제407회 국회
(임시회)

농림축산식품해양수산위원회회의록

(해양수산법안심사소위원회)

제1호

국회사무처

일시
2023년 6월 14일(수)
장소
농림축산식품해양수산위원회소회의실
의사일정
- 1. 해양 관할구역 설정 관련 법률안(2건)에 대한 공청회
- - 해양의 효율적 이용 및 관리를 위한 지방자치단체의 해양관할구역 설정에 관한 법률안(안병길 의원 대표발의)(의안번호 2119538)
- - 지방자치단체의 해양관할구역 획정에 관한 법률안(주철현 의원 대표발의)(의안번호 2122594)
상정된 안건

(10시01분 개의)

소위원장 李達坤 선택

소위원장李達坤(경남 창원시진해구)

의석을 정돈해 주시기 바랍니다.
성원이 되었으므로 제407회 국회(임시회) 제1차 해양수산법안심사소위원회를 개의하겠습니다.
오늘 회의는 미리 공지해 드린 대로 우리나라의 해양 관할구역 설정 관련 법률에 대한 공청회입니다.
사실 공청회지만 일반인을 대상으로 하기보다는 전문가와 국회 그리고 관련 의원실 그런 분을 대상으로 한 일종의 전문가 의견 교환회가 되겠습니다. 그러나 공식적으로는 공청회가 됐습니다.
진행 순서는 먼저 진술해 주실 전문가들의 발제를 들은 후에 위원님과 관계자님께서 질의를 하는 식이 되겠고 이것을 정리해 가지고 법안소위에서 법안심의를 할 때 다시 올리도록 하겠습니다.
국회 관례에 따라서 진술인 간 토론은 원칙적으로 허용되지 않습니다. 그러나 솔직히 의견 교환할 일이 있으면 하셔도 되겠습니다. 이런 전문가 공청회에서는 해야지 그러지 않으면 실질적으로 새로운 안이, 개선될 가능성이 줄어들기 때문에 했으면 합니다.

1. 해양 관할구역 설정 관련 법률안(2건)에 대한 공청회 상정된 안건

- 해양의 효율적 이용 및 관리를 위한 지방자치단체의 해양관할구역 설정에 관한 법률안(안병길 의원 대표발의)(의안번호 2119538)상정된 안건

- 지방자치단체의 해양관할구역 획정에 관한 법률안(주철현 의원 대표발의)(의안번호 2122594)상정된 안건

(10시03분)

소위원장 李達坤 선택

소위원장李達坤(경남 창원시진해구)

그러면 의사일정 제1항 해양 관할구역 설정 관련 법률안에 대한 공청회를 상정합니다.
오늘 공청회의 대상이 되는 법률안의 제명 등에 관해서는 배부해 드린 유인물을 참고해 주시기 바랍니다.
그리고 오늘 진술해 주실 전문가님을 소개해 드리겠습니다.
우선 연세대학교 법학전문대학원 교수이신 김남철 교수님.
한국법제연구원 부연구위원이신 김동균 박사님.
헌법재판소 헌법연구관인 승이도 연구관님.
(인사)
감사합니다.
세 분께서 특히 바쁘실 텐데도 법안을 검토해 주시고 오늘 참석해 주셔서 대단히 감사합니다.
그러면 제가 전체적인 과정을 설명드리겠습니다.
한 10분 정도씩 시간을 가지고 차례로 이야기해 주시고 끝나면 해수부에서 이야기하기 전에 위원님들 질의해 주시고 그다음에 정도현 해수부 환경정책관 의견 있으면 말씀해 주시고 그렇게 해서 우리 조사관실에서 정리해 가지고 각 의원실에 배부를 해 주시기 바랍니다. 왜냐하면 제가 오늘 강원도에 토론회가 있어 가지고, 저도 진술인 자격으로 나가야 됩니다. 그래서 중간에 일어설 수밖에 없어서 말씀드렸습니다.
이런 순서로 하겠습니다. 김남철 교수님 먼저 하시고 김동균 위원님 그다음에 승이도 연구관님 그렇게 하겠습니다.
그러면 김남철 교수님 의견을 진술해 주시기 바랍니다.

진술인 김남철 선택

진술인김남철

위원장님, 혹시 양해가 된다면 오늘 토론문 내용을 보니까 법안에 관한 자세한 설명을 김동균 박사님이 하고 계셔 가지고 김동균 박사님 먼저 설명하시고 제가 해도 되겠습니까?

소위원장 李達坤 선택

소위원장李達坤(경남 창원시진해구)

예, 그러면 그렇게 해 주시지요. 김동균 연구위원님께서 하시고 그다음에 교수님 하시고 승 연구관님이 하시는 걸로 순서를 바꾸겠습니다.

