국회 예결산 관련된 법안 개정에 대한 국민적 동의를 얻을 수 있다고 생각을 합니다.
그리고 또 하나는 예산부수법안 관련해서, 예산부수법안을 법사위에서 물론 심사를 하는데 이 부분들은 어떻게 보면 협의권 혹은 예결위에서의 심사, 심의권까지 그 수준에 대해서는 위원님들께서 논의를 좀 하셔야 될 것 같은데요. 그렇게 해서 예결위가 총액 배분에 관련된 것도 하지만 예산부수법안에 대한 부분들에 대해서도 권한을 갖게 하는 것이 진정한 의미에서의 예결위라고 볼 수 있다고 저는 생각을 합니다.
그리고 예산안 심사방식 같은 경우에도 지금 전년도 결산결과를 차년도 예산안에서 심사하는 것을 하고 있는데요, 그러다 보니까 2년 차이가 있습니다. 그래서 결산의 환류원칙에 부합하지 않기 때문에 이 관련해서 5월에 제출되면 6월에 상임위 심사, 그리고 저는 7월에 예결위 심사를 해야 된다고 생각하지만 좀 더 당겨서 6월 말 정도에 예결위 심사를 마친다든가 하는 방식도 있을 수 있겠다고 생각합니다. 그래서 8월에는 최소한 정부 예산안에 반영을 해서 9월에 제출되는 정부 예산안에 결산결과를 반영하는 것이 효과적일 거다.
그리고 지금 감사원도 예산편성 과정에 대해서 의견을 제시하는, 결산결과를 반영해서 의견을 제시하는 여러 가지 제안을 하고 보고서를 내고 있는데 그런 부분들이나 국회가 지적하는 사항이 어떻게 개선됐는지에 대해서 국회에 결과를 통보하는 그런 절차도 필요하다고 생각합니다.
이상입니다.
저는 오늘 공청회가 왜 개최됐을까 하는 생각을 해 봤습니다. 뭐냐 하면 10여 년 전에 비슷한 공청회와 토론들이 있었고 그때는 다른 의미에서의, 어떻게 보면 보수적인 위원들께서 주도하셔 가지고 의회의 예산심사에 관련된 법안 개혁을 논의했었는데요.
다시 10년 만에 지금 이 논의가 된 이유는 제가 볼 때는 우리나라가 상대적으로 절대적으로 국회의 예산심의권이 매우 약하기 때문에, 헌법에서도 편성권이 행정부에 있고 심의권이 국회에 있지만 국회가 예산을 수정하는 비율이 1% 남짓이었고 이번 국회에 들어와서야 2% 정도로 수정률이 올라갔습니다. 그런데 이것은 다른 나라의 사례에 비해서도 굉장히 적은 숫자고요.
그래서 이 부분들이 우리나라 국회가 보기 드물게 예산 증액권도 없고 감사원도 없는 상황이기 때문에 그렇다. 그렇다면 이것은 헌법이 개정될 때까지는 어쩔 수 없느냐? 만약 헌법이 개정되기 전에는 할 수 있는 일이 무엇이 있을까라는 차원에서 저는 이것을 보완하는 의미에서의 법 개정 논의라고 생각을 합니다.
지금 제가 예산안 심사 관련한 의견을 드리면 사전예산제도 도입이나 분야별 재원배분 방안 논의가 나오는 것이 사실은 올해 초과세수 문제가 10년 만에 이 논의를 촉발시킨 계기라고 생각하는데요.
지금 언론에 엠바고로 풀린 내일 감사원에서 발표하는 초과세수에 관련된 감사 결과 내용을 보면 자세한 것은 말씀드릴 수 없지만 제가 해석하기에는 회귀분석모형이 문제가 있었다라는…… 그래서 예측이 실패했는데, 실적이 달랐다 그래서 예측이 실패했는데 핵심은 예측은 실패할 수 있는데 대응도 실패했다.
왜 그러냐 하면 예측을 인정하지 않고 계속 모형을 중심으로 편성을 했기 때문이다라는 의견이 있는 것 같습니다. 그래서 이 부분에 대해서 모형을 공개하겠다고 기재부에서 말씀하신 것으로 저는 들었는데 아직 모형을 공개하고 있지 않습니다.
이런 것들도 사실은 제가 볼 때는 왜 군주정을 하지 않고 301명의 대표자들이 정부를 운영하는 것이 더 효율적인가 하는 문제랑 연결돼 있다고 생각합니다. 기재부가 물론 열심히 하고 잘하지만 거의 99%의 예산편성과 사실상의 운영을 독점하는 곳에서 약간 오류가 생겼을 때 그것을 방지할 수 있는 내지는 미리 수정할 수 있는 장치가 있어야 되지 않겠느냐라는 차원에서 지금 사전예산제도나 분야별 재원배분 방안에 대한 논의가 시작된 것 같습니다.
그래서 지금 이번 2차 추경에서도 53조 3000억의 초과세수가 있었고 작년만 해도 61조의 초과세수가 있었습니다. 그래서 이런 부분들이 물론 교수님께서 말씀하신 것처럼 과연 국회가 이것을 검증하거나 대안을 제시할 수 있는 능력이 있는가…… 저도 동의하는데요.
다만 일단 정부의 안에 대해서 의견을 제시하는 것에서부터 시작했을 때 국회의 능력도 향상될 수 있을 것이라고 생각합니다. 특히나 감사원이 없기는 하지만 예산정책처를 재정정책처로 바꾸자는 의견에 적극 동의하고요. 그런 면에서 국회의 능력의 향상은 권한이나 정보에 따라서 분명히 바뀔 수 있다는 생각을 저는 가지고 있습니다.
그리고 전략적 재정배분에 관련돼서도 지금 행정절차마다 예산은 9월 2일 날 국회에 제출하는 것으로 끝나는 것이 아니고 사전에 예산을 편성하는 과정 단위단위가 있고 그 단위단위에 대해서 정보가 국회에 제공되고 그것에 대해서 국회가 의견을 제시할 수 있다고 한다면 상당수 지금 있는 여러 가지 문제나 오류들을 조금씩은 수정할 수 있고, 물론 다양한 의견 제시 차원이지요. 이게 승인 권한이라든가 의결 권한이 있는 것은 아니고 의견 제시 차원에서 충분히 저는 편성 과정에 개입할 수 있고 의견을 제시할 수 있다고 생각합니다. 그래서 국가재정전략회의에 대해서 국회가 의견을 제시할 수 있어야 한다고 생각합니다. 다만 걱정되는 것은 예산정책처의 역량 강화가 이루어질 때 예결위의 전문위원실과의 업무 중복을 어떻게 할 것이냐 이 문제는 계속 지금 고민을 해야 될 문제 같고요.
두 번째로 예산요구서의 소관 상임위 사전보고에 관한 의견은, 예산요구서 사전보고는 사실은 예산요구서가 기재부에 제출한 다음에는 공개가 지금 이미 되고 있습니다. 그런데 사실 이것은 제가 볼 때는 우리나라가 정권이 교체되고 계속 대립이 심각하게 전개되고 있기는 하지만 그 과정에서도 계속 발전된 모습을 보인 것이라고 생각합니다. 박근혜정부에서부터 예산요구서가 공개가 돼 가지고 저희 연구소 같은 경우도 그것을 받아서 예산 분석을 미리 할 수 있는 그런 기회를 가지게 됐는데요. 그런 의미에서 예산요구서가 제출되기 전에 행정부에 의견을 제출하는 문제는 다소 논쟁이 될 수 있는 여지는 있다고 생각합니다. 그래서 저는 예산요구서가 제출될 때 같이 의회에도 제출해 주고 통보해 주는 방식도 보완할 수 있지 않을까라는 생각을 합니다.
그다음에 예결위 상임위 전환 관련해서는 적극적으로 동의를 하는데 법사위처럼 상원화되는 문제에 대해서는 지금 기존에도 많은 학자들이 연구를 통해서 예결위가 총량배분 중심으로 가고 제한된 총량 범위 내에서 분야별 배분 내역 내에서 상임위가 예산을 심사하는 그런 역할 분담으로 해결할 수 있다고 생각하고요.
다만 임기의 문제에 있어서는 당연히 1년은 절대 바람직하지 않다고 생각하고요. 왜냐하면 예산편성 과정에 관여를 했는데 심의할 때 또 다른 위원분들이 이것을 심사한다든가 이런 부분들은 논리적으로 그리고 또 실질적으로 옳지 않다고 생각하기 때문에 2년인데 저는 한발 더 나아가서 세입과 세출을 나눈다면 그리고 상원이 아니라 역할 분담, 총액 배분 과정에 관여하는 예결위라고 한다면 4년도 가능하지 않을까라는 의견을 조심스럽게 제시합니다.
그리고 또 국감 같은 경우에 기재부의 업무 중복 문제가 있기 때문에 이럴 때는 과도한 업무 부담의 소지가 있습니다. 그래서 이 부분에 대해서는 예산실을 분리한다든가 1차관, 2차관 체제를 따로따로 분리해서 대응한다든가 하는 방식으로 접근할 수 있다고 생각합니다.
그리고 결론적으로 다음 3쪽에 보시면 말씀드리고 싶은 것은 국회 쪽에서도 조금 개선의 여지가 있다고 생각합니다, 심사 과정에 대해서.
첫 번째는 각종 심의 시간의 엄수입니다. 그래서 지금 예산도 9월 2일, 3일 날 제출하는데 심사를 11월 달에 가서 하게 되는 상황입니다. 이게 국감과 여러 가지 정치적 과정 때문이라고 보는데요. 저는 그런 의미에서 국감일정을 전반기로 이동을 한다든가 그리고 결산을 5월 달에 제출했을 때 즉시 결산을 시행하게 한다든가 하는 방식으로 업무를 분담해서 연말에 국감과 예산 심사가 같이 굉장히 몰려 있는 상황을 개선할 수 있지 않을까 생각합니다.
그래서 결산 같은 경우에도 시한을 정해서 예를 들면 6월 초까지 6월 1일까지 통과가 되지 않는다면 양당의 합의가 있지 않고서는 자동 승인한 것으로 한다든가 이런 식으로 조금 결산이나 이런 부분에 대해서 강제력을 가지게 할 필요가 있습니다. 그래서 9월, 10월에 결산을 하는 이런 일들이 생기지 않아야 된다고 생각합니다.
그다음에 예산심의에 관련된 공청회 제도 관련해서도 제가 공청회에 한 여섯 번 정도 나갔는데요. 공청회 제도가 굉장히 형해화되고 있습니다. 그래서 지금처럼 한 분 한 분이 의견을 제시하고 응답 반복을 하는 상황이 아니라 진짜로 다양한 의견들을 많은 전문가들 그리고 국민들이 논의할 수 있게끔 또 그리고 위원님들의 참여도 제한하지 않고 하는 열린 공청회 제도개선을 하는 게 어떨까 하는 생각입니다.
그리고 또 하나는 국회의 신뢰 회복 문제인데요. 지금 예산심의 과정이나 결과를 보면 예결위와 상임위가 구분이 되지 않는 측면이 있습니다. 그래서 전문성보다 이해관계가 우선된다고 하는 비판이 있을 수가 있는데 이런 부분들을 개선하기 위한 여러 가지 조치들을 국회에서 만들어 내야 지금 국회 예결산 관련된 법안 개정에 대한 국민적 동의를 얻을 수 있다고 생각을 합니다.
그리고 또 하나는 예산부수법안 관련해서, 예산부수법안을 법사위에서 물론 심사를 하는데 이 부분들은 어떻게 보면 협의권 혹은 예결위에서의 심사, 심의권까지 그 수준에 대해서는 위원님들께서 논의를 좀 하셔야 될 것 같은데요. 그렇게 해서 예결위가 총액 배분에 관련된 것도 하지만 예산부수법안에 대한 부분들에 대해서도 권한을 갖게 하는 것이 진정한 의미에서의 예결위라고 볼 수 있다고 저는 생각을 합니다.
그리고 예산안 심사방식 같은 경우에도 지금 전년도 결산결과를 차년도 예산안에서 심사하는 것을 하고 있는데요, 그러다 보니까 2년 차이가 있습니다. 그래서 결산의 환류원칙에 부합하지 않기 때문에 이 관련해서 5월에 제출되면 6월에 상임위 심사, 그리고 저는 7월에 예결위 심사를 해야 된다고 생각하지만 좀 더 당겨서 6월 말 정도에 예결위 심사를 마친다든가 하는 방식도 있을 수 있겠다고 생각합니다. 그래서 8월에는 최소한 정부 예산안에 반영을 해서 9월에 제출되는 정부 예산안에 결산결과를 반영하는 것이 효과적일 거다.
그리고 지금 감사원도 예산편성 과정에 대해서 의견을 제시하는, 결산결과를 반영해서 의견을 제시하는 여러 가지 제안을 하고 보고서를 내고 있는데 그런 부분들이나 국회가 지적하는 사항이 어떻게 개선됐는지에 대해서 국회에 결과를 통보하는 그런 절차도 필요하다고 생각합니다.
이상입니다.
수고하셨습니다.
다음 하연섭 교수님 진술해 주시기 바랍니다.
다음 하연섭 교수님 진술해 주시기 바랍니다.
진술인하연섭 연세대학교 하연섭입니다.
저는 연구자로서 아주 오랫동안 국회의 심사 과정이 톱다운 시스템으로 바뀌어야 된다라는 걸 주장을 해 왔기 때문에 이번에 이런 안을 보고 대단히 반가웠다 그렇게 말씀을 먼저 드리겠습니다.
우리 국회에서의 예산심의는 전형적인 분절화된 위원회제도와 전형적인 상향식 심사이기 때문에 우리가 흔히 이야기하는 공유자원의 문제가 대단히 심각해질 수 있다, 그래서 저는 국회의 예산심사 과정을 완전히 거꾸로 뒤집는 개혁이 반드시 필요하다 이렇게 생각을 합니다.
그래서 43페이지의 그림으로 제가 표현해 놨듯이 예산안이 국회에 제출되면 예결위에서 재정결의안을 작성하고 본회의에서 재정결의안을 채택한 후에 상임위원회가 세부사업을 심사하고 그 이후에 다시 예결위가 통합․조정을 하는 그런 형태로 국회의 예산심사 절차가 진행이 되어야 된다 그렇게 말씀을 드리겠습니다.
이렇게 해야만이 지출한도라는 제약하에서 국회 예산심사 과정에서도 전략적 우선순위를 고민할 수 있게 되고요, 예산의 효과성과 효율성에 기초해서 예산의 심의가 가능하다 이렇게 생각을 하고 있습니다. 특히 국회에서 톱다운 예산제도가 도입되어야만 행정부 국가재정운용계획의 충실성도 제고될 수 있다 이렇게 말씀드리겠습니다.
국회에서 톱다운 예산심사 과정이 제도화되기 위해서는 행정부 예산안을 국회에 제출한 이후에 예결위에서 재정총량을 심사하는 게 저는 타당하다고 봅니다.
제가 받은 안 중에서는 지출한도를 3월 말까지 사전적으로 정하는 것으로 그렇게 돼 있는데요, 이건 자칫하면 우리 헌법에서 정하고 있는 행정부 예산편성제도를 위배할 수도 있는 그런 문제가 있고요.
그다음에 우리나라에서 사실은 이런 재정총량이나 분야별 재원배분에 대해서 사전에 보고하도록 하는 일종의 모델이 되는 나라가 바로 스웨덴입니다. 그리고 스웨덴의 의회가 전 세계에서 가장 처음으로 톱다운 예산심사제도를 도입했고요. 그래서 원래 이 제도를 도입했을 때 4월에 행정부가 의회에 춘계재정정책제안서를 내도록 돼 있었습니다. 이게 지출한도하고 그다음에 분야별 재원배분을 포함하고 있는 문서였는데 2000년대 들어오면서 스웨덴 의회가 스스로 이 제도를 없앴습니다.
그래서 최근에는 11월 말까지, 그러니까 예산을 가을에 그냥, 행정부 예산안을 제출하면 11월 말까지 의회의 예산위원회가 중심이 돼서 예산총액과 분야별 예산배분을 결정하는 것으로 이렇게 변경이 돼 있습니다. 그 이유는 뭐냐 하면 스웨덴 의회에서 봤을 때 사전적으로 총량과 분야별 재원배분을 보고받는 것이 그리고 사전에 심사하는 것이 실익이 없다고 판단했기 때문입니다. 그래서 이 부분은 보다 깊은 고민이 필요하지 않나 이렇게 생각을 합니다.
그리고 국회에서 지출한도를 미리 심사하는 제도가 도입이 되더라도 제 개인적인 의견은 국회의 증액 동의권은 그대로 유지될 필요가 있다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.
그다음 예산요구서를 소관 상임위원회에 사전보고하는 데 대한 의견을 말씀드리겠습니다.
의회에서 톱다운 예산제도를 도입하고 있는 어떤 나라도 본격적인 예산심의 전에 구체적인 예산요구서를 상임위에 보고하는 경우는 없습니다. 지금 안에 나와 있는 대로 행정부가 예산을 편성하고 그다음에 국회가 심사하는 순차적인 과정이 아니라 사전적으로 국회가 심사하고 그다음에 행정부가 편성을 하고 그다음에 다시 국회가 실질적인 심사를 하는 단계가 이루어지게 되면 제 생각에는 예산편성하고 심의 과정에서 일대 혼란이 발생할 것으로 그렇게 생각을 합니다.
우리가 예산심의에 있어서 의회의 권한이 가장 강한 나라라고 보통 이야기하는 미국의 경우에 우리나라에 별로 알려져 있지는 않지만 중요한 원칙 중의 하나가 비밀주의 원칙입니다. 컨피던시앨러티(confidentiality) 원칙이라고 이야기하는데요, 이것은 미국 행정부의 각 공무원들이 미국의 예산실이라고 할 수 있는 OMB하고 예산편성 과정에서 여러 가지 이야기를 주고받고 행정부가 요구한 예산이 삭감되고 변경된 이 사안을 의회 심의 과정에서는 절대로 발설하지 않는다라는 원칙입니다. 이래야 예산편성과 심사에 있어서 질서가 잡히기 때문에 법에 규정된 건 아니지만 오랫동안 관행으로 정착돼 있다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.
다음 예결위 상임위 전환 방안에 대해서 의견을 드리겠습니다.
앞에서 말씀드린 대로 재정총량을 먼저 심사하고 세부사업을 심사하는 이걸 통상적으로 2단계 예산심의 과정이라고 이야기하는데 이렇게 예산심의 과정을 바꾼다고 해서 크게 나아지지 않는다라는 게 미국의 경험입니다. 그 이유는 뭐냐 하면 미국의 예산위원회에서 재정총량을 정하면서 위원회에서 정한 재정총량이 각각의 상임위원회나 각각의 의원들이 원하는 사업에 어떤 영향을 미칠지를 고민한 다음에 재정총량을 정했기 때문에, 지출한도를 사전에 정하는 제도를 도입했는데도 불구하고 미국이 그렇게 재정적으로 건전하지 않은 그런 제도를 갖고 있기 때문에 최근에 재정전문가들 전 세계적으로 이야기하는 것은 이런 2단계 예산심의가 아니라 예결위의 집권화와 독립성 유지가 대단히 중요하다 이렇게 이야기를 하고 있습니다.
그래서 저는 예결위가 당연히 상임위원회가 돼야 되고 그러면서도 집권화되고 독립성을 유지할 수 있는 그런 장치가 마련이 돼야 한다 이렇게 말씀을 드리겠습니다. 이렇게 되면 예결위원회는 재정총량하고 지출한도를 할당하고 그다음에 의무지출에 대한 조정지침을 상임위에 내리는 그런 기능을 수행해야 된다고 보고 있고요.
그다음에 특히 중요한 건 상임위가 일정 규모 이상의 예산부수법안을 심사할 때는 예결위와 사전협의를 거쳐서 의무지출법안하고 세출예산안이 조화를 이룰 수 있도록 그렇게 제도적 장치를 둬야 된다고 생각을 합니다.
예결위의 구성에 대해서 말씀드리겠습니다.
예결위를 상임위로 전환할 경우에는 저는 예결위 구성과 임기는 다른 상임위하고 동일하게 해도 무방하다고 생각을 합니다.
다른 나라 예를 잠깐 말씀드리면요, 스웨덴 의회에서 우리의 예산위원회에 해당하는 게 파이낸스 커미티(finance committee)인데요 모든 스웨덴의 상임위원회는 17명으로 구성돼 있는데 이 위원회도 17명입니다.
미국의 하원과 상원의 예산위원회 구성은 약간은 색다른데요, 미국 하원의 예산위원회는 36명이 정원입니다. 그런데 다수당이 22명이고 소수당이 14명으로 되게끔 법정화돼 있습니다. 차이가 있는 건 상원의 경우에는 22명으로 예산위원회가 구성이 되는데 이때는 다수당과 소수당이 동일한 인원으로 구성되게끔 그렇게 돼 있습니다.
그래서 제가 봤을 때는 다른 나라 사례를 봤을 때 우리 국회에서 예결위를 상임위로 전환시키더라도 임기와 정수 이런 것들을 다른 상임위와 동일하게 해도 무방하다, 다만 독립성이 유지될 수 있는 방안을 확보하는 게 대단히 중요하다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.
마지막으로 결산심사에 관련된 의견을 말씀드리겠습니다.
저는 예산심사 과정을 톱다운 방식으로 변경하면서 결산 기능까지 강화하는 방안에 대해서는 신중할 필요가 있다 이렇게 말씀드리겠습니다.
제가 연대에서 거의 30년 동안 재무행정을 강의하고 있는데요, 결산 강의할 때 학생들한테 하는 이야기가 묘하게도 예산을 굉장히 깐깐하게 보는 나라는 결산 기능이 대단히 약하고 결산 기능이 대단히 강한 나라는 예산 기능이 없다시피 합니다. 우리처럼 예산도 강하게 하고 결산도 강하게 하겠다는 나라는 별로 예를 찾기가 힘듭니다.
예를 들면 미국의 경우에 예산위원회지 명칭 자체가 예산결산위원회가 아닙니다. 그 이유는 뭐냐 하면 미국은 행정부가 결산보고서를 의회에 제출하는 것으로 결산 의무가 종료됩니다. 결산심의라는 것 자체가 없습니다.
영국의 경우에는 예산위원회가 없습니다. 그리고 영국 의회에서 1차 세계대전 이후에 한 번도 행정부가 제출한 예산을 수정한 적이 없습니다. 그리고 통상적으로 영국 행정부가 영국 의회에 예산안을 제출하는 시기는 회계연도가 시작된 이후입니다. 그러니까 거의 사전적으로는 의회의 역할이 없는데 굉장히 강한 게 뭐냐 하면 퍼블릭 어카운츠 커미티(public accounts committee)라고 우리 말로 하게 되면 아마 결산위원회라고 번역할 수 있을 것 같은데 이 결산위원회가 대단히 강한 역할을 합니다.
그래서 이렇게 하는 이유는 뭐냐 하면 미국과 같은 경우에는 예산심의를 할 때 그 이전에 예산을 어떻게 썼는지까지 강하게 보기 때문에 따로 결산이 필요 없고 영국 같은 경우에는 결산심의를 하면서 정부에 어마어마하게 책임을 묻고 있기 때문에 예산까지 강하게 할 필요는 없다라는 겁니다.
그래서 저는 우리 국회에서도 이 둘 중에 어느 것에 더 중점을 둘 것인가를 고민할 필요가 있지 둘 다를 강화하는 데 대해서는 신중할 필요가 있다 이렇게 말씀드리면서 제 의견 진술을 마치도록 하겠습니다.
감사합니다.
저는 연구자로서 아주 오랫동안 국회의 심사 과정이 톱다운 시스템으로 바뀌어야 된다라는 걸 주장을 해 왔기 때문에 이번에 이런 안을 보고 대단히 반가웠다 그렇게 말씀을 먼저 드리겠습니다.
우리 국회에서의 예산심의는 전형적인 분절화된 위원회제도와 전형적인 상향식 심사이기 때문에 우리가 흔히 이야기하는 공유자원의 문제가 대단히 심각해질 수 있다, 그래서 저는 국회의 예산심사 과정을 완전히 거꾸로 뒤집는 개혁이 반드시 필요하다 이렇게 생각을 합니다.
그래서 43페이지의 그림으로 제가 표현해 놨듯이 예산안이 국회에 제출되면 예결위에서 재정결의안을 작성하고 본회의에서 재정결의안을 채택한 후에 상임위원회가 세부사업을 심사하고 그 이후에 다시 예결위가 통합․조정을 하는 그런 형태로 국회의 예산심사 절차가 진행이 되어야 된다 그렇게 말씀을 드리겠습니다.
이렇게 해야만이 지출한도라는 제약하에서 국회 예산심사 과정에서도 전략적 우선순위를 고민할 수 있게 되고요, 예산의 효과성과 효율성에 기초해서 예산의 심의가 가능하다 이렇게 생각을 하고 있습니다. 특히 국회에서 톱다운 예산제도가 도입되어야만 행정부 국가재정운용계획의 충실성도 제고될 수 있다 이렇게 말씀드리겠습니다.
국회에서 톱다운 예산심사 과정이 제도화되기 위해서는 행정부 예산안을 국회에 제출한 이후에 예결위에서 재정총량을 심사하는 게 저는 타당하다고 봅니다.
제가 받은 안 중에서는 지출한도를 3월 말까지 사전적으로 정하는 것으로 그렇게 돼 있는데요, 이건 자칫하면 우리 헌법에서 정하고 있는 행정부 예산편성제도를 위배할 수도 있는 그런 문제가 있고요.
그다음에 우리나라에서 사실은 이런 재정총량이나 분야별 재원배분에 대해서 사전에 보고하도록 하는 일종의 모델이 되는 나라가 바로 스웨덴입니다. 그리고 스웨덴의 의회가 전 세계에서 가장 처음으로 톱다운 예산심사제도를 도입했고요. 그래서 원래 이 제도를 도입했을 때 4월에 행정부가 의회에 춘계재정정책제안서를 내도록 돼 있었습니다. 이게 지출한도하고 그다음에 분야별 재원배분을 포함하고 있는 문서였는데 2000년대 들어오면서 스웨덴 의회가 스스로 이 제도를 없앴습니다.
그래서 최근에는 11월 말까지, 그러니까 예산을 가을에 그냥, 행정부 예산안을 제출하면 11월 말까지 의회의 예산위원회가 중심이 돼서 예산총액과 분야별 예산배분을 결정하는 것으로 이렇게 변경이 돼 있습니다. 그 이유는 뭐냐 하면 스웨덴 의회에서 봤을 때 사전적으로 총량과 분야별 재원배분을 보고받는 것이 그리고 사전에 심사하는 것이 실익이 없다고 판단했기 때문입니다. 그래서 이 부분은 보다 깊은 고민이 필요하지 않나 이렇게 생각을 합니다.
그리고 국회에서 지출한도를 미리 심사하는 제도가 도입이 되더라도 제 개인적인 의견은 국회의 증액 동의권은 그대로 유지될 필요가 있다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.
그다음 예산요구서를 소관 상임위원회에 사전보고하는 데 대한 의견을 말씀드리겠습니다.
의회에서 톱다운 예산제도를 도입하고 있는 어떤 나라도 본격적인 예산심의 전에 구체적인 예산요구서를 상임위에 보고하는 경우는 없습니다. 지금 안에 나와 있는 대로 행정부가 예산을 편성하고 그다음에 국회가 심사하는 순차적인 과정이 아니라 사전적으로 국회가 심사하고 그다음에 행정부가 편성을 하고 그다음에 다시 국회가 실질적인 심사를 하는 단계가 이루어지게 되면 제 생각에는 예산편성하고 심의 과정에서 일대 혼란이 발생할 것으로 그렇게 생각을 합니다.
우리가 예산심의에 있어서 의회의 권한이 가장 강한 나라라고 보통 이야기하는 미국의 경우에 우리나라에 별로 알려져 있지는 않지만 중요한 원칙 중의 하나가 비밀주의 원칙입니다. 컨피던시앨러티(confidentiality) 원칙이라고 이야기하는데요, 이것은 미국 행정부의 각 공무원들이 미국의 예산실이라고 할 수 있는 OMB하고 예산편성 과정에서 여러 가지 이야기를 주고받고 행정부가 요구한 예산이 삭감되고 변경된 이 사안을 의회 심의 과정에서는 절대로 발설하지 않는다라는 원칙입니다. 이래야 예산편성과 심사에 있어서 질서가 잡히기 때문에 법에 규정된 건 아니지만 오랫동안 관행으로 정착돼 있다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.
다음 예결위 상임위 전환 방안에 대해서 의견을 드리겠습니다.
앞에서 말씀드린 대로 재정총량을 먼저 심사하고 세부사업을 심사하는 이걸 통상적으로 2단계 예산심의 과정이라고 이야기하는데 이렇게 예산심의 과정을 바꾼다고 해서 크게 나아지지 않는다라는 게 미국의 경험입니다. 그 이유는 뭐냐 하면 미국의 예산위원회에서 재정총량을 정하면서 위원회에서 정한 재정총량이 각각의 상임위원회나 각각의 의원들이 원하는 사업에 어떤 영향을 미칠지를 고민한 다음에 재정총량을 정했기 때문에, 지출한도를 사전에 정하는 제도를 도입했는데도 불구하고 미국이 그렇게 재정적으로 건전하지 않은 그런 제도를 갖고 있기 때문에 최근에 재정전문가들 전 세계적으로 이야기하는 것은 이런 2단계 예산심의가 아니라 예결위의 집권화와 독립성 유지가 대단히 중요하다 이렇게 이야기를 하고 있습니다.
그래서 저는 예결위가 당연히 상임위원회가 돼야 되고 그러면서도 집권화되고 독립성을 유지할 수 있는 그런 장치가 마련이 돼야 한다 이렇게 말씀을 드리겠습니다. 이렇게 되면 예결위원회는 재정총량하고 지출한도를 할당하고 그다음에 의무지출에 대한 조정지침을 상임위에 내리는 그런 기능을 수행해야 된다고 보고 있고요.
그다음에 특히 중요한 건 상임위가 일정 규모 이상의 예산부수법안을 심사할 때는 예결위와 사전협의를 거쳐서 의무지출법안하고 세출예산안이 조화를 이룰 수 있도록 그렇게 제도적 장치를 둬야 된다고 생각을 합니다.
예결위의 구성에 대해서 말씀드리겠습니다.
예결위를 상임위로 전환할 경우에는 저는 예결위 구성과 임기는 다른 상임위하고 동일하게 해도 무방하다고 생각을 합니다.
다른 나라 예를 잠깐 말씀드리면요, 스웨덴 의회에서 우리의 예산위원회에 해당하는 게 파이낸스 커미티(finance committee)인데요 모든 스웨덴의 상임위원회는 17명으로 구성돼 있는데 이 위원회도 17명입니다.
미국의 하원과 상원의 예산위원회 구성은 약간은 색다른데요, 미국 하원의 예산위원회는 36명이 정원입니다. 그런데 다수당이 22명이고 소수당이 14명으로 되게끔 법정화돼 있습니다. 차이가 있는 건 상원의 경우에는 22명으로 예산위원회가 구성이 되는데 이때는 다수당과 소수당이 동일한 인원으로 구성되게끔 그렇게 돼 있습니다.
그래서 제가 봤을 때는 다른 나라 사례를 봤을 때 우리 국회에서 예결위를 상임위로 전환시키더라도 임기와 정수 이런 것들을 다른 상임위와 동일하게 해도 무방하다, 다만 독립성이 유지될 수 있는 방안을 확보하는 게 대단히 중요하다 이렇게 말씀을 드리겠습니다.
마지막으로 결산심사에 관련된 의견을 말씀드리겠습니다.
저는 예산심사 과정을 톱다운 방식으로 변경하면서 결산 기능까지 강화하는 방안에 대해서는 신중할 필요가 있다 이렇게 말씀드리겠습니다.
제가 연대에서 거의 30년 동안 재무행정을 강의하고 있는데요, 결산 강의할 때 학생들한테 하는 이야기가 묘하게도 예산을 굉장히 깐깐하게 보는 나라는 결산 기능이 대단히 약하고 결산 기능이 대단히 강한 나라는 예산 기능이 없다시피 합니다. 우리처럼 예산도 강하게 하고 결산도 강하게 하겠다는 나라는 별로 예를 찾기가 힘듭니다.
예를 들면 미국의 경우에 예산위원회지 명칭 자체가 예산결산위원회가 아닙니다. 그 이유는 뭐냐 하면 미국은 행정부가 결산보고서를 의회에 제출하는 것으로 결산 의무가 종료됩니다. 결산심의라는 것 자체가 없습니다.
영국의 경우에는 예산위원회가 없습니다. 그리고 영국 의회에서 1차 세계대전 이후에 한 번도 행정부가 제출한 예산을 수정한 적이 없습니다. 그리고 통상적으로 영국 행정부가 영국 의회에 예산안을 제출하는 시기는 회계연도가 시작된 이후입니다. 그러니까 거의 사전적으로는 의회의 역할이 없는데 굉장히 강한 게 뭐냐 하면 퍼블릭 어카운츠 커미티(public accounts committee)라고 우리 말로 하게 되면 아마 결산위원회라고 번역할 수 있을 것 같은데 이 결산위원회가 대단히 강한 역할을 합니다.
그래서 이렇게 하는 이유는 뭐냐 하면 미국과 같은 경우에는 예산심의를 할 때 그 이전에 예산을 어떻게 썼는지까지 강하게 보기 때문에 따로 결산이 필요 없고 영국 같은 경우에는 결산심의를 하면서 정부에 어마어마하게 책임을 묻고 있기 때문에 예산까지 강하게 할 필요는 없다라는 겁니다.
그래서 저는 우리 국회에서도 이 둘 중에 어느 것에 더 중점을 둘 것인가를 고민할 필요가 있지 둘 다를 강화하는 데 대해서는 신중할 필요가 있다 이렇게 말씀드리면서 제 의견 진술을 마치도록 하겠습니다.
감사합니다.
수고하셨습니다.
다음은 위원님들의 질의 순서입니다.
위원님들께서는 진술인을 지명하신 후에 질의해 주시기 바랍니다. 질의시간은 답변시간을 포함해서 5분입니다.
먼저 존경하는 김영배 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 위원님들의 질의 순서입니다.
위원님들께서는 진술인을 지명하신 후에 질의해 주시기 바랍니다. 질의시간은 답변시간을 포함해서 5분입니다.
먼저 존경하는 김영배 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
서울 성북갑의 김영배입니다.
오늘 오래간만에 국회가 대단히 의미 있는 토론을 하고 있다고 생각합니다. 저는 현재 헌정 구조를 개혁하는 논의부터 사실은 돼야 된다고 생각하기 때문에 간단하게 제 의견만 말씀을 드리고 한 두 가지 여쭤보도록 하겠습니다.
사실 우리나라는 입법권, 예산권 그리고 감사권까지 다 대통령과 행정부가 가지고 있습니다. 이것은 미국식 대통령제하고도 완전히 다르고, 미국식 대통령제에서는 회계검사원이 당연히 의회 소속으로 되어 있고요 그리고 입법권도 배타적으로 의회에 되어 있습니다.
대통령이 입법 발의권이 없기 때문에 제가 알기로는 입법권도 국회에 있고 예산권도 아까 말씀하신 대로 하원과 상원 중심으로 진행이 되게 되어 있어서 견제와 균형의 원리가 사법부를 포함해서 체크 앤 밸런스 기능이 되도록 되어 있는데 우리나라는 미국식 대통령제하고 완전히 다르게 행정부가 예산과 관련돼서도 편성권을 가지고 있고 절대적 우위에 있는 거지요, 그러니까 증액 동의권도 가지고 있기 때문에. 그래서 행정부가 동의하지 않으면 아무것도 안 되는 이런 구조로 되어 있고 거기다가 입법권도 정부가 입법 발의권이 있고 대부분의 중요 법률은 아시다시피 행정부가 발의해서 통과가 되고 있는 상황입니다.
사실상 우리나라 헌정 구조 자체가 통법부 형식으로 구성이 되어 있는 일종의 제왕적 대통령제라고 하는, 대통령제도 아닌 이런 구조를 가지고 있어서 지금이야말로 세계 7대 경제권에 속해 있는 정도로 경제와 시민사회가 발달한 대한민국의 현실에서 볼 때 이런 다양성과 시민의 의견, 국가적인 경쟁력의 확보를 위해서도 국회가 경제계와 시민사회계의 의견을 적극적으로 반영해서 행정부를 감시하고 견제하고 국가의 미래를 설계할 수 있는 데 중요한 자기 기능을 할 수 있도록 개혁하는 것 그게 개헌을 포함해서 지금 논의가 돼야 되는 아주 중요한 시점에 와 있다고 생각합니다. 그 출발이 오늘 헌정 구조를 개혁하는 헌법 개헌이 아니고서도 할 수 있는 여지가 있겠느냐라고 하는 예산권과 관련되어 있는 제도개선과 관련된 논의를 오늘 하는 건데 본 개헌논의에 앞서서 예비논의라고 생각하고 오늘 논의가 진행이 됐으면 좋겠다 이런 의견을 말씀드리면서 일단 제 말씀을 좀 드려 보겠습니다.
첫 번째가 하나 여쭤보고 싶은 게 헌법 54조에 보면 ‘국회는 국가의 예산안을 심의․확정한다’고 돼 있고 ‘정부는 회계연도마다 예산안을 편성한다’ 이렇게 되어 있는데요. 아까 헌법 교수님께 여쭤볼게요.
오늘 오래간만에 국회가 대단히 의미 있는 토론을 하고 있다고 생각합니다. 저는 현재 헌정 구조를 개혁하는 논의부터 사실은 돼야 된다고 생각하기 때문에 간단하게 제 의견만 말씀을 드리고 한 두 가지 여쭤보도록 하겠습니다.
사실 우리나라는 입법권, 예산권 그리고 감사권까지 다 대통령과 행정부가 가지고 있습니다. 이것은 미국식 대통령제하고도 완전히 다르고, 미국식 대통령제에서는 회계검사원이 당연히 의회 소속으로 되어 있고요 그리고 입법권도 배타적으로 의회에 되어 있습니다.
대통령이 입법 발의권이 없기 때문에 제가 알기로는 입법권도 국회에 있고 예산권도 아까 말씀하신 대로 하원과 상원 중심으로 진행이 되게 되어 있어서 견제와 균형의 원리가 사법부를 포함해서 체크 앤 밸런스 기능이 되도록 되어 있는데 우리나라는 미국식 대통령제하고 완전히 다르게 행정부가 예산과 관련돼서도 편성권을 가지고 있고 절대적 우위에 있는 거지요, 그러니까 증액 동의권도 가지고 있기 때문에. 그래서 행정부가 동의하지 않으면 아무것도 안 되는 이런 구조로 되어 있고 거기다가 입법권도 정부가 입법 발의권이 있고 대부분의 중요 법률은 아시다시피 행정부가 발의해서 통과가 되고 있는 상황입니다.
사실상 우리나라 헌정 구조 자체가 통법부 형식으로 구성이 되어 있는 일종의 제왕적 대통령제라고 하는, 대통령제도 아닌 이런 구조를 가지고 있어서 지금이야말로 세계 7대 경제권에 속해 있는 정도로 경제와 시민사회가 발달한 대한민국의 현실에서 볼 때 이런 다양성과 시민의 의견, 국가적인 경쟁력의 확보를 위해서도 국회가 경제계와 시민사회계의 의견을 적극적으로 반영해서 행정부를 감시하고 견제하고 국가의 미래를 설계할 수 있는 데 중요한 자기 기능을 할 수 있도록 개혁하는 것 그게 개헌을 포함해서 지금 논의가 돼야 되는 아주 중요한 시점에 와 있다고 생각합니다. 그 출발이 오늘 헌정 구조를 개혁하는 헌법 개헌이 아니고서도 할 수 있는 여지가 있겠느냐라고 하는 예산권과 관련되어 있는 제도개선과 관련된 논의를 오늘 하는 건데 본 개헌논의에 앞서서 예비논의라고 생각하고 오늘 논의가 진행이 됐으면 좋겠다 이런 의견을 말씀드리면서 일단 제 말씀을 좀 드려 보겠습니다.
첫 번째가 하나 여쭤보고 싶은 게 헌법 54조에 보면 ‘국회는 국가의 예산안을 심의․확정한다’고 돼 있고 ‘정부는 회계연도마다 예산안을 편성한다’ 이렇게 되어 있는데요. 아까 헌법 교수님께 여쭤볼게요.
진술인장용근 장용근입니다.
제가 시간이 짧아서 좀 이따 한꺼번에 답변해 주시면 좋겠습니다.
첫 번째 질문이 이것을 일점일획도 못 바꾼다 이런 게 아니라면 심의․확정한다는 것을 정부가 제출한 예산안의 경미한 변경 이런 개념을 도입해서 한 2% 정도 내에서는 의회가 증액을 할 수 있도록 허용하는 이런 정도의 법률에 대해서는 어떻게 생각하시는지, 그게 헌법이 규정하고 있는 내용을 어기는 거냐, 어떻게 보시느냐 이걸 한번 여쭤보고 싶고요.
두 번째는, 두 번째 질문인데요. 아까 국정감사 시기를 말씀하신 분이 계셔서 이것은 전적으로 동의합니다. 현재 법률상으로도 국정감사와 조사에 관한 법률에 보면 국정감사는 정기회 전에 하도록 규정하고 있고 다만 국회가 따로 의결하면 정기회와 같이할 수 있다 이렇게 돼 있는데 ‘다만’이라고 하는 조항이 지금 국회 관행으로 굳어져 있습니다. 그래서 국정감사를 6월 전에 하는 것, 이게 현재 국정감사와 조사에 관한 법률의 원취지와도 부합하는데 국회가 그걸 어기고 있습니다. 그걸 지키도록 우리 위원회에서 의결하고 양 정당을 포함한 정당에다가, 교섭단체에 권고하는 게 어떤가 싶거든요. 이건 동료 위원님들도 의견을 주시면 좋겠습니다.
세 번째는 아까 톱다운 말씀을 주셨는데, 제가 교수님 성함을 모르겠는데 이것 보고, 제가 급해서 그렇습니다, 시간이 없어서. 톱다운 예산 제도를 도입했을 때 제출시기를 언제로 보시는 건지, 언제가 제일, 톱다운할 때에 행정부가 의회로 제출할 시기를 언제로 보시는 건지 한번 여쭤보고 싶고요.
마지막으로 보좌인력이 너무 취약한데요. 제가 알기로는 미국의 예산위원회나 이런 데에 있는 전문위원들이, 정당 소속 전문위원들이 거의 100여 명이 있는 것으로 알고 있습니다. 우리는 그게 너무 약하고 국회 보좌인력이 순수하게 의원실에 배치돼 있는 일종의 사병 정도로 되어 있거든요. 그렇게 하지 말고 예산안 같은 경우는, 특히나 예결위를 상설화한다면 예결위에다가 전문위원을, 지금처럼 국회사무처의 전문위원들뿐만 아니고 동시에 정당 소속의 일정한 숫자의 상근 정책전문인력을 둬서 양 정당이 지향하는 재정철학이나 국가 운영방향의 철학에 맞게 행정부에 해당하는 기재부나 정부에 대당하는 수준의 보좌가 늘 가능하도록 그렇게 인력배치를 강화해야만 이 문제가 그래도 어느 정도 해결의 실마리를 잡을 수 있다고 저는 생각하는데 거기에 대해서는 어떻게 생각하시고, 그래서 예정처를 강화하는 것과 동시에 정당 소속의 전문위원 인력을 반드시 배치해야 된다 그것을 말씀드리고 싶은데 거기에 대한 답변을 좀 듣고 싶습니다.
이상입니다.
첫 번째 질문이 이것을 일점일획도 못 바꾼다 이런 게 아니라면 심의․확정한다는 것을 정부가 제출한 예산안의 경미한 변경 이런 개념을 도입해서 한 2% 정도 내에서는 의회가 증액을 할 수 있도록 허용하는 이런 정도의 법률에 대해서는 어떻게 생각하시는지, 그게 헌법이 규정하고 있는 내용을 어기는 거냐, 어떻게 보시느냐 이걸 한번 여쭤보고 싶고요.
두 번째는, 두 번째 질문인데요. 아까 국정감사 시기를 말씀하신 분이 계셔서 이것은 전적으로 동의합니다. 현재 법률상으로도 국정감사와 조사에 관한 법률에 보면 국정감사는 정기회 전에 하도록 규정하고 있고 다만 국회가 따로 의결하면 정기회와 같이할 수 있다 이렇게 돼 있는데 ‘다만’이라고 하는 조항이 지금 국회 관행으로 굳어져 있습니다. 그래서 국정감사를 6월 전에 하는 것, 이게 현재 국정감사와 조사에 관한 법률의 원취지와도 부합하는데 국회가 그걸 어기고 있습니다. 그걸 지키도록 우리 위원회에서 의결하고 양 정당을 포함한 정당에다가, 교섭단체에 권고하는 게 어떤가 싶거든요. 이건 동료 위원님들도 의견을 주시면 좋겠습니다.
세 번째는 아까 톱다운 말씀을 주셨는데, 제가 교수님 성함을 모르겠는데 이것 보고, 제가 급해서 그렇습니다, 시간이 없어서. 톱다운 예산 제도를 도입했을 때 제출시기를 언제로 보시는 건지, 언제가 제일, 톱다운할 때에 행정부가 의회로 제출할 시기를 언제로 보시는 건지 한번 여쭤보고 싶고요.
마지막으로 보좌인력이 너무 취약한데요. 제가 알기로는 미국의 예산위원회나 이런 데에 있는 전문위원들이, 정당 소속 전문위원들이 거의 100여 명이 있는 것으로 알고 있습니다. 우리는 그게 너무 약하고 국회 보좌인력이 순수하게 의원실에 배치돼 있는 일종의 사병 정도로 되어 있거든요. 그렇게 하지 말고 예산안 같은 경우는, 특히나 예결위를 상설화한다면 예결위에다가 전문위원을, 지금처럼 국회사무처의 전문위원들뿐만 아니고 동시에 정당 소속의 일정한 숫자의 상근 정책전문인력을 둬서 양 정당이 지향하는 재정철학이나 국가 운영방향의 철학에 맞게 행정부에 해당하는 기재부나 정부에 대당하는 수준의 보좌가 늘 가능하도록 그렇게 인력배치를 강화해야만 이 문제가 그래도 어느 정도 해결의 실마리를 잡을 수 있다고 저는 생각하는데 거기에 대해서는 어떻게 생각하시고, 그래서 예정처를 강화하는 것과 동시에 정당 소속의 전문위원 인력을 반드시 배치해야 된다 그것을 말씀드리고 싶은데 거기에 대한 답변을 좀 듣고 싶습니다.
이상입니다.
앞으로 진술인님들을 지정해서 질의를 해 주시기 바라고요.
아마 지금 질의하신 것은 장용근 교수님하고 하연섭 교수님이 답변하셔야 될 것 같고요. 그리고 정부나 국회에서도 답변 가능하면 말씀해 주시기 바랍니다. 또 다른 분들도 말씀해 주시기 바랍니다.
아마 지금 질의하신 것은 장용근 교수님하고 하연섭 교수님이 답변하셔야 될 것 같고요. 그리고 정부나 국회에서도 답변 가능하면 말씀해 주시기 바랍니다. 또 다른 분들도 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인장용근 좋은 말씀하셨습니다. 재정의 문제는 제가 아까 말씀드렸듯이 기본적으로 법률 단위가 아니라 헌법에 준하는 단위입니다. 그래서 국가를, 그렇기 때문에 이 부분은 프랑스에서 국가재정법을 오가닉 로라고 해서 일반 법률의 상위로 두는 그런 취지거든요. 그렇다 보니까 자연스럽게 국가재정을 논하는 위원회는 더 상위가 되겠지요. 그런 의미에서 저는 특위로 말씀드린 거고, 상임위로 해도 좋습니다.
어쨌든 그런 취지로 말씀드렸는데 헌법 개헌을 2017년에 하면서 참 답답했던 게 지금같이 건설적인 얘기를 하는 게 아니라 어떤 정당의 안을 정해서 자꾸 우기는 걸 제가 많이 봤습니다.
우기지 말고 제가 하나 말씀드리면 첫째, 입법권이 발의권이 국회 외에도 행정부에 있다고 하는데 그 부분은요 저도, 행정부가 막강하다고 할 수 있지만 문제는 아까 시민단체 말씀하셨습니다. 시민단체들이 한다면 국민발안도 확대시켜야 됩니다. 그런 의미에서 입법안을 지금처럼 줄여서 국회로 간다기보다는 행정부도 있지만 국민발안제도까지 확대하는 게 저는 더 타당하다고 보고요.
감사원이 행정부에 있다는 것 저도 그것 문제의식이 있습니다. 그래서 2017년도 개헌 때도 이걸 의회로 둘 것인가 국회로 둘 것이냐 고민했지만 저는 좀 더, 감사라는 건 사법부에 준하는 사법적 작용이거든요. 그래서 OECD의 모든 국가들은 소속과 상관없이 독립성이기 때문에 우리나라가 장기적으로 의회가 정쟁이 줄어든다면 의회로 움직이는 것은 좋습니다.
그러나 지금 현 상황에서는 죄송한 얘기지만 독립기관화, 행정부에서 독립기관으로 빼는 게 맞다, 저는 그 얘기를 드리면서 독립기관을 한다면 문제점은 지금은 대통령 소속이기 때문에 사실상 권고를 해도 거의 따라가거든요. 독립기관이 되면 권고로 되면 그 부분을 안 따를 수 있기 때문에 처분에 대한 명령권 비슷한 것들도 같이하는 것도 한번 생각해 볼 필요가 있어서, 장기적으로는 의회로 가는 것도 한 방법인데 현재는 한시적으로는 저는 감사원이 독립기관화하는 게, 정쟁 때문에 말씀을 드리고요.
아까 예산편성, 오늘도 증액 동의가 많은데 예산법률주의에서 제가 말씀드렸지만 사실은 현행법은 이미 예산법률주의입니다. 국회의 동의 없이는 예산 못 씁니다. 그래서 대표의 동의 없이는 과세 없다기 때문에 예산도 국회의 동의 없으면 예산을 10원 한 장 쓸 수 없습니다, 준예산을 빼고. 그래서 예산법률주의 논쟁 빼고요.
그다음에 예산편성권도 사실상 국회가 가져오자고 하지만 상당히 어려운 문제가 있습니다. 아까 말한 대로 합의제 기구이기 때문에 여야의 대립이 합치되면 좋겠지만 극한 대립이 되게 되면 이게 과연 대통령제를 두면서 될 수 있느냐 이런 문제가 있는데 아까 말한, 그래서 결과적으로 남은 건 증액 동의입니다.
증액 동의에 대한 문제에 대해서 하나 말씀드리면 오늘은 저도 발제를 안 했습니다만 국회에서 실질적으로 남아 있는 개헌 특위의 가장 문제는 증액 동의라고 생각합니다. 예산법률주의는 현행법에서도 가능하고요, 헌법에서도. 그런데 증액 동의에 관해서 이것에서 보면 우리는 심의․확정 외에도 증액동의권이 따로 있습니다. 그런데 거기 보면 비목이라든지 각종 사업 이런 내용으로 해서 총액을 바꾸는 건 물론 동의를 받아야 되지만 총액이 아니라도 사업의 항목을 바꾸는 것도 동의를 받게 돼 있어서 상당수 약간 엄격하다고 볼 수 있지요.
그런데 이 태도가 프랑스에서 온 건데요. 하나 말씀드리면 우리가 추상적인 논의보다는 아예 프랑스 국회의 당사자도 부르고 이렇게 좀, 개헌 논의할 때 학자들도 좋지만요 학자들이 잘못 얘기할 수도 있습니다. 그런데 프랑스를 보니까 이런 규정이 있고 심지어 프랑스는 어떤 게 있냐면요 우리는 예산 자체만, 어프로프리에이션 액트에 해당되는 예산 금액만 증액을 못 하게 해 놨는데요 프랑스는 예산의 근거가 되는, 아까 말한 어소리티 액트 같은 예산이 증가되는 법률, 그래서 이게 만들어서 복지예산을 늘리게 되는 법을 국회에서 만든다 이랬을 때 이것조차도 행정부가 안 하면 못 하게 만들었어요. 우리보다 더 엄격합니다.
그럼에도 불구하고 프랑스는 어떻게 돼 있냐? 이걸 엄격하게 적용해서…… 우리 법에서 제일 중요한 건 절대, 반드시, 예외 없이는 위헌입니다. 모든 것을 절대 반드시 예외 없이, 그러니까 우리가 이런 얘기하지요. 대통령의 사면은 대통령의 고유 권한이니까 마음대로, 그건 다 위헌 얘기입니다. 그것은 정당한 원칙에 한해서만 행사할 수 있는 거지요. 민주주의 원칙을 반하고 대통령에 있으니까 마음대로 한다? 맞지 않습니다. 국회가 심의․확정권이 있다고 마음대로 한다? 아닙니다. 그다음에 예산편성권이 있다고 마음대로 한다? 안 됩니다.
그래서 이 부분에 대한 프랑스 예를 들면, 아까 이 포인트를 헌법에 규정하면 증액동의권을 없애든지 해야 되는 문제가 있거든요. 그런데 그게 아니더라도 한번 합리적으로, 프랑스는 우리보다 더 강한데도 불구하고 아예 실체법도 발의 못 합니다. 그럼에도 불구하고 법률상에서 어떻게 조정했냐면 정당한 명분이 있을 때, 정당한 명분이 있을 때는 총액을 늘리는 건 문제가 있지만 이 총액한도 내에서 항목들을 조정할 수 있는 권한들을 할 수 있는 게 있거든요. 그래서 저는 그것은, 그런 한도 내에서는 재정민주적 측면에서는 한번 생각해 봐야 된다.
그래서 무조건적 하나하나 모든 걸 다 정부의 동의다라는 측면보다는 명분의 문제, 그런데 다만 제가 보기에는 우리나라는 누가 뭐래도 의회가 앞으로 저는 정말 잘되고 장기적으로는 대통령제에서 의원내각제 내지는 분권형 대통령제도 좋습니다. 나아가기를 바라는데 그러려면 지역구 예산, 아까 제가 발제는 못 했습니다만 저는 헌법학자다 보니까 재정제도의 통계나 이런 것보다 제도를 보다 보니까 이스라엘이나 스웨덴 같은, 아까 말씀드렸지만 지역구보다 전국구가 많은 나라들이더라고요. 이런 데는 예산을 굉장히 합리적으로 의회가 심의하고 행정부도 집행하지만, 물론 의원내각제 국가기는 하지만 이런 전국구가 많은 나라일수록 전국의 예산은 전국적 단위에 우선순위를 두는 거거든요. 그런데 지역구가 많다 보면 지역구 예산을 넣다 보니까 우선순위가 없는데도 불구하고 막 넣는 불합리성이 생긴단 말이지요.
그래서 선거구 문제도 그런 걸 개혁을 하면서 이런 명분이 있는 것, 지역구 예산 늘리는 건 제가 보기에는 자제하시고 전국적으로 우선순위를 합리적으로 잡을 수 있는 그런 조정위원회, 지방균형위원회 같은 것들을 별도로 특위든 뭐든 만들어 줬으면 한번 저는 제안드리고 싶습니다.
그래서 그런 과정에서 국가 전체에서 뭐가 제일 필요한지 우선순위를 빨리 정해야 되거든요. 그런데 그것 없이 어디 특위라든지 간사라든지 힘 있는 쪽 위주로 예산이 배분되다 보니까 국민의 신뢰는 떨어지고 있습니다. 이건 사실 엄밀히……
어쨌든 그런 취지로 말씀드렸는데 헌법 개헌을 2017년에 하면서 참 답답했던 게 지금같이 건설적인 얘기를 하는 게 아니라 어떤 정당의 안을 정해서 자꾸 우기는 걸 제가 많이 봤습니다.
우기지 말고 제가 하나 말씀드리면 첫째, 입법권이 발의권이 국회 외에도 행정부에 있다고 하는데 그 부분은요 저도, 행정부가 막강하다고 할 수 있지만 문제는 아까 시민단체 말씀하셨습니다. 시민단체들이 한다면 국민발안도 확대시켜야 됩니다. 그런 의미에서 입법안을 지금처럼 줄여서 국회로 간다기보다는 행정부도 있지만 국민발안제도까지 확대하는 게 저는 더 타당하다고 보고요.
감사원이 행정부에 있다는 것 저도 그것 문제의식이 있습니다. 그래서 2017년도 개헌 때도 이걸 의회로 둘 것인가 국회로 둘 것이냐 고민했지만 저는 좀 더, 감사라는 건 사법부에 준하는 사법적 작용이거든요. 그래서 OECD의 모든 국가들은 소속과 상관없이 독립성이기 때문에 우리나라가 장기적으로 의회가 정쟁이 줄어든다면 의회로 움직이는 것은 좋습니다.
그러나 지금 현 상황에서는 죄송한 얘기지만 독립기관화, 행정부에서 독립기관으로 빼는 게 맞다, 저는 그 얘기를 드리면서 독립기관을 한다면 문제점은 지금은 대통령 소속이기 때문에 사실상 권고를 해도 거의 따라가거든요. 독립기관이 되면 권고로 되면 그 부분을 안 따를 수 있기 때문에 처분에 대한 명령권 비슷한 것들도 같이하는 것도 한번 생각해 볼 필요가 있어서, 장기적으로는 의회로 가는 것도 한 방법인데 현재는 한시적으로는 저는 감사원이 독립기관화하는 게, 정쟁 때문에 말씀을 드리고요.
아까 예산편성, 오늘도 증액 동의가 많은데 예산법률주의에서 제가 말씀드렸지만 사실은 현행법은 이미 예산법률주의입니다. 국회의 동의 없이는 예산 못 씁니다. 그래서 대표의 동의 없이는 과세 없다기 때문에 예산도 국회의 동의 없으면 예산을 10원 한 장 쓸 수 없습니다, 준예산을 빼고. 그래서 예산법률주의 논쟁 빼고요.
그다음에 예산편성권도 사실상 국회가 가져오자고 하지만 상당히 어려운 문제가 있습니다. 아까 말한 대로 합의제 기구이기 때문에 여야의 대립이 합치되면 좋겠지만 극한 대립이 되게 되면 이게 과연 대통령제를 두면서 될 수 있느냐 이런 문제가 있는데 아까 말한, 그래서 결과적으로 남은 건 증액 동의입니다.
증액 동의에 대한 문제에 대해서 하나 말씀드리면 오늘은 저도 발제를 안 했습니다만 국회에서 실질적으로 남아 있는 개헌 특위의 가장 문제는 증액 동의라고 생각합니다. 예산법률주의는 현행법에서도 가능하고요, 헌법에서도. 그런데 증액 동의에 관해서 이것에서 보면 우리는 심의․확정 외에도 증액동의권이 따로 있습니다. 그런데 거기 보면 비목이라든지 각종 사업 이런 내용으로 해서 총액을 바꾸는 건 물론 동의를 받아야 되지만 총액이 아니라도 사업의 항목을 바꾸는 것도 동의를 받게 돼 있어서 상당수 약간 엄격하다고 볼 수 있지요.
그런데 이 태도가 프랑스에서 온 건데요. 하나 말씀드리면 우리가 추상적인 논의보다는 아예 프랑스 국회의 당사자도 부르고 이렇게 좀, 개헌 논의할 때 학자들도 좋지만요 학자들이 잘못 얘기할 수도 있습니다. 그런데 프랑스를 보니까 이런 규정이 있고 심지어 프랑스는 어떤 게 있냐면요 우리는 예산 자체만, 어프로프리에이션 액트에 해당되는 예산 금액만 증액을 못 하게 해 놨는데요 프랑스는 예산의 근거가 되는, 아까 말한 어소리티 액트 같은 예산이 증가되는 법률, 그래서 이게 만들어서 복지예산을 늘리게 되는 법을 국회에서 만든다 이랬을 때 이것조차도 행정부가 안 하면 못 하게 만들었어요. 우리보다 더 엄격합니다.
그럼에도 불구하고 프랑스는 어떻게 돼 있냐? 이걸 엄격하게 적용해서…… 우리 법에서 제일 중요한 건 절대, 반드시, 예외 없이는 위헌입니다. 모든 것을 절대 반드시 예외 없이, 그러니까 우리가 이런 얘기하지요. 대통령의 사면은 대통령의 고유 권한이니까 마음대로, 그건 다 위헌 얘기입니다. 그것은 정당한 원칙에 한해서만 행사할 수 있는 거지요. 민주주의 원칙을 반하고 대통령에 있으니까 마음대로 한다? 맞지 않습니다. 국회가 심의․확정권이 있다고 마음대로 한다? 아닙니다. 그다음에 예산편성권이 있다고 마음대로 한다? 안 됩니다.
그래서 이 부분에 대한 프랑스 예를 들면, 아까 이 포인트를 헌법에 규정하면 증액동의권을 없애든지 해야 되는 문제가 있거든요. 그런데 그게 아니더라도 한번 합리적으로, 프랑스는 우리보다 더 강한데도 불구하고 아예 실체법도 발의 못 합니다. 그럼에도 불구하고 법률상에서 어떻게 조정했냐면 정당한 명분이 있을 때, 정당한 명분이 있을 때는 총액을 늘리는 건 문제가 있지만 이 총액한도 내에서 항목들을 조정할 수 있는 권한들을 할 수 있는 게 있거든요. 그래서 저는 그것은, 그런 한도 내에서는 재정민주적 측면에서는 한번 생각해 봐야 된다.