진술인 김동균 선택

진술인김동균

한국법제연구원 김동균입니다.
제가 먼저 시작을 하도록 하겠습니다.
우리 지방자치단체는 관할구역 그리고 주민 그리고 자치권을 구성요소로 하기 때문에 지방자치단체가 자신이 가지고 있는 자치권을 행사하기 위해서는 관할구역이 명확하여야 합니다. 그럼에도 불구하고 육지와 달리 해양에 있어서 지방자치단체가 자치권을 행사할 수 있는 관할구역은 현재 명확하지 않기 때문에 오늘의 논의가 있다고 생각을 합니다.
종래 자치단체의 구역에 바다가 포함되는지에 대한 논의가 있었는데 지방자치단체의 구역에는 육지뿐만 아니라 그 구역 내의 하천․호수․수면 등과 이에 연속하는 바다 등도 포함된다는 것이 현재 다수의 의견이고 사법부 및 관계부처도 동일한 입장을 견지하고 있습니다. 따라서 해양에 있어서 지방자치단체의 관할구역을 명확히 하여야 하는 필요성이 현실에서 인정되고 있고 이는 우리 헌법상 보장된 자치행정을 실현하는데도 기여할 것으로 생각을 하고 있습니다.
지방자치법 제5조제1항에 따르면 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐치분합할 경우에는 법률로 정하여야 한다고 규정을 하고 있습니다.
말씀드린 바와 같이 지방자치법은 지방자치단체 간 관할구역의 경계는 종전에 의한다고 규정하고 있기 때문에 이를 살펴보기 위해서는 1948년 8월 15일 당시 존재하던 경계가 확인되거나 또는 관련 법률, 대통령령을 검토하여야 하는 게 원칙인데 그러한 경계와 명시적인 법령은 현재 찾아볼 수 없다는 것이 헌법재판소의 입장이기도 합니다. 따라서 헌법재판소는 이러한 명시적인 법령을 찾아볼 수 없다는 것을 근거로 불문법 또는 형평의 원칙에 따라 해양관할구역을 판단하고 있습니다.
특히 지방자치단체의 구성요소에 관할구역이 포함되고 그러한 관할구역에는 경계가 없다는 것을 상정할 수 없기 때문에 권한쟁의심판을 통해 헌법재판소가 현재 지방자치단체 간 해양관할구역의 분쟁을 해결하고 있습니다.
이와 같은 헌법재판소 결정의 핵심적인 내용은 지방자치단체의 해양관할구역에 관한 명시적인 법령의 부재에 대한 지적이라고도 생각할 수 있고 또 지방자치단체의 명확한 자치권 행사 그리고 이를 위한 관할구역 설정을 위해서는 지방자치단체의 해양관할구역 설정을 위한 입법이 요구됩니다.
특히 현재 명시적인 법률상 규정이 부재하기 때문에 광물채취, 어업 관련해서 해양관할구역을 둘러싼 분쟁이 발생하고 있고 이와 같은 분쟁이 지속적으로, 과학기술의 발전과 함께 이러한 해양의 이용 수요가 높아지면 높아질수록 관련 분쟁은 심화될 것으로 예상하고 있습니다.
따라서 지방자치단체가 해양관할구역에서의 책임성 그리고 사무의 효율성 확보를 명확하게 하기 위해서는 해양관할구역 설정 또는 지방자치단체 간 해양관할구역의 경계를 설정하는 법률의 제정이 요구됩니다.
또 이러한 입법이 필요한 이유에 대해서 한 가지 덧붙여서 말씀을 드리면 현재까지 헌법재판소가 권한쟁의심판을 통해 지방자치단체 간 해양관할구역을 둘러싼 분쟁을 해결하고 있는데 그동안 헌법재판소가 관련해서 매우 중요한 역할을 수행하였다는 점은 부인할 수 없습니다.
다만 권한쟁의심판은 권한쟁의 대상이 되는 분쟁이 발생한 경우에만 그것을 해결할 수 있다는 한계를 가지고 있다고 생각을 하고 또 권한쟁의심판 청구 후 4～6년의 시간이 지난 후에 헌법재판소의 결정이 나오기 때문에 신속한 분쟁 해결의 측면에서도 일정한 한계를 가지고 있다고 생각을 합니다.
특히 기간이 장기화됨에 따라 분쟁의 대상이 되는 해역의 관계 지방자치단체 상호 간 또는 주민 상호 간 갈등도 심화되고 있고 소송에서의 승소를 위해서 경제적 비용과 행정력 또한 낭비되고 있다는 점을 지적할 수가 있습니다.
또 헌법재판소는 분쟁이 발생한 해역에 대해서만 한정적으로 경계에 관한 설정을 결정하기 때문에 지방자치단체 사이에 존재하는 전체 해역에 대한 경계를 설정할 수 없다는 한계를 가지고 있습니다.
이에 따라 국가 내 지방자치단체 해양관할구역을 명확히 설정하여야 하는 필요성은 그 당위성이 인정이 되고 이를 통해 분쟁을 사전에 예방하고 또 헌법상 보장된 자치단체의 자치권 행사 범위를 명확히 해서 해양의 이용 및 관리에 있어서 효율성을 강화하고 책임성도 강화하고 궁극적으로는 주민의 복리에 기여할 수 있는 입법안이 필요하다고 생각합니다.
지금 현재 두 가지 입법안이 나와 있는데 두 가지 입법안을 비교하면서 쟁점별로 말씀을 드리도록 하겠습니다. 편의상 안병길 의원안과 주철현 의원안으로 명명하도록 하겠습니다.
먼저 안병길 의원안 제5조를 보시면 해양관할구역 설정의 기본원칙을 규정하고 있고 주철현 의원안 제4조도 원칙을 규정하고 있습니다. 그리고 안병길 의원안 6조는 설정 기준, 주철현 의원안 제5조도 획정 기준을 구체적으로 규정을 하고 있습니다.
안병길 의원안 제5조는 지방자치단체 해양관할구역 설정의 기본원칙으로 관계 지방자치단체와 주민의 행정적, 경제적 및 생활상 이익의 침해 최소화 그리고 해양의 효율적 이용 및 해양의 지속가능한 발전을 규정하고 있고 주철현 의원안 제4조 1호는 지방자치법과 동일하게 종전을 관할구역의 원칙으로 규정하고 있습니다. 종전의 의미 또는 종전 해양관할구역에 대해서는 다양한 해석이 존재할 수 있고 헌법재판소는 종전 해양관할구역을 규명하기 위해 노력을 해 왔습니다.
헌법재판소의 결정문을 제가 짧게 말씀을 드리면 ‘종전이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 순차 거슬러 올라가게 되므로 1948년 8월 15일 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다. 이러한 기준에 따라 1948년 8월 15일 당시 존재하던 경계가 먼저 확인되어야 할 것인데 이에 관한 명시적인 법령상의 규정이 존재한다면 그에 따르고 명시적인 법령상의 규정이 존재하지 않는다면 불문법에 따라야 한다. 그리고 이에 관한 불문법마저 존재하지 않는다면 주민, 구역과 자치권을 구성요소로 하는 지방자치단체의 본질에 비추어 지방자치의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것을 상정할 수 없으므로 권한쟁의심판권을 가지고 있는 헌법재판소가 지리상의 자연적 요건, 관련 법령의 현황, 연혁적인 상황, 행정권한 행사 내용, 사무 처리의 실상, 주민의 사회․경제적 편익 등을 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적으로 공평하게 해상경계선을 획정할 수밖에 없다’라고 결정을 하고 있습니다.
먼저 헌법재판소의 이러한 결정에도 불구하고 현행 지방자치법과 동일하게 종전을 해양관할구역 설정의 기본원칙으로 제시하는 것에 대해 의문이 제기될 수 있다고 생각을 합니다. 즉 헌법재판소가 1948년 8월 15일 당시 존재하던 관할구역 경계에 관한 명시적인 법령을 찾아볼 수 없고 불문법상 경계와 불문법상 경계를 찾아보는 것이 어려운 경우에는 형평의 원칙에 따라 헌법재판소가 결정한다고 이야기를 하고 있기 때문에 입법을 통해서는 현재 지방자치법에서도 이미 규정하고 있는 종전을 거듭해서 규정하기보다는 해양관할구역 설정에 있어서 요구되는 구체적인 기준들을 규정함과 동시에 그리고 지방자치단체와 주민이 향유하고 있는 이익의 보장 등 일반론적인 원칙을 제시하면 적절할 것이라고 생각을 합니다.
또한 주철현 의원안 제5조 1항 제1호는 국가기본도에 표시된 해상경계선을 하나의 기준으로 제시를 하고 있는데 이미 헌법재판소가 국가기본도 그 자체에 대한 일정한 법적 효력을 부인하고 있습니다. 국가기본도에 따라서 장기간 관행적으로 일정한 행정처분을 해 왔다면 그때서야 인정이 가능한데 기본도 그 자체에 대해서는 법적 효력을 부인하고 있기 때문에 하나의 기준으로서 국가기본도를 포함하여야 하는지에 대해서도 의문을 가지고 있습니다.
물론 주철현 의원안 제5조 1항 2호부터 10호까지의 규정은 국가기본도 외에 다수의 기준을 규정하고 이를 종합적으로 고려해야 한다라고 규정을 하고 있습니다. 다만 제1호에서 국가기본도에 표시된 해상경계선을 규정함으로써 열거된 여러 가지 기준 중에서 국가기본도에 표시된 해상경계선이 우선적으로 고려되는 기준으로 인식될 우려가 있다고도 생각을 합니다. 그리고 경우에 따라서는 이로 인해서 자치단체 간에 오히려 분쟁이 발생할 수도 있지 않을까 생각을 합니다.
두 번째 쟁점은 지방자치단체 간 합의해서 마련한 합의안의 반영에 관한 문제입니다.
안병길 의원안 제19조를 보면 설정합의안의 제출 및 반영을 규정하고 있고 주철현 의원안 16조는 합의안의 제출 및 반영 등을 규정하고 있습니다.