그래서 무조건적 하나하나 모든 걸 다 정부의 동의다라는 측면보다는 명분의 문제, 그런데 다만 제가 보기에는 우리나라는 누가 뭐래도 의회가 앞으로 저는 정말 잘되고 장기적으로는 대통령제에서 의원내각제 내지는 분권형 대통령제도 좋습니다. 나아가기를 바라는데 그러려면 지역구 예산, 아까 제가 발제는 못 했습니다만 저는 헌법학자다 보니까 재정제도의 통계나 이런 것보다 제도를 보다 보니까 이스라엘이나 스웨덴 같은, 아까 말씀드렸지만 지역구보다 전국구가 많은 나라들이더라고요. 이런 데는 예산을 굉장히 합리적으로 의회가 심의하고 행정부도 집행하지만, 물론 의원내각제 국가기는 하지만 이런 전국구가 많은 나라일수록 전국의 예산은 전국적 단위에 우선순위를 두는 거거든요. 그런데 지역구가 많다 보면 지역구 예산을 넣다 보니까 우선순위가 없는데도 불구하고 막 넣는 불합리성이 생긴단 말이지요.
그래서 선거구 문제도 그런 걸 개혁을 하면서 이런 명분이 있는 것, 지역구 예산 늘리는 건 제가 보기에는 자제하시고 전국적으로 우선순위를 합리적으로 잡을 수 있는 그런 조정위원회, 지방균형위원회 같은 것들을 별도로 특위든 뭐든 만들어 줬으면 한번 저는 제안드리고 싶습니다.
그래서 그런 과정에서 국가 전체에서 뭐가 제일 필요한지 우선순위를 빨리 정해야 되거든요. 그런데 그것 없이 어디 특위라든지 간사라든지 힘 있는 쪽 위주로 예산이 배분되다 보니까 국민의 신뢰는 떨어지고 있습니다. 이건 사실 엄밀히……
정리 부탁드립니다.
진술인장용근 예, 죄송합니다.
그 정도 말씀드리고요.
아까 전문인력 늘리는 건 전적으로 동의합니다. 그래서 저는 감사원이, 우리나라 감사원은 회계감사뿐 아니라 직무감찰도 강하지요. 그런 가운데서 결산심사를 하는 게 사실상 좀 형해화될 수 있는 면이 있고 부분 부분이 될 수 있습니다.
그래서 이런 문제는, 어쨌든 최종적인 결산에 대한 책임의 주체는 결산심사권을 가진 의회입니다. 그래서 의회가 감사원에 준할 수 있는 뭔가 기구의 확장 내지는 전문위원의 확충은 전적으로 찬성하고요.
그런 걸 통해서 좀 약간 예산심사가 실질화되는 게 단순히 추상적인 미래 계획을 자꾸 논의하는 것보다는 굉장히 좋은 아이디어라고 저는 생각합니다.
감사합니다.
그 정도 말씀드리고요.
아까 전문인력 늘리는 건 전적으로 동의합니다. 그래서 저는 감사원이, 우리나라 감사원은 회계감사뿐 아니라 직무감찰도 강하지요. 그런 가운데서 결산심사를 하는 게 사실상 좀 형해화될 수 있는 면이 있고 부분 부분이 될 수 있습니다.
그래서 이런 문제는, 어쨌든 최종적인 결산에 대한 책임의 주체는 결산심사권을 가진 의회입니다. 그래서 의회가 감사원에 준할 수 있는 뭔가 기구의 확장 내지는 전문위원의 확충은 전적으로 찬성하고요.
그런 걸 통해서 좀 약간 예산심사가 실질화되는 게 단순히 추상적인 미래 계획을 자꾸 논의하는 것보다는 굉장히 좋은 아이디어라고 저는 생각합니다.
감사합니다.
또 다른 진술인님 답변……
진술인하연섭 짧게 말씀드리겠습니다.
저는 국회에서 톱다운 예산심사제도가 도입되더라도 예산안 제출시기는 현재와 비슷하게 해도 큰 무리는 없을 거다 그렇게 생각을 합니다. 사실은 미국이나 스웨덴 같은 경우에 보더라도 행정부 예산안을 완전히 만들어 놓은 상태에서 제출하고 그때부터 의회가 심의를 하기 때문에 시기를 조정할 이유는 별로 없다 이렇게 말씀을 드리고 싶고요.
예결위를 강화하는 건 필요한데 예결위의 스태프들을 정당 소속으로 하는 데 대해서는 좀 신중할 필요가 있지 않나 생각을 합니다. 사실은 미국에서 1974년에 예산통제법이라는 걸 만들면서, 그게 워터게이트 스캔들에 대응해서 의회가 예산권한을 대폭 강화시킨 거였거든요. 그런데 의회가 예산권한을 대폭 강화시키면서 자기들이 스스로를 묻겠다고 만든 게 톱다운 예산심의제도입니다. 그리고 의회가 전문성과 객관성을 확보할 수 있도록 의회가 스스로 그렇게 조정을 했거든요.
그래서 저는 의회가 예산에 있어서 권한을 강화함과 동시에 중립성과 전문성을 더 강화시킬 필요가 있다 이렇게 말씀드리겠습니다.
저는 국회에서 톱다운 예산심사제도가 도입되더라도 예산안 제출시기는 현재와 비슷하게 해도 큰 무리는 없을 거다 그렇게 생각을 합니다. 사실은 미국이나 스웨덴 같은 경우에 보더라도 행정부 예산안을 완전히 만들어 놓은 상태에서 제출하고 그때부터 의회가 심의를 하기 때문에 시기를 조정할 이유는 별로 없다 이렇게 말씀을 드리고 싶고요.
예결위를 강화하는 건 필요한데 예결위의 스태프들을 정당 소속으로 하는 데 대해서는 좀 신중할 필요가 있지 않나 생각을 합니다. 사실은 미국에서 1974년에 예산통제법이라는 걸 만들면서, 그게 워터게이트 스캔들에 대응해서 의회가 예산권한을 대폭 강화시킨 거였거든요. 그런데 의회가 예산권한을 대폭 강화시키면서 자기들이 스스로를 묻겠다고 만든 게 톱다운 예산심의제도입니다. 그리고 의회가 전문성과 객관성을 확보할 수 있도록 의회가 스스로 그렇게 조정을 했거든요.
그래서 저는 의회가 예산에 있어서 권한을 강화함과 동시에 중립성과 전문성을 더 강화시킬 필요가 있다 이렇게 말씀드리겠습니다.
혹시 국회예산정책처나 기재부에서 답변하시겠습니까?
기재부.
기재부.
기획재정부예산총괄심의관임기근 양해해 주시면 간단히 보충설명을 드리도록 하겠습니다.
국회의 역량이 강화되는 것은 다 환영해야 될 만한 일이고요. 자칫 이 방송을 보고 계시는 분들이 오해하실 수 있을까 봐 말씀을 드리는데요. 국회에서도 지금 이미 상당 부분의 인력이 투입돼서 예산안과 기금운용계획안에 대해서 조사․분석하는 업무가 이루어지고 있습니다.
국회예산정책처라는 조직이 있는데요. 국회예산정책처는 지금 140명의 인력이 있고 제2조에 보면 국회예산정책처가 무슨 일을 하는지 나와 있습니다. 여기 보면 예산이나 기금, 국가재정 운용에 관한 분석을 거의 전담하도록 돼 있고요.
그래서 국회예산정책처가 있고 국회 예결위에 사무처가 있고 그리고 또 각 상임위원회 사무처에서도 최소한 절반 정도는 예산을 조사․분석하는 업무에 인력이 투입되고 있다고 볼 수 있겠습니다. 그래서 현재도 상당 부분은 국회사무처 관련된 인력이 예산의 조사․분석에 투입되고 있다 이 말씀을 올리겠습니다.
국회의 역량이 강화되는 것은 다 환영해야 될 만한 일이고요. 자칫 이 방송을 보고 계시는 분들이 오해하실 수 있을까 봐 말씀을 드리는데요. 국회에서도 지금 이미 상당 부분의 인력이 투입돼서 예산안과 기금운용계획안에 대해서 조사․분석하는 업무가 이루어지고 있습니다.
국회예산정책처라는 조직이 있는데요. 국회예산정책처는 지금 140명의 인력이 있고 제2조에 보면 국회예산정책처가 무슨 일을 하는지 나와 있습니다. 여기 보면 예산이나 기금, 국가재정 운용에 관한 분석을 거의 전담하도록 돼 있고요.
그래서 국회예산정책처가 있고 국회 예결위에 사무처가 있고 그리고 또 각 상임위원회 사무처에서도 최소한 절반 정도는 예산을 조사․분석하는 업무에 인력이 투입되고 있다고 볼 수 있겠습니다. 그래서 현재도 상당 부분은 국회사무처 관련된 인력이 예산의 조사․분석에 투입되고 있다 이 말씀을 올리겠습니다.
수고하셨습니다.
다음으로는 존경하는 강민국 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음으로는 존경하는 강민국 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
강민국 위원입니다.
우리 오늘 참 뜻깊은 자리고 좋은 말씀 잘 들었습니다.
그런데 비교 헌법학을 계속 말씀하시는데 물론 연구자료나 참고자료에서는 충분히 검토대상이 될 수도 있습니다마는 수정헌법을 채택하고 있는 미국의 경우나 그리고 영국, 일본도 말씀하시는데 사실 의원내각제를 채택하는, 기본적인 권력구조가 다른 구조지요. 그것을 근거로 지금 우리 헌법하고 논의하는 건 맞지 않지 않은가 생각을 하고요.
그리고 현재 헌법도 우리가 9차 개헌을 통해서 사실 지금 시대정신을 못 담는 것은 사실입니다. 그래서 지금 4차 산업혁명이 발달되고 있는 이 시기에 우리가 개헌을 통해 어떤 헌법정신과 시대정신을 담을 것인가가 국회의 과제로 남아 있고요, 오늘 이 시간이 그 과정 중에 하나가 아닌가 생각하는데 본 위원도, 저도 장용근 교수님한테 좀 여쭤볼게요.
본 위원도 기본적으로 국회의 예산과 결산 심사기능이 지금보다 더 강화해야 된다는 것에는 동의합니다. 그런데 우리 헌법 54조도 아까 언급을 하시던데 국회가 예산의 총량이나 특히 상임위별로 지출한도까지 결정을 한다는 것은 사실 지금 헌법에 규정하고 있는 여러 가지 정부 예산편성권이라든지 이런 부분을 과도하게 제한하는 측면이 있지 않나라는 그런 우려도 있습니다. 잠깐, 거기에는 교수님 동의하시나요?
우리 오늘 참 뜻깊은 자리고 좋은 말씀 잘 들었습니다.
그런데 비교 헌법학을 계속 말씀하시는데 물론 연구자료나 참고자료에서는 충분히 검토대상이 될 수도 있습니다마는 수정헌법을 채택하고 있는 미국의 경우나 그리고 영국, 일본도 말씀하시는데 사실 의원내각제를 채택하는, 기본적인 권력구조가 다른 구조지요. 그것을 근거로 지금 우리 헌법하고 논의하는 건 맞지 않지 않은가 생각을 하고요.
그리고 현재 헌법도 우리가 9차 개헌을 통해서 사실 지금 시대정신을 못 담는 것은 사실입니다. 그래서 지금 4차 산업혁명이 발달되고 있는 이 시기에 우리가 개헌을 통해 어떤 헌법정신과 시대정신을 담을 것인가가 국회의 과제로 남아 있고요, 오늘 이 시간이 그 과정 중에 하나가 아닌가 생각하는데 본 위원도, 저도 장용근 교수님한테 좀 여쭤볼게요.
본 위원도 기본적으로 국회의 예산과 결산 심사기능이 지금보다 더 강화해야 된다는 것에는 동의합니다. 그런데 우리 헌법 54조도 아까 언급을 하시던데 국회가 예산의 총량이나 특히 상임위별로 지출한도까지 결정을 한다는 것은 사실 지금 헌법에 규정하고 있는 여러 가지 정부 예산편성권이라든지 이런 부분을 과도하게 제한하는 측면이 있지 않나라는 그런 우려도 있습니다. 잠깐, 거기에는 교수님 동의하시나요?
진술인장용근 예, 저도 아까 말씀드리려다 시간이 좀 부족했습니다마는……
짧게, 나중에 좀 해 주시고요.
진술인장용근 우리가 권력분립은 권한이 있으면 존중을 해야 되거든요. 그래서 아까 말한 합의제기관이 예산을 사실상, 아까 말한 총량이랑 어떤 취지는 좋습니다만 합의가 될는지 그런 말씀도 드렸고요. 그런 것 떠나서 존중을 하고 존중한 상태에서 심의 의결해서 지금 같은, 아까 말한 그 안들을 심의 의결해서 반영하면 어떨까 저는 이런 생각을 가지고 있습니다.
지금 현재와 같은, 오늘 같은 공청회 논의가 상당히 의미가 있는데 저는 사실 개헌이나 이런 부분이 지금 좀 만시지탄이라고 생각합니다, 저 개인적으로는. 왜냐하면 지금 결산을 하고 있기 때문에, 제가 예결위원이기 때문에 결산을 하고 있는데 사실 문재인 정부가 처음 2017년 출범했을 때 정부예산이 약 400조였어요, 그런데 이게 5년 만에 불과 200조가 넘어서 지금 600조가 넘어 640조까지 육박하고 있다고. 그런데 사실 이런 정부의 방만한 재정운용을 하는데도 일언반구도 안 했다고, 지난 5년 동안.
지금 와서 개헌이 어떻고 예산편성․심의권이 어떻고 한다는 것도 좀 사실 만시지탄이 아닌가. 사실 행정권력을 가졌고 또 국회의 입법권력도 가졌고 또 지자체의 전체적인 것도 사실 현재 야당인 민주당이 다 가졌을 때 이 부분을 실제로 논의했으면 무난했던 부분인데 지금 와서 기재부 공화국이니 어떠니, 저는 이것 조금 맞지 않지 않나 생각하는데 교수님 생각은 어떠세요?
지금 와서 개헌이 어떻고 예산편성․심의권이 어떻고 한다는 것도 좀 사실 만시지탄이 아닌가. 사실 행정권력을 가졌고 또 국회의 입법권력도 가졌고 또 지자체의 전체적인 것도 사실 현재 야당인 민주당이 다 가졌을 때 이 부분을 실제로 논의했으면 무난했던 부분인데 지금 와서 기재부 공화국이니 어떠니, 저는 이것 조금 맞지 않지 않나 생각하는데 교수님 생각은 어떠세요?
진술인장용근 말씀하신 대로 아까 내로남불을 깰 수 있는 것, 저는 진보․보수 어느 단체든 내로남불에 빠지면 앞으로 망하게 됩니다. 거기에 읍참마속이라는 것을 항상 제시하는데요.
그래서 정말 국민을 위하고 앞서 말했던 우리 시대정신을 담을 수 있는 개헌이라든지 정부 이런 부분이 이제는 좀 정치적 색깔 빼고, 정치적 의도 좀 빼고 우리 국민들을 위해서 진정하게 갔으면 좋겠다라는 말씀을 드리고 싶고.
사실 아까 교수님 발표에 굉장히 좀 제 관심을 끄는 부분이 두 가지가 있던데 국정감사와 정기회를 구분해서 하자, 분리해서 하자라는 말씀 상당히 저도, 그리고 사실 상시 국정감사도 이야기하고 그러지 않습니까. 일하는 국회를 이야기하고 하는데 이 부분에 대해서 조금만 더 설명해 주시기 바라고.
제가 시간이 다 돼 가지고, 질의시간이……
사실 아까 교수님 발표에 굉장히 좀 제 관심을 끄는 부분이 두 가지가 있던데 국정감사와 정기회를 구분해서 하자, 분리해서 하자라는 말씀 상당히 저도, 그리고 사실 상시 국정감사도 이야기하고 그러지 않습니까. 일하는 국회를 이야기하고 하는데 이 부분에 대해서 조금만 더 설명해 주시기 바라고.
제가 시간이 다 돼 가지고, 질의시간이……
진술인장용근 살짝 말씀드리면 우리 헌법에 보면 예산심의 기간은 제한이 있거든요.
아니, 조금만 이따 말씀……
조금 이따가 답변하시면……
조금 이따가, 제가 질의시간이 얼마 안 돼 가지고.
진술인장용근 예.
또 하나가 결산심사를 좀 더 강화해야 된다라고 아까 말씀하셨는데, 그렇지요? 저도 이 부분에 동의합니다. 사실 아까 미국 어프로프리에이션 액트를 말씀하셨는데 사실은 미국이나 영국 자체가, 영국 여왕에게 어떤 지출 승인권만 주는 그 법 아니겠습니까? 그것으로 알고 있는데 이 부분도 아까 너무 시간이 짧아서 잠깐 설명하시던데 그 두 가지, 국정감사와 정기회를 구분하자는 말씀하고 또 국회의 결산심사를 더 강화하자는 이 부분, 교수님 조금만 더 추가 설명을 좀 해 주시면 감사하겠습니다.
진술인장용근 제가 말씀드리면 감사 기간은 헌법에 법률로 정하게 돼 있습니다. 그런데 반면에 예산 자체는 정기회에 하라는 말은 없지만 예산심사에 기한이 있지요, 통과에 대한 기한. 그리고 이렇게 해서 간접적으로 그 전에 적어도 예산심사를 집중적으로 할 수밖에 없는 그런 취지, 물론 큰 틀에서 더 앞당겨도 되겠지만, 그랬는데 우리는 지금 정기회랑 같이하면서 예산심사가 항상 늦어지고 있거든요.
그래서 헌법의 가치로 봤을 때 헌법은 최고의 법인데 예산의 심의 기간을 제한해 뒀던 그런 취지에 비추어서 국정감사를 거기다 끼워 넣는 건 맞지 않는다. 물론 예산심의 기간이 짧아도 할 수 있다면 좋겠지만 사실상 엄청나거든요, 국가 전체에 대해서 다루는 것. 그런 의미에서 국정감사는 상반기로 끌어들이든지 아니면 지금 말씀하신 대로 상시적이든 여러 가지로 의결을 통해서 하든지 이렇게 좀 옮겨 놨으면 좋겠고요, 두 개를 피하고.
다만 결산은 약간의, 국정감사를 통해서 결산의 기능은 같이 겸할 여지가 있거든요. 그래서 결산과 국정감사는 겸할 수는 있는데 예산과는 분리시켜야 된다 그런 말씀이었고요.
그다음에 아까 말씀하신 대로 감사 기간 이전하고 결산심사……
잠깐만요, 결산심사가 아까 뭐였지요? 어떤 말씀이셨지요? 죄송합니다.
그래서 헌법의 가치로 봤을 때 헌법은 최고의 법인데 예산의 심의 기간을 제한해 뒀던 그런 취지에 비추어서 국정감사를 거기다 끼워 넣는 건 맞지 않는다. 물론 예산심의 기간이 짧아도 할 수 있다면 좋겠지만 사실상 엄청나거든요, 국가 전체에 대해서 다루는 것. 그런 의미에서 국정감사는 상반기로 끌어들이든지 아니면 지금 말씀하신 대로 상시적이든 여러 가지로 의결을 통해서 하든지 이렇게 좀 옮겨 놨으면 좋겠고요, 두 개를 피하고.
다만 결산은 약간의, 국정감사를 통해서 결산의 기능은 같이 겸할 여지가 있거든요. 그래서 결산과 국정감사는 겸할 수는 있는데 예산과는 분리시켜야 된다 그런 말씀이었고요.
그다음에 아까 말씀하신 대로 감사 기간 이전하고 결산심사……
잠깐만요, 결산심사가 아까 뭐였지요? 어떤 말씀이셨지요? 죄송합니다.
25페이지.
진술인장용근 25페이지요? 아, 예.
결산심사, 예산심사 강화는 제가 말씀드린 대로 우리나라가 지금은 좀 달라지지만 경상비 내지 의무지출이 굉장히 늘었거든요. 반복되는 예산이 늘었다는 말이에요. 70년대에는, 이런 때 개발기간에는 재량지출이 많았는데 경상비가 늘었기 때문에 반복되는 이 부분도 중요하거든요. 그런 의미에서 예산은 미래 계획안이기 때문에 확정적일 수가 없는 거지요.
그런데 반면에 실증적인 자료가 있는 감사를 통해서, 미국도 부대의견이라고 하는 것 중에 오토 웜비어 같은 것도 과거 트럼프가 예비비를 그쪽에 지출한 것을 봤기 때문에 결산을 따로 안 한다고 할 수 있지만 사실상 그것을 어느 정도 했다고 보거든요. 그것을 통해서 그것을 하지 말라는 조건을 달았거든요, 거기에 쓰지 말아라. 이런 것들이 국회가 할 수 있는 것은 예산의 전반적인……
결산심사, 예산심사 강화는 제가 말씀드린 대로 우리나라가 지금은 좀 달라지지만 경상비 내지 의무지출이 굉장히 늘었거든요. 반복되는 예산이 늘었다는 말이에요. 70년대에는, 이런 때 개발기간에는 재량지출이 많았는데 경상비가 늘었기 때문에 반복되는 이 부분도 중요하거든요. 그런 의미에서 예산은 미래 계획안이기 때문에 확정적일 수가 없는 거지요.
그런데 반면에 실증적인 자료가 있는 감사를 통해서, 미국도 부대의견이라고 하는 것 중에 오토 웜비어 같은 것도 과거 트럼프가 예비비를 그쪽에 지출한 것을 봤기 때문에 결산을 따로 안 한다고 할 수 있지만 사실상 그것을 어느 정도 했다고 보거든요. 그것을 통해서 그것을 하지 말라는 조건을 달았거든요, 거기에 쓰지 말아라. 이런 것들이 국회가 할 수 있는 것은 예산의 전반적인……
마이크 좀 가까이 하십시오.
마이크를 가까이 하십시오.
진술인장용근 예.
그런 의미에서 확정적인 예산을 통해서 하는 건 좋고요.
아까 제가 두 번째 문단을 말씀드리다가……
정권이 바뀌었을 때, 이 부분도 제가 말씀드릴까요?
그런 의미에서 확정적인 예산을 통해서 하는 건 좋고요.
아까 제가 두 번째 문단을 말씀드리다가……
정권이 바뀌었을 때, 이 부분도 제가 말씀드릴까요?
아니, 답변 다 하셨어요.
진술인장용근 했지요?
예.
수고하셨습니다.
다음으로는 존경하는 맹성규 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
수고하셨습니다.
다음으로는 존경하는 맹성규 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
인천 소래포구가 지역구인 맹성규입니다.
오늘 이 자리는 한정된 자원을 우리 국민들이 가장 필요한 부분에 효율적으로 쓰일 수 있도록 개선방안을 마련해 보자 하는 그런 의미 있는 자리인 것 같습니다.
저는 지난 1년 동안 예결위 간사로서의 역할을 했습니다. 그리고 2년 전에는 예결위 소위에서 소위 위원으로 참여를 했고요. 그 전에는 정부에서 약 30여 년 동안 근무하면서 예산편성 과정에 직간접적으로 관여했습니다. 그런데 국회에 와서 특히 작년 예산심의를 하는 과정에 예산심의권에 심각한 문제가 있다는 사실을 알게 됐습니다.
22년도, 금년도 지출사업이 8800여 개가 되는데 예결위에서 소위를 포함해서 전체적으로 논의된 것은 아무리 관대하게 개수를 세도 1700개 정도 외에, 즉 위원님들이 문제 제기를 하는 사업 외에는 한 달이라는 기간에 그리고 전문성하고 연속성이 없어서 할 수가 없는, 심의를 할 수가 없는 구조였습니다. 그리고 특히 실집행률이 낮거나 부처 간 유사․중복 사업이 너무나도 명백히 많은데 예산이 기본적으로 점증주의에 바탕을 두고 있기 때문에 국회에서는 개선안을 낼 수가 없는 구조적인 문제가 있었고요. 정부안이 넘어오기 전까지 국회는 예산에 관한 내용을 알지를 못합니다. 그런 전체적인 상황이 있고요.
또 하나 가장 심각한 것은 정부의 동의 없이는 1원도 국회가 증액을 할 수 없다는 사실입니다. 이게 어느 정도로 심각한지는 실제 예산편성 과정을 해 보면 이해를 할 수 있습니다. 여기에 계신 국회의원님들 어떤 분도 지금 예산심의 과정이 바뀌어야 되고 변화해야 된다는 데 아마 이의를 다시는 위원님들은 한 분도 안 계실 겁니다.
그래서 그런 것을 바탕으로 해 가지고 예결위 상임위 전환 그리고 재정총량 등 여러 가지 제안을 하는 법안을 마련했고 특히 5년 주기로 모든 지출사업을 재검토해서 사업 추진 여부를 재검토하는 것 그리고 유사․중복성 사업, 저성과 사업을 골라낼 수 있는, 분석할 수 있는 중복보고서 등의 여러 가지 제안을 하는 법안을 만들었는데요.
진술인들께 여쭤보겠습니다. 특히 장용근 교수님께는 질문을 두 가지로 드리고요. 다른 분들께는 한 가지씩만 질문을 드리겠습니다.
장용근 교수님이 말씀하시기를 헌법상 재정민주주의 원칙에 반할 수 있다 이런 의견을 주셨어요. 그런데 실질적으로 국회 예산심의 과정에서 이게 구조적으로 국회가 기간이 짧아서 국회의 문제인지 아니면 구성원들의 자질이 부족해서 의원들이 심의할 수 없는 문제인지는 좀 더 검토를 해 봐야 되겠지만 그것을 훨씬 넘어서는 구조적인 문제를 가지고 있어요.
아까 말씀드린 것처럼 전체적인 것을 볼 수가 없습니다. 특히 상임위는 온정주의에 기대고 있기 때문에 검토가 아주 전혀 안 되고 예결위도 소위에 들어오시는 열다섯 분을 제외하고는 깊이 있게 볼 수 있는 기회가 없어요. 이것을 전제로 했을 때 그러면 기재부는 여야를 상대로 해서 협상을 하기 때문에 구조적으로 기재부에 끌려다닐 수밖에 없거든요. 과연 이것이 교수님이 말씀하시는 헌법상 재정민주주의 원칙에 어느 게 더 부합하느냐 하는 것을 여쭤보고 싶고요.
다른 진술인들께도 공통된 질문을 하나 드리고 싶은데요.
진술인들이 생각하시는 국회의 예산심의권을 강화해서, 이 목표가 국회의원들의 권한을 강화하는 데 있는 것이 아니라 어떻게 재원을 효율적으로 쓸 수 있느냐 하는 데에 방점을 찍는다면 어떤 제도를 국회에서 마련해야 가장 바람직한지 한 가지씩만 말씀해 주시기 바랍니다.
오늘 이 자리는 한정된 자원을 우리 국민들이 가장 필요한 부분에 효율적으로 쓰일 수 있도록 개선방안을 마련해 보자 하는 그런 의미 있는 자리인 것 같습니다.
저는 지난 1년 동안 예결위 간사로서의 역할을 했습니다. 그리고 2년 전에는 예결위 소위에서 소위 위원으로 참여를 했고요. 그 전에는 정부에서 약 30여 년 동안 근무하면서 예산편성 과정에 직간접적으로 관여했습니다. 그런데 국회에 와서 특히 작년 예산심의를 하는 과정에 예산심의권에 심각한 문제가 있다는 사실을 알게 됐습니다.
22년도, 금년도 지출사업이 8800여 개가 되는데 예결위에서 소위를 포함해서 전체적으로 논의된 것은 아무리 관대하게 개수를 세도 1700개 정도 외에, 즉 위원님들이 문제 제기를 하는 사업 외에는 한 달이라는 기간에 그리고 전문성하고 연속성이 없어서 할 수가 없는, 심의를 할 수가 없는 구조였습니다. 그리고 특히 실집행률이 낮거나 부처 간 유사․중복 사업이 너무나도 명백히 많은데 예산이 기본적으로 점증주의에 바탕을 두고 있기 때문에 국회에서는 개선안을 낼 수가 없는 구조적인 문제가 있었고요. 정부안이 넘어오기 전까지 국회는 예산에 관한 내용을 알지를 못합니다. 그런 전체적인 상황이 있고요.
또 하나 가장 심각한 것은 정부의 동의 없이는 1원도 국회가 증액을 할 수 없다는 사실입니다. 이게 어느 정도로 심각한지는 실제 예산편성 과정을 해 보면 이해를 할 수 있습니다. 여기에 계신 국회의원님들 어떤 분도 지금 예산심의 과정이 바뀌어야 되고 변화해야 된다는 데 아마 이의를 다시는 위원님들은 한 분도 안 계실 겁니다.
그래서 그런 것을 바탕으로 해 가지고 예결위 상임위 전환 그리고 재정총량 등 여러 가지 제안을 하는 법안을 마련했고 특히 5년 주기로 모든 지출사업을 재검토해서 사업 추진 여부를 재검토하는 것 그리고 유사․중복성 사업, 저성과 사업을 골라낼 수 있는, 분석할 수 있는 중복보고서 등의 여러 가지 제안을 하는 법안을 만들었는데요.
진술인들께 여쭤보겠습니다. 특히 장용근 교수님께는 질문을 두 가지로 드리고요. 다른 분들께는 한 가지씩만 질문을 드리겠습니다.
장용근 교수님이 말씀하시기를 헌법상 재정민주주의 원칙에 반할 수 있다 이런 의견을 주셨어요. 그런데 실질적으로 국회 예산심의 과정에서 이게 구조적으로 국회가 기간이 짧아서 국회의 문제인지 아니면 구성원들의 자질이 부족해서 의원들이 심의할 수 없는 문제인지는 좀 더 검토를 해 봐야 되겠지만 그것을 훨씬 넘어서는 구조적인 문제를 가지고 있어요.
아까 말씀드린 것처럼 전체적인 것을 볼 수가 없습니다. 특히 상임위는 온정주의에 기대고 있기 때문에 검토가 아주 전혀 안 되고 예결위도 소위에 들어오시는 열다섯 분을 제외하고는 깊이 있게 볼 수 있는 기회가 없어요. 이것을 전제로 했을 때 그러면 기재부는 여야를 상대로 해서 협상을 하기 때문에 구조적으로 기재부에 끌려다닐 수밖에 없거든요. 과연 이것이 교수님이 말씀하시는 헌법상 재정민주주의 원칙에 어느 게 더 부합하느냐 하는 것을 여쭤보고 싶고요.
다른 진술인들께도 공통된 질문을 하나 드리고 싶은데요.
진술인들이 생각하시는 국회의 예산심의권을 강화해서, 이 목표가 국회의원들의 권한을 강화하는 데 있는 것이 아니라 어떻게 재원을 효율적으로 쓸 수 있느냐 하는 데에 방점을 찍는다면 어떤 제도를 국회에서 마련해야 가장 바람직한지 한 가지씩만 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인장용근 우선 저는 아까 말씀드린 대로 좋은 의도라는 것을, 저는 위원님을 믿고 싶습니다. 다만 지금까지 시민단체들과 몇십 년 동안 보면 지역구 예산 늘리기에 대한 문제는 계속 지적돼 왔고요. 그렇다면 각 의원들이, 저는 아까 말한 대로 대안 중에 지역구를 좀 줄이는 것도 한번 생각해 보기 바랍니다. 왜냐하면 전국구제도가 있는 나라일수록 예산의 전국적인 우선순위가 정확히 잡혀서 균형지고 이 부분을 자기가 지역구에 넣을 필요가 없기 때문에 불합리한 예산배분은 적거든요. 그런 개혁도 같이 가야 되고요.