양 입법안의 가장 큰 차이는 지방자치단체 간 설정합의안 반영에 있어서 이를 해수부장관의 재량으로 두는 것인가 아니면 의무적으로 반영하게끔 규정하는가에 있어서 차이가 존재합니다. 특히 양 입법안이 설정 기준을 고려해서 지방자치단체 상호 간 합의안을 작성하도록 규정하고 있다는 점은 동일한데 만약에 해양관할구역 설정 기준을 입법안에서 제시한 그 기준들을 적절히 고려하지 않고 지방자치단체 간에 합의안이 도출된 경우도 전혀 예상 불가능한 것은 아니기 때문에 그러한 경우를 대비를 한다면 합의안이 도출되었다 하더라도 해수부에서 검토할 수 있는 기준에 따라 합의안이 적절하게 잘 작성되었는지 한번 검토할 수 있는 절차가 필요하지 않을까 생각을 했습니다.
그다음 쟁점은 해양관할구역 설정절차입니다.
안병길 의원안에 따르면 해양관할구역 설정절차는 해수부장관이 직권으로 설정하는 절차하고 지방자치단체의 신청에 의한 절차로 구분이 됩니다. 이에 대해 주철현 의원안은 해양수산부장관이 직권으로 설정하는 절차는 인정하지 않고 단지 지방자치단체 신청에 의한 해양관할구역 설정절차를 규정하고 있습니다. 이는 양 입법안의 가장 큰 차이라고도 할 수 있습니다.
특히 목적에서도 이러한 점을 찾아볼 수 있는데 안병길 의원안 제1조에서는 분쟁의 예방을 담고 있지만 주철현 의원안에서는 분쟁의 신속 공정한 해결을 목적으로 규정하고 있습니다.
다만 지방자치단체 간 해양관할구역 분쟁의 예방이 아닌 해결에 중점을 둘 경우 이러한 입법안의 필요성에 관해서 근본적인 의문이 제기될 수 있지 않을까 생각을 했습니다. 왜냐하면 분쟁이 발생한 경우 이미 헌법재판소에서 그 분쟁을 해결하고 있기 때문에 분쟁의 예방을 포함하는 방향이 아닌 단지 분쟁의 해결만을 목적으로 할 경우에는 이러한 입법안의 존재 필요성에 대해서도 의문이 생길 거라고 생각을 합니다.
또 한 가지 특징 중 하나는 주철현 의원안 제18조제3항에 보시면 지방자치단체 신청에 따라 해양수산부장관이 해양관할구역을 획정하였고 이에 대해 불복하는 경우에 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다고 규정을 하고 있습니다. 그런데 권한쟁의심판은 지금 이러한 입법안이 존재하지 않더라도 현재도 가능한 것이기 때문에 이러한 절차를 거친 후에 또 권한쟁의심판을 가야 된다면 기존의 분쟁 해결 시간이 오히려 더 장기화될 수 있다는 생각을 했고 이 경우에는 주철현 의원안 제1조에서 규정하고 있는 분쟁의 신속한 해결에도 부합하지 않는다고 생각을 했습니다.
그리고 그다음 쟁점은 해양관할구역 결정에 대한 불복절차입니다.
안병길 의원안에 따르면 해양수산부장관의 해양관할구역 결정에 대해 15일 이내에 대법원에 소송을 제기할 수 있고 주철현 의원안은 60일 이내에 헌법재판소에 권한쟁의심판을 제기할 수 있다고 규정을 하고 있습니다.
앞서 설명드린 바와 같이 해양관할구역 설정을 위한 입법의 필요성에는 그동안 권한쟁의심판을 통해 소요된 시간과 이에 따른 사회적․경제적 비용의 절감도 포함이 됩니다. 그렇다면 유사한 사안에 해당하는 매립지 귀속결정에 대한 불복절차를 참고할 필요가 있다고 생각이 들고, 즉 15일 이내에 대법원에 소송을 제기하는 매립지 귀속결정에 대한 불복절차를 충분히 참고가 가능하다고 생각을 하고.
특히 해양수산부장관의 해양관할구역 결정에 대한 불복절차는 국가의 처분에 대한 지방자치단체의 특별한 불복절차로 이해가 가능하고 지방자치법에 따른 매립지 귀속결정에 대한 불복절차를 지금 헌재가 합헌으로 보고 있는 한 위 사안도 위헌의 문제는 발생하지 않는 것으로 볼 수가 있습니다. 이렇게 본다면 해양수산부장관의 해양관할구역 결정에 대한 불복절차는 입법형성의 자유의 영역에 포함된다고 할 수 있고.
또 한 가지 말씀드리고 싶은 점은 개별 법률에서 특별히 권한쟁의심판을 청구할 수 있다라고 규정하고 있는 입법례를 현재 찾아볼 수가 없습니다. 그리고 유사한 사안에 해당하는 매립지 등 기존 법체계와의 정합성 확보를 고려한다면 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하기보다는 해양수산부장관 결정에 대해서 15일 이내에 대법원에 소송을 제기할 수 있도록 하는 것이 보다 고려될 수 있지 않을까 생각을 했습니다.
이상입니다.

소위원장 李達坤 선택

소위원장李達坤(경남 창원시진해구)

김동균 위원님 감사합니다.
여러 가지 측면에서 두 법안의 차이점을 이야기하시고 의견을 추가해 주셨습니다.
그다음에는 김남철 교수님이 하시는 게 자연스럽습니까?

진술인 김남철 선택

진술인김남철

예, 양해해 주셔서 감사합니다.
앞에서 설명을 길게 다 잘 했기 때문에 저는 좀 간단하게 말씀을 드리겠습니다.
토론문에는 기록돼 있지 않은데 먼저 간단하게 두 가지만 말씀드리면 첫 번째는 해상경계에 관한 법률이 따로 없었을 때는 사실 헌법재판소가 굉장히 큰 역할을 했습니다. 헌법재판소가 나름대로 결정을 통해서 해상경계를 정할 때 고려해야 될 요소들을 아주 친절하게 잘 설명해 줬고요. 그걸 통해서 해상경계를 정하는 법률이 필요하겠다, 만약에 법률이 없으면 계속 분쟁이 발생할 수밖에 없는 상황이다. 그래서 법률을 만들게 됐고 이 법률에는 사실상 헌법재판소의 사전 결정이 상당히 많은 영향을 주었다 이렇게 말씀드릴 수 있겠고요.
그다음 또 하나는 육상에서도 경계와 관련된 분쟁이 있고 해상에서도 경계와 관련된 분쟁이 있는데 육상경계 분쟁은 행안부 소관으로 되어 있지만 행안부 입장에서 볼 때는 해상경계 긋는 데는 아무래도 전문성이 떨어지기 때문에 이 경우 가장 전문성이 높은 중앙행정기관은 해양수산부이기 때문에 해양수산부 소관으로 법률이 필요하다 이렇게 생각하는, 전문가들이 다 모여서 여러 차례 회의했었는데 여기에 대해서 따로 이견은 없었습니다. 모두가 그렇게 동의를 했었고요.
저는 오늘 진술을 통해서 두 가지 쟁점만 말씀드리고 싶은데 하나는 획정방식인데요, 안병길 의원님 안하고 주철현 의원님 안이 있는데 전자는 장관이 계획 수립을 통해서 획정을 하는 방법도 있고 지자체의 신청을 받아서 획정을 하는 방법 이 두 가지 방법을 다 인정하고 있는 거고 후자는 지자체 신청에 의해서만 획정을 하도록 하는 방안입니다. 이게 첫 번째 논점이고 두 번째 논점은 불복이 있을 때 대법원 관할로 하는 게 타당한지 헌재 관할로 하는 것이 타당한지에 관한 것입니다.
먼저 획정방식과 관련해서는 해상구역경계 설정이라고 하는 것은 기본적으로 특성이 있는데 해상구역은 기존에 설정돼 있는 경계선이 있다 할지라도 이걸 만약에 새로 설정하는 것이라면 새로운 경계를 설정하는 것이다. 그러니까 늘 새롭다는 특성을 가지고 있다 이렇게 생각을 하고요. 그래서 미설정되어 있는 지역에 대해서 새로 설정을 해야 되는 경우도 있고 기존에 설정되어 있는 지역에 대해서 뭔가 여건이 바뀌었거나 등등의 이유 때문에 새로운 설정이 요구되는 경우도 있을 수 있겠고. 그래서 이 두 가지 경우를 다 고려한다 그러면 기본적으로 정부가 계획안을 통해서 새로 설정하는 것도 필요하고 기존에 설정돼 있던 안에 대해서 지방자치단체 신청을 받아서 또 새롭게 설정하는 것도 필요하기 때문에 이 두 가지 방식을 다 인정하는 것이 타당하다 이렇게 생각을 하고요.
그다음에 또 하나는 기본적으로 심의위원회라는 것을 둬서, 심의위원회에 전문가가 참여해서 전문가들이 심의를 하는데 이 심의위원회는 어디까지나 그 자체로서 의결기관은 아니고 심의기관이고 다만 해수부장관이 그 의결된 내용을 반영해서 최종적으로 결정을 하는, 그런데 이 안에 보면 심의 의결한 바에 따라서 장관이 결정하도록 되어 있기 때문에 장관이 재량을 갖는다 할지라도 그 재량의 폭은 상당히 좁을 것이라 생각합니다.
그런데 현재 우리나라 중앙행정기관들은 다 독임제로 되어 있기 때문에, 아주 특수한 경우가 아니라면 합의제가 아니거든요. 그런 점들을 고려하면 독임제 행정청이 자기 책임으로 최종적인 결정을 하도록 하는 것이 책임 소재를 분명히 한다는 점에서도 타당하다 이렇게 생각을 합니다.
그다음 페이지 해상관할구역 결정에 대한 불복이 있을 때 대법원 관할로 하는 것이 좋은지 헌재 관할로 하는 것이 좋은지 문제와 관련해서 보면 해상관할구역 결정과 관련된 분쟁이나 이견 같은 경우는 지방자치단체 간에 발생하는 분쟁이기 때문에 이 문제는 사실상 지방자치법의 영역이다 이렇게 이해를 할 수 있겠습니다.
그렇다면 지방자치법에서는 지방자치와 관련된 여러 가지 결정이나 분쟁 관련해 가지고 이른바 대법원 한판 소송을 규정하는 경우들이 많거든요. 대법원 한판 소송을 규정하는 경우는 지방자치단체 선거가 4년마다 이루어지는데 관련된 분쟁이 4년 이상씩 지속되는 경우에는 선거에도 영향을 미치는 이런 점들도 고려해야 되고, 그렇게 되면 지방자치법 관계가 굉장히 불안정해지는 거거든요. 그런 문제를 사전에 예방하기 위해서 대법원 단판 소송이라고 하는 제도, 그러니까 지방자치법상 특수한 소송 유형입니다. 이와 같은 소송들을 인정하고 있는 겁니다. 그런데 해상경계라는 것도 굉장히 민감한 문제인데 예를 들면 이 문제에 대해서 대법원에도 소송을 할 수 있고 그 이후에 헌법재판소에도 또 소송을 할 수 있고 그러면 분명히 분쟁이 장기화되겠지요. 그런 점들을 고려해서 대법원 한판 소송으로 규정을 하고 있는 거고요.
그다음에 밑에 좀 복잡한 내용이 설명되어 있습니다만 일반적으로 헌법재판소의 권한쟁의심판이라고 하는 것은 헌법기관의 처분이나 부작위가 헌법 또는 법률에 의해서 부여된 구체적 권한을 침해하는 경우에 권한쟁의심판의 대상이 되는 것이기 때문에, 적당하게 예를 들어 놨습니다만 예를 들면 ‘시장이 수립 권한을 가지고 있다’ 법률에 이렇게 규정을 하고 있는데 도지사가 수립을 했다든지 이런 경우에는 법률이 정한 시장의 구체적인 수립 권한을 침해한 것이냐 아니냐 이런 것들이 문제가 되니까 그런 경우들이 권한쟁의심판의 가장 전형적인 예가 아닐까 싶습니다.
반면에 지방자치단체의 자치권, 이건 헌법 117조가 보장하고 있는데 지방자치단체의 자치권은 법률로 구체화되기 이전에는 아직까지 추상적인 권한입니다. 그래서 이런 추상적인 권한을 다투는 경우에는 권한쟁의심판의 대상으로 삼기에 적절하지 않다, 만약에 이걸 권한쟁의심판 대상으로 삼으려면 개인적으로는 권한쟁의심판에 관한 입법을 바꿔야 되지 않을까 싶어요. 그래서 권한쟁의심판에서 말하는 권한은 법률이나 헌법상 부여된 구체적 권한뿐만 아니라 헌법이 보장하는 추상적 권한도 포함 이렇게 되면 굉장히 문제가 커지는 거거든요. 그런 여러 가지 관점들을 고려해 보면 현재의 입법체계에서는……
독일 같은 경우에는 자치권 침해를 헌법소원으로 다룰 수 있는 별도의 제도가 있습니다. 우리나라 헌법재판 유형이 다섯 가지가 있는데 맨 마지막 유형이 헌법소원이거든요. 이건 기본권 침해를 다루는 건데 지방자치단체 자치권 침해를 다루는 경우에 지방자치단체가 청구할 수 있는 헌법소원이라는 별도의 제도가 있는데 우리나라의 경우에는 이와 같은 제도가 없는 상황에서 이걸 권한쟁의심판으로 하기에는 적절해 보이지 않는다는 게 제 개인적인 생각입니다.
이상입니다.

소위원장 李達坤 선택

소위원장李達坤(경남 창원시진해구)

김남철 교수님 감사합니다.
다음은 승이도 연구관님.