아까 말씀하신 대로 불합리한 그 문제 중에 국정감사 같은 거 옮겨 가서 예산․결산에 더 집중하든지요. 또 결산을 앞당길 수도 있지요. 사실은 가능하거든요. 지금 그런 개혁은 찬성합니다.
다만 예산에, 국정감사 있는 것은 법률로 정했는데 국회가 그 법률을 계속 유지하는 것 아닙니까? 그래서 그런 것도 개혁하고 먼저 자기 살을 깎은 다음에, 후에 하는 것이 맞지 않냐는 얘기지 저는 위원님 말씀하신 게 무조건 틀리다는 얘기가 절대 아닙니다.
그래서 재정민주주의를 위해서는 우선 지역구에 부당한 개입…… 그리고 유진오, 헌법초안 해설서 쓴 것을 보면 그분의 얘기도 결국 모든 게, 프랑스도 똑같아요. 한국이랑 프랑스가 정부형태가 비슷합니다. 그런데 거기도 똑같은 문제가 지역구 문제, 미국도 마찬가지지요, 이런 문제가 해결되고.
아까 말씀드렸지만 저는 국회가 발전하기를 바랍니다. 그런데 그 전제는 읍참마속이 안 되는 한, 모든 권력은 국민으로부터 나오듯이 그 신뢰가 높아지지 않는 한 국민들은 어떤 얘기도 믿을 수 없게 됩니다. 죄송하지만 저는 위원님의 그런 진의는 믿고 싶지만 그런 부분에 대한 생각은 좀 더 한번, 어차피 모든 판단은 팔이 안으로 굽지요. 제삼자적 관점에서 보는 것도 필요해서 그런 진언을 좀 드리겠습니다.
죄송합니다.
아까 말씀하신 대로 불합리한 그 문제 중에 국정감사 같은 거 옮겨 가서 예산․결산에 더 집중하든지요. 또 결산을 앞당길 수도 있지요. 사실은 가능하거든요. 지금 그런 개혁은 찬성합니다.
다만 예산에, 국정감사 있는 것은 법률로 정했는데 국회가 그 법률을 계속 유지하는 것 아닙니까? 그래서 그런 것도 개혁하고 먼저 자기 살을 깎은 다음에, 후에 하는 것이 맞지 않냐는 얘기지 저는 위원님 말씀하신 게 무조건 틀리다는 얘기가 절대 아닙니다.
그래서 재정민주주의를 위해서는 우선 지역구에 부당한 개입…… 그리고 유진오, 헌법초안 해설서 쓴 것을 보면 그분의 얘기도 결국 모든 게, 프랑스도 똑같아요. 한국이랑 프랑스가 정부형태가 비슷합니다. 그런데 거기도 똑같은 문제가 지역구 문제, 미국도 마찬가지지요, 이런 문제가 해결되고.
아까 말씀드렸지만 저는 국회가 발전하기를 바랍니다. 그런데 그 전제는 읍참마속이 안 되는 한, 모든 권력은 국민으로부터 나오듯이 그 신뢰가 높아지지 않는 한 국민들은 어떤 얘기도 믿을 수 없게 됩니다. 죄송하지만 저는 위원님의 그런 진의는 믿고 싶지만 그런 부분에 대한 생각은 좀 더 한번, 어차피 모든 판단은 팔이 안으로 굽지요. 제삼자적 관점에서 보는 것도 필요해서 그런 진언을 좀 드리겠습니다.
죄송합니다.
나머지 진술인분들도 간단히 말씀해 주시기 바랍니다.
의사진행발언 좀……
예, 김상훈 위원님 말씀하시지요.
위원장님, 우리가 질의시간은 답변시간 포함해서 5분인데 그렇다 해도 진술인들에게 또 충분한 답변 기회를 주기 위해서 질문시간, 답변시간을 포함시키지 않고 진행되는 것까지는 좋습니다. 그렇다 하더라도 답변 포함 한 7～8분 내에서 이렇게 정리가 되면 좋겠고.
진술인 각자에게 공통된 질문을 한다든지 공통되게 답변을 다 한번씩 해 보세요 이렇게 이야기하는 것은 좀 무리가 있는 것 같아요. 그래서 답변할 진술인을 지정해서 그 진술인에게 답변을 듣는 것으로 좀 마무리를 해 주시는 게 좋지 않겠나 싶습니다.
진술인 각자에게 공통된 질문을 한다든지 공통되게 답변을 다 한번씩 해 보세요 이렇게 이야기하는 것은 좀 무리가 있는 것 같아요. 그래서 답변할 진술인을 지정해서 그 진술인에게 답변을 듣는 것으로 좀 마무리를 해 주시는 게 좋지 않겠나 싶습니다.
아니, 잠깐만요.
맹성규 위원님 의사진행발언.
지금 말씀을 주셨는데요. 제가 이 법안을 낸 입장에서 지금 진술인들이 의견 주신 내용하고 다른 부분도 있고 해서 강조점이 어디가 있는지를 한번 여쭤보는 건데 그거를 제가 공통적으로 그런 질문 의도는 아니었거든요. 그러면 개별적으로 제가 나중에 추가적으로 시간을 더 확보해서 질문을 하든지 하는 게 맞는 거고요.
필요하면 추가질의하세요.
위원님이 생각하시는 것처럼 그렇게 그게 잘못된 건 아닙니다.
그러면 아까 말씀 주신 대로 답변 포함해서 너무 시간이 길어지지 않도록 앞으로 유의를 해 주시기 바라고요.
세 분 짧게 맹성규 위원님이 질문하신 것에 답변 주시기 바랍니다.
먼저 류철 진술인부터 말씀해 주십시오.
세 분 짧게 맹성규 위원님이 질문하신 것에 답변 주시기 바랍니다.
먼저 류철 진술인부터 말씀해 주십시오.
진술인류철 짧게 말씀드리겠습니다.
저는 여기 계신 국회의원분들께서 국민의 대표라는 것을 깊이 생각하시고 그 안에서 재정민주주의나 관련돼서 중요한 역할들을 해 주시기를 바랍니다.
관련돼서 어떤 말씀을 드리고 싶냐면 지금까지 많은 경우 국가의 전략이나 그런 방향을 결정할 때 국회에서 많은 논의들이 진행되지 못했습니다. 국민의 대표인 국회 기관에서 그러한 논의에서 상당 부분 중요한 역할을 못 했는데 예산심의 과정과 예산편성 과정에서의 이런 개혁을 통해서 그러한 논의들을 훨씬 더 깊이 해 주셨으면 좋겠습니다.
그러기 위해서는 분야별 지출과 재정총량과 관련된 이런 논의에서부터 국회의 중요한 역할이 있다고 생각합니다. 그래서 각각의 분야에 대해서 어떤 식으로 우리 국가의 재원을 쓸 것이냐가 우리 국가가 나아가야 될 중요한 전략이고 방향에 대한 논의들이기 때문에 그때부터 국회에서 중요한 역할을 해 주셔야 된다고 생각하고요. 동시에 재원을 배분하시고 정책을 만드실 때 재정적인 영향도 고려가 되어야 된다고 생각합니다.
계속해서 말씀드렸던 것처럼 지금 상임위에서의 심의가 증액 위주로 계속되고 있어서 이 부분이 총량 조절이 안 된다는 부분에 대해서는 많은 전문가들과 국회의원들께서 지적하고 계시니까 이러한 부분에서 중요한 역할을 하시되 동시에 재정적인 영향도 함께 고려해 주시는 일이 필요하다고 생각하고요. 그런 의미에서 톱다운 식의 예산심의 과정이 국회 심의 과정에 잘 안착되어야 된다고 개인적으로 생각합니다.
특별히 이러한 전반적인 예산심의 과정에서 중요한 것 중의 하나가 법안을 제출하실 때 법안 비용추계를 조금 더 신경을 쓰셔서 의원님들께서 발의하신 이 법안이 재정에 어떤 영향을 미치는지, 그것이 때로는 의원님들이 발의하는 법안의 손을 묶을 수도 있고 어렵게 할 수 있는 부분들이 분명히 있지만 법안 비용추계부터 하나하나 잘 심도 있게 보셔서 중요한 정책들을 만드실 때 재정적인 영향도 동시에 고려해 주시기를 부탁드리겠습니다.
저는 여기 계신 국회의원분들께서 국민의 대표라는 것을 깊이 생각하시고 그 안에서 재정민주주의나 관련돼서 중요한 역할들을 해 주시기를 바랍니다.
관련돼서 어떤 말씀을 드리고 싶냐면 지금까지 많은 경우 국가의 전략이나 그런 방향을 결정할 때 국회에서 많은 논의들이 진행되지 못했습니다. 국민의 대표인 국회 기관에서 그러한 논의에서 상당 부분 중요한 역할을 못 했는데 예산심의 과정과 예산편성 과정에서의 이런 개혁을 통해서 그러한 논의들을 훨씬 더 깊이 해 주셨으면 좋겠습니다.
그러기 위해서는 분야별 지출과 재정총량과 관련된 이런 논의에서부터 국회의 중요한 역할이 있다고 생각합니다. 그래서 각각의 분야에 대해서 어떤 식으로 우리 국가의 재원을 쓸 것이냐가 우리 국가가 나아가야 될 중요한 전략이고 방향에 대한 논의들이기 때문에 그때부터 국회에서 중요한 역할을 해 주셔야 된다고 생각하고요. 동시에 재원을 배분하시고 정책을 만드실 때 재정적인 영향도 고려가 되어야 된다고 생각합니다.
계속해서 말씀드렸던 것처럼 지금 상임위에서의 심의가 증액 위주로 계속되고 있어서 이 부분이 총량 조절이 안 된다는 부분에 대해서는 많은 전문가들과 국회의원들께서 지적하고 계시니까 이러한 부분에서 중요한 역할을 하시되 동시에 재정적인 영향도 함께 고려해 주시는 일이 필요하다고 생각하고요. 그런 의미에서 톱다운 식의 예산심의 과정이 국회 심의 과정에 잘 안착되어야 된다고 개인적으로 생각합니다.
특별히 이러한 전반적인 예산심의 과정에서 중요한 것 중의 하나가 법안을 제출하실 때 법안 비용추계를 조금 더 신경을 쓰셔서 의원님들께서 발의하신 이 법안이 재정에 어떤 영향을 미치는지, 그것이 때로는 의원님들이 발의하는 법안의 손을 묶을 수도 있고 어렵게 할 수 있는 부분들이 분명히 있지만 법안 비용추계부터 하나하나 잘 심도 있게 보셔서 중요한 정책들을 만드실 때 재정적인 영향도 동시에 고려해 주시기를 부탁드리겠습니다.
감사합니다.
정창수…… 간단간단 좀 말씀해 주시기 바랍니다.
정창수…… 간단간단 좀 말씀해 주시기 바랍니다.
진술인정창수 한 가지로 말씀드릴 수는 없지만 굳이 선택한다면 일단 선거구제도를 바꾸는 것이 제가 볼 때 가장 중요하다고 생각합니다. 그런데 이것은 간단치 않은 문제니까요.
그렇다면 지금 현재 상태에서 국회에서 가장 핵심은 뭐냐 하면 증액을 할 수 없기 때문에, 증액 권한이 없기 때문에 감액도 마음대로 하지 못하는 그런 측면이 있습니다. 그래서 아까 장용근 교수님 말씀하신 것처럼 총액한도 내에서 증액이 가능한 부분에 대한 법리적 검토도 필요하지 않을까 생각하고, 지금 사실 우리 다음으로 보수적인 국가가 일본인데 일본은 감액한 만큼 증액할 수 있기 때문에 이런 것들도 참조를 했으면 좋겠다라는 생각입니다.
그렇다면 지금 현재 상태에서 국회에서 가장 핵심은 뭐냐 하면 증액을 할 수 없기 때문에, 증액 권한이 없기 때문에 감액도 마음대로 하지 못하는 그런 측면이 있습니다. 그래서 아까 장용근 교수님 말씀하신 것처럼 총액한도 내에서 증액이 가능한 부분에 대한 법리적 검토도 필요하지 않을까 생각하고, 지금 사실 우리 다음으로 보수적인 국가가 일본인데 일본은 감액한 만큼 증액할 수 있기 때문에 이런 것들도 참조를 했으면 좋겠다라는 생각입니다.
이어서 하연섭 교수님.
진술인하연섭 국회 예산심의에 있어서 중요한 가치가 두 가지라고 생각합니다. 하나가 국민들에 대한 대응성이고요 하나가 재정의 책무성입니다. 다른 말로 하면 재정의 지속가능성이라고 말씀을 드릴 수가 있는데 이 둘을 조화시키는 방법이 뭐냐 하면 지출한도를 엄격하게 정해서 재정의 책무성을 확보하는 동시에 그 지출한도 내에서 세부사업을 조정하도록 함으로써 대응성을 확보하는 겁니다. 여러 나라들이 고민 끝에 만들어 낸 제도이기 때문에 제 생각에 가장 중요한 것은 지출한도를 엄격하게 준수하는 그런 관행이 정착되기를 바랍니다.
수고하셨습니다.
그러면 이어서 존경하는 이양수 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
그러면 이어서 존경하는 이양수 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
저부터 짧게 하랍니다.
하연섭 교수님, 톱다운 방식으로 바뀌어야 된다는 것에는 동의를 하는데 대단히 높은 수준의 에너지와 동력과 노력이 필요한 일 같아서…… 하여튼 말씀은 잘 듣겠습니다만 저희가 할 수 있는 데까지는 해 보겠지만 어디까지 할 수 있을지는 한번 지켜보면서 많이 도와주셨으면 좋겠습니다.
우리가 결산을 우선순위로 두는 게 더 중요할까요, 예산에 우선순위를 두는 게 좋을까요?
하연섭 교수님, 톱다운 방식으로 바뀌어야 된다는 것에는 동의를 하는데 대단히 높은 수준의 에너지와 동력과 노력이 필요한 일 같아서…… 하여튼 말씀은 잘 듣겠습니다만 저희가 할 수 있는 데까지는 해 보겠지만 어디까지 할 수 있을지는 한번 지켜보면서 많이 도와주셨으면 좋겠습니다.
우리가 결산을 우선순위로 두는 게 더 중요할까요, 예산에 우선순위를 두는 게 좋을까요?
진술인하연섭 국가마다 선택인데 지금 상황에서 이때까지 예산에 중점을 뒀던 국회에서 결산으로 옮겨가는 것은 저는 불가능하다고 봅니다.
그러면 저희는 예산을 아주 확실하게 좀 더 강화하고 결산은 영국처럼 이렇게…… 아니면 감사원이나 이런 기관에다 그냥 회계감사나 맡기고 이런 방식도 괜찮은가요?
진술인하연섭 예산이 굉장히 심도 있게 예산심의가 진행이 된다면 결산은 일부러 약화시킬 필요는 없지만 현재 수준을 유지해도 저는 큰 문제를 발생시키지 않을 거라고 봅니다.
감사합니다.
정창수 소장님께 여쭤보는데 아까 정부가 편성한 예산안에 대해서 변경이 가장 적은 게 우리나라다라고 제가 들었는데 혹시 이게 맞나요?
정창수 소장님께 여쭤보는데 아까 정부가 편성한 예산안에 대해서 변경이 가장 적은 게 우리나라다라고 제가 들었는데 혹시 이게 맞나요?
진술인정창수 가장 적다고는 안 했고 매우 적다고 얘기했습니다.
매우 적다.
진술인정창수 예.
사실 의원내각제 경우의 나라들은 대부분 적지 않습니까, 대개?
진술인정창수 예, 편성권 자체가 있기 때문에 그렇습니다.
아까 여야 간에 결산 협의가 잘 안 되면, 법을 잘 못 지키면 6월 말쯤 됐을 때 어떤 날짜를 정해서 자동으로 통과되는 걸로 보는 게 좋겠다라는 말씀도 하셨는데 그러면 어차피 통과될 테니까 여당에서 계속 협의 안 해 주고 정부하고 여당하고 편먹고 그렇게 할 수도 있잖아요.
진술인정창수 저는 기본적으로 결산이 계속 미뤄지면서 사실상 하반기에 결산이 이루어지는 이런 상황은 바람직하지 않다는 취지에서 말씀드렸습니다.
그래서 결산을 상반기에 통과시킬 수 있는 강제조항을 만들면 좋겠다 이 말씀이시지요?
진술인정창수 예, 그렇습니다.
감사합니다.
예산심의 공청회 같은 데에 예결위원님들뿐만 아니라 다른 의원들도 다 오셔 가지고 누구든지 참여해서 그 예산에 대해서 하자는 말씀, 건의가 제 눈에 들어왔는데 또 가만히 생각하니까 이것은 교수님들 말씀해 주셨듯이 사실 예산을 위해서는 자기 지역구보다는 전국구의 확대, 비례대표의 확대 그다음에 소선거구제보다는 대선거구제로 되어야지 의원들이 자기 지역구가 아닌 나라 전체 예산을 생각할 것 아니겠습니까? 지금 이 소선거구제하에서 심의 공청회 이런 것 활용하면 그냥 일반 의원들이 와 가지고 전부 다 자기 지역구 예산 홍보하는 자리로 활용할 가능성이 많을 것 같아요. 그래서 이런 것도 어떻게 보면 선거구제와 연동해서 저희가 개혁방안을 고민해 보는 게 좋지 않을까 이런 생각이 듭니다.
장용근 교수님, 행정부가 예산을 편성하고 우리 의회가 심의하잖아요. 그런데 우리가 국회에서 편성하고 이렇게 하는 것은, 편성권을 갖는 것은 어렵다고 보시는 건가요?
예산심의 공청회 같은 데에 예결위원님들뿐만 아니라 다른 의원들도 다 오셔 가지고 누구든지 참여해서 그 예산에 대해서 하자는 말씀, 건의가 제 눈에 들어왔는데 또 가만히 생각하니까 이것은 교수님들 말씀해 주셨듯이 사실 예산을 위해서는 자기 지역구보다는 전국구의 확대, 비례대표의 확대 그다음에 소선거구제보다는 대선거구제로 되어야지 의원들이 자기 지역구가 아닌 나라 전체 예산을 생각할 것 아니겠습니까? 지금 이 소선거구제하에서 심의 공청회 이런 것 활용하면 그냥 일반 의원들이 와 가지고 전부 다 자기 지역구 예산 홍보하는 자리로 활용할 가능성이 많을 것 같아요. 그래서 이런 것도 어떻게 보면 선거구제와 연동해서 저희가 개혁방안을 고민해 보는 게 좋지 않을까 이런 생각이 듭니다.
장용근 교수님, 행정부가 예산을 편성하고 우리 의회가 심의하잖아요. 그런데 우리가 국회에서 편성하고 이렇게 하는 것은, 편성권을 갖는 것은 어렵다고 보시는 건가요?
진술인장용근 그럴 수 없지요. 미국조차도 사실은 예산 법률안제출권이 독점돼 있거든요. 제가 하나 예를 들면 이것 때문에 고민하다가 전 세계 헌법․법률을 다 봤습니다. 유일하게 제가, 미국의 식민지 중에 큰 국가 하나가 필리핀이거든요. 필리핀이 어떻게 되어 있냐 하면 예산편성권은 대통령에게 있는데 법률안제출권은 국회에 있어요. 법률안제출권은 미국처럼요. 대신 거기에 뭘 붙였느냐 하면 예산법률안을 제출할 때는 대통령안에 그대로 해야지 거기다가 수정해서 올리지 말아라, 법률안제출권은 그 안을 올리고 심의 과정에서 수정할 수 있는 겁니다.
저는 지금 대통령제에서도 예산 법률안제출권을 자꾸 편성권이라고 그러는데 편성권은 최초에 전반적인 안을 짜서 올리는 게 편성이고요, 그다음에 국회에서 하는 것 심의 의결도 간접적인 편성이지요. 그렇기 때문에 지금 미국도 예산편성권은 프레지던츠 버짓(President’s budget)으로 이미 명확하게 OMB에서 하고 있다는 것은 그게 정평이고 이안 리너트 같은 세계적인 재정전문가도, 미국도 프로포절(proposal), 오가니제이션(organization)은 국회가 아니라 행정부가 한다는 거지요.
우리는 이게 개헌에서, 2009년 개헌안에 잘못된 안이 나와서 자꾸 회자되는데 2014년에 돌아가셨던 저희 지도교수 김철수 교수님은 ‘예산편성권은 국회가 가질 수 없다’ 얘기를 했습니다.
저는 그래서 아까 써놓은 안도 제가 민주적으로 아무리 봐도 합의제 기구가, 제가 무시해서가 아니라 감액하고 있는, 문제 제기는 잘할 수 있습니다. 그런데 반면에 신속하게 전체적인 안을 짜는 것은 조직원리상 힘들다라는 말씀입니다.
저는 지금 대통령제에서도 예산 법률안제출권을 자꾸 편성권이라고 그러는데 편성권은 최초에 전반적인 안을 짜서 올리는 게 편성이고요, 그다음에 국회에서 하는 것 심의 의결도 간접적인 편성이지요. 그렇기 때문에 지금 미국도 예산편성권은 프레지던츠 버짓(President’s budget)으로 이미 명확하게 OMB에서 하고 있다는 것은 그게 정평이고 이안 리너트 같은 세계적인 재정전문가도, 미국도 프로포절(proposal), 오가니제이션(organization)은 국회가 아니라 행정부가 한다는 거지요.
우리는 이게 개헌에서, 2009년 개헌안에 잘못된 안이 나와서 자꾸 회자되는데 2014년에 돌아가셨던 저희 지도교수 김철수 교수님은 ‘예산편성권은 국회가 가질 수 없다’ 얘기를 했습니다.
저는 그래서 아까 써놓은 안도 제가 민주적으로 아무리 봐도 합의제 기구가, 제가 무시해서가 아니라 감액하고 있는, 문제 제기는 잘할 수 있습니다. 그런데 반면에 신속하게 전체적인 안을 짜는 것은 조직원리상 힘들다라는 말씀입니다.
감사합니다.
1분만 더……
1분만 더……
1분 추가해 주십시오.
제가 보기에도 현재의 생태계로서는 교수님 말씀이 타당한 것 같고 저희도 그런 방향으로 정리를 해야 될 것 같아서 한번 고견을 구했고요.
아까 국정감사 얘기가 교수님들 몇 분 나오셨는데 저도 100% 동의합니다. 이 국정감사가 굉장히 중요한데 또 그 기능은 상실했습니다. 예전에는 국정감사 초반에는 아주 큰 건들이 연일 대서특필될 정도로 막 터져 나왔는데 이제는 행정부에서 국정감사받는 법을 아주 잘 알고 있어서 지금같이 국정감사 기간에만 공무원들이 막 밤새고 밤새 복사하고 이런 것은 없애고 우리 상임위 전체를 연중 상시 국감 비슷하게 해서 증인출석 요구 건이나 자료 요구 건 정도만 상임위에 얹어서 연중 상임위에서 처리하는 방식으로 바꾸고 정기국회 때는 사실……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
(마이크 중단 이후 계속 발언한 부분)
예산과 법안에 집중하는 것이 옳다고 보는데 질문은 그냥 같이 동의하는 것으로……
아까 국정감사 얘기가 교수님들 몇 분 나오셨는데 저도 100% 동의합니다. 이 국정감사가 굉장히 중요한데 또 그 기능은 상실했습니다. 예전에는 국정감사 초반에는 아주 큰 건들이 연일 대서특필될 정도로 막 터져 나왔는데 이제는 행정부에서 국정감사받는 법을 아주 잘 알고 있어서 지금같이 국정감사 기간에만 공무원들이 막 밤새고 밤새 복사하고 이런 것은 없애고 우리 상임위 전체를 연중 상시 국감 비슷하게 해서 증인출석 요구 건이나 자료 요구 건 정도만 상임위에 얹어서 연중 상임위에서 처리하는 방식으로 바꾸고 정기국회 때는 사실……
(발언시간 초과로 마이크 중단)
예산과 법안에 집중하는 것이 옳다고 보는데 질문은 그냥 같이 동의하는 것으로……
진술인장용근 전적으로 동의합니다. 상당수 학자들도 그것에 동의하고 있고요. 헌법에 위치해 봐도 헌법의 관점에서 예산심사를 우선에 놓고 국정감사는 법률로 입법사항으로 내려 놓았기 때문에 상위법 우선의 원칙에 맞고요.
이상입니다.
수고하셨습니다.
다음은 존경하는 허영 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 존경하는 허영 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
춘천․철원․화천․양구갑 국회의원 허영입니다.
오늘 소중한 시간으로 좋은 전문적인 내용들 자문해 주시는 공청회 교수님들 또 전문가 여러분들께 진심으로 감사말씀 드리고요.
조금은 다른 시각을 말씀드리고자 합니다.
얼핏 전국구는 개혁적이고 그렇게 가야 된다 그러고 지역구 의원은 뭔가 지역 이기주의에 사로잡힌 그런 취급을 받는다 해서 약간은…… 지역구 의원, 그러니까 국회라고 하는 것이 지역구와 전국구가 골고루 편성이 되어 가지고 대의 민주주의체제로서 국회가 존재하고 있는 것이거든요. 분명히 지역적 대표성도 국민의 대표성을 가지고 있고 지역의 대표를 가지고 있는 것이지요. 이것도 헌법이 보장한 그러한 시스템이기도 하고요. 그래서 전국구는 좋고 지역구는 나쁘다 이런 부분들에 대한 시각이 바로잡혀졌으면 좋겠고요.
또한 지금의 예산 문제는 너무나 중앙집권적이어서 더 문제라고 저는 생각을 하고 있습니다. 이것이 좀 더 분권적이고 균형발전적으로 시스템상으로 반영되어야 된다라고 하는 그런 말씀을 아울러 또 드리도록 하겠습니다.
그리고 지금 우리가 논의하고 있는 것이 9월에 예산안이 국회에 들어오기 전에 중기재정계획이라든지 재정전략회의 부분들, 그러니까 예산이 편성되기까지의 중요한 절차상에 있어서 그 절차에 대한 국회 심의권들이 지금 사각지대가 발생하기 때문에 이러한 법률개정안들을 내오고 있는 것 아니겠습니까? 이 사각지대에 대한, 과연 국회의 심의권한이 예산편성권을 침해하는 것인지 이것에 대한 전문가들의 말씀을 듣고 싶기도 하고요.
또한 실링을 둬서라도 지역적 대표성, 그러니까 지역의 발전, 국회의원들도 지역주민들과 국민들에게 공약을 내걸고 하는데 공약을 실행하는 과정 속에서 지자체장과 사실상 당이 다르고 그러면 지자체를 통해 가지고 예산을 정부에 요청을 할 수가 없습니다.
그러면 국회의원으로서의 대의성을 가지고 있는 국회의원의 대표성들은 어떠한 예산 반영 구조를 가지고 지역주민들하고의 약속을 지킬 수 있을 것인가의 문제가 저는 이것은 균형발전과 분권 차원에 있어서의 문제하고 맞닿아 있는 문제라고 생각을 하고 있습니다. 이것에 대한 전문가들의 생각은 어떤지 또한 말씀을 주셨으면 좋겠다는 생각이 듭니다.
그리고 오늘 얘기한 것 중에서 예산과 결산 부분들이 어떤 나라의 제도들을 선택하는 문제가 아니라 우리 대한민국의 시스템으로 예산과 결산을 공히 중요시 생각을 해서 이것을 복합화하고 융합해서 우리만의 어떤 정말 전 세계에 모범이 될 수 있는 그러한 제도를 만들 수는 없는 문제인지, 충분히 가능하다고 생각을 하고 그런데요, 이런 것들도 전문가들의 의견을 듣고 싶기도 합니다.
국정감사는 존경하는 이양수 위원님 말씀하신 것처럼 저도 상시 국감이 되어서 아니면 전반기로 국감을 당겨서 국감의 결과가 예산 수립에 이어질 수 있게끔 또 결산의 결과가 예산 수립에 바로 반영될 수 있게끔 하는 시스템 정비가 필요하다 이런 말씀 아울러 드리겠습니다.
제가 방금 말씀드린 세 가지의 큰 문제 제기에 대해서 먼저 하연섭 교수님께서 말씀 주시고 정창수 소장님께서도 말씀 주시고 그랬으면 좋겠습니다.
오늘 소중한 시간으로 좋은 전문적인 내용들 자문해 주시는 공청회 교수님들 또 전문가 여러분들께 진심으로 감사말씀 드리고요.
조금은 다른 시각을 말씀드리고자 합니다.
얼핏 전국구는 개혁적이고 그렇게 가야 된다 그러고 지역구 의원은 뭔가 지역 이기주의에 사로잡힌 그런 취급을 받는다 해서 약간은…… 지역구 의원, 그러니까 국회라고 하는 것이 지역구와 전국구가 골고루 편성이 되어 가지고 대의 민주주의체제로서 국회가 존재하고 있는 것이거든요. 분명히 지역적 대표성도 국민의 대표성을 가지고 있고 지역의 대표를 가지고 있는 것이지요. 이것도 헌법이 보장한 그러한 시스템이기도 하고요. 그래서 전국구는 좋고 지역구는 나쁘다 이런 부분들에 대한 시각이 바로잡혀졌으면 좋겠고요.
또한 지금의 예산 문제는 너무나 중앙집권적이어서 더 문제라고 저는 생각을 하고 있습니다. 이것이 좀 더 분권적이고 균형발전적으로 시스템상으로 반영되어야 된다라고 하는 그런 말씀을 아울러 또 드리도록 하겠습니다.
그리고 지금 우리가 논의하고 있는 것이 9월에 예산안이 국회에 들어오기 전에 중기재정계획이라든지 재정전략회의 부분들, 그러니까 예산이 편성되기까지의 중요한 절차상에 있어서 그 절차에 대한 국회 심의권들이 지금 사각지대가 발생하기 때문에 이러한 법률개정안들을 내오고 있는 것 아니겠습니까? 이 사각지대에 대한, 과연 국회의 심의권한이 예산편성권을 침해하는 것인지 이것에 대한 전문가들의 말씀을 듣고 싶기도 하고요.
또한 실링을 둬서라도 지역적 대표성, 그러니까 지역의 발전, 국회의원들도 지역주민들과 국민들에게 공약을 내걸고 하는데 공약을 실행하는 과정 속에서 지자체장과 사실상 당이 다르고 그러면 지자체를 통해 가지고 예산을 정부에 요청을 할 수가 없습니다.
그러면 국회의원으로서의 대의성을 가지고 있는 국회의원의 대표성들은 어떠한 예산 반영 구조를 가지고 지역주민들하고의 약속을 지킬 수 있을 것인가의 문제가 저는 이것은 균형발전과 분권 차원에 있어서의 문제하고 맞닿아 있는 문제라고 생각을 하고 있습니다. 이것에 대한 전문가들의 생각은 어떤지 또한 말씀을 주셨으면 좋겠다는 생각이 듭니다.