진술인 승이도 선택

진술인승이도

안녕하세요. 헌법재판소 승이도 헌법연구관입니다.
앞에서 두 분, 연구위원님과 교수님께서 법안에 관한 자세한 내용을 설명해 주셔서 중복된 부분은 생략하고 다음 부분으로 넘어가서 시작하겠습니다. 오늘 자료 25페이지를 보시면 될 것 같습니다.
앞서 잘 설명해 주신 바와 같이 헌법재판소는 해상경계에 관한 권한분쟁이 발생하면 먼저 불문법상 해상경계의 성립 여부를 확인하고 없으면 형평의 원칙에 의한 해상경계 획정으로 분쟁을 해결해 왔습니다. 그러나 이러한 불문법상 해상경계 확인과 형평의 원칙에 의한 획정에 앞서 성문법상 해상경계 확인이 더 근본적인 해결책임을 우리는 이해해야 될 것 같습니다.
과거와 달리 오늘날에는 근해의 어족자원이 고갈되고 있음에 반하여 선박과 어업장비는 발전함에 따라 주민들 사이에 어업 관련 분쟁이 발생하게 되었고 해상풍력발전단지 등 새로운 해양자원의 개발이 시도됨에 따라 기존에 존재하지 않았던 새로운 유형의 분쟁도 발생하게 되었습니다. 이와 관련된 지방자치단체의 관할 권한분쟁이 발생하기 마련인데 그 근원에는 해상경계에 관한 성문법이 없었다는 점이 문제가 되었고 아마 이를 위해서 오늘 여러 의원님들께서 법률안을 제출해 주신 것 같습니다.
원론적 차원에서 접근하자면 이미 구체적으로 존재하는 특정한 공권력 행사를 바탕으로 그것이 헌법에 위반되는지 여부를 사후적으로 다시 들여다보는 것, 이것이 헌법재판소의 주디셜 리뷰(judicial review)의 이상적 구조입니다.
그렇기 때문에 이러한 관점에서 볼 때 국민의 대표기관인 국회에서 국민적 공감대를 바탕으로 지방자치단체의 해상경계 확인 또는 획정에 적용될 수 있는 실체법적 기준을 마련해 주시고 이를 바탕으로 해양정책을 관리하며 해양사무를 관장하는 해양수산부, 해양수산개발원, 국립해양조사원 등을 중심으로 전문가위원회가 구성되어 행정부가 지방자치단체의 해상경계를 먼저 확인 또는 획정한 다음 그와 같이 확인 또는 획정된 해상경계에 관한 권한분쟁이 발생한 경우 헌법이 명시한 권한쟁의심판권을 통해 헌법재판소가 그 당부를 사후적으로 리뷰하는 것이 바람직하다고 생각합니다.
26페이지에 오늘 공청회의 주인공인 법률안들의 주요 내용 비교표가 있습니다. 이건 의원실에서 제공해 주신 걸 약간 편집한 것이고요. 편의상 안병길 의원님의 안을 1안으로 하고 주철현 의원님의 안을 2안으로 지칭하겠습니다.
27페이지를 보시면 먼저 1안과 2안 모두 그동안 헌법재판소가 결정을 통해 발전시켜 온 해상경계 범위와 기준을 수용하여 지방자치단체의 해양관할구역 설정 또는 획정 기준으로 명시한 것은 합리적인 결론이라 생각합니다. 헌법재판소의 20여 년간 전문성이 있는 결정에 따른 판례 발전이 법률의 판단 기준이 된다는 점은 높이 평가하고 싶습니다.
1안과 2안의 가장 큰 차이는 분쟁의 예방 또는 분쟁의 해결 중 어느 것을 입법목적으로 할 것인가입니다.
1안은 분쟁의 예방을 입법목적으로 하기 때문에 지방자치단체의 신청이 없어도 해양수산부가 직권으로 설정할 수 있고 2안은 분쟁의 해결을 목적으로 하기 때문에 분쟁이 발생한 지자체의 신청이 있는 경우에만 해양수산부장관이 판단하는 것으로 나와 있습니다.
위 사항에 관한 1안과 2안은 모두 타당한 이유가 있으므로 위원님들께서 입법정책적으로 판단하여 결정하실 문제라고 생각합니다.
다만 사견으로는 법률이 제정된 직후부터 일정한 시점까지는 이미 발생한 분쟁의 해결이 당면한 과제가 될 것이지만 그 기간이 경과된 이후에는 앞으로 발생할 수 있는 분쟁의 예방이 남겨진 과제가 될 것으로 예상됩니다.
그러므로 현 시점에서 당면한 분쟁의 해결을 목적으로 법률을 제정하신 다음, 지자체의 신청을 요구하는 안으로 제정하신 다음 향후에 분쟁의 예방까지 목적에 포함시키는 방향으로 개정하시는 단계적 접근방식도 가능하고, 아니면 현재의 시점과 장래 시점을 모두 고려해서 분쟁의 해결과 예방을 입법목적으로 이번에 제정하시되 향후 해양수산부에서 실무를 다룸에 있어 지자체의 신청에 의한 분쟁의 해결을 먼저 마무리한 다음 해수부 직권에 의한 분쟁의 예방을 이후에 착수하는 실무적 접근방식도 모두 가능할 것으로 생각합니다.
다음으로 해안경계 분쟁의 당사자인 지방자치단체 합의안 반영 여부에 관하여 1안은 지자체 합의안 반영 여부를 정부가 재량으로 판단하도록 하고 2안은 그 합의안에 정부가 기속되는 것으로 하는 것의 차이가 있습니다.
1안과 2안 모두 고민하시는 부분이 이해되어 입법정책적으로 판단하여 결정하실 문제라고 생각합니다. 다만 사법상 개인의 권리에는 당사자의 합의에 따른 취득․포기가 가능하고 이에 따라 당사자의 계약 또는 화해에 따른 분쟁 해결이 용이한 측면이 있습니다. 그러나 공법상 국가기관과 지방자치단체의 권한 문제는 헌법과 법률이 정하는 권한법질서에 따라 객관적으로 배분․조정되는 것이므로 당사자의 합의에 따른 취득․포기와는 친하지 않은 성질이 있습니다.
사견으로는 해상경계 분쟁 당사자인 지자체의 합의안에 정부가 기속된다고 명시하기보다는 정부는 지자체의 합의안을 존중한다 정도로 수정하시는 것이 바람직하지 않을까 생각합니다.
나아가 1안과 2안은 ‘지방자치단체 해양관할구역은 종전과 같이 한다’를 법률안에 포함시킬지 여부에 대해서 차이가 있습니다.