그리고 오늘 얘기한 것 중에서 예산과 결산 부분들이 어떤 나라의 제도들을 선택하는 문제가 아니라 우리 대한민국의 시스템으로 예산과 결산을 공히 중요시 생각을 해서 이것을 복합화하고 융합해서 우리만의 어떤 정말 전 세계에 모범이 될 수 있는 그러한 제도를 만들 수는 없는 문제인지, 충분히 가능하다고 생각을 하고 그런데요, 이런 것들도 전문가들의 의견을 듣고 싶기도 합니다.
국정감사는 존경하는 이양수 위원님 말씀하신 것처럼 저도 상시 국감이 되어서 아니면 전반기로 국감을 당겨서 국감의 결과가 예산 수립에 이어질 수 있게끔 또 결산의 결과가 예산 수립에 바로 반영될 수 있게끔 하는 시스템 정비가 필요하다 이런 말씀 아울러 드리겠습니다.
제가 방금 말씀드린 세 가지의 큰 문제 제기에 대해서 먼저 하연섭 교수님께서 말씀 주시고 정창수 소장님께서도 말씀 주시고 그랬으면 좋겠습니다.
진술인하연섭 제가 앞의 두 가지 답변드리는 게 적절할 것 같습니다.
균형발전 그리고 지역주민들에 대한 약속을 이행하는 것 대단히 중요합니다. 그런데 균형발전이 제대로 이루어지기 위한 재정의 원칙은 내가 낸 세금으로 세출이 연결될 수 있어야 됩니다. 이게 문제가 되는 것은 다른 지역주민들이 낸 세금을 예산으로 편성해서 우리 지역에 투자시키는 거거든요. 그게 흔히 저희가 재정적으로 이야기할 때 공유지의 비극이라고 표현을 하는데 사실은 책임 있는 재정이 되고 재정의 지속가능성을 확보하려면 대응성이 있으면서도 이 원칙이 준수될 수 있는 그런 시스템을 만드는 게 필요하기 때문에 그런 면에서 지출한도하고 전체적으로 위에서부터 예산을 심의해 나가는 과정이 필요하다고 말씀을 드린 겁니다.
그리고 예산과 결산의 문제는 저는 우리가 사전적 통제와 사후적 통제를 둘 다 동시에 강화할 이유가 있겠는가, 거기서 나타나는 실익이 거기에 소요되는 비용을 훨씬 능가할 수 있는가라는 점에서 신중할 필요가 있다 이렇게 말씀을 드리는 겁니다.
균형발전 그리고 지역주민들에 대한 약속을 이행하는 것 대단히 중요합니다. 그런데 균형발전이 제대로 이루어지기 위한 재정의 원칙은 내가 낸 세금으로 세출이 연결될 수 있어야 됩니다. 이게 문제가 되는 것은 다른 지역주민들이 낸 세금을 예산으로 편성해서 우리 지역에 투자시키는 거거든요. 그게 흔히 저희가 재정적으로 이야기할 때 공유지의 비극이라고 표현을 하는데 사실은 책임 있는 재정이 되고 재정의 지속가능성을 확보하려면 대응성이 있으면서도 이 원칙이 준수될 수 있는 그런 시스템을 만드는 게 필요하기 때문에 그런 면에서 지출한도하고 전체적으로 위에서부터 예산을 심의해 나가는 과정이 필요하다고 말씀을 드린 겁니다.
그리고 예산과 결산의 문제는 저는 우리가 사전적 통제와 사후적 통제를 둘 다 동시에 강화할 이유가 있겠는가, 거기서 나타나는 실익이 거기에 소요되는 비용을 훨씬 능가할 수 있는가라는 점에서 신중할 필요가 있다 이렇게 말씀을 드리는 겁니다.
교수님, 그런데 만약에 하나의 예로 춘천에 국가정원이라고 하는 국민들의 편안한 쉼터를 조성하는 문제가 꼭 국가의 세금으로 춘천시민만 즐기는 게 아니지 않습니까? 인프라 투자를 통해 가지고 그 인프라를 이용해서 와서 국민들이 정신적 그리고 건강적, 여러 가지의 국민 편의를 위한 그리고 국민의 복지를 위한 그런 시스템으로 활용될 수 있는 것 아니겠습니까? 이런 것들이 꼭 남의 세금을 가지고 지역적으로 쓴다라고 평가할 수는 없는 것 아니겠습니까?
진술인하연섭 당연하신 말씀입니다. 그래서 지금 위원님께서 말씀하신 이런 것들이 사실은 저희가 표현을 할 때 외부효과가 발생을 한다, 외부로 나가는 편익이 상당 정도 있다. 그래서 사실은 예타에서도 이런 것들은 전부 다 편익으로 잡아내는 편익들이거든요. 그래서 사실은 지역에 투자되더라도 전 국민이 향유할 수 있는 사업들을 골라낼 수 있는 그런 시스템만 구축될 수 있다면 그런 건 얼마든지 고려할 수 있다고 생각을 합니다.
감사합니다.
정창수 진술인.
진술인정창수 저는 전국구․지역구 문제는 어디가 옳다 그런 문제는 아니었고요. 그러니까 과도한 행정부 중심의 예산편성처럼 마찬가지로 지역구에 중심이 된 이런 것들이 문제가 있다고 저희 전문가들께서 말씀하시는 것 같고.
저는 과도한 행정부 집중의 가장 큰 원인은 이렇게 생각합니다. 예산을 편성하는 데 있어서 플레이어가 3개가 있습니다. 대통령과 집권당 그다음에 기획총괄부서 그리고 사업부서가 있는데, 지자체도 마찬가지고 중앙도 마찬가지인데요 어느 쪽이 연대하는가 하는 걸 보면 저는 솔직히 말하면 여야를 막론하고 집권당이 아니고 사실은 기획부서와 사업부서가 행정 중심적인 어떤 사고를 가지고 같이 해 나가는 측면이 좀 더 강하지 않을까라는 생각입니다. 그래서 정당의 역할이 커져야 되는 측면이 하나 있고요.
또 하나는 참여정부 때부터 쭉 계속돼 온 톱다운 방식이라고 하는 게 바로 그런 부분에서 총량을 정해 줬을 때 당연히 사업부서가 내부에서 그 부분에 대한 구조조정이나 재구조화를 시도하게 되기 때문에 그런 부분에서의 서로 견제와 균형 이런 것들이 가능할 거라고 생각을 해서 그런 측면에서의 어떤 톱다운을 저는 지지를 하고요.
사각지대 관련한 부분들은 오늘도 그 부분은 거의 이견의 여지 없이 비목 이런 부분에서 조정을 하면서 저는 조절할 수 있다고 생각을 합니다.
그리고 예산․결산에 관련한 문제는 저는 결산을 우리가 너무 회계검사, 위법한 행위 이런 중심으로 바라보기 때문에 그런데 성과감사나 정책감사 중심으로 한다면, 그것을 너무 엄격한 잣대가 아니라 평가와 피드백을 위한 자료로서, 예산편성 자료로서 기능한다면 저는 예산 중심으로 가도 충분히 가능하다고 생각합니다.
저는 과도한 행정부 집중의 가장 큰 원인은 이렇게 생각합니다. 예산을 편성하는 데 있어서 플레이어가 3개가 있습니다. 대통령과 집권당 그다음에 기획총괄부서 그리고 사업부서가 있는데, 지자체도 마찬가지고 중앙도 마찬가지인데요 어느 쪽이 연대하는가 하는 걸 보면 저는 솔직히 말하면 여야를 막론하고 집권당이 아니고 사실은 기획부서와 사업부서가 행정 중심적인 어떤 사고를 가지고 같이 해 나가는 측면이 좀 더 강하지 않을까라는 생각입니다. 그래서 정당의 역할이 커져야 되는 측면이 하나 있고요.
또 하나는 참여정부 때부터 쭉 계속돼 온 톱다운 방식이라고 하는 게 바로 그런 부분에서 총량을 정해 줬을 때 당연히 사업부서가 내부에서 그 부분에 대한 구조조정이나 재구조화를 시도하게 되기 때문에 그런 부분에서의 서로 견제와 균형 이런 것들이 가능할 거라고 생각을 해서 그런 측면에서의 어떤 톱다운을 저는 지지를 하고요.
사각지대 관련한 부분들은 오늘도 그 부분은 거의 이견의 여지 없이 비목 이런 부분에서 조정을 하면서 저는 조절할 수 있다고 생각을 합니다.
그리고 예산․결산에 관련한 문제는 저는 결산을 우리가 너무 회계검사, 위법한 행위 이런 중심으로 바라보기 때문에 그런데 성과감사나 정책감사 중심으로 한다면, 그것을 너무 엄격한 잣대가 아니라 평가와 피드백을 위한 자료로서, 예산편성 자료로서 기능한다면 저는 예산 중심으로 가도 충분히 가능하다고 생각합니다.
수고하셨습니다.
다음은 존경하는 장동혁 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음은 존경하는 장동혁 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
보령․서천의 장동혁입니다.
류철 교수님께 먼저 질문드리겠습니다.
재정 및 예산 정보의 비대칭이라고 하는 문제에 대해서 지적해 주셨고 공감이 가는 부분이 있습니다.
다만 지금도 심도 있는 예산심의가 안 된다라고 하는 부분에 있어서는 정보의 부족만을 이야기하는 것은 아닐 것입니다. 지금 시스템으로, 지금과 같은 예산심의 시스템 그리고 기간, 인력 이런 것들을 그대로 두고 지금 정부의 정보가 그대로 다 국회로 온다면 오히려 그것이 심의를 더 늦추게 하거나 아니면 정보의 과다로 인해서 심의가 더 부실해질 수도 있는데 이렇게 정보대칭을 말씀하시는 것에 있어서 지금 예산심의 시스템에 있어서 어떤 보완과 어떤 전제조건을 두고 그렇게 말씀하시는 건지 좀 답변 부탁드리겠습니다.
류철 교수님께 먼저 질문드리겠습니다.
재정 및 예산 정보의 비대칭이라고 하는 문제에 대해서 지적해 주셨고 공감이 가는 부분이 있습니다.
다만 지금도 심도 있는 예산심의가 안 된다라고 하는 부분에 있어서는 정보의 부족만을 이야기하는 것은 아닐 것입니다. 지금 시스템으로, 지금과 같은 예산심의 시스템 그리고 기간, 인력 이런 것들을 그대로 두고 지금 정부의 정보가 그대로 다 국회로 온다면 오히려 그것이 심의를 더 늦추게 하거나 아니면 정보의 과다로 인해서 심의가 더 부실해질 수도 있는데 이렇게 정보대칭을 말씀하시는 것에 있어서 지금 예산심의 시스템에 있어서 어떤 보완과 어떤 전제조건을 두고 그렇게 말씀하시는 건지 좀 답변 부탁드리겠습니다.
진술인류철 기본적으로 정보 비대칭이라는 말에서 오해가 좀 있을 수도 있을 것 같은데 제가 그 말씀을 드릴 때 기본적으로 갖고 있었던 생각은, 예산이라는 것은 큰 방향으로 예산편성이 있고 그다음에 예산심의가 있습니다. 그러면 가지고 있는 정보를 가지고 우리가 최고의 의사결정을 해야 되는데 지금으로는 위원님이 더 잘 아시겠지만 기재부에서 갖고 있는 예산정보는 국회의 예산정보와 비교할 때 기재부안이 훨씬 정보가 많잖아요. 그리고 국회 자체에서는 예산과 재정과 관련된 정보를 생산하는 것도 많은 부분 한계가 있습니다.
특별히 국회를 지원하기 위해서 예산정책처도 있습니다. 하지만 제가 예산정책처하고 얘기를 해 보면, 예를 들어서 예산정책처에서 재정전망을 합니다. 그러면 재정전망을 할 때 데이터가 필요한데 그 데이터는 기재부에서 한번 관리가 된 데이터를 쓰고 있지요.
특별히 국회를 지원하기 위해서 예산정책처도 있습니다. 하지만 제가 예산정책처하고 얘기를 해 보면, 예를 들어서 예산정책처에서 재정전망을 합니다. 그러면 재정전망을 할 때 데이터가 필요한데 그 데이터는 기재부에서 한번 관리가 된 데이터를 쓰고 있지요.
교수님, 제가 질문한 질의하고 좀 다른 답변이 있어서 답변이 길어지기 때문에 나중에 보충해서 답변을 해 주셨으면 좋겠습니다.
하연섭 교수님께 여쭙겠습니다.
44페이지에 보면 국회 심사 과정에서 톱다운 제도 도입 시 예결위하고 상임위 간, 그리고 상임위 간 원만한 갈등 해소 방안이 마련되는 것이 전제돼야 된다고 하는데 지금 여러 분들이 지역구 국회의원이 더 많은 이런 상황에서 여러 가지 문제점들을 말씀해 주셨고, 또 지금 우리의 국회가 예결위와 상임위 그리고 상임위 간 어떻게 운영되는지에 대한 시스템도 어느 정도 알고 계실 텐데 이러한 갈등 해소 방안이 마련되는 것이 전제돼야 된다라고 말씀하셨는데 사실은 이게 가장 어려운 부분이거든요. 그래서 지금 톱다운 제도를 운영하는 다른 나라에서는 이런 갈등 해소를 하기 위해서 어떤 다른 제도적인 방안을 두고 있는 것이 있는지 궁금합니다.
하연섭 교수님께 여쭙겠습니다.
44페이지에 보면 국회 심사 과정에서 톱다운 제도 도입 시 예결위하고 상임위 간, 그리고 상임위 간 원만한 갈등 해소 방안이 마련되는 것이 전제돼야 된다고 하는데 지금 여러 분들이 지역구 국회의원이 더 많은 이런 상황에서 여러 가지 문제점들을 말씀해 주셨고, 또 지금 우리의 국회가 예결위와 상임위 그리고 상임위 간 어떻게 운영되는지에 대한 시스템도 어느 정도 알고 계실 텐데 이러한 갈등 해소 방안이 마련되는 것이 전제돼야 된다라고 말씀하셨는데 사실은 이게 가장 어려운 부분이거든요. 그래서 지금 톱다운 제도를 운영하는 다른 나라에서는 이런 갈등 해소를 하기 위해서 어떤 다른 제도적인 방안을 두고 있는 것이 있는지 궁금합니다.
진술인하연섭 예, 말씀드리겠습니다.
제가 우리 국회의 제도적인 배경을 가지고서 상임위원회에서 세부사업 심사한 결과를 예결위에서 다시 통합 조정한다고 했는데요. 미국 경우에는 예결위가 통합 조정한다기보다는 개별 의원들이, 영어로 포인트 오브 오더(point of order)라고 이야기를 하는데 의사진행상 이의 제기를 합니다. 그래서 이게 지출한도를 넘어갔다라고 개별 의원이 이의 제기를 하면 국회의원의 60%가 반대 의견을 던지지 않는 한 포인트 오브 오더가 그대로 적용됩니다. 그래서 미국에서 거의 대부분, 거의 100%에 해당하는 지출한도 초과는 부결되게끔 그렇게 돼 있습니다. 그런데 우리가 아직까지 그런 이의 제기 시스템을 갖고 있지 않기 때문에 사실은 예결위하고 상임위 간 충돌이 발생할 수 있다라는 말씀을 드린 거고요.
또 하나는 예결위와 기재위 간에 업무 중복을 어떻게 해소할 건가 하는 것도 아주 중요한 과제라고 생각을 합니다.
제가 우리 국회의 제도적인 배경을 가지고서 상임위원회에서 세부사업 심사한 결과를 예결위에서 다시 통합 조정한다고 했는데요. 미국 경우에는 예결위가 통합 조정한다기보다는 개별 의원들이, 영어로 포인트 오브 오더(point of order)라고 이야기를 하는데 의사진행상 이의 제기를 합니다. 그래서 이게 지출한도를 넘어갔다라고 개별 의원이 이의 제기를 하면 국회의원의 60%가 반대 의견을 던지지 않는 한 포인트 오브 오더가 그대로 적용됩니다. 그래서 미국에서 거의 대부분, 거의 100%에 해당하는 지출한도 초과는 부결되게끔 그렇게 돼 있습니다. 그런데 우리가 아직까지 그런 이의 제기 시스템을 갖고 있지 않기 때문에 사실은 예결위하고 상임위 간 충돌이 발생할 수 있다라는 말씀을 드린 거고요.
또 하나는 예결위와 기재위 간에 업무 중복을 어떻게 해소할 건가 하는 것도 아주 중요한 과제라고 생각을 합니다.
정창수 소장님께 여쭙겠습니다.
37페이지에 보면 예산요구서 사전보고가 상임위를 통한 민원 제기 창구가 되지 않도록 하기 위해서는 상임위 심사의 전문성을 강화하고 심사 과정을 투명하게 공개할 필요가 있다라고 말씀하셨는데 사전보고가 되면 상임위를 통한 민원 창구가 될 것이 사실은 거의 명확해 보입니다. 그런데 지금 말씀하신 이 두 가지 가지고 그러한 민원 제기 창구가 되는 것을 상당 부분 아니면 충분히 막아 낼 수 있다고 생각하십니까?
37페이지에 보면 예산요구서 사전보고가 상임위를 통한 민원 제기 창구가 되지 않도록 하기 위해서는 상임위 심사의 전문성을 강화하고 심사 과정을 투명하게 공개할 필요가 있다라고 말씀하셨는데 사전보고가 되면 상임위를 통한 민원 창구가 될 것이 사실은 거의 명확해 보입니다. 그런데 지금 말씀하신 이 두 가지 가지고 그러한 민원 제기 창구가 되는 것을 상당 부분 아니면 충분히 막아 낼 수 있다고 생각하십니까?
진술인정창수 저는 시기의 문제라고 생각합니다. 이게 만약에…… 예산요구서가 물론 박근혜정부 때부터 공개가 돼 있는데요. 그런데 지금 여기서 논의되는 것들은 예산요구서 제출 전에 사전에 자료를 요청하는 문제가 쟁점이었습니다. 그런데 저는 그것까지는 아니더라도 이미 상임위가 예산요구서를 검토할 수 있는 시간적 여유는 있다고 생각을 합니다, 현재도.
그런데 민원 문제나 이런 문제는 사실은 이후에 예산이 지출된 다음에도 항상 존재하는 문제고 시간이 좀 더 확보되는 측면에 불과하기 때문에 결국은 운용의 측면이 더 강하다고 보고 있습니다.
그런데 민원 문제나 이런 문제는 사실은 이후에 예산이 지출된 다음에도 항상 존재하는 문제고 시간이 좀 더 확보되는 측면에 불과하기 때문에 결국은 운용의 측면이 더 강하다고 보고 있습니다.
1분만……
예, 1분 추가하겠습니다.
장용근 교수님께 여쭙겠습니다.
32페이지에 계수조정소위의 공개 전환 문제에 대해서 말씀을 해 주셨는데 예산의 효율성을 높이기 위해서는 이 부분에 대해서 심각하게 고민할 필요가 있다고 생각을 합니다.
지금 일본 하토야마 민주당 정권하에서 공개적으로 편성했다 이렇게 예를 들어 주셨는데 효율성과 투명성, 특히 효율성을 높이기 위해서는 공개된다면 그것이 효율성을 높이는 데 큰 도움이 될 것입니다. 다만 이렇게 공개되었을 때 그리고 일본에서의 이런 전례도 있는데 거기에서 발생하는 다른 문제점들은 없었는지 궁금합니다.
32페이지에 계수조정소위의 공개 전환 문제에 대해서 말씀을 해 주셨는데 예산의 효율성을 높이기 위해서는 이 부분에 대해서 심각하게 고민할 필요가 있다고 생각을 합니다.
지금 일본 하토야마 민주당 정권하에서 공개적으로 편성했다 이렇게 예를 들어 주셨는데 효율성과 투명성, 특히 효율성을 높이기 위해서는 공개된다면 그것이 효율성을 높이는 데 큰 도움이 될 것입니다. 다만 이렇게 공개되었을 때 그리고 일본에서의 이런 전례도 있는데 거기에서 발생하는 다른 문제점들은 없었는지 궁금합니다.
진술인장용근 물론 지금은 일본도 하지 않고 있습니다. 다만 제가 이 얘기를 하는 건 국회는 공개입니다. 그래서 사실은 대통령제보다 의원내각제가 민주적인 정당성이 강한 것임에도 불구하고 한국에서는 대부분 싸우는 모습까지 공개되는데 예결소위는 의원들의 로비가 있을 수 있다고 비공개를 하고 있습니다. 그런데 이것은 국회의 원칙에 맞지 않습니다. 위헌입니다. 그래서 원칙적으로 공개하고……
그 가운데서 국민이 누가 옳고 그른지를 떳떳하게 봐야 될, 국민의 정보 공개 때문에 저는 얘기합니다. 국회는 그럼으로써 민주적 정당성을 강화해서 명분을 통해서 힘을 얻는 기관이지, 다른 어떤 편법을 써서 그걸 얻을 수 있는 기관이 절대 아닙니다. 그렇기 때문에 저는 그런 의미에서 좋든 싫든 공개하는 게 최선의 방법이다 이런 말씀이었습니다.
그 가운데서 국민이 누가 옳고 그른지를 떳떳하게 봐야 될, 국민의 정보 공개 때문에 저는 얘기합니다. 국회는 그럼으로써 민주적 정당성을 강화해서 명분을 통해서 힘을 얻는 기관이지, 다른 어떤 편법을 써서 그걸 얻을 수 있는 기관이 절대 아닙니다. 그렇기 때문에 저는 그런 의미에서 좋든 싫든 공개하는 게 최선의 방법이다 이런 말씀이었습니다.
수고하셨습니다.
이후에 진술인분들한테 좀 부탁드릴 것은 혹시 질의 시간이 지난 다음에 답변하실 경우에 간단하게 마무리를 해 주십사 하는 부탁을 드리겠습니다.
이어서 존경하는 심상정 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
이후에 진술인분들한테 좀 부탁드릴 것은 혹시 질의 시간이 지난 다음에 답변하실 경우에 간단하게 마무리를 해 주십사 하는 부탁을 드리겠습니다.
이어서 존경하는 심상정 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
오늘 선생님들 좋은 말씀 잘 들었습니다. 그런데 우리 정개특위에서 앞으로 논의할 것을 염두에 두고 논점을 또렷이 하고 싶어서 제가……
오늘 진술하신 분들 중에서 가장 논지가 대척점에 있는 분이 장용근 선생님이신 것 같아요. 예결위 상임위 전환에 대해서도 비판적이시고 또 정부가 예산편성권을 갖는 게 효율적이다 그런 말씀을 하셨어요. 그래서 의회가 예산법률안 제출권을 갖는 나라는 미국이 유일하고 OECD 국가들도 다 정부가 갖고 있다 이렇게 말씀하셨는데, OECD 주요 국가들은 대부분 의회제나 또 준대통령제 아니겠습니까?
무슨 얘기냐 하면 정부가 예산편성 권한을 갖고 있다 하더라도 의회의 철저한 개입과 통제하에 하는 거거든요. 그런 관점에서 보면 미국도 마찬가지예요. 아까도 말씀하셨지만 프로포절이라는 방식으로 예산편성권을 행사하고 있거든요. 그러니까 미국도 의회 주도하에 정부가 제안을 하는 거지요. 그런 점에서 보면 미국만이 유일하다가 아니라 전형적인 대통령중심제인 미국도 의회가 주도하는 예산편성권을 행사하고 있다 이렇게 보는 것이 저는 타당하다고 생각해요.
저는 장용근 선생님께서 강조하는 재정민주주의가 핵심이다라는 점에 전적으로 공감하는데, 민주주의라는 건 균형이거든요. 그런데 민주적 정당성은 대통령에게도 있고 의회에도 있습니다. 그런데 우리나라처럼 강한 대통령, 약한 의회와 같은 이런 불균형은 어떻게 해소할 거냐? 이게 저는 사실은 우리가 논의하는 본질이라고 생각하거든요. 아까 많은 분들이 개헌 얘기도 했지만 그게 핵심이라고 생각해요.
제왕적 대통령제라는 말은 미국에서 나온 말입니다. 그렇지만 미국 대통령은 법안제안권이나 예산제출권이 없어요. 의회의 권한은 우리나라하고 비교할 수 없을 정도로 강합니다. 그러니까 미국은 강한 의회, 강한 대통령이에요. 그렇게 해서 미국 대통령의 힘은 그 자체의 대통령이 갖고 있는 민주적 정당성에서 나오는 게 아니라 분권과 균형이라는 민주주의 시스템 속에서 나오는 거거든요. 우리나라는 그렇지 않단 말이에요.
그러니까 대통령에게 권력이 집중돼서, 그러면 어떻게 되냐? 예산이 정략적으로 운용될 수밖에 없어요. 낭비도 커요. 그런 점에서 의회가…… 독재 타도 이후에 대통령을 국민이 뽑긴 했지만 그 독재로 갈 수 없도록 강제하는 민주주의 시스템, 의회의 강화는 이루어지지 않았거든요. 그 점이 저는 본질이라고 생각해서……
그러면 지금 같은 이런 약한 의회 차원의 시스템 가지고 예산편성권까지 할 수 있느냐? 어렵지요. 그렇지만 그 길로 가야 된다는 것이 저의 생각입니다. 그래서 저는 궁극적으로는 개헌을 통해서 의회중심제로 가야 된다는 생각이고요. 현행 헌법 틀 내에서도 예산안 편성 단계부터 의회가 영향력을 갖도록 시스템을 강화해 나가야 된다는 것이 저의 생각이에요.
그래서 예를 들면 사전예산제도 도입이라든지 또 국회의 예산결의안 의결이라든지 예결위와 상임위의 권한 배분, 오늘 제안된 이런 부분들은 적극적으로 해야 된다. 그리고 거기에 맞춰서 시스템을 강화시켜 나가야 한다는 것이 저의 기본 생각이라는 점을 말씀드리고요.
예결위 상임위화에 대해서 여러분들께서 예결위가 상원 노릇 하지 않냐 이런 걱정을 하시는데 그런 걱정에 대해서 대비가 있어야 되지요. 그렇지만 지금까지는 예산권을 기재부가 갖고 있어서 기재부가 상원 노릇 한다는 게 지금 보편적인 인식입니다. 그것보다는 의회에서 주도하는 것이 훨씬 재정민주주의에 부합한다, 저는 그렇게 생각하고요.
지금 현재는 어떠냐? 여당은 야당이 발목 잡을까 봐 국회 권한이 확대되는 것 반대해요. 그다음에 거대 양당은 예결특위장을 누가 맡느냐 여기에 관심이 집중돼 있지 국회의 재정에 관한 통제를 어떻게 강화할 것이냐는 그동안에 크게 진전된 게 없습니다, 논의는 많이 했었지만. 그다음에 의원들은 예결위원이 노른자니까 1년씩 돌아가면서 하는 게 좋겠다, 이게 지금 현재 이 문제에 대한 의원들의 생각이라고 저는 보는데요. 당연히 상임위화해야 된다고 저는 생각하고요. 그런데 이 상임위화 제도는 어떻게 운영하느냐가 더 중요하지 않습니까? 그런 점에서 세 가지 원칙이 저는 중요하다고 봅니다.
첫째, 공정하게 구성되어야 됩니다. 우리 대한민국 국회는 대표성이 취약하고 편향돼 있기 때문에 지역이나 계층, 세대 이런 부분이 골고루 반영되도록 구성되어야 된다 이게 저의 생각이고요. 두 번째는 아주 투명하게 운영해야 됩니다. 아까 여러 가지 민원 처리에 중심을 둘 거라고 생각했는데, 그런 말씀을 하셨는데 저는 지역구 의원들의 민원이 지역 주민들의 삶의 질을 높이고 있다 하는 긍정적인 측면이 많다 이렇게 보지만요, 어쨌거나 투명하게 운영해서 예를 들면 소소위 관행이라든지 여러 가지를 없애야 된다고 봅니다. 그래서 정부 통제는 의회가 하고 의회 통제는 국민이 할 수 있도록 시스템을 투명하게 운영하면 된다 그런 말씀 드리고. 세 번째는 전문성이 대폭 강화되어야 되기 때문에 지금 기재부에 있는 예산실의 여러 기능들이 국회로 대폭 이관되고 예산정책처 기능이 보완되어야 된다, 그렇게 생각합니다.
그 점에 대해서 장 선생님 의견을 듣고 싶습니다.
오늘 진술하신 분들 중에서 가장 논지가 대척점에 있는 분이 장용근 선생님이신 것 같아요. 예결위 상임위 전환에 대해서도 비판적이시고 또 정부가 예산편성권을 갖는 게 효율적이다 그런 말씀을 하셨어요. 그래서 의회가 예산법률안 제출권을 갖는 나라는 미국이 유일하고 OECD 국가들도 다 정부가 갖고 있다 이렇게 말씀하셨는데, OECD 주요 국가들은 대부분 의회제나 또 준대통령제 아니겠습니까?
무슨 얘기냐 하면 정부가 예산편성 권한을 갖고 있다 하더라도 의회의 철저한 개입과 통제하에 하는 거거든요. 그런 관점에서 보면 미국도 마찬가지예요. 아까도 말씀하셨지만 프로포절이라는 방식으로 예산편성권을 행사하고 있거든요. 그러니까 미국도 의회 주도하에 정부가 제안을 하는 거지요. 그런 점에서 보면 미국만이 유일하다가 아니라 전형적인 대통령중심제인 미국도 의회가 주도하는 예산편성권을 행사하고 있다 이렇게 보는 것이 저는 타당하다고 생각해요.
저는 장용근 선생님께서 강조하는 재정민주주의가 핵심이다라는 점에 전적으로 공감하는데, 민주주의라는 건 균형이거든요. 그런데 민주적 정당성은 대통령에게도 있고 의회에도 있습니다. 그런데 우리나라처럼 강한 대통령, 약한 의회와 같은 이런 불균형은 어떻게 해소할 거냐? 이게 저는 사실은 우리가 논의하는 본질이라고 생각하거든요. 아까 많은 분들이 개헌 얘기도 했지만 그게 핵심이라고 생각해요.
제왕적 대통령제라는 말은 미국에서 나온 말입니다. 그렇지만 미국 대통령은 법안제안권이나 예산제출권이 없어요. 의회의 권한은 우리나라하고 비교할 수 없을 정도로 강합니다. 그러니까 미국은 강한 의회, 강한 대통령이에요. 그렇게 해서 미국 대통령의 힘은 그 자체의 대통령이 갖고 있는 민주적 정당성에서 나오는 게 아니라 분권과 균형이라는 민주주의 시스템 속에서 나오는 거거든요. 우리나라는 그렇지 않단 말이에요.
그러니까 대통령에게 권력이 집중돼서, 그러면 어떻게 되냐? 예산이 정략적으로 운용될 수밖에 없어요. 낭비도 커요. 그런 점에서 의회가…… 독재 타도 이후에 대통령을 국민이 뽑긴 했지만 그 독재로 갈 수 없도록 강제하는 민주주의 시스템, 의회의 강화는 이루어지지 않았거든요. 그 점이 저는 본질이라고 생각해서……
그러면 지금 같은 이런 약한 의회 차원의 시스템 가지고 예산편성권까지 할 수 있느냐? 어렵지요. 그렇지만 그 길로 가야 된다는 것이 저의 생각입니다. 그래서 저는 궁극적으로는 개헌을 통해서 의회중심제로 가야 된다는 생각이고요. 현행 헌법 틀 내에서도 예산안 편성 단계부터 의회가 영향력을 갖도록 시스템을 강화해 나가야 된다는 것이 저의 생각이에요.
그래서 예를 들면 사전예산제도 도입이라든지 또 국회의 예산결의안 의결이라든지 예결위와 상임위의 권한 배분, 오늘 제안된 이런 부분들은 적극적으로 해야 된다. 그리고 거기에 맞춰서 시스템을 강화시켜 나가야 한다는 것이 저의 기본 생각이라는 점을 말씀드리고요.
예결위 상임위화에 대해서 여러분들께서 예결위가 상원 노릇 하지 않냐 이런 걱정을 하시는데 그런 걱정에 대해서 대비가 있어야 되지요. 그렇지만 지금까지는 예산권을 기재부가 갖고 있어서 기재부가 상원 노릇 한다는 게 지금 보편적인 인식입니다. 그것보다는 의회에서 주도하는 것이 훨씬 재정민주주의에 부합한다, 저는 그렇게 생각하고요.
지금 현재는 어떠냐? 여당은 야당이 발목 잡을까 봐 국회 권한이 확대되는 것 반대해요. 그다음에 거대 양당은 예결특위장을 누가 맡느냐 여기에 관심이 집중돼 있지 국회의 재정에 관한 통제를 어떻게 강화할 것이냐는 그동안에 크게 진전된 게 없습니다, 논의는 많이 했었지만. 그다음에 의원들은 예결위원이 노른자니까 1년씩 돌아가면서 하는 게 좋겠다, 이게 지금 현재 이 문제에 대한 의원들의 생각이라고 저는 보는데요. 당연히 상임위화해야 된다고 저는 생각하고요. 그런데 이 상임위화 제도는 어떻게 운영하느냐가 더 중요하지 않습니까? 그런 점에서 세 가지 원칙이 저는 중요하다고 봅니다.
첫째, 공정하게 구성되어야 됩니다. 우리 대한민국 국회는 대표성이 취약하고 편향돼 있기 때문에 지역이나 계층, 세대 이런 부분이 골고루 반영되도록 구성되어야 된다 이게 저의 생각이고요. 두 번째는 아주 투명하게 운영해야 됩니다. 아까 여러 가지 민원 처리에 중심을 둘 거라고 생각했는데, 그런 말씀을 하셨는데 저는 지역구 의원들의 민원이 지역 주민들의 삶의 질을 높이고 있다 하는 긍정적인 측면이 많다 이렇게 보지만요, 어쨌거나 투명하게 운영해서 예를 들면 소소위 관행이라든지 여러 가지를 없애야 된다고 봅니다. 그래서 정부 통제는 의회가 하고 의회 통제는 국민이 할 수 있도록 시스템을 투명하게 운영하면 된다 그런 말씀 드리고. 세 번째는 전문성이 대폭 강화되어야 되기 때문에 지금 기재부에 있는 예산실의 여러 기능들이 국회로 대폭 이관되고 예산정책처 기능이 보완되어야 된다, 그렇게 생각합니다.
그 점에 대해서 장 선생님 의견을 듣고 싶습니다.
진술인장용근 많은 말씀을 주셨는데 저도 위원님 말씀에 동의합니다.
다만 현재 우리나라 대통령제의 국가들을 보면 남미들이 다 대통령제입니다. 그런데 딱 봤더니 미국만 헌법에 예산편성, 심의․의결권의 규정이 없어요. 다른 나라들은 예산편성을 다 행정부로 하나도 예외 없이 해 놨습니다. 다만 필리핀이 미국처럼 동일하게 편성권은 정부가, 대통령이 갖는데 예산법률 제출권은 국회가 갖는다, 다만 법률은 그대로 가야 된다 이런 얘기인데요.
말씀하신 근본 이것은 굉장히 어려운 문제입니다. 강한 대통령, 약한 의회가 된 것은 지금 헌법의 규정이 약하기 때문이다라고 볼 수도 있지만 저는 하나 질문드리고 싶은 게 그러면 문재인 정부 때 민주당이 다수당이었는데 왜 다수당이 대통령을 통제하지 않았지요? 이것은 제도의 문제가 아니라 다수당이 통제할 수 있는데도 팔이 안으로 굽는 겁니다. 이것은 정치문화입니다.
그래서 저는 항상 얘기하는 게 제도도 중요하지만 운영도 중요합니다. 마찬가지입니다. 자기가 속한 정당에 대해서 직언을 하는 게 저는 충신의 문제고 그게 올바른 자세라고 생각합니다. 그런데 우리는 그게 안 돼 있기 때문에 강한 대통령, 약한 의회지 헌법상 제도가 무조건 아니고.
그다음에 하나만 더 말씀드리면, 만약에 국회로 예산편성권을 가져오고……
다만 현재 우리나라 대통령제의 국가들을 보면 남미들이 다 대통령제입니다. 그런데 딱 봤더니 미국만 헌법에 예산편성, 심의․의결권의 규정이 없어요. 다른 나라들은 예산편성을 다 행정부로 하나도 예외 없이 해 놨습니다. 다만 필리핀이 미국처럼 동일하게 편성권은 정부가, 대통령이 갖는데 예산법률 제출권은 국회가 갖는다, 다만 법률은 그대로 가야 된다 이런 얘기인데요.
말씀하신 근본 이것은 굉장히 어려운 문제입니다. 강한 대통령, 약한 의회가 된 것은 지금 헌법의 규정이 약하기 때문이다라고 볼 수도 있지만 저는 하나 질문드리고 싶은 게 그러면 문재인 정부 때 민주당이 다수당이었는데 왜 다수당이 대통령을 통제하지 않았지요? 이것은 제도의 문제가 아니라 다수당이 통제할 수 있는데도 팔이 안으로 굽는 겁니다. 이것은 정치문화입니다.
그래서 저는 항상 얘기하는 게 제도도 중요하지만 운영도 중요합니다. 마찬가지입니다. 자기가 속한 정당에 대해서 직언을 하는 게 저는 충신의 문제고 그게 올바른 자세라고 생각합니다. 그런데 우리는 그게 안 돼 있기 때문에 강한 대통령, 약한 의회지 헌법상 제도가 무조건 아니고.
그다음에 하나만 더 말씀드리면, 만약에 국회로 예산편성권을 가져오고……
정리해 주시기 바랍니다.
진술인장용근 예.
예산 심의․의결권을 국회가 갖습니다. 그러면 대통령은 유일하게 갖는 게 법률안 거부권을 가지자는 건데 전체 600조 예산에 거부권을 하면 우리는 거부는 일부 거부도 안 됩니다. 그 600조가 다 거부돼 버리면 국가는 올스톱이 됩니다. 미국은 재량지출만 법률로 하기 때문에 의무지출은 그대로 가지요. 그리고 또 일부 재량지출도 심지어 법률이 여러 개로 돼 있어서 하나만 마비되는데 우리는 전체 국가가 스톱이 됩니다, 물론 준예산이 있지만. 그래서 예산편성권이 국회로 오는 게 과연 올바른 방법이냐라는 것은 법률안의 실제 거부까지, 구체적인 형태까지 다 봐야 될 문제라고 저는 생각하고요.
그래서 어쨌든 위원님 말씀에 동의하고요. 그러나 그런 문화, 법에는 구체적 타당성이 중요하듯이 현실을 무시하고 제도를 만들 수는 없는 것, 그 점을 또 한번 말씀드리고 싶습니다.
예산 심의․의결권을 국회가 갖습니다. 그러면 대통령은 유일하게 갖는 게 법률안 거부권을 가지자는 건데 전체 600조 예산에 거부권을 하면 우리는 거부는 일부 거부도 안 됩니다. 그 600조가 다 거부돼 버리면 국가는 올스톱이 됩니다. 미국은 재량지출만 법률로 하기 때문에 의무지출은 그대로 가지요. 그리고 또 일부 재량지출도 심지어 법률이 여러 개로 돼 있어서 하나만 마비되는데 우리는 전체 국가가 스톱이 됩니다, 물론 준예산이 있지만. 그래서 예산편성권이 국회로 오는 게 과연 올바른 방법이냐라는 것은 법률안의 실제 거부까지, 구체적인 형태까지 다 봐야 될 문제라고 저는 생각하고요.
그래서 어쨌든 위원님 말씀에 동의하고요. 그러나 그런 문화, 법에는 구체적 타당성이 중요하듯이 현실을 무시하고 제도를 만들 수는 없는 것, 그 점을 또 한번 말씀드리고 싶습니다.
수고하셨습니다.
다음으로는 존경하는 정희용 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음으로는 존경하는 정희용 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
경북 고령․성주․칠곡의 정희용입니다.
먼저 국회가 전문성이 강화되고 있고 또 여러 가지 보조적 기능들이 정비가 되면서 국회에서 예산을 다루어야 된다는 논의가 시작된 것은 저는 되게 뜻깊게 생각을 합니다. 과거에 좀 국회의 전문성이 떨어진다거나 그럴 때는 전문적인 조력이 필요했기 때문에 우선권을 정부에 줄 수 있었겠습니다마는 갈수록 국회의원…… 어떻게 생각하실지 모르겠습니다마는 국회의원의 자질이 계속 나아지고 있다고 저는 생각하거든요. 그래서 이런 논의가 시작된 것은 정말 바람직하다 이렇게 생각하고 있습니다.
그런 측면에서 몇 가지 질문을 좀 드리겠습니다.
장용근 교수님 말씀 중에서 타국의 사례에도 편성권을 정부가 가지고 있다 이런 말씀 많이 하셨는데 그러면 우리 헌법이 ‘편성은 정부가, 심의 의결은 국회가’라고 나누어지게 된 계기가 뭔가요, 처음에 만들 때?
먼저 국회가 전문성이 강화되고 있고 또 여러 가지 보조적 기능들이 정비가 되면서 국회에서 예산을 다루어야 된다는 논의가 시작된 것은 저는 되게 뜻깊게 생각을 합니다. 과거에 좀 국회의 전문성이 떨어진다거나 그럴 때는 전문적인 조력이 필요했기 때문에 우선권을 정부에 줄 수 있었겠습니다마는 갈수록 국회의원…… 어떻게 생각하실지 모르겠습니다마는 국회의원의 자질이 계속 나아지고 있다고 저는 생각하거든요. 그래서 이런 논의가 시작된 것은 정말 바람직하다 이렇게 생각하고 있습니다.
그런 측면에서 몇 가지 질문을 좀 드리겠습니다.
장용근 교수님 말씀 중에서 타국의 사례에도 편성권을 정부가 가지고 있다 이런 말씀 많이 하셨는데 그러면 우리 헌법이 ‘편성은 정부가, 심의 의결은 국회가’라고 나누어지게 된 계기가 뭔가요, 처음에 만들 때?
진술인장용근 저는 이건 하나의 조직의 특성이라고 할 수 있는데요. 유진오, 해설서 처음에 쓰신 분도 얘기하는데 대통령제하에서뿐 아니라 의원내각제도 빨리 신속하게 전체적인 안을 짜려면 전문적인 인력도 필요하거든요. 그런데 직업공무원제라는 것은 몇십 년을 합니다, 사실은. 거기 노하우가 있고, 죄송한 얘기지만 국회의원님들이 자질이 없다는 게 아니라 국회의원님들 중에는 한 번 하고 그만두시는 분도 있고 3선, 4선도 많지 않지요. 이런 속에서 결국에는 전문인력의 도움은 받아야 되지만 그런 전문성의 문제도 하나 있고요.
그다음에 대통령도 국가 전체에서 당선이 됩니다, 사실은요. 그렇기 때문에 국가 전체의 우선순위를 두는 측면에서는, 지방균형에 우선순위를 두는 측면에서는 대통령이 더 균형적일 수도 있는 겁니다. 그리고 또 우리 국민의 의사가 아직까지는, 국회의원들 말씀은 맞지만 국회의원들보다는, 국회에 대한 불신이 더 크고 대통령의 지지가 떨어져도 대통령 지지율이 더 높다고 볼 수도 있습니다. 이런 민주적 측면에서, 권력은 국민으로부터 나옵니다. 그런 의미에서도 효율성 측면, 민주적 측면에서 대통령을 둔 거고요.
그다음에 유진오 초안을 보면 국회의 심의․의결권의 본질은, 재정민주주의의 본질은 국민의 부담을 줄이는 겁니다. 그러면 국민의 부담을 줄이려면 증액이 아니라 감액으로 가야 되는 겁니다, 사실은. 쓸데없는 지출이 늘어나면 국민의 부담은 당장에 아니면 장기적으로 국가부채로 늘어나게 돼 있거든요. 그것을 줄이기 위해서 심의․확정권은 감액에 본질이 있다고 유진오 초안에 있고 전 세계적인 기본적인 추세입니다. 그런 측면……
그다음에 대통령도 국가 전체에서 당선이 됩니다, 사실은요. 그렇기 때문에 국가 전체의 우선순위를 두는 측면에서는, 지방균형에 우선순위를 두는 측면에서는 대통령이 더 균형적일 수도 있는 겁니다. 그리고 또 우리 국민의 의사가 아직까지는, 국회의원들 말씀은 맞지만 국회의원들보다는, 국회에 대한 불신이 더 크고 대통령의 지지가 떨어져도 대통령 지지율이 더 높다고 볼 수도 있습니다. 이런 민주적 측면에서, 권력은 국민으로부터 나옵니다. 그런 의미에서도 효율성 측면, 민주적 측면에서 대통령을 둔 거고요.
그다음에 유진오 초안을 보면 국회의 심의․의결권의 본질은, 재정민주주의의 본질은 국민의 부담을 줄이는 겁니다. 그러면 국민의 부담을 줄이려면 증액이 아니라 감액으로 가야 되는 겁니다, 사실은. 쓸데없는 지출이 늘어나면 국민의 부담은 당장에 아니면 장기적으로 국가부채로 늘어나게 돼 있거든요. 그것을 줄이기 위해서 심의․확정권은 감액에 본질이 있다고 유진오 초안에 있고 전 세계적인 기본적인 추세입니다. 그런 측면……
그래서 저는 이 논의가 국회의 기능 강화라는 측면에서 논의가 된 것은 바람직하지만 혹여나 대통령선거에서 이 재정 기조에 대해서 국민들한테 검증을 받는 것이지 않습니까? 확장재정정책을 쓸 것인지 아니면 재정건전성을 높이는 정책을 쓸 것인지 이것을 검증을 받아서 국민들의 투표에 의해서 선출이 된 대통령과, 대통령을 서포트하는 정부에서 만든 예산에 대해서 국회에서 이게 틀렸다, 우리의 가치와 다르기 때문에 대통령과 정부가 재정건전성을 높이는 방향으로 정책을 구사하는데 국회에서 재정확장정책을 써야 된다라고 주장하면서 예산심의가 지연될 수 있다는 거지요. 그러면서 국민들의 생각과는 다르게 또 다른 정쟁으로 흘러갈 가능성이 있다, 저는 그런 생각이 드는 거거든요. 그 부분에 대해서는 어떻게 생각하세요?
진술인장용근 그런 의미에서 아까 제가 쓴 말씀대로 민주주의는 국민에게서 나옵니다. 우리 헌법은 어쨌든 가장 민주적인 정당성이 큰, 전국적 단위에서 가장 지지를 많이 받은 사람은 대통령입니다. 그러나 그렇다 하더라도 대통령이 권한을 잘못 행사하면 탄핵 내지 법적 책임을 사후에 집니다. 대신에 권한의 세기만큼 책임을 지는 구조가 헌법의 구조입니다.
그래서 일단 존중하고, 권력분립은 권한을 존중하고 권한이 남용됐을 때 통제를 해야 되는데 처음부터 검수완박을 포함해서 모든 걸 뺏어 버리는 구조가 우리 국회에서 있는데 그건 바람직하지 않습니다. 존재할 것은 존재하고 남용에 대한 책임을 강화하는 방법으로 가야지 권한을 뺏는 방법, 이게 과연 권력분립일까요? 그건 맞지 않습니다. 민주주의 측면에서 민주주의는 국민의 의사를 따라야 되고 두 번째, 효율성도 따라야 됩니다.
그래서 일단 존중하고, 권력분립은 권한을 존중하고 권한이 남용됐을 때 통제를 해야 되는데 처음부터 검수완박을 포함해서 모든 걸 뺏어 버리는 구조가 우리 국회에서 있는데 그건 바람직하지 않습니다. 존재할 것은 존재하고 남용에 대한 책임을 강화하는 방법으로 가야지 권한을 뺏는 방법, 이게 과연 권력분립일까요? 그건 맞지 않습니다. 민주주의 측면에서 민주주의는 국민의 의사를 따라야 되고 두 번째, 효율성도 따라야 됩니다.
그래서 지금 저희가 이 예산심사 과정에 여러 가지 문제점들이 노정되어 있는 건 사실이지 않습니까? 예를 들면 상임위에서는 다 증액 일변도고 그러면 전체적으로 예산도 정부안이 넘어왔을 때 감액과 증액에 맞춰서 플러스마이너스 제로가 되어야 되는데 감액을 못 시키고 증액은 더 시켜 버리니까 전체 예산은 정부안보다 더 증액해서 지금 몇 년째 결정이 되고 있는 것이지 않습니까? 난센스지요, 사실은. 그런 부분.
또 소소위, 아까 말씀하신 것처럼 하토야마 일본 총리 예를 들었습니다마는 소소위는 완전 비공개지 않습니까? 이게 지금 어떻게 진행되는지 모르고 있는 것이고, 이런 지금 노정되어 있는 문제들을 하나씩 하나씩 해결해 나가면서 국회의 예산심사 기능을 더 강화하는 것이 저는 맞다고 생각을 하거든요.
그래서 이 부분은 제가 너무 장 교수님한테 여쭈어봐 가지고 하연섭 교수님께……
또 소소위, 아까 말씀하신 것처럼 하토야마 일본 총리 예를 들었습니다마는 소소위는 완전 비공개지 않습니까? 이게 지금 어떻게 진행되는지 모르고 있는 것이고, 이런 지금 노정되어 있는 문제들을 하나씩 하나씩 해결해 나가면서 국회의 예산심사 기능을 더 강화하는 것이 저는 맞다고 생각을 하거든요.
그래서 이 부분은 제가 너무 장 교수님한테 여쭈어봐 가지고 하연섭 교수님께……
진술인장용근 그래서 저는 이번에 이 문제를 아까 앞에 말씀하신 분들도 있고 여러 분이 얘기했는데, 개헌 문제와 연결시켜야 됩니다. 재정은 단순하게 법률개정으로 해결할 수 있는 문제가 아닙니다. 국가구조이고 정부형태의 본질이 재정이고 민주주의는 정치민주주의가 아니라 선진국은 명예혁명 그다음에 미국의 독립전쟁, 프랑스 혁명은 다 재정민주주의입니다.
그래서 저는 이 논의를 시작하시는 것은 존중은 하지만 이건 개헌과 연관되면서 최소한 이 논의는 5년 정도 길게 보면서 논의를 장기로 했으면 좋겠습니다. 그러고 나서 정말 좋다고 할 때 결론을 내셔야지 법률 개정하듯이 뚝딱 하는 것은 저는 반대합니다.
그래서 그 부분은 죄송한 얘기지만 좀 더 장기간 개헌 논의와 같이 논의해 주셨으면 좋겠습니다.
그래서 저는 이 논의를 시작하시는 것은 존중은 하지만 이건 개헌과 연관되면서 최소한 이 논의는 5년 정도 길게 보면서 논의를 장기로 했으면 좋겠습니다. 그러고 나서 정말 좋다고 할 때 결론을 내셔야지 법률 개정하듯이 뚝딱 하는 것은 저는 반대합니다.
그래서 그 부분은 죄송한 얘기지만 좀 더 장기간 개헌 논의와 같이 논의해 주셨으면 좋겠습니다.
더 듣고 싶은 말씀이 많습니다만 시간이 한정돼 있어서……
말씀 잘 들었습니다. 고맙습니다.
말씀 잘 들었습니다. 고맙습니다.
수고하셨습니다.
다음으로는 존경하는 이탄희 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음으로는 존경하는 이탄희 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
오늘 네 분 진술인들 다 고생 많이 하고 계십니다.
죽 우리가 주로 헌법적인 차원 또는 국가 기능을 각 기관 간에 어떻게 배분할 것인가 이런 얘기들은 어느 정도 된 것 같아서 저는 오늘 주제에 좀 더 집중해서 국회 내의 예산․결산 심사기능 강화 관련돼서 조금 세부적으로 한번 질문을 드려 보고 싶습니다.
제가 질문을 두 가지 드리고 싶은데요. 하나는 류철, 장용근, 정창수 선생님 세 분께 공통 질문이 하나 있고요. 그래서 세 분이 각자 의견을 주시면 차례대로 될 것 같고 그리고 하연섭 교수님께는 제가 별도로 질문을 따로 드리겠습니다.
세 분께 우선 공통으로 드릴 질문은 예결위원회의 위상과 구성, 규모, 운영 이것과 관련된 질문인데요. 제가 제 고민을 말씀드릴 테니까 한번 들어 보시고, 각자 지금 예결위원회에서 어떻게 상임위원회화를 해야 될 것인가, 규모를 어떻게 할 것인가 다 세 분의 입장이 하나씩 있으신데요. 그 입장을 만드는 과정에서 했던 고민들 또는 참조할 만한 해외 사례들 좀 말씀 주셨으면 좋겠어요.
제 고민은 이렇습니다. 제가 한번 2년 일을 해 보니까, 저도 법률가로서 많이 지켜봤는데 외부에서 이해가 안 됐던 것들이 왜 이렇게 돌아가고 있구나 하고 이해가 좀 된 것들이 있어요.
이게 뭐냐 하면 지금 다 적응이 돼 있습니다, 국회가. 예를 들면 한편으로 기재부가 너무 주도한다라고 말을 하지만 우리가 국회 내에 자원을 어떻게 배분을 지금 해 놓은 상태냐 하면 국회의원이 예산과 관련돼서 심의할 수 있는 전문인력들이나, 전문위원들을 포함해서 보좌진이나 이런 인력들을 정당 차원이나 아니면 상임위 차원으로 집중해 놓지 않고 개별 의원실로 다 집중해 놓은 상태로 이미 지금 적응이 돼 있습니다. 그렇기 때문에 예산과 관련돼서도 전체적인 총괄적인 어떤 검토를 할 수 있는 상황이라기보다는 자기 지역구와 관련된 최소한 이것은 의무적이다, 해야 된다라고 하는 부분에 집중해서 효율적으로만 연구인력을 투여하고 나머지 이제 비예산 의정활동에 집중하는 거지요.
국회 내에 들어와도 마찬가지입니다. 이 예결위원회와 다른 상임위원회의 관계라고 하는 것이 예결위원회가 어쨌든 정기국회의 짧은 시간 동안 집중적으로 기능을 하지만 사실상 이미 저는 지금 상원처럼 기능을 하고 있다고 보거든요. 이런 기능을 하고 있기 때문에 그 예결위원회를 구성할 때 있어서는 여기에 다른 상임위원회처럼 2년, 4년 한 국회의원이 들어가서 자리 잡고 있게 구성하기가 쉽지가 않은 겁니다. 그래서 이것을 짧게 1년으로 끊고 특위화하고 번갈아가면서 우리가 다 들어가자, 쉽게 말하면 이렇게 될 수가 있는 거지요. 그렇기 때문에 전문성이 쌓이지가 않고 1년을 하고 그냥 끝나고, 그래서 이런 문제를 어떻게 우리가 풀 것이냐 하는 게 제 고민인 겁니다.
우리가 전체적으로 지금 예결위원회를 실질적으로 강화해야 된다고 하는 방향성은 같지만 이것을 상임위원회로 딱 만들어 버리고 2년, 심지어는 아까 4년도 잠깐 말씀을 주셨는데 이렇게 돼 버리고 또 규모도 30명으로 줄이고 해 버리면 이것을 구성하는 데 있어서 국회 내에 상당한 압박이 발생을 하게 됩니다. 이것들을 다른 국회들이 어떤 식으로 해결해 왔는지 다른 나라의 사례나 이런 것들도 좀 말씀해 주시면 좋겠고, 이것들에 대해서 혹시 의견 정립을 하시면서 고민한 내용이 있으면 나눠 주시면 좋겠습니다. 이게 세 분께 공통 질문이었고요.
하연섭 교수님께는…… 혹시 오해하실 것 같아서, 제가 하연섭 교수님을 뺀 것은 이 부분에 대해서 이미 말씀을 충분히 주셨기 때문에 따로 질문을 드리는 건데요. 세부적으로 2개 질문이 있습니다.
하나는 예산심의 전에 예산요구서 보고하는 것은 반대다라는 취지로 말씀해 주셨는데 그러면 이 사전예산제 전체의 전반적인 입장이 어떠신 것인지 그리고 지금 예결위원회가 어쨌든 정기국회에만 한시적으로 집중 기능을 하고 있는데 이 기능을 좀 상설화할 수 있는, 실질적으로 상설화할 수 있는 어떤 복안이나 이런 것들에 대해서 고민하신 게 있으시면 나눠 주셨으면 좋겠고요.
하연섭 교수님께 두 번째 마지막 질문은, 마지막에 결산심사 기능 또는 예산심사 기능 둘 중의 하나로 가야 된다라는 취지의 말씀을 주셨는데, 미국․영국 예를 주셨지만 제가 보면 각 나라의 특성이 있는 것 같아요. 미국 같은 경우에는 의회에 의한 행정부 결산이 강하지 않을 수 있는지는 모르지만 행정부 내부적으로 결산에 대한 내부통제 기능이 굉장히 강하지 않습니까? 거꾸로 영국 같은 경우에는 우리가 결산에 치중한다고 하지만 여기 말씀 주신 것처럼 의원내각제이기 때문에 예산의 편성 과정에 다른 방식으로 국회가 관여를 합니다. 그런데 우리는 사실은 지금 두 가지 다 제대로 되고 있는 게 없거든요.
그래서 지금 제가 한 가지 사례를 드리면, 제가 법사위 소속인데 법사위에서 예산․결산 하면서 이런 일이 있었습니다. 어떤 하나의 사업에 대해서 우리가 국회에서 상임위에서 특정하게 의견을 내서 이 사업에 대해서는 이런 방식으로 해라 의견을 냈는데 저희가 지금 9개월 지나서 결산을 하는데 관계부처들끼리 협의를 해서 다른 방식으로 그냥 해 버린 거예요. 그런데 그게 행정부 내에서 어떠한 감독 절차나 통제 절차에서 걸러지지 않고 그냥 왔습니다, 국회로. 이런 일들이 우리나라에서는 발생을 하는데 이거에 대한 저의 고민이 있는 거지요. 그래서 그거에 대해서도 혹시 복안이 있으시면 의견 주시면 좋겠습니다.
죽 우리가 주로 헌법적인 차원 또는 국가 기능을 각 기관 간에 어떻게 배분할 것인가 이런 얘기들은 어느 정도 된 것 같아서 저는 오늘 주제에 좀 더 집중해서 국회 내의 예산․결산 심사기능 강화 관련돼서 조금 세부적으로 한번 질문을 드려 보고 싶습니다.
제가 질문을 두 가지 드리고 싶은데요. 하나는 류철, 장용근, 정창수 선생님 세 분께 공통 질문이 하나 있고요. 그래서 세 분이 각자 의견을 주시면 차례대로 될 것 같고 그리고 하연섭 교수님께는 제가 별도로 질문을 따로 드리겠습니다.
세 분께 우선 공통으로 드릴 질문은 예결위원회의 위상과 구성, 규모, 운영 이것과 관련된 질문인데요. 제가 제 고민을 말씀드릴 테니까 한번 들어 보시고, 각자 지금 예결위원회에서 어떻게 상임위원회화를 해야 될 것인가, 규모를 어떻게 할 것인가 다 세 분의 입장이 하나씩 있으신데요. 그 입장을 만드는 과정에서 했던 고민들 또는 참조할 만한 해외 사례들 좀 말씀 주셨으면 좋겠어요.
제 고민은 이렇습니다. 제가 한번 2년 일을 해 보니까, 저도 법률가로서 많이 지켜봤는데 외부에서 이해가 안 됐던 것들이 왜 이렇게 돌아가고 있구나 하고 이해가 좀 된 것들이 있어요.
이게 뭐냐 하면 지금 다 적응이 돼 있습니다, 국회가. 예를 들면 한편으로 기재부가 너무 주도한다라고 말을 하지만 우리가 국회 내에 자원을 어떻게 배분을 지금 해 놓은 상태냐 하면 국회의원이 예산과 관련돼서 심의할 수 있는 전문인력들이나, 전문위원들을 포함해서 보좌진이나 이런 인력들을 정당 차원이나 아니면 상임위 차원으로 집중해 놓지 않고 개별 의원실로 다 집중해 놓은 상태로 이미 지금 적응이 돼 있습니다. 그렇기 때문에 예산과 관련돼서도 전체적인 총괄적인 어떤 검토를 할 수 있는 상황이라기보다는 자기 지역구와 관련된 최소한 이것은 의무적이다, 해야 된다라고 하는 부분에 집중해서 효율적으로만 연구인력을 투여하고 나머지 이제 비예산 의정활동에 집중하는 거지요.
국회 내에 들어와도 마찬가지입니다. 이 예결위원회와 다른 상임위원회의 관계라고 하는 것이 예결위원회가 어쨌든 정기국회의 짧은 시간 동안 집중적으로 기능을 하지만 사실상 이미 저는 지금 상원처럼 기능을 하고 있다고 보거든요. 이런 기능을 하고 있기 때문에 그 예결위원회를 구성할 때 있어서는 여기에 다른 상임위원회처럼 2년, 4년 한 국회의원이 들어가서 자리 잡고 있게 구성하기가 쉽지가 않은 겁니다. 그래서 이것을 짧게 1년으로 끊고 특위화하고 번갈아가면서 우리가 다 들어가자, 쉽게 말하면 이렇게 될 수가 있는 거지요. 그렇기 때문에 전문성이 쌓이지가 않고 1년을 하고 그냥 끝나고, 그래서 이런 문제를 어떻게 우리가 풀 것이냐 하는 게 제 고민인 겁니다.
우리가 전체적으로 지금 예결위원회를 실질적으로 강화해야 된다고 하는 방향성은 같지만 이것을 상임위원회로 딱 만들어 버리고 2년, 심지어는 아까 4년도 잠깐 말씀을 주셨는데 이렇게 돼 버리고 또 규모도 30명으로 줄이고 해 버리면 이것을 구성하는 데 있어서 국회 내에 상당한 압박이 발생을 하게 됩니다. 이것들을 다른 국회들이 어떤 식으로 해결해 왔는지 다른 나라의 사례나 이런 것들도 좀 말씀해 주시면 좋겠고, 이것들에 대해서 혹시 의견 정립을 하시면서 고민한 내용이 있으면 나눠 주시면 좋겠습니다. 이게 세 분께 공통 질문이었고요.