사견으로는 지방자치단체는 주민, 자치권, 구역으로 구성이 되는데 지방자치단체 구역에는 육상구역뿐만 아니라 해상구역도 포함되므로 육상경계가 존재하듯 해상경계도 존재해야 하는 점, 비록 종전에는 성문법상 해상경계가 없었던 것은 사실이나 헌법재판소의 권한쟁의심판 결정에서 확인되거나 확정된 불문법상 해상경계 또는 형평의 원칙에 의한 해상경계는 기존에도 존재하고 있었던 점, 현재까지 헌법재판소의 권한쟁의심판 결정이 없었던 해역이라 하더라도 지방자치단체 사이에서 분쟁 없이 성립된 불문법상 해상경계가 어디에선가 존재하고 있을 가능성이 있다는 점을 고려할 때 이에 대한 법적 안정성을 존중하는 차원에서 ‘종전과 같이 함을 원칙으로 하되 특별한 사정이 있는 경우 이를 대통령령으로 변경할 수 있다’라는 안을 두시는 것이 더 합리적이 아닐까라고 생각을 합니다.
사소하지만 일부 용어의 사용에 있어서 다음과 같은 의견이 있습니다.
1안과 2안 모두 법률안 정의 규정에서 ‘등거리 중간선이란 서로 마주하거나 인접하는’이라고 표현하고 있습니다. 그래서 등거리는 마주하는 해안이고 중간선은 인접하는 해안선인 것처럼 나와 있는데요. 개념상 등거리 중간선에서 등거리선은 서로 인접하는 해안선에서 적용되는 것이고 중간선은 서로 마주하는, 대향하는 해안에서 적용되는 것입니다. 따라서 법률 용어의 정확성을 기한다면 ‘등거리 중간선이란 서로 해안을 인접하거나 마주하는’의 순서로 바꾸시는 게 어떨까라는 의견을 드리겠습니다.
마지막으로 불복절차에 관한 의견입니다.
해양수산부장관이 지방자치단체의 해양관할구역을 결정한 이후 1안은 15일 이내에 지자체장이 대법원에 제소할 수 있도록 하고 2안은 60일 이내에 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다고 규정합니다. 제가 생각하기에는 1안은 대법원 소송 제기라는 새로운 불복절차를 창설하고 있음에 반하여 2안은 기존 권한쟁의심판 절차의 내용을 확인하고 있다고 보여집니다.
헌법 제111조 1항 4호는 국가기관 상호 간, 국가기관과 지방자치단체 간 그리고 지방자치단체 상호 간의 권한쟁의에 관한 심판을 헌법재판소의 관장 사항으로 규정하되 헌법소원심판과 달리 권한쟁의심판의 범위를 법률로 제한할 수 있다는 규정을 두고 있지 않습니다.
법률안에서 해양수산부장관의 결정은, 설정 또는 획정은 지방자치단체의 자치권한이 미치던 기존의 해양경계에 변화를 초래할 수 있고 그 결정에 대한 관계 지방자치단체의 다툼은 국가기관과 지방자치단체 사이의 권한분쟁에 해당합니다. 그러므로 본질적으로 헌법 제111조 1항 4호에 규정된 권한쟁의심판에 속하는 것입니다.
만약 법률안에서 새롭게 창설되는 불복절차가 해상관할구역에 관한 해양수산부장관과 지방자치단체의 권한분쟁을 대법원 관할로 완전히 이전하여 헌법재판소의 권한쟁의심판권을 배제하는 취지라면 법률로 상위 헌법을 개폐하려는 것이므로 위헌성 문제가 발생합니다. 이런 위헌성 문제를 회피하기 위해서는 법률안에서 새롭게 창설되는 불복절차가 헌법재판소의 권한쟁의심판권을 배제하지 않는 취지라고 나갈 수밖에 없는 상황인 것 같습니다.
그런데 이런 취지라면 해양관할구역에 관한 지방자치단체 권한의 존부와 범위에 관한 분쟁은 기존의 헌법상 헌법재판소의 권한쟁의심판과 이 법률안에 의해 새로 창설되는 대법원 제소라는 두 가지 쟁송방법으로 중복으로 다툴 수 있는 구조가 되어 버립니다. 그 결과 해양수산부장관의 결정에 불복하는 지방자치단체로서는 헌법재판소의 권한쟁의심판과 대법원 제소를 중복하여 청구하는 상황이 발생할 수 있습니다.
이때 만약 헌법재판소와 대법원에서 동일한 결론이 도출된다면 대법원 제소는 기존의 권한쟁의심판과 중첩되는 무익한 절차의 반복이 될 수 있어 국가적으로 한정된 사법자원의 중복에 따른 비효율성 문제가 도출될 것으로 우려됩니다. 반면 헌법재판소와 대법원에서 서로 다른 결론이 도출된다면 더 큰 문제가 발생합니다. 결국 분쟁 해결은 요원해지고 법적 불안정이 증대됨으로써 해양관할구역을 둘러싼 분쟁의 해결, 사회적 갈등비용 감소라는 법률안 전체 입법목적 달성에 장애를 초래할 우려가 있습니다.
결국 헌법에 헌법재판소의 권한쟁의심판권과 그 관장 사항이 명시되어 있어 이는 입법형성권의 한계가 될 수밖에 없고 법률안의 입법목적 달성을 위해서는 해양관할권한에 관한 분쟁의 일원적․효율적 해결이 필요하며 헌법상 권한법질서 배분 및 권한분쟁 해결에 관한 기존 법체계와의 균형을 고려할 때 새로운 불복절차를 창설하기보다는 기존의 헌법상 분쟁 해결절차를 확인하는 내용으로 규정하는 방안이 합리적이라고 생각하고요.
그리고 아까 김동균 위원님께서 말씀하신 것처럼 만약 법률안에서 권한쟁의심판 절차를 확인적으로 규정하는 것이 불필요하다고 판단하시면 법률안에 불복절차를 명시하지 않음으로써 기존의 헌법상 분쟁 해결절차에 따라 국가기관과 지방자치단체 간 권한분쟁이 해결될 수 있도록 놔두시는 것도 절묘한 절충안이 아닐까 생각합니다.
그리고 제 진술을 마치기 전에, 사실은 헌법재판소에서도 이에 대해서 의견을 제출하셨고 지금 이 2안에서도 헌법재판소 권한쟁의심판으로 해결하는 쪽으로 의견을 제출해 주셨는데요. 거기서 약간의 오류가 있어서 그것 하나만 밝히도록 하겠습니다.
2안에서 ‘지방자치단체의 장은 60일 이내에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다’라고 되어 있는데, 이것은 헌법재판소 수정의견도 똑같이 기재가 돼 있어서 공통된 잘못인데요. 권한쟁의심판은 청구 주체가 지자체장이 아니라 지방자치단체 그 자체입니다. 그래서 형식상, 문언상 표현은 지방자치단체의 장이 권한쟁의심판을 청구하는 게 아니라 지방자치단체는 권한쟁의심판을 청구할 수 있다라고 표현해 주시면 적절하실 것 같습니다.
이상으로 진술을 마치겠습니다.