하연섭 교수님께는…… 혹시 오해하실 것 같아서, 제가 하연섭 교수님을 뺀 것은 이 부분에 대해서 이미 말씀을 충분히 주셨기 때문에 따로 질문을 드리는 건데요. 세부적으로 2개 질문이 있습니다.
하나는 예산심의 전에 예산요구서 보고하는 것은 반대다라는 취지로 말씀해 주셨는데 그러면 이 사전예산제 전체의 전반적인 입장이 어떠신 것인지 그리고 지금 예결위원회가 어쨌든 정기국회에만 한시적으로 집중 기능을 하고 있는데 이 기능을 좀 상설화할 수 있는, 실질적으로 상설화할 수 있는 어떤 복안이나 이런 것들에 대해서 고민하신 게 있으시면 나눠 주셨으면 좋겠고요.
하연섭 교수님께 두 번째 마지막 질문은, 마지막에 결산심사 기능 또는 예산심사 기능 둘 중의 하나로 가야 된다라는 취지의 말씀을 주셨는데, 미국․영국 예를 주셨지만 제가 보면 각 나라의 특성이 있는 것 같아요. 미국 같은 경우에는 의회에 의한 행정부 결산이 강하지 않을 수 있는지는 모르지만 행정부 내부적으로 결산에 대한 내부통제 기능이 굉장히 강하지 않습니까? 거꾸로 영국 같은 경우에는 우리가 결산에 치중한다고 하지만 여기 말씀 주신 것처럼 의원내각제이기 때문에 예산의 편성 과정에 다른 방식으로 국회가 관여를 합니다. 그런데 우리는 사실은 지금 두 가지 다 제대로 되고 있는 게 없거든요.
그래서 지금 제가 한 가지 사례를 드리면, 제가 법사위 소속인데 법사위에서 예산․결산 하면서 이런 일이 있었습니다. 어떤 하나의 사업에 대해서 우리가 국회에서 상임위에서 특정하게 의견을 내서 이 사업에 대해서는 이런 방식으로 해라 의견을 냈는데 저희가 지금 9개월 지나서 결산을 하는데 관계부처들끼리 협의를 해서 다른 방식으로 그냥 해 버린 거예요. 그런데 그게 행정부 내에서 어떠한 감독 절차나 통제 절차에서 걸러지지 않고 그냥 왔습니다, 국회로. 이런 일들이 우리나라에서는 발생을 하는데 이거에 대한 저의 고민이 있는 거지요. 그래서 그거에 대해서도 혹시 복안이 있으시면 의견 주시면 좋겠습니다.
진술인 여러분, 답변을 좀 간단하게, 간략하게 부탁드리겠습니다.
말씀하시지요.
말씀하시지요.
진술인류철 간단하게 어떻게 말씀드릴지 모르겠는데, 먼저 위원님께서 말씀하신 것처럼 지역구 사업이나 이쪽으로 신경 쓸 수밖에 없는 이유 중에 하나가 아직도 국회 예산심의가 세부사업과 내역사업 중심으로 되고 있기 때문에 그런 관행을 좀 벗어나서 세부사업, 내부사업 위에 프로그램 단위나 어떤 분야별 재원배분 쪽으로, 상위 레벨 쪽으로 의사결정을 하는 방식 쪽으로 가 주는 게 그런 문제를 극복할 수 있는 방법이라고 생각하고요.
다른 나라에서 어떤 방식으로 하고 있느냐, 대표적인 것은 미국 의회에서 예산결의안이라는 것을 먼저 만듭니다. 그러니까 대통령 예산안이 나오면 그것에 대해서 의회 안에 있는 예산위원회가 앞으로 총량과 분야별 재원과 그리고 위원회별 지출한도를 설정하고 그 지출한도 내에서 상임위는 심사를 하고요. 예산결의안을 만들 때 상임위원회도 상임위원회의 분석보고서를 바탕으로 해서 이 예산안에 대해서 상임위원회의 의견을 제시하고 그 의견과 함께 예산위원회가 예산결의안을 만들기 때문에 제가 느끼고 있는 바로는 예산위원회가 미국 의회에서 상원이라고 여김받는 것 같지는 않습니다. 그래서 예산결의안 제도를 한번 도입할 필요가 있다고 생각합니다.
다른 나라에서 어떤 방식으로 하고 있느냐, 대표적인 것은 미국 의회에서 예산결의안이라는 것을 먼저 만듭니다. 그러니까 대통령 예산안이 나오면 그것에 대해서 의회 안에 있는 예산위원회가 앞으로 총량과 분야별 재원과 그리고 위원회별 지출한도를 설정하고 그 지출한도 내에서 상임위는 심사를 하고요. 예산결의안을 만들 때 상임위원회도 상임위원회의 분석보고서를 바탕으로 해서 이 예산안에 대해서 상임위원회의 의견을 제시하고 그 의견과 함께 예산위원회가 예산결의안을 만들기 때문에 제가 느끼고 있는 바로는 예산위원회가 미국 의회에서 상원이라고 여김받는 것 같지는 않습니다. 그래서 예산결의안 제도를 한번 도입할 필요가 있다고 생각합니다.
계속 이어서 말씀해 주시지요.
장용근 교수님.
장용근 교수님.
진술인장용근 아까 전문인력 중에 개별 의원에 있는 것보다 뭔가 집중적인, 오히려 개별 의원에 있으면 민원을 많이 해결하겠지요, 의원실에. 그런데 그런 반면에 전문화된, 공무원이 그런 거지요, 직업공무원제를 통해서 전문화된, 몇십 년 쌓은 노하우처럼 그런 것을 강화하는 것도 저는 좋은 안이라고 생각하고요.
아까 말씀한 상원 부분은 어쩔 수 없습니다. 프랑스에서 아까 오가닉 로라고 했듯이 재정법 자체를 상위로 만들어 놨습니다. 그래서 예결특별위는 상원처럼 될 수밖에 없고요. 더구나 이제 선거와 가까울수록 예산 배정에 따라서 앞으로 지역구 당선 문제가 결정되는 문제가 되기 때문에 엄청난 경쟁 내지 로비가 있을 수밖에 없습니다.
저는 그래서 이 부분을 아무리 생각해도, 지역구를 제가 말씀드려도 줄이지 않는 한 이 문제는 계속 지속될 수밖에 없다고 보고 아니면 정 안 되면 중대선거구로 변환을 시키든지, 그래서 이스라엘이나 스웨덴 쪽이 선거구가 지역구보다 넓어지면서 예산안이 전국적인 우선순위로 가더라고요. 그런데 미국이나 대부분 지역구인 나라는 어쩔 수 없이 필연적으로 지역예산으로 받아 내니까 국가 전체적인 우선순위는 깨지는 것을 많이 봤습니다. 그래서 선거구 문제와도 필히 관련된 어려운 문제고요.
다만 어쨌든 누군가는 거기 들어가게 될 거고, 겸직이 지금 안 되겠다고 하지만, 겸직이 될 수도 있는 문제지만 상원이기 때문에 그런 의미에서 특별위원회라는 명칭이, 오히려 상설화돼 있기 때문에 사실상 상임위원회라고 봐도 된다고 저는 보거든요. 그런데 특위라는 위치가 위치가 맞지 않느냐는 생각이 들고요.
다만 정말 죄송한 얘기지만 우리나라 재정법이 또 하나 개선해야 될 것은 재정 책임, 재정을 남용하는 행위에 대해서 처벌을 강화하는 규정이 유일하게 저는 남은 거라고 봅니다. 다른 안들을 막 얘기하지만 그거는 권한 강화의 문제고요.
그래서 보면 우리가 국고손실죄도 있지만 국회에서 사실은 몇조, 몇천, 몇백억, 몇십억을 자기 지역구 예산으로 막 끌어가는 행위는 개인적으로 죄송하지만 법학자로서 이거는 횡령․배임에 가깝다고 봅니다. 우리가 5000만 원 이상에 대해서 배임하게 되면 특정경제범죄 가중처벌로 바로 처벌되는데, 그런데 국회에서는 지금 몇백억 문제들이 왔다 갔다 하고 있습니다.
그래서 좋든 싫든 국회 자체 내에서 이런 부분을 남용할 때는 결의를 하시고 지역구 예산에 나는 관여를 안 하겠다 하시고 또 그거 외에도 책임을 묻는 방안에 대해서는 한번 좀 생각하시면 어떨까 생각합니다, 죄송한 말씀이지만.
아까 말씀한 상원 부분은 어쩔 수 없습니다. 프랑스에서 아까 오가닉 로라고 했듯이 재정법 자체를 상위로 만들어 놨습니다. 그래서 예결특별위는 상원처럼 될 수밖에 없고요. 더구나 이제 선거와 가까울수록 예산 배정에 따라서 앞으로 지역구 당선 문제가 결정되는 문제가 되기 때문에 엄청난 경쟁 내지 로비가 있을 수밖에 없습니다.
저는 그래서 이 부분을 아무리 생각해도, 지역구를 제가 말씀드려도 줄이지 않는 한 이 문제는 계속 지속될 수밖에 없다고 보고 아니면 정 안 되면 중대선거구로 변환을 시키든지, 그래서 이스라엘이나 스웨덴 쪽이 선거구가 지역구보다 넓어지면서 예산안이 전국적인 우선순위로 가더라고요. 그런데 미국이나 대부분 지역구인 나라는 어쩔 수 없이 필연적으로 지역예산으로 받아 내니까 국가 전체적인 우선순위는 깨지는 것을 많이 봤습니다. 그래서 선거구 문제와도 필히 관련된 어려운 문제고요.
다만 어쨌든 누군가는 거기 들어가게 될 거고, 겸직이 지금 안 되겠다고 하지만, 겸직이 될 수도 있는 문제지만 상원이기 때문에 그런 의미에서 특별위원회라는 명칭이, 오히려 상설화돼 있기 때문에 사실상 상임위원회라고 봐도 된다고 저는 보거든요. 그런데 특위라는 위치가 위치가 맞지 않느냐는 생각이 들고요.
다만 정말 죄송한 얘기지만 우리나라 재정법이 또 하나 개선해야 될 것은 재정 책임, 재정을 남용하는 행위에 대해서 처벌을 강화하는 규정이 유일하게 저는 남은 거라고 봅니다. 다른 안들을 막 얘기하지만 그거는 권한 강화의 문제고요.
그래서 보면 우리가 국고손실죄도 있지만 국회에서 사실은 몇조, 몇천, 몇백억, 몇십억을 자기 지역구 예산으로 막 끌어가는 행위는 개인적으로 죄송하지만 법학자로서 이거는 횡령․배임에 가깝다고 봅니다. 우리가 5000만 원 이상에 대해서 배임하게 되면 특정경제범죄 가중처벌로 바로 처벌되는데, 그런데 국회에서는 지금 몇백억 문제들이 왔다 갔다 하고 있습니다.
그래서 좋든 싫든 국회 자체 내에서 이런 부분을 남용할 때는 결의를 하시고 지역구 예산에 나는 관여를 안 하겠다 하시고 또 그거 외에도 책임을 묻는 방안에 대해서는 한번 좀 생각하시면 어떨까 생각합니다, 죄송한 말씀이지만.
진술인정창수 예산 편성과 심의를 할 때 항상 나오는 얘기가 있습니다. 모두가 제로베이스 검토를 얘기하지만 실제적으로는 점증적으로 보면 변한다 그렇게 하는데요. 그게 상임위와 예결위의 관계가 각 부처와 기재부 관계랑 저는 유사한 모습을 갖고 있다고 봅니다.
그래서 사실은 상임위화를 전제로 한다는 것은 톱다운 제도를 통해 가지고 총액배분 자율편성, 그러니까 재정총량을 정해 주는 역할을 예결위가 하는 것이지 개별 사업까지 모두 관여하게 될 경우에 당연히 더욱더 상원의 역할을 할 수밖에 없게 되고요. 그래서 분야별 재원배분 총액을 정해 주었을 때 상임위마다 그 안에서 무엇을 늘리고 줄일 것인가에 대한 논의를 하게 되는 것이 바람직하게 되고. 그러면 이제 예결위의 힘이 어떻게 보면 더 거시적인 검토를 하지만 실질적인 개별 사업에 대한 힘은 약해지기 때문에 그 부분들에서 상원의 역할을 한다는 부분들은 좀 감소되지 않을까 생각을 하고요.
참고로 미국이나 이런 데서는 의원들의 교체 비율이 적다 보니까 몇십 년씩 세입이나 세출소위를 하는 분들이 많거든요. 그래서 그런 것은 약간 비교하기가 좀 그렇다고 생각합니다.
그래서 사실은 상임위화를 전제로 한다는 것은 톱다운 제도를 통해 가지고 총액배분 자율편성, 그러니까 재정총량을 정해 주는 역할을 예결위가 하는 것이지 개별 사업까지 모두 관여하게 될 경우에 당연히 더욱더 상원의 역할을 할 수밖에 없게 되고요. 그래서 분야별 재원배분 총액을 정해 주었을 때 상임위마다 그 안에서 무엇을 늘리고 줄일 것인가에 대한 논의를 하게 되는 것이 바람직하게 되고. 그러면 이제 예결위의 힘이 어떻게 보면 더 거시적인 검토를 하지만 실질적인 개별 사업에 대한 힘은 약해지기 때문에 그 부분들에서 상원의 역할을 한다는 부분들은 좀 감소되지 않을까 생각을 하고요.
참고로 미국이나 이런 데서는 의원들의 교체 비율이 적다 보니까 몇십 년씩 세입이나 세출소위를 하는 분들이 많거든요. 그래서 그런 것은 약간 비교하기가 좀 그렇다고 생각합니다.
진술인하연섭 제가 답변드리겠습니다.
세 가지를 질문 주셔서 아주 짤막짤막하게 말씀드리겠습니다.
사전예산제는 지금까지 우리 국회의 제도와 관행에 있어서 저는 동의하지 않습니다.
두 번째, 예결위를 상원이라고 표현을 했을 때 저는 지금 쓰시는 의도하고는 좀 다른 생각인데요. 톱다운 예산 제도가 정착하게 되면 예결위에서는 세부사업을 집어넣을 수 있는 권한이 전혀 없어집니다.
미국의 예산위원회도 마찬가지입니다. 그래서 미국의 예산위원회 위원들은 어떻게 정해지느냐 하면 선수가 높으면서 지역구가 대단히 안전한 분들만 들어가게 돼 있습니다. 낮거나 지역구가 위험한 분들은 그 당에서 원내대표단에 넣지를 않습니다. 그래서 이게 정착이 되면 우리가 생각하는 지금의 예결위의 모습하고는 완전히 달라질 거기 때문에, 저는 사실은 예전에 이런 이야기를 하면서 ‘자칫 잘못하면 아무도 안 하려고 그럴지도 몰라’라는 표현을 썼었는데요. 하여간 그 점은 좀 더 고민을 해야 될 거라는 생각이 들고.
이탄희 위원님 마지막에 질문 주신 결산 과정에서 지적을 했는데도 제대로 고치지도 않고 행정부 내부에서 마음대로 하더라, 그거는 미국 같으면 그다음 예산에서 100% 삭감시켜 버립니다. 그러니까 그런 의미에서 제가 양쪽을 강화하기보다는 한쪽만 강화하는 게 훨씬 행정부 통제에 유리할 수 있다 그렇게 말씀을 드렸던 겁니다.
이상입니다.
세 가지를 질문 주셔서 아주 짤막짤막하게 말씀드리겠습니다.
사전예산제는 지금까지 우리 국회의 제도와 관행에 있어서 저는 동의하지 않습니다.
두 번째, 예결위를 상원이라고 표현을 했을 때 저는 지금 쓰시는 의도하고는 좀 다른 생각인데요. 톱다운 예산 제도가 정착하게 되면 예결위에서는 세부사업을 집어넣을 수 있는 권한이 전혀 없어집니다.
미국의 예산위원회도 마찬가지입니다. 그래서 미국의 예산위원회 위원들은 어떻게 정해지느냐 하면 선수가 높으면서 지역구가 대단히 안전한 분들만 들어가게 돼 있습니다. 낮거나 지역구가 위험한 분들은 그 당에서 원내대표단에 넣지를 않습니다. 그래서 이게 정착이 되면 우리가 생각하는 지금의 예결위의 모습하고는 완전히 달라질 거기 때문에, 저는 사실은 예전에 이런 이야기를 하면서 ‘자칫 잘못하면 아무도 안 하려고 그럴지도 몰라’라는 표현을 썼었는데요. 하여간 그 점은 좀 더 고민을 해야 될 거라는 생각이 들고.
이탄희 위원님 마지막에 질문 주신 결산 과정에서 지적을 했는데도 제대로 고치지도 않고 행정부 내부에서 마음대로 하더라, 그거는 미국 같으면 그다음 예산에서 100% 삭감시켜 버립니다. 그러니까 그런 의미에서 제가 양쪽을 강화하기보다는 한쪽만 강화하는 게 훨씬 행정부 통제에 유리할 수 있다 그렇게 말씀을 드렸던 겁니다.
이상입니다.
수고하셨습니다.
다음으로는 존경하는……
다음으로는 존경하는……
잠깐만 의사진행발언 좀……
이제 두 분 남았는데……
공청회가 다음에도 마련돼 있기 때문에 제가 다시 한번 말씀드립니다.
우리 공청회에서 각 위원님들의 질의시간은 답변 포함해서 5분이에요. 그런데 저는 사실 5분 짧다고 봅니다. 그렇다 하더라도 답변 포함해서 가능하면 7～8분을 초과하지 않는 게 좋을 것 같고 만약에 본인 답변시간이 다 끝나면 위원장께 양해를 구해서 1분을 더 쓰겠다든지 2분을 쓰겠다든지 이렇게 하는 게 원칙입니다. 이 시간을 넘으면 다른 위원님들의 질의시간에 대한 침해예요. 그런데 본인 질의시간을 다 쓰고 공통 질문을 각 패널들에게 다 던져 가지고 다 답변하게 만들고 그중에 또 모 위원한테는, 추가적인 질의를 해서 답변 듣고 이러면 안 됩니다.
하여튼 위원장님, 그런 부분은 진행할 때 조금 염두에 두고 진행을 좀 해 주시면 좋겠습니다.
우리 공청회에서 각 위원님들의 질의시간은 답변 포함해서 5분이에요. 그런데 저는 사실 5분 짧다고 봅니다. 그렇다 하더라도 답변 포함해서 가능하면 7～8분을 초과하지 않는 게 좋을 것 같고 만약에 본인 답변시간이 다 끝나면 위원장께 양해를 구해서 1분을 더 쓰겠다든지 2분을 쓰겠다든지 이렇게 하는 게 원칙입니다. 이 시간을 넘으면 다른 위원님들의 질의시간에 대한 침해예요. 그런데 본인 질의시간을 다 쓰고 공통 질문을 각 패널들에게 다 던져 가지고 다 답변하게 만들고 그중에 또 모 위원한테는, 추가적인 질의를 해서 답변 듣고 이러면 안 됩니다.
하여튼 위원장님, 그런 부분은 진행할 때 조금 염두에 두고 진행을 좀 해 주시면 좋겠습니다.
예, 알겠습니다.
다음으로는 존경하는 최형두 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음으로는 존경하는 최형두 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
대한민국 민주화․산업화의 요람, 대한민국 지중해 도시 마산합포 최형두입니다.
우리 간사님이 아주 적절한 말씀 하셨습니다. 제가 4시에 덴마크 장관들을 만나게 돼 있는데 지금 예상보다 훨씬 길어지는 바람에 큰 외교적 결례를 하게 됐습니다. 저도 바쁘니까 빨리 이야기하겠습니다.
그런데 좋은 이야기입니다. 기본적으로 민주주의는 재정민주주의여야 되고 국회가 국민들이 낸 세금을 한 푼이라도 정말 낭비하지 않도록 꼼꼼히 관치해서 정말 효율적으로 국리민복이 되도록 써야 된다는 것은 기본인데 그동안 너무 형식적으로 흘러왔고 우리 재정 규모도 너무너무 커졌습니다.
최근에 빙산의 일각처럼 드러나고 있지만 사실은 우리 다 알던 비밀이었거든요, 태양광이라든가 이런 것들 다 지방에 나눠 주면서. 그런 것들이…… 써도 되느냐. 또 우리 지역에서 보면 심지어 시장 상인들도 아니, 우리가 정말 장사해서 힘들게 낸 세금이 저렇게 낭비되는 것을 보면 못 참겠다는 분들이 참 많거든요. 국회의원으로서 참 자괴감을 느끼는 건데, 그만큼 국회의 예산 통제 기능이랄까 예산심사 기능이 약한 것은 사실입니다. 그것을 이제 좀 강력하게 해야 되겠고.
저도 예결위를 2년 해 보면 예결위에서 제일 힘 있는 부분은 감액입니다. 감액을 하면 부처에서 악 소리가 납니다, 일단 감액해 놓으면. 감액해 놓고 나중에 그 감액 부분만큼 증액하려고 하는 것이 있겠지만 감액이 사실 주요한 업무가 돼야 한다고 생각을 합니다. 그런 것들은 좀 강화될 필요가 있고 한데……
제가 2년 동안 겪어 본 바에 따르면 무엇보다 큰 문제는 재정에 대한 원칙, 재정에 대한 여야의 원칙이 먼저 확보가 돼야 될 것 같습니다. 어떤 당에서는 지금 우리 재정 여력이 충분하다고 주장을 하면서 재정을 좀 더 확대해야 된다고 이야기를 하고 있고, 어떤 당에서는 위험 수위다 그래서 재정을 줄이자고 하고 항상 이런 갈등이 있어 왔습니다.
지난 2월 달에 대통령선거를 앞두고는 그게 최고조에 달했습니다. 대선후보까지 가세해서 추경을 50조를 내야 된다고 했는데 놀랍게도 여당인데 여당 부총리하고 여당이 결사반대를 했어요. 대통령도 동의하지 않았고요. 왜냐하면 이미 재정의 수준이 국제신인도에 영향을 미칠 만큼 위태로워졌기 때문에 그렇습니다.
제가 예결위에서 당시 경제부총리한테 질의를 했더니 경제부총리가 제가 기대하지 않았던 놀라운 답변을 했습니다. 굉장히 위태롭다고 그랬습니다. 당시에 피치사가 다녀갔고 S&P, 무디스가 3월 달부터 실사를 할 텐데 급격한 국가부채 증가 속도 때문에 국가신용등급이 떨어지면 그때부터는 정말 이탄희 위원도 늘 걱정하시는 금리 폭탄이 가장 어려운 계층부터 돌아오게 되는 그런 악순환이 있어서 당시 여당이었던 경제부총리가 목을 걸고 재정의 위태로움을 실토했고 당시에 여당이었던 대선후보는 탄핵을 해야 된다고 주장할 정도로 재정에 대한 기준, 재정의 투명성, 재정에 대한 신뢰가 도대체 누구를 믿어야 될지 모를 정도로 혼란스러웠습니다.
그래서 줄곧 제기되었던 것이 재정준칙인데요, 재정준칙. 오늘 우리가 논의 과정에서 이 문제가 좀 충분히 다뤄지지 않은 것 같습니다. 그래서 지금 추경호 기재부 부총리라든가 저희 당은 제가 21대 들어와서 원내대변인 할 때부터 계속 줄곧 재정준칙이 있어야 여야가 재정의 여력을 따질 수 있고 또 얼마나 재정을 더 투입해야 될지, 어느 것을 감액해야 될지 이것을 할 수 있는 공통점이 생길 텐데 어느 당이나 어느 의원이나 내 지역, 나를 위해서 돈을 더 많이 쓰고 싶지요. 더구나 내가 권력을 잡고 있을 때는 많이 쓰고 싶지만, 그러나 그거는 다음 순간, 다음 정부의 부담으로 돌아가고 또 우리 후세대의 부채로 돌아가지 않습니까. 집안의 가계의 원리와 똑같겠지요.
그런 문제에서 지금 이보다 더 전단으로 우리가 확보돼야 될 것이 재정의 준칙, 여야가 어느 경우에도, 아무리 야당이 되고 여당이 되고 하더라도 지켜야 될 어떤 기준, 국가적인 기준, 지금도 예산편성권의 소재를 둘러싼 논란이야 그럴 수 있다 치더라도 국가재정 여력이 아주 충분하고 넉넉하다고 보시는 분들이 있고 그렇지 않다, 굉장히 위태롭다 이렇게 보시는 분들도 있고 해서 이런 문제에 대해 국회가 또 정부가 국가적으로 어떤 합의, 최소한의 기준을 마련해야 될 텐데……
그래서 지금 이런 것들을 하고 있는 것이 독일의 경우에 헌법에 재정운용 목표를 규정하고 구조적 재정적자를 국내총생산 GDP 대비 0.35% 이내로 유지하도록 하고 있지요. 프랑스는 법률에 재정준칙을 두고 있고요. 구조적 재정적자를 GDP의 0.5% 이내로 유지하고 있습니다. 시간이 다 됐네요.
그래서 한 분만 재정준칙의 필요성에 대해서, 우리 예산 제도를 논의하기에 앞서서 가장 기본적인 전제가 아닌가 싶은데 한 분만 좀 말씀해 주시지요.
우리 간사님이 아주 적절한 말씀 하셨습니다. 제가 4시에 덴마크 장관들을 만나게 돼 있는데 지금 예상보다 훨씬 길어지는 바람에 큰 외교적 결례를 하게 됐습니다. 저도 바쁘니까 빨리 이야기하겠습니다.
그런데 좋은 이야기입니다. 기본적으로 민주주의는 재정민주주의여야 되고 국회가 국민들이 낸 세금을 한 푼이라도 정말 낭비하지 않도록 꼼꼼히 관치해서 정말 효율적으로 국리민복이 되도록 써야 된다는 것은 기본인데 그동안 너무 형식적으로 흘러왔고 우리 재정 규모도 너무너무 커졌습니다.
최근에 빙산의 일각처럼 드러나고 있지만 사실은 우리 다 알던 비밀이었거든요, 태양광이라든가 이런 것들 다 지방에 나눠 주면서. 그런 것들이…… 써도 되느냐. 또 우리 지역에서 보면 심지어 시장 상인들도 아니, 우리가 정말 장사해서 힘들게 낸 세금이 저렇게 낭비되는 것을 보면 못 참겠다는 분들이 참 많거든요. 국회의원으로서 참 자괴감을 느끼는 건데, 그만큼 국회의 예산 통제 기능이랄까 예산심사 기능이 약한 것은 사실입니다. 그것을 이제 좀 강력하게 해야 되겠고.
저도 예결위를 2년 해 보면 예결위에서 제일 힘 있는 부분은 감액입니다. 감액을 하면 부처에서 악 소리가 납니다, 일단 감액해 놓으면. 감액해 놓고 나중에 그 감액 부분만큼 증액하려고 하는 것이 있겠지만 감액이 사실 주요한 업무가 돼야 한다고 생각을 합니다. 그런 것들은 좀 강화될 필요가 있고 한데……
제가 2년 동안 겪어 본 바에 따르면 무엇보다 큰 문제는 재정에 대한 원칙, 재정에 대한 여야의 원칙이 먼저 확보가 돼야 될 것 같습니다. 어떤 당에서는 지금 우리 재정 여력이 충분하다고 주장을 하면서 재정을 좀 더 확대해야 된다고 이야기를 하고 있고, 어떤 당에서는 위험 수위다 그래서 재정을 줄이자고 하고 항상 이런 갈등이 있어 왔습니다.
지난 2월 달에 대통령선거를 앞두고는 그게 최고조에 달했습니다. 대선후보까지 가세해서 추경을 50조를 내야 된다고 했는데 놀랍게도 여당인데 여당 부총리하고 여당이 결사반대를 했어요. 대통령도 동의하지 않았고요. 왜냐하면 이미 재정의 수준이 국제신인도에 영향을 미칠 만큼 위태로워졌기 때문에 그렇습니다.
제가 예결위에서 당시 경제부총리한테 질의를 했더니 경제부총리가 제가 기대하지 않았던 놀라운 답변을 했습니다. 굉장히 위태롭다고 그랬습니다. 당시에 피치사가 다녀갔고 S&P, 무디스가 3월 달부터 실사를 할 텐데 급격한 국가부채 증가 속도 때문에 국가신용등급이 떨어지면 그때부터는 정말 이탄희 위원도 늘 걱정하시는 금리 폭탄이 가장 어려운 계층부터 돌아오게 되는 그런 악순환이 있어서 당시 여당이었던 경제부총리가 목을 걸고 재정의 위태로움을 실토했고 당시에 여당이었던 대선후보는 탄핵을 해야 된다고 주장할 정도로 재정에 대한 기준, 재정의 투명성, 재정에 대한 신뢰가 도대체 누구를 믿어야 될지 모를 정도로 혼란스러웠습니다.
그래서 줄곧 제기되었던 것이 재정준칙인데요, 재정준칙. 오늘 우리가 논의 과정에서 이 문제가 좀 충분히 다뤄지지 않은 것 같습니다. 그래서 지금 추경호 기재부 부총리라든가 저희 당은 제가 21대 들어와서 원내대변인 할 때부터 계속 줄곧 재정준칙이 있어야 여야가 재정의 여력을 따질 수 있고 또 얼마나 재정을 더 투입해야 될지, 어느 것을 감액해야 될지 이것을 할 수 있는 공통점이 생길 텐데 어느 당이나 어느 의원이나 내 지역, 나를 위해서 돈을 더 많이 쓰고 싶지요. 더구나 내가 권력을 잡고 있을 때는 많이 쓰고 싶지만, 그러나 그거는 다음 순간, 다음 정부의 부담으로 돌아가고 또 우리 후세대의 부채로 돌아가지 않습니까. 집안의 가계의 원리와 똑같겠지요.
그런 문제에서 지금 이보다 더 전단으로 우리가 확보돼야 될 것이 재정의 준칙, 여야가 어느 경우에도, 아무리 야당이 되고 여당이 되고 하더라도 지켜야 될 어떤 기준, 국가적인 기준, 지금도 예산편성권의 소재를 둘러싼 논란이야 그럴 수 있다 치더라도 국가재정 여력이 아주 충분하고 넉넉하다고 보시는 분들이 있고 그렇지 않다, 굉장히 위태롭다 이렇게 보시는 분들도 있고 해서 이런 문제에 대해 국회가 또 정부가 국가적으로 어떤 합의, 최소한의 기준을 마련해야 될 텐데……
그래서 지금 이런 것들을 하고 있는 것이 독일의 경우에 헌법에 재정운용 목표를 규정하고 구조적 재정적자를 국내총생산 GDP 대비 0.35% 이내로 유지하도록 하고 있지요. 프랑스는 법률에 재정준칙을 두고 있고요. 구조적 재정적자를 GDP의 0.5% 이내로 유지하고 있습니다. 시간이 다 됐네요.
그래서 한 분만 재정준칙의 필요성에 대해서, 우리 예산 제도를 논의하기에 앞서서 가장 기본적인 전제가 아닌가 싶은데 한 분만 좀 말씀해 주시지요.
진술인하연섭 제가 답변드리겠습니다.
이때까지는 한국 재정이 튼튼했지만 앞으로는 대단히 위험합니다. IMF에서 나오는 피스컬 모니터(fiscal monitor)를 보게 되면 다른 OECD 국가들이 팬데믹이 끝난 이후에 2028년이 되면 2022년 수준보다 전부 다 GDP 대비 국가채무비율이 낮아지는 것으로 예상을 하고 있는데 OECD 국가 중에서 한국만 유독 계속해서 국가채무비율이 올라가고 있습니다. 우리 인구구조 변화 이런 것들 때문에 어쩔 수 없기 때문에 지금부터 대비를 해야 됩니다. 그래서 저는 재정준칙을 제정하는 것은 아주 필수적이라고 보고 있는데요.
오늘 제가 위원님 질문에 답변하면서 한 가지 더 말씀드리고 싶은 것은 재정준칙이 도입된다고 해서 자동적으로 재정건전성이 확보되지 않습니다. 재정준칙이 작동할 수 있는 장치를 갖춰야 되는데 그 장치에 가장 중요한 게 매년 매년 예산에서의 지출한도를 정하고 엄격하게 준수해 나가는 과정이 매년 지속이 돼야 재정준칙이 준수가 될 수가 있습니다. 그래서 이 두 가지가 하나의 세트로 움직여야 된다 그렇게 말씀을 드리겠습니다.
이때까지는 한국 재정이 튼튼했지만 앞으로는 대단히 위험합니다. IMF에서 나오는 피스컬 모니터(fiscal monitor)를 보게 되면 다른 OECD 국가들이 팬데믹이 끝난 이후에 2028년이 되면 2022년 수준보다 전부 다 GDP 대비 국가채무비율이 낮아지는 것으로 예상을 하고 있는데 OECD 국가 중에서 한국만 유독 계속해서 국가채무비율이 올라가고 있습니다. 우리 인구구조 변화 이런 것들 때문에 어쩔 수 없기 때문에 지금부터 대비를 해야 됩니다. 그래서 저는 재정준칙을 제정하는 것은 아주 필수적이라고 보고 있는데요.
오늘 제가 위원님 질문에 답변하면서 한 가지 더 말씀드리고 싶은 것은 재정준칙이 도입된다고 해서 자동적으로 재정건전성이 확보되지 않습니다. 재정준칙이 작동할 수 있는 장치를 갖춰야 되는데 그 장치에 가장 중요한 게 매년 매년 예산에서의 지출한도를 정하고 엄격하게 준수해 나가는 과정이 매년 지속이 돼야 재정준칙이 준수가 될 수가 있습니다. 그래서 이 두 가지가 하나의 세트로 움직여야 된다 그렇게 말씀을 드리겠습니다.
수고하셨습니다.
다음으로는 존경하는 김상훈 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
다음으로는 존경하는 김상훈 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
저는 장용근 진술인한테 질문할 텐데요.
역대 정부에서 국가채무비율이 평균 한 5～6% 정도 상승을 했는데 지난 정부에서 무려 14.1%가 증가했습니다. 급기야 GDP 대비 국가채무비율이 50%를 육박하는 그런 재정상황일 때도 국회 예결산 기능 강화에 대해서는 아무도 이야기를 안 했어요. 그런데 정권이 바뀌니까 이제 국회의 예결산 기능을 강화해야 되지 않느냐라는 이런 법안이 발의된 데 대해서는 저는 그 진정성이 좀 의심된다 이렇게 판단할 수밖에 없고요.
이 개정안에 따르면 국회 예결위에서 재정총량을 정하고 지출한도를 정해 주는데 이 안대로 한다면 예결산의 결정구조는 최고 밑에 기획재정부가 있고 그다음 위에 우리 헌법기관인 국회의원 또는 상임위가 있어요. 그 위에 상임위화된 예결위가 있고 그 위에 뭐가 있습니까? 국회예산정책처가 있습니다, 최고 의사결정구조 위에.
예산정책처는 어떤 데지요? 국회의장 직속기관의 자문기구예요. 그런데 여기에서 모든 걸 정해 가지고, 재정총량도 정하고 지출한도도 정해서 예결위에…… 이것 상당히, 헌법에서 정한 정부의 예산편성권을 심각하게 침해하는 그런 안이 될 것이다 우선 이렇게 말씀을 드리고.
추경예산을 심의해 보면 100억대 예산도 여야 간에 서로 합의가 안 되는데 연간 재정총량을 어떻게 합의를 합니까?
그래서 이 안대로 한다면 국회가 연중 예산안의 결정 때문에 심각한 갈등구조를 겪을 수밖에 없다 이렇게 판단이 돼서 굉장히 신중하게 판단해야 될 그런 개정안이다 이렇게 생각을 하고 있습니다.
장용근 교수님, 이 개정안에는 ‘편성’이라는 단어는 사용하지 않았어요. 그렇지만 아까 말씀드린 대로 국회가 재정총량을 정해 주고 지출한도를 정하고 이런 과정이, 편성 단계에도 국회가 관여하고 재정총량, 연 기준 검토를 위한 세부사업 예산까지 사실상 결정할 수 있게끔 돼 있기 때문에 이 경우에 우리 헌법에서 정한 정부의 예산편성권을 침해하는 건 아닌가요?
역대 정부에서 국가채무비율이 평균 한 5～6% 정도 상승을 했는데 지난 정부에서 무려 14.1%가 증가했습니다. 급기야 GDP 대비 국가채무비율이 50%를 육박하는 그런 재정상황일 때도 국회 예결산 기능 강화에 대해서는 아무도 이야기를 안 했어요. 그런데 정권이 바뀌니까 이제 국회의 예결산 기능을 강화해야 되지 않느냐라는 이런 법안이 발의된 데 대해서는 저는 그 진정성이 좀 의심된다 이렇게 판단할 수밖에 없고요.
이 개정안에 따르면 국회 예결위에서 재정총량을 정하고 지출한도를 정해 주는데 이 안대로 한다면 예결산의 결정구조는 최고 밑에 기획재정부가 있고 그다음 위에 우리 헌법기관인 국회의원 또는 상임위가 있어요. 그 위에 상임위화된 예결위가 있고 그 위에 뭐가 있습니까? 국회예산정책처가 있습니다, 최고 의사결정구조 위에.
예산정책처는 어떤 데지요? 국회의장 직속기관의 자문기구예요. 그런데 여기에서 모든 걸 정해 가지고, 재정총량도 정하고 지출한도도 정해서 예결위에…… 이것 상당히, 헌법에서 정한 정부의 예산편성권을 심각하게 침해하는 그런 안이 될 것이다 우선 이렇게 말씀을 드리고.
추경예산을 심의해 보면 100억대 예산도 여야 간에 서로 합의가 안 되는데 연간 재정총량을 어떻게 합의를 합니까?
그래서 이 안대로 한다면 국회가 연중 예산안의 결정 때문에 심각한 갈등구조를 겪을 수밖에 없다 이렇게 판단이 돼서 굉장히 신중하게 판단해야 될 그런 개정안이다 이렇게 생각을 하고 있습니다.
장용근 교수님, 이 개정안에는 ‘편성’이라는 단어는 사용하지 않았어요. 그렇지만 아까 말씀드린 대로 국회가 재정총량을 정해 주고 지출한도를 정하고 이런 과정이, 편성 단계에도 국회가 관여하고 재정총량, 연 기준 검토를 위한 세부사업 예산까지 사실상 결정할 수 있게끔 돼 있기 때문에 이 경우에 우리 헌법에서 정한 정부의 예산편성권을 침해하는 건 아닌가요?
진술인장용근 참 어려운 말씀이신데요. 중요한 것은, 예산편성권을 둔 것은 민주주의 측면에서 대통령이 민주적 정당성이 제일 강하기 때문에, 대통령선거 위해서 공약을 했습니다. 그 공약을 믿고 국민이 뽑았다는 게 헌법의 원칙인데, 약속을 지키라는 게 법의 중요한 원칙입니다. 로마법에서부터 유사 이래의 원칙인데 약속한 것을, 그 공약을 안 한 당선되지 않은 당이나 또 우리처럼, 여대야소 이런 상황에서 다른 당에서 만약에 안을 낸다면, 물론 여대야소의 경우에 큰 문제가 안 될 겁니다, 거의 일치하니까. 그런데 의원내각제는 여대야소가, 항상 100% 여대야소가 되지요, 어쨌든. 하다못해 연합정당을 만들든. 그러나 대통령제는 여소야대가 기본적으로, 미국에서도 상하원 중에 하나는 되는 경우가 굉장히 많습니다.
이런 관점에서 국회에서 그렇게 안을 정해서 해 버리면, 권고라 하더라도 사실상 의결을 그렇게 하겠다는 하나의 완전한 시그널이 돼서 사실상 압박으로 느껴질 수도 있습니다. 저는 그래서 이 부분에 대해서는 헌법의 재정민주주의 측면에서는 한번 다시 고려해야 된다고 생각합니다.
이런 관점에서 국회에서 그렇게 안을 정해서 해 버리면, 권고라 하더라도 사실상 의결을 그렇게 하겠다는 하나의 완전한 시그널이 돼서 사실상 압박으로 느껴질 수도 있습니다. 저는 그래서 이 부분에 대해서는 헌법의 재정민주주의 측면에서는 한번 다시 고려해야 된다고 생각합니다.
알겠습니다.
혹시 기획재정부에서 배석하고 계신 국장님이나 누가 계신가요?
혹시 기획재정부에서 배석하고 계신 국장님이나 누가 계신가요?
기획재정부예산총괄심의관임기근 예.
우선 여러 위원님들께서 국회의 예결산 심사과정이라든지 또 기능 강화에 대해서 말씀을 하고 계시기 때문에 우리 정개특위에서 국회․정부가 가능하면 서로 매끄럽게 협의할 수 있는 정도의 개선안이 있는지도 한번 검토해서 나중에 보고해 주시기 바랍니다.
기획재정부예산총괄심의관임기근 예, 지금 위원님이 말씀 주신 대로 향후 논의 전개 과정에서 기재부도 적극적으로 세부적인 사항에 참여하도록 하겠습니다.
그런데 오늘 이렇게 묻고 답하는 과정에서 기획재정부에 관한 얘기가 몇 가지 나왔는데 이 논의에 임하고 있는 기획재정부의 기본적인 개요에 대해서 간단히 말씀을 드려도 되겠습니까, 제가?
그런데 오늘 이렇게 묻고 답하는 과정에서 기획재정부에 관한 얘기가 몇 가지 나왔는데 이 논의에 임하고 있는 기획재정부의 기본적인 개요에 대해서 간단히 말씀을 드려도 되겠습니까, 제가?
예, 짧게 말씀해 주세요.
기획재정부예산총괄심의관임기근 이 논의하고 관련해서 기재부가 한 가지의 전제, 두 가지의 원칙, 세 가지의 오해에 대해서 말씀드리고 싶습니다.
제일 먼저 첫 번째 전제는 국가재정을 운용하는 데 있어서 기재부도 지금 중요한 참여자 중 한 사람인데 오늘 쭉 전반적으로 공감대가 있는데, 현재보다 국회의 예산하고 결산에 있어서 심의를 내실화하는 게 중요하다, 여기에 대한 공감대가 있는 것 같습니다. 그래서 이런 방향으로 논의가 진행될 수 있도록 기재부도 적극적으로 자료를 제출하고 논의에 참여하겠다는 말씀을 첫 번째 전제로 드리고요.
두 번째는 이 논의를 진행하는 데 있어서 두 가지 큰 원칙이 전제돼야 생산적인 결론을 유도할 수 있을 것 같습니다.
첫 번째는 기본적으로는 헌법의 취지, 헌법의 틀 내에서 논의가 이루어져야 하는 것 같고요. 현재 지금 우리나라 헌법은 헌법 제54조하고 헌법 제57조에 의해서 예산편성권은 행정부가 그리고 예산의 심의․확정권은 국회가 행사하도록 규정이 돼 있습니다. 그래서 이 틀 내에서 향후 논의가 전개돼야 되는 게 첫 번째 원칙이고요.
두 번째라는 게 실질적으로 일하는 주체, 성과를 창출하는 국회가 되기 위해서는 향후 논의 과정에서 여러 가지 대안을 얘기할 때 실현 가능성, 현실에서 작동 가능성 이것을 항상 염두에 두고 논의가 진행돼야 한다고 보는데요.
세 번째, 세 가지 오해하고 관련해서 아까도 예산 작업을 하는 것을 마치 톱다운 방식하고 보텀업 방식이 분리돼 있는 것처럼 쭉 전제를 하고 논의가 되는데 실질적으로 예산의 총량하고 여기 있는 분야별 재원배분, 이러면 톱다운 방식하고 실제 개별 사업별 방식하고 동시에 진행이 됩니다.
총량과 분야별 재원배분이 개별 사업에 대한 검토 없이 이루어지는 게 아니고요, 주요한 사업에 대한 개별 검토가 이루어져서 전체 총량과 분야별 재원배분이 결정된다 이런 말씀을 첫 번째로 드리고 싶고요.
그리고 두 번째로는 ‘행정부는 톱다운 방식인데 국회는 보텀업 방식이다’ 이렇게 말씀하시는데 이 부분도 조금 오해가 있는 게 행정부도 톱다운과 보텀업 방식을 같이 하고 있고요. 국회도 톱다운과 보텀업 방식을 같이 하고 있습니다. 그런데 현실에서는 행정부는 톱다운 방식과 보텀업 방식이 거의 지금 균형되게 이루어져 있고요. 국회 같은 경우는 톱다운보다는 보텀업 방식이 조금 더 강조돼서 이루어지고 있는데요.
이 부분은 오늘 여러 위원님들이 지적해 주신 것처럼 국회의 역량 부족 문제인지, 아니면 행정부는 기본적으로 집행기관이고 의회는 여러 분이 말씀 주셨습니다마는 합의제 기관입니다. 합의제 기관의 본질적인 성격으로부터 도출되는 측면이 강하다고 보입니다. 이 부분이 지금 여기는 오해가 있는 거고요.
그리고 쭉 이렇게, 세 번째 오해하고 관련해서는 현재 개정안을 구체적으로 논의하는 과정에서 총량하고 분야별 재원배분을 논의하는 것은 예산편성권 침해가 아닐 수 있다라는 주장도 있는데 지금 방금 말씀드린 것처럼 톱다운 방식하고 보텀업 방식의, 예산을 만들어가는 것은 상호 긴밀하게 연계돼 있는 것이기 때문에 이런 식으로 국회가 예산편성의 초기 단계부터 여러 가지 개입하고 영향력을 행사하는 것은 현행 헌법이 규정하고 있는 틀을 뛰어넘는 결과를 초래할 가능성이 높다, 이 세 가지에 대해서 말씀드리고 싶습니다.
제일 먼저 첫 번째 전제는 국가재정을 운용하는 데 있어서 기재부도 지금 중요한 참여자 중 한 사람인데 오늘 쭉 전반적으로 공감대가 있는데, 현재보다 국회의 예산하고 결산에 있어서 심의를 내실화하는 게 중요하다, 여기에 대한 공감대가 있는 것 같습니다. 그래서 이런 방향으로 논의가 진행될 수 있도록 기재부도 적극적으로 자료를 제출하고 논의에 참여하겠다는 말씀을 첫 번째 전제로 드리고요.
두 번째는 이 논의를 진행하는 데 있어서 두 가지 큰 원칙이 전제돼야 생산적인 결론을 유도할 수 있을 것 같습니다.
첫 번째는 기본적으로는 헌법의 취지, 헌법의 틀 내에서 논의가 이루어져야 하는 것 같고요. 현재 지금 우리나라 헌법은 헌법 제54조하고 헌법 제57조에 의해서 예산편성권은 행정부가 그리고 예산의 심의․확정권은 국회가 행사하도록 규정이 돼 있습니다. 그래서 이 틀 내에서 향후 논의가 전개돼야 되는 게 첫 번째 원칙이고요.
두 번째라는 게 실질적으로 일하는 주체, 성과를 창출하는 국회가 되기 위해서는 향후 논의 과정에서 여러 가지 대안을 얘기할 때 실현 가능성, 현실에서 작동 가능성 이것을 항상 염두에 두고 논의가 진행돼야 한다고 보는데요.
세 번째, 세 가지 오해하고 관련해서 아까도 예산 작업을 하는 것을 마치 톱다운 방식하고 보텀업 방식이 분리돼 있는 것처럼 쭉 전제를 하고 논의가 되는데 실질적으로 예산의 총량하고 여기 있는 분야별 재원배분, 이러면 톱다운 방식하고 실제 개별 사업별 방식하고 동시에 진행이 됩니다.
총량과 분야별 재원배분이 개별 사업에 대한 검토 없이 이루어지는 게 아니고요, 주요한 사업에 대한 개별 검토가 이루어져서 전체 총량과 분야별 재원배분이 결정된다 이런 말씀을 첫 번째로 드리고 싶고요.
그리고 두 번째로는 ‘행정부는 톱다운 방식인데 국회는 보텀업 방식이다’ 이렇게 말씀하시는데 이 부분도 조금 오해가 있는 게 행정부도 톱다운과 보텀업 방식을 같이 하고 있고요. 국회도 톱다운과 보텀업 방식을 같이 하고 있습니다. 그런데 현실에서는 행정부는 톱다운 방식과 보텀업 방식이 거의 지금 균형되게 이루어져 있고요. 국회 같은 경우는 톱다운보다는 보텀업 방식이 조금 더 강조돼서 이루어지고 있는데요.
이 부분은 오늘 여러 위원님들이 지적해 주신 것처럼 국회의 역량 부족 문제인지, 아니면 행정부는 기본적으로 집행기관이고 의회는 여러 분이 말씀 주셨습니다마는 합의제 기관입니다. 합의제 기관의 본질적인 성격으로부터 도출되는 측면이 강하다고 보입니다. 이 부분이 지금 여기는 오해가 있는 거고요.
그리고 쭉 이렇게, 세 번째 오해하고 관련해서는 현재 개정안을 구체적으로 논의하는 과정에서 총량하고 분야별 재원배분을 논의하는 것은 예산편성권 침해가 아닐 수 있다라는 주장도 있는데 지금 방금 말씀드린 것처럼 톱다운 방식하고 보텀업 방식의, 예산을 만들어가는 것은 상호 긴밀하게 연계돼 있는 것이기 때문에 이런 식으로 국회가 예산편성의 초기 단계부터 여러 가지 개입하고 영향력을 행사하는 것은 현행 헌법이 규정하고 있는 틀을 뛰어넘는 결과를 초래할 가능성이 높다, 이 세 가지에 대해서 말씀드리고 싶습니다.
나중에 자료를 제출해 주세요.
나중에 자료를 제출해 주시기 바랍니다.
수고하셨습니다.
제가 마지막으로 질의를 한 가지만 드리도록 하겠습니다.
지금 기재부에서는 쭉 말씀을 하셨는데 국회예산정책처에서 나오신 최병권 실장님께서는 발언 기회가 없으셔서, 여러 가지 국회 예산심사 역량과 관련한 얘기들이 나왔기 때문에 한번 말씀해 주시기 바랍니다.
수고하셨습니다.
제가 마지막으로 질의를 한 가지만 드리도록 하겠습니다.
지금 기재부에서는 쭉 말씀을 하셨는데 국회예산정책처에서 나오신 최병권 실장님께서는 발언 기회가 없으셔서, 여러 가지 국회 예산심사 역량과 관련한 얘기들이 나왔기 때문에 한번 말씀해 주시기 바랍니다.
국회예산정책처예산분석실장최병권 예, 간략하게 말씀드리겠습니다.
지금 국회 입장에서는 첫 번째 해결해야 될 문제가 정보의 비대칭성 문제입니다. 저희는 9월 3일 이후에 예산안을 받기 때문에, 그 전에 예산과 관련된 자료를 저희가 접할 수 없기 때문에 예산심사 기간이 상당히 짧습니다. 9월 3일부터, 저희 같은 경우에는 10월 24일까지 보고서를 내야 되기 때문에, 아까 기재부에서 톱다운하고 보텀업을 동시에 한다고 하지만 사실 톱다운으로 볼…… 여력이, 시간이 많지가 않습니다. 그래서 톱다운 방식으로 주로 갈 수밖에 없고요.
그다음에 세부사업도 수천 개가 되기 때문에 저희가 그 시간 동안에 보는 데 상당히 애로사항이 있어서, 첫 번째 국회 심사 과정에서의 과제는, 1월 말까지 기재부의 중앙관서에서 중기사업계획서를 제출합니다. 그래서 그 제출된 자료를 저희도 같이 제출을 하면 저희가 그때부터 그거에 대해서, 기재부에 대해서 영향을 미치거나 그런 게 아니라 저희 자체적으로 심의를 하기 위해서 자료를 제출받아 가지고 예산을 준비하고 그다음에 기재부에서 또 3월 30일까지 재정총량하고 분야별 재원배분 계획이나 부처별 실링을 계획하고 있는데 저희도 예산심의를 위해서, 참조하기 위해서 그런 부분, 정보가 공유됐으면 좋겠다는 의견이고요.
그다음에 예산요구서도 저희가 예산요구 단계에서는 그걸 알 수 없는데 예산요구서의 내용을 알면 나중에 예산심사할 때 저희가 도움을 받기 때문에 그 부분에 있어서는 첫 번째, 정보 비대칭성 해소를 위해서 제도개선이 필요하고요.
두 번째는 예산편성권 침해의 문제인데 그 부분에 대해서는, 국회가 예산편성 단계에서 의견을 어느 정도까지 낼지 부분에 대해서는 정부하고 소위에서 세부적으로 다뤄져야 될 문제라고 생각하고요. 예산편성 과정에서 국회 내에서 심사를 하고 그런 프로세스를 하는 것이 저희가 생각하기에는 예산편성권의 침해는 아니라고 보고요. 침해에 대한 부분은 사실 소위에서 좀 자세하게 다뤄야 될 부분이라고 생각이 됩니다.
이상입니다.
지금 국회 입장에서는 첫 번째 해결해야 될 문제가 정보의 비대칭성 문제입니다. 저희는 9월 3일 이후에 예산안을 받기 때문에, 그 전에 예산과 관련된 자료를 저희가 접할 수 없기 때문에 예산심사 기간이 상당히 짧습니다. 9월 3일부터, 저희 같은 경우에는 10월 24일까지 보고서를 내야 되기 때문에, 아까 기재부에서 톱다운하고 보텀업을 동시에 한다고 하지만 사실 톱다운으로 볼…… 여력이, 시간이 많지가 않습니다. 그래서 톱다운 방식으로 주로 갈 수밖에 없고요.
그다음에 세부사업도 수천 개가 되기 때문에 저희가 그 시간 동안에 보는 데 상당히 애로사항이 있어서, 첫 번째 국회 심사 과정에서의 과제는, 1월 말까지 기재부의 중앙관서에서 중기사업계획서를 제출합니다. 그래서 그 제출된 자료를 저희도 같이 제출을 하면 저희가 그때부터 그거에 대해서, 기재부에 대해서 영향을 미치거나 그런 게 아니라 저희 자체적으로 심의를 하기 위해서 자료를 제출받아 가지고 예산을 준비하고 그다음에 기재부에서 또 3월 30일까지 재정총량하고 분야별 재원배분 계획이나 부처별 실링을 계획하고 있는데 저희도 예산심의를 위해서, 참조하기 위해서 그런 부분, 정보가 공유됐으면 좋겠다는 의견이고요.
그다음에 예산요구서도 저희가 예산요구 단계에서는 그걸 알 수 없는데 예산요구서의 내용을 알면 나중에 예산심사할 때 저희가 도움을 받기 때문에 그 부분에 있어서는 첫 번째, 정보 비대칭성 해소를 위해서 제도개선이 필요하고요.
두 번째는 예산편성권 침해의 문제인데 그 부분에 대해서는, 국회가 예산편성 단계에서 의견을 어느 정도까지 낼지 부분에 대해서는 정부하고 소위에서 세부적으로 다뤄져야 될 문제라고 생각하고요. 예산편성 과정에서 국회 내에서 심사를 하고 그런 프로세스를 하는 것이 저희가 생각하기에는 예산편성권의 침해는 아니라고 보고요. 침해에 대한 부분은 사실 소위에서 좀 자세하게 다뤄야 될 부분이라고 생각이 됩니다.
이상입니다.
1차 질의를 마쳤습니다.
더 이상 질의하실 위원님이 안 계시면 종결을 하고자 하는데요.
혹시 질의하실 위원님 계십니까?
더 이상 질의하실 위원님이 안 계시면 종결을 하고자 하는데요.
혹시 질의하실 위원님 계십니까?
마무리로……
한 분 있으신데 어떻게, 간사님 간에……
하시지요.
예, 그러면 맹성규 위원님 질의해 주시기 바랍니다.
시간은 3분입니다.
시간은 3분입니다.
제가 법안을 발의한 입장에서 잠깐 말씀드리면 진술인님들 여러 분들도 마찬가지고 우리 위원님들도 법안 내용을 좀 봐 주셨으면 합니다.
뭐냐 하면 이게 기본적으로 정부의 예산편성권을 제한하거나 정부의 예산편성권에 대한 어떤 간섭, 이런 걸 통해서 국회의 권한을 강화하자는 게 아니고 국회의 예산심의 기능을 강화할 수 있는 방안이 무엇인가에 방점이 있습니다. 그러다 보니까 여러 가지 국회 내부의 문제를 개선하는 데 초점이 맞춰져 있거든요.
그래서 제가 아까 질의시간에 말씀을 드렸지만 이대로, 지금 현행대로의 국회 예산심의는 제한적이고 보완이 필요하다는 전제하에 그러면 국회 예산심의 기능을 어떻게 강화할 것인가. 그리고 한정된 자원, 예를 들어서 저희 사회가 코로나와 같은 상황을 맞이하게 됐을 때 지난 2년 동안의 예산편성 과정은 굉장히 버거웠거든요. 그러면 이런 것을 국회 차원에서 어떻게 준비하고 대비할 수 있는가 그것을 논의하는 자리고요.
그리고 그런 것에 초점을 맞춰서 국회의 예산심의의 제도개선을 하는 방안을 제안드린 거라는 말씀을 드리고 그런 측면에서 좀 더 적극적인 논의가 이루어졌으면 합니다.
그런데 이제 하나 오늘 진술인님 말씀 중에 지역구가, 지역 있는 의원들이 너무 자기의 주장 그런 것 때문에, 그런 걸 타파하기 위해서는 전국의 이해를 가진 전국구 의원이 더 필요하다…… 일리는 있는데요, 반드시 그렇지만은 않다는 말씀을 드리고 싶고요. 지금 말씀하신 그런 내용을 보완하기 위한 내용과 절차를 담았다는 말씀을 드립니다.
결론적으로 말씀드리면 현행 국회 예산심의 제도를 바꿔야 한다, 그리고 내실 있게 국회 예산심의가 이루어져야 한다, 한 달 가지고는 안 된다, 좀 더 전문성을 보완해야 되겠다, 그런 방향이라는 점을 다시 한번 말씀드립니다.
뭐냐 하면 이게 기본적으로 정부의 예산편성권을 제한하거나 정부의 예산편성권에 대한 어떤 간섭, 이런 걸 통해서 국회의 권한을 강화하자는 게 아니고 국회의 예산심의 기능을 강화할 수 있는 방안이 무엇인가에 방점이 있습니다. 그러다 보니까 여러 가지 국회 내부의 문제를 개선하는 데 초점이 맞춰져 있거든요.
그래서 제가 아까 질의시간에 말씀을 드렸지만 이대로, 지금 현행대로의 국회 예산심의는 제한적이고 보완이 필요하다는 전제하에 그러면 국회 예산심의 기능을 어떻게 강화할 것인가. 그리고 한정된 자원, 예를 들어서 저희 사회가 코로나와 같은 상황을 맞이하게 됐을 때 지난 2년 동안의 예산편성 과정은 굉장히 버거웠거든요. 그러면 이런 것을 국회 차원에서 어떻게 준비하고 대비할 수 있는가 그것을 논의하는 자리고요.
그리고 그런 것에 초점을 맞춰서 국회의 예산심의의 제도개선을 하는 방안을 제안드린 거라는 말씀을 드리고 그런 측면에서 좀 더 적극적인 논의가 이루어졌으면 합니다.
그런데 이제 하나 오늘 진술인님 말씀 중에 지역구가, 지역 있는 의원들이 너무 자기의 주장 그런 것 때문에, 그런 걸 타파하기 위해서는 전국의 이해를 가진 전국구 의원이 더 필요하다…… 일리는 있는데요, 반드시 그렇지만은 않다는 말씀을 드리고 싶고요. 지금 말씀하신 그런 내용을 보완하기 위한 내용과 절차를 담았다는 말씀을 드립니다.
결론적으로 말씀드리면 현행 국회 예산심의 제도를 바꿔야 한다, 그리고 내실 있게 국회 예산심의가 이루어져야 한다, 한 달 가지고는 안 된다, 좀 더 전문성을 보완해야 되겠다, 그런 방향이라는 점을 다시 한번 말씀드립니다.
특별히 답변을 원하시는 건 아니니까요.
더 이상 질의하실 위원님이 안 계시므로 질의를 종결하도록 하겠습니다.
바쁘신 와중에 오늘 공청회에 참석해 주셔서 훌륭한 의견을 주신 진술인들께 다시 한번 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회에서 논의된 내용은 우리 위원회의 법안심사에 적극 활용하도록 하겠습니다.
위원님 여러분과 진술인 및 관계 공무원 여러분 모두 수고하셨습니다.
다음 회의는 9월 29일 목요일 오후 2시에 개회하여 법사위 체계․자구 심사제도에 관한 공청회를 진행하고 법안 상정 등 관련 안건을 처리하도록 하겠습니다.
이것으로 오늘 회의는 마치도록 하겠습니다.
산회를 선포합니다.
더 이상 질의하실 위원님이 안 계시므로 질의를 종결하도록 하겠습니다.
바쁘신 와중에 오늘 공청회에 참석해 주셔서 훌륭한 의견을 주신 진술인들께 다시 한번 감사의 말씀을 드립니다.
오늘 공청회에서 논의된 내용은 우리 위원회의 법안심사에 적극 활용하도록 하겠습니다.
위원님 여러분과 진술인 및 관계 공무원 여러분 모두 수고하셨습니다.
다음 회의는 9월 29일 목요일 오후 2시에 개회하여 법사위 체계․자구 심사제도에 관한 공청회를 진행하고 법안 상정 등 관련 안건을 처리하도록 하겠습니다.
이것으로 오늘 회의는 마치도록 하겠습니다.
산회를 선포합니다.
(16시39분 산회)