소위원장 李達坤 선택

소위원장李達坤(경남 창원시진해구)

연구관님 감사합니다.
다음은 위원님들 질의 순서입니다.
저희들은 이 법을 어떻게 하든지 바람직한 방향으로 만들어서 하나로 통과시켜야 되기 때문에 그 점에 좀 초점을 두시고. 그다음 불가피하게 제가 좀 일어서야 할 시간이기 때문에 김승남 간사님 시간이 있으시면 사회를 끝까지 맡아 주셨으면 합니다.

김승남 위원 선택

김승남위원(전남 고흥군보성군장흥군강진군)

위성곤 위원……

소위원장 李達坤 선택

소위원장李達坤(경남 창원시진해구)

사실 위성곤 위원님은 제주도기 때문에 이것하고 큰 문제는 없으실……

위성곤 위원 선택

위성곤위원(제주 서귀포시)

큰 문제가 있습니다.

소위원장 李達坤 선택

소위원장李達坤(경남 창원시진해구)

있습니까? 제일 문제가 부안․고창……

위성곤 위원 선택

위성곤위원(제주 서귀포시)

지금 권한쟁의 하고 있습니다.

소위원장 李達坤 선택

소위원장李達坤(경남 창원시진해구)

죄송합니다, 먼저 일어서서.
사례를 가지고 이야기를 해도 좋을 것 같아요, 너무 추상적인 기준만 가지고 이야기하기 때문에.
(이달곤 소위원장, 위성곤 위원과 사회교대)

소위원장대리 위성곤 선택

소위원장대리위성곤(제주 서귀포시)

위원님들 질의 계시면 질의해 주시기 바랍니다.
훌륭하게 사회 해 주신 이달곤 소위원장께 감사드리면서, 안병길 위원님 먼저 하시지요.

안병길 위원 선택

안병길위원(부산 서구동구)

대체적으로 발표해 주신 여러분들 견해가 일치하는 것도 있고 또 일치하지 않는 것도 있는데 목적과 그다음에 직권 신청을 허용할 것이냐 또 지자체만 할 거냐 하는 그 부분에 있어서 저는 두 가지 다 하는 게 맞겠다 하는 생각입니다.
이 법의 목적이 공정하고 신속한 분쟁의 해결도 있지만 이게 분쟁 예방이라는 그런 것 때문에, 또 지자체 지금은 29건이지만 앞으로 이런 분쟁이 수없이 예상되는데 사전적으로 예방을 하기 위해서 이 법을 만든다.
그리고 그냥 신속한 분쟁의 해결을 위해서 한다면 아까 발표에도 있었지만 굳이 이 법을 만들 필요가 없습니다. 지금 헌법재판소나 대법원에 선택해서 하고 있는데, 그대로 하고 있습니다. 저는 이 법을 만드는 이유는 분쟁의 해결에 방점보다는 분쟁의 예방에 방점이 있어야 된다, 그런 차원에서 지자체의 신청 및 해수부의 직권 신청도 필요하다 그렇게 생각을 하고요.
그다음에 용어 문제인데 설정이나 획정에 대해서 법제처…… 저는 설정이라고 이야기해 놨는데 획정이라고도 이야기하고, 이것은 법적인 의미가 크게 다른 부분이 없습니까?

진술인 김동균 선택

진술인김동균

획정은 자치단체 간의 경계를 획정하는 거고 이 법은 저는 자치단체의……

주철현 위원 선택

국회회의록 NATIONAL ASSEMBLY MINUTES

제21대국회 제407회 (임시회) 제1차 농림축산식품해양수산위원회(해양수산법안심사소위원회)(2023.06.14.)

농림축산식품해양수산위원회회의